1 Innledning

Det norske utdanningssystemet er felles for alle og binder oss sammen. Det er forankret i tradisjoner og felles verdier og skal ruste oss for fremtiden. Kompetanse er samfunnets viktigste ressurs. Derfor er satsing på barnehage, utdanning og forskning noe av det viktigste vi som samfunn kan gjøre og noe regjeringen prioriterer svært høyt. Det er gjennom å sikre alle tilgang til utdanning og kunnskap at vi som nasjon og enkeltmennesker skaper våre muligheter.

I midten av august hvert år begynner 60 000 forventningsfulle barn på skolen. 97 prosent av disse har gått i barnehage før de begynner på skole. Noen av barna vil trenge mer hjelp og støtte enn andre. Enkelte barn har funksjonsnedsettelser eller utviklingshemminger, andre har lærevansker. Behovene kan springe ut av egenskaper og forutsetninger hos den enkelte eller forhold i hjemmemiljøet.

Alle barn i Norge har rett til barnehageplass og utdanning, til å gå på nærskolen og til å få spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning når det er behov for det. Rettighetene skal gis uten forbehold. Det er myndighetenes ansvar å legge til rette for at rettighetene realiseres for hvert enkelt barn – uavhengig av forutsetninger og evner. Myndighetene er også klart forpliktet til å motvirke diskriminering.

Det norske utdanningssystemet har blitt stadig mer åpent og tilgjengelig. Så sent som i 2009 ble det gitt rett til barnehageplass for alle barn etter bestemte regler. Nesten alle ungdommer søker seg til videregående opplæring. Arbeidslivet i Norge krever høy kompetanse, og Kunnskapsdepartementet satser sterkt på at flest mulig skal gjennomføre videregående opplæring med en kompetanse som gir det nødvendige grunnlaget for videre studier eller arbeid.

Vi har en høyt utdannet befolkning og relativt små sosiale forskjeller. Det er svært få land som bruker så store økonomiske ressurser på utdanning som Norge. Det er bred politisk oppslutning om skolens mål – å gi barn og unge muligheter for allmenndannelse, personlig utvikling, kunnskap og ferdigheter. Både elever og lærere gir i undersøkelser uttrykk for at de trives godt i skolen. Dette er et godt utgangspunkt for å forbedre og videreutvikle utdanningssystemet.

1.1 Inkludering

Inkludering er et grunnleggende prinsipp i regjeringens utdanningspolitikk. Det utdanningspolitiske målet om inkludering handler om at barn og unge med ulik sosial bakgrunn og med forskjellig etnisk, religiøs og språklig tilhørighet skal møtes i en barnehage og fellesskole som har høy kvalitet og høye forventninger til læring for alle. Det krever positiv diskriminering. I den enkelte barnehage og skole betyr inkludering at man aktivt tar hensyn til barn og unges ulike forutsetninger og evner, både i organisering og pedagogikk. Derfor forutsetter opplæringsloven at utdanningssystemet skal være likeverdig og tilpasset den enkeltes forutsetninger og evner. Det krever gode læringsmiljøer hvor elevene opplever både det faglige og det sosiale fellesskapet som utviklende og godt. I noen sammenhenger krever det også utstrakt individuell tilrettelegging. På samme måte skal barnehagens omsorgs- og læringsmiljø fremme barns trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd.

Den inkluderende barnehagen og skolen er basert på verdier og et menneskesyn med grunnleggende respekt for menneskerettighetene og menneskers likeverd. Dette er et verdigrunnlag som har sterk oppslutning i samfunnnet vårt og som er nedfelt i formålsparagrafen for både barnehage og skole. I dette ligger hovedbegrunnelsen for å sikre en inkluderende barnehage og skole. Forskning viser også at inkludering under gitte forutsetninger gir best læringsutbytte for alle. I mangfoldige elevgrupper vil elevenes ulike styrker og interesser gi impulser til hverandre og bidra til motivasjon for læring. Organisatorisk varig nivådifferensiering gir i mange tilfeller dårligere resultater, men noen studier indikerer unntak fra dette. I meldingen gjennomgår Kunnskapsdepartementet forskning om elevenes læringsutbytte når de har spesialundervisning innenfor ulike organisatoriske rammer. Det er viktig at kommunene og fylkeskommunene har høy bevissthet og kunnskap om effekter og resultater av ulik organisering av spesialundervisningen. Selv om vi i hovedsak har bygd ned spesialskoler i Norge, vil ikke departementet gå inn for en avvikling av disse.

