3 Kunnskapsgrunnlaget – utgangspunktet for forbedring

Kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget gir en samlet fremstilling av statistikk, forskning og annen dokumentasjon som de påfølgende kapitlene bygger på. Kapittelet understreker at målgruppen for meldingen, som er barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen, ikke er en tydelig avgrenset gruppe. Kapittelet bygger på de tre strategiene som departementet presenterer i innledningen og dokumenterer hvordan og i hvilken grad de tre strategiene er ivaretatt innenfor dagens utdanningssystem.

3.1 Innledning

I innledningen til stortingsmeldingen presenterer departementet tre hovedstrategier for bedre læring for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen:

• Fange opp – følge opp

• Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

• Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

Kapittelet skal gi et bilde av hvordan de tre strategiene fungerer i dag og er utgangspunktet for departementets vurderinger og forslag i de øvrige kapitlene i stortingsmeldingen.

Kapittelet omtaler innledningsvis den meget varierte gruppen av barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte (3.2). Videre er kapittelet strukturert med utgangspunkt i de tre strategiene å fange opp og følge opp (3.3), kompetanse og læringsutbytte (3.4) og samarbeid og gjennomføring (3.5). Viktige temaer er spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og spesialundervisning i grunnopplæringen, tidlig innsats og tilpasset opplæring, kompetansen til førskolelærere, lærere og assistenter og PP-tjenestens og Statpeds rolle og oppgaver. Til slutt i kapittelet sammenstilles forskning om effekter av spesialundervisning og viktige forutsetninger for at tiltak overfor barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte skal gi gode resultater (3.6).

Det presenteres statistikk, forskning og annen dokumentasjon med utgangspunkt i de tre hovedstrategiene for meldingen. Departementet vil understreke at det finnes en rekke gode kunnskapsoversikter over feltet som denne meldingen dekker. Forskningsprogrammet Spesialpedagogisk kunnskaps- og tiltaksutvikling1 i Norges forskningsråd samler forskningen fra 1970-årene og frem til 1998. Læringssenteret utviklet en ny kunnskapsoversikt for perioden 1999–2003, som senere har blitt revidert og utvidet av Utdanningsdirektoratet.2 Institutt for spesialpedagogikk ved Universitetet i Oslo har samlet egen forskning i en omfattende bok som har blitt revidert fire ganger.3 En annen oversikt gis av Rygvold og Ogden.4

Dette kapittelet gir ikke en ny kunnskapsoversikt over norsk spesialpedagogisk forskning, men trekker frem statistikk og resultater fra et utvalg kartlegginger og forskningsprosjekter som er spesielt relevante for de tre hovedstrategiene i meldingen. En viktig referanse er sluttrapportene5 i evalueringen av spesialundervisningen etter innføringen av Kunnskapsløftet, publisert i 2009, sammen med statistikk fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI). Kapittelet er ment som en ressurs til lesingen av de andre kapitlene.

3.2 Målgrupper

Barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen er ingen tydelig avgrenset gruppe, verken i omfang eller ved kjennetegn. Barnehage, skole og voksenopplæring må være bevisste på at mange på et eller annet tidspunkt i utdanningsløpet kan trenge ekstra hjelp og støtte. De må derfor innrette sin organisasjon og sin pedagogikk med utgangspunkt i at vansker knyttet til