Formelle rettigheter er ikke i seg selv tilstrekkelig for å skape inkluderende barnehager og skoler. Kunnskapsdepartementet har som ambisjon å videreutvikle utdanningssystemet slik at det i enda større grad utjevner sosiale forskjeller og gir bedre læringsutbytte for alle. Elevenes sosiale bakgrunn gjenspeiles i læringsutbytte, gjennomføring i videregående opplæring og rekruttering til høyere utdanning. Barnehagen skal ha en forebyggende funksjon og skal arbeide for at alle barn, uansett funksjonsnivå, alder, kjønn og familiebakgrunn får oppleve at de selv og alle i gruppen er betydningsfulle personer for fellesskapet. Norge har mindre sosiale forskjeller i utdanningssystemet enn de fleste land det er naturlig å sammenlikne oss med, men ambisjonen er å redusere reproduksjonen av sosiale forskjeller. Utdanningssystemet må bli bedre i stand til å kompensere for sosiale ulikheter slik at mulighetene for å lykkes blir likere fordelt. Tidlig innsats og en god start er sammen med høy lærer- og skolelederkompetanse, gode systemer for vurdering og tilbakemelding og variasjon i opplæringen viktige forutsetninger for sosial utjevning. Kunnskapsdepartementet har lagt frem flere meldinger som skal bidra til dette målet. Den røde tråden er tidlig innsats og kompetanseutvikling i barnehage og skole:

• Tidlig innsats i barnehage og skole – St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen

  Forskning viser at norsk utdanning har vært preget av en vente- og- se-holdning. Troen på at problemene løser seg etter hvert, viser seg i mange tilfeller å være feil. Derfor introduserte departementet «tidlig innsats» som strategi. Nødvendige tiltak skal settes inn tidlig i utdanningssystemet og når utfordringer oppdages.

• Ny lærerutdanning – St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen

  Gjennom mer spesialisering, et nytt og utvidet pedagogikkfag og bedre veiledning og oppfølging av nye lærere, skal nyutdannede lærere bli bedre rustet til å gjøre jobben i klasserommene. Allmennlærerutdanningen har blitt endret til en ny grunnskolelærerutdanning, inndelt i to hovedretninger.

• Bedre læringsutbytte – St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen

  Meldingen presenterer mål for kvaliteten i grunnopplæringen og tiltak for å øke elevenes utbytte av opplæringen. Det innføres obligatorisk kartlegging av leseferdigheter på 1.–3. trinn og ressursinnsatsen knyttet til opplæring i lesing og regning på 1.-4. årstrinn økes. Alle nytilsatte rektorer og rektorer som ikke har lederutdanning vil få tilbud om skolelederutdanning, samtidig som det innføres et nytt varig system for etter- og videreutdanning for lærere.

• Et godt barnehagetilbud til alle – St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen

  En milepæl i norsk utdanningshistorie ble nådd i 2009 da retten til barnehageplass trådte i kraft. Det har i forkant og etterkant av dette blitt gjort en stor innsats i hele landet for å sikre full barnehagedekning, slik at retten blir reell. Samtidig som plasser er bygd ut, er foreldrebetalingen redusert. Departementet vil satse videre på økt kompetanse og kvalitet i barnehagene.

• Et solidarisk kunnskapssamfunn – St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja

  Det er stadig færre jobber som ikke krever videregående opplæring eller høyere utdanning i Norge. Departementet har derfor lagt frem en melding om hvordan grunnopplæringen skal bidra til at samfunnets kompetansebehov blir ivaretatt. Meldingen innholder nye tiltak i grunnskolen, videregående opplæring, fagskolen, høyere utdanning og i den formelle og uformelle delen av voksenopplæringen.

I 2011 har Kunnskapsdepartementet satt i gang satsingen Ny GIV, med mål om å forbedre gjennomføringen i grunnopplæringen gjennom tiltak både på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Departementet har for første gang fastsatt nasjonale mål for å redusere frafallet og øke gjennomføringen: 75 prosent i 2015, mot 69 prosent i dag.

Regjeringen har tatt initiativ til en rekke prosesser for å fremme bedre samordning av velferdstjenestene. Meldingen må ses i sammenheng med St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen, som følges opp gjennom en ny stortingsmelding om Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015), ny lov om helse- og omsorgstjenester og ny lov om folkehelsearbeid. Vektlegging av folkehelsearbeid, forebygging og tidlig innsats er sentralt i samhandlingsreformen, og forslag til ny folkehelselov tydeliggjør betydningen av tverrsektorielt samarbeid. Loven skal medvirke til en samfunnsutvikling som styrker folkehelsen og utjevner sosiale forskjeller i helse og levekår. Folkehelsearbeid krever systematisk og langsiktig innsats både i og utenfor helsetjenesten, og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Mye av grunnlaget for god helse i oppveksten og gjennom livsløpet legges i barne- og ungdomsårene. Barnehage og skole vil derfor være helt sentrale arenaer for folkehelsearbeidet og forebyggende arbeid. Dette innebærer for eksempel at barnehager og skoler utvikles, tilrettelegges og sikres kompetanse som kan bidra til økt fysisk aktivitet i hverdagen og gode rammer for mat og måltider. Dette vil også være viktige sosiale aktiviteter som kan bidra til bedre sosial kompetanse, inkludering og mestringsfølelse, som igjen er viktig for et godt læringsmiljø og læring.

1.2 Tilpasset opplæring og spesialundervisning

Tiltakene i Kunnskapsdepartementets tidligere stortingsmeldinger skal bidra til å ruste barnehagen og skolen til bedre å møte egenskaper og forutsetninger som mangfoldet av barn og unge representerer. Dette møtet handler om forståelsen av tilrettelegging i barnehagen og tilpasset opplæring i grunnopplæringen. I opplæringsloven § 1–3 heter det at opplæringen skal være tilpasset evnene og forutsetningene til den enkelte elev og at skolen skal sette inn tiltak så tidlig som mulig. Tilpasset opplæring er viktig fordi det er sammenheng mellom skolens evne til å tilpasse opplæringen og elevenes læringsutbytte.

Tilpasset opplæring er de tiltak som skolen setter inn for å sikre at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. De kan være knyttet til organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder og progresjon. Tilpasset opplæring i en mangfoldig sammensatt klasse eller gruppe vil ofte være krevende for lærerne. Fordi skolen først og fremst er en fellesskapsarena, kan ikke tilpasset opplæring forstås som en ren individualisering av opplæringen. Tilpasset opplæring handler om å skape god balanse mellom evnene og forutsetningene til den enkelte elev og fellesskapet. Denne balansen skapes gjennom læringsmiljøer med varierte arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og organisering. En slik variasjon krever at skolene bruker sin kompetanse til å lede læringsprosesser som tar utgangspunkt i forutsetningene og evnene elevene har. Dette forutsetter at skolen løpende vurderer, varierer og endrer egen praksis.

Elever som likevel ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen, har rett til spesialundervisning (opplæringsloven § 5–1). Departementet vil videreføre retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Det betyr at skolens evne til å gi elevene tilpasset opplæring er med på å avgjøre behovet for spesialundervisning. Departementet mener at mange skoler bør gjøre mer innenfor rammen av tilpasset opplæring før elevers behov for spesialundervisning eventuelt utredes av PP-tjenesten. Departementet vil presisere i opplæringsloven at skolene, før det fattes vedtak om spesialundervisning, skal kartlegge, vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak innenfor rammen av tilpasset opplæring. Spesialundervisning skal være en sikringsmekanisme som eventuelt settes inn med utgangspunkt i en vurdering av elevens behov for hva som skal til for at eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Til å bistå barnehager og skoler i arbeidet med tilpasset opplæring og et godt læringsmiljø, vil departementet opprette et nytt senter for læringsmiljø og atferdsforskning og iverksette tiltak for å heve PP-tjenestens kompetanse.

Det er et mål at spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning gis på måter som ikke medfører segregering av barn og unge, men det er hensynet til hva som er barn og unges beste som skal være avgjørende. Departementet understreker i meldingen at spesialundervisningen må ha realistiske mål for hver enkelt elev, konkrete tiltak, evaluering av resultater og at den ikke må vare lengre enn nødvendig. Departementet vil forbedre systemet for vurdering og oppfølging av elever som får spesialundervisning og forenkle saksbehandlingsreglene for spesialundervisningen. Departementet vil også gjennomføre tiltak for å få ned saksbehandlingstiden for enkeltvedtak etter kapittel 5 i opplæringsloven.

Departementet tar initiativ til programmet Vi sprenger grenser, et tiltak for å forbedre opplæringstilbudet til elever med generelle lærevansker og utviklingshemminger. Mange av disse elevene møtes i dag med for lave forventninger til læring og får ikke gode nok muligheter til å utvikle seg. Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) skal bli en mer tilgjengelig tjeneste overfor kommuner og fylkeskommuner som ønsker støtte innenfor ulike spesialpedagogiske fagområder. Målet er å bygge et lag rundt læreren. Læreren skal støtte seg på skoleledelsen og samarbeid i kollegiet. Skolen skal kunne støtte seg på andre tjenester som er viktige for barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte. Kommunene og fylkeskommunene skal få støtte av Statped som skal være mer tilgjengelig og ha bredere kompetanse.

1.3 Foreldreperspektivet

Et barn med funksjonsnedsettelser eller alvorlige lærevansker gir foreldre ekstra utfordringer i møte med barnehage, skole og hjelpeinstanser. Et godt system for tidlig utredning, oppfølging, god sammenheng mellom barnehage og skole eller ulike trinn i utdanningen og samhandling mellom hjelpeinstanser, er viktig for at foreldre skal oppleve at barnas behov ivaretas i utdanningssystemet. Samarbeidet mellom hjem og skole er viktig for eleven, foreldre og læreren. Når skolen tilrettelegger for hjem-skole-samarbeid gir det større mulighet for å skape motivasjon, gode arbeidsrutiner og trygghet i skolesituasjonen. I situasjoner hvor eleven trenger særskilt støtte, kan samarbeidet bety ekstra mye. På samme måte er et godt samarbeid mellom hjem og barnehage en viktig forutsetning for å kunne møte det enkelte barns behov på en best mulig måte.

Mange foreldre til barn med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen gir uttrykk for at barna ikke får tilstrekkelig oppfølging. Mange gir utrykk for at overgangene blir vanskelige og at koordineringen mellom ulike instanser svikter slik at foreldre selv må ta rollen som koordinator. Det er viktig at foreldre er klar over hvilke rettigheter barna har i barnehagen og skolen, og hvilken klagemulighet som eksisterer om man er i tvil om eller uenig i om oppfyllelsen av rettighetene er tilstrekkelig. God informasjon om støtteapparatet, og hvilke nettverk man kan ha nytte av å knytte kontakt med, er også viktig. Foreldreutvalget for barnehagen (FUB) og Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) er viktige bidragsytere til foreldresamarbeidet.

Departementet ønsker å tydeliggjøre hva foreldre til barn med behov for særskilt hjelp og støtte har krav på og bør forvente av utdanningssystemet. Departementet vil derfor utvikle en veileder for foreldre med barn med behov for særskilt hjelp og støtte. I veilederen inngår foreldreplakaten som gir oversikt over barnets viktigste rettigheter. Departementet vil også styrke tilretteleggingen for foreldre til elever med særlige behov gjennom bedre opplæring for foreldre og straksteam i Statped, og bedre koordinerte tjenester.

1.4 Midtlyng-utvalget

Et viktig utgangspunkt for meldingen er Midtlyng-utvalgets innstilling, NOU 2009:18 Rett til læring, og de over 300 høringsuttalelsene som departementet har mottatt. Departementet tok initiativ til å sette ned utvalget i 2007, med mandat å undersøke hvordan opplæringstilbudet til barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte kan forbedres. Sentrale spørsmål i mandatet var:

• Den ordinære opplæringen: Hvordan legger den ordinære opplæringen til rette for tidlig innsats, læring og utvikling for den enkelte elev med særskilte behov?

• Spesialundervisning: Hvordan er spesialundervisningens organisering, ressursbruk og resultater? Hvordan er tilbudet organisert i sammenlignbare land?

• Støttesystemene: Hvordan er arbeidsoppgaver og arbeidsdeling mellom enhetene i Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) og pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten)?

• Samarbeid og samordning: Hva hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, lokalt og på tvers av nivåene?

Utvalget la til grunn at særskilte behov kommer til uttrykk på svært mange måter og omfatter en langt større gruppe enn de som får spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og spesialundervisning i grunnopplæringen. Hovedkonklusjonen i utredningen var:

«[…] at forbedring av de allmenne ordningene er det viktigste grepet overfor barn, unge og voksne med særskilte behov. Å utvikle stadig mer spesialiserte ordninger for en stadig mer mangfoldig befolkning fører til utvanning av det fellesskapet samfunnet bygger på».

Midtlyng-utvalget understreket at det å legge vekt på det allmenne ved retten til læring, ikke måtte oppfattes som en nedtoning av det spesielle eller behovet for spesiell tilrettelegging til fordel for det allmenne: «en opplæring som organiseres ut fra forestillingen om «normaleleven», eller som ensidig reflekterer majoritetskulturens verdier og erfaringsverden, vil ikke kunne gi en likeverdig opplæring til alle» (s. 18).

Det var uenighet i utvalget om hvor tyngdepunktet mellom det allmenne og det spesielle bør ligge. Balansen mellom det allmenne og det spesielle var også et viktig tema i mange av høringsuttalelsene som departementet mottok fra fylkeskommuner, kommuner, universitets- og høgskolesektoren, organisasjoner, foreldregrupper og privatpersoner. Forskere innenfor det pedagogiske og spesialpedagogiske feltet synes også å ha forankring på hver sin side. Det store omfanget av høringsuttalelser, og de mange ulike perspektivene som uttalelsene representerte, viser at Midtlyng-utvalgets utredning har skapt debatt på alle nivåer i utdanningssystemet.

Balansen mellom det allmenne og det spesielle er også et tema i denne stortingsmeldingen. Regjeringen tar utgangspunkt i at fellesskolen og et mangfoldig elevfellesskap gir de beste rammene for den enkeltes muligheter for å lære. En rekke tiltak de siste årene har hatt som mål å heve kvaliteten i barnehager, skoler og i de ulike profesjonsutdanningene innen velferdsområdet. I tillegg til meldingene det er vist til over, legger regjeringen frem en stortingsmelding om ungdomstrinnet og en stortingsmelding om velferdsstatens yrker i 2011. Det arbeides med en helhetlig kompetanseplan for personalet i barnehagene og en opprustning av førskolelærerutdanningen. I tillegg til høy kvalitet og kompetanse, er det nødvendig med gode støttesystemer som barnehager og skoler kan hente veiledning fra når det er behov for det.

Det er både krevende og spennende å ta hensyn til forskjeller og å møte mangfold. Det krever en positiv og aksepterende holdning og kompetanse på alle nivåer av systemet. Med denne meldingen vil departementet ruste kommuner og fylkeskommuner, barnehager og skoler til å forstå og verdsette forskjellighet og håndtere ulikhet på en best mulig måte. Målet må være å møte alle barn med realistiske forventninger fra et kompetent pedagogisk personale innenfor rammen av et stimulerende og trygt læringsmiljø.

1.5 Tre strategier for forbedring

Når politikere, forskere og organisasjoner er kritiske til utdanningssystemets evne til å møte mangfoldet av barn, unge og voksne, kan det være tegn på to forhold. For det første kan det være at utdanningssystemet i dag har langt høyere ambisjonsnivå på vegne av alle sammenliknet med tidligere. For det andre kan det være at utdanningssystemet ikke fungerer så godt som vi har ambisjon om, overfor alle. Selv om retten og tilgangen til utdanning i stor grad er ivaretatt, er det ikke automatikk i at dette gir like muligheter i praksis og at alle får utviklet sitt potensial.

Denne stortingsmeldingen handler, med unntak av omorganiseringen av Statped, om å få det systemet vi i dag har til å fungere bedre – ikke om å bygge helt nye systemer. Meldingen bygger på tre strategier for å vise utfordringene og mulighetene i utdanningssystemets evne til å møte mangfoldet av barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i sin læring og utvikling.

1.5.1 Strategi 1: Fange opp – følge opp

Barnehagen og skolen skal bli bedre til å fange opp og følge opp dem som trenger hjelp og støtte. Gode læringsmiljøer skal stimulere elevenes motivasjon og arbeidsinnsats. Tilpasset opplæring og tidlig innsats skal sikre størst mulig læringsutbytte. Spesialundervisning skal fortsatt være en sikring for dem som ikke får tilstrekkelig utbytte av den ordinære opplæringen. Spesialundervisningen må ha realistiske mål for hver enkelt elev, konkrete tiltak og evaluering av resultater. Skoler må bli mer bevisst på spesialundervisningens mål, varighet og resultater. Barnehagens innhold må formidles på en måte som gjør at ulike barn kan delta på ulike måter, ut fra egne interesser, kompetanser og utviklingsnivå.

1.5.2 Strategi 2: Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

Etter hvert som utdanningssystemet har blitt mer tilgjengelig for alle, har mangfoldet av behov og egenskaper blant barn og unge gitt barnehagen og grunnopplæringen nye utfordringer. Det har endret kravene til førskolelærere og læreres kompetanse. Dersom barnehagen og skolen skal klare å møte mangfoldet av barn og unges egenskaper og behov, er det nødvendig med mer spesialisert og målrettet kompetanse. Det skal bygges et lag rundt læreren blant annet ved at PP-tjenesten kommer tettere på og at assistenter skal brukes riktig.

1.5.3 Strategi 3: Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

Barnehagen og skolen skal ha god tilgang til helhetlig spesialpedagogisk støtte over hele landet. Samarbeidet med foreldre til barn med behov for særskilt hjelp og støtte skal bli bedre gjennom informasjon og samordning. Foreldre skal ikke selv måtte koordinere tjenester til sine egne barn, og de ulike tjenestene skal ikke oppleves som «deltjenester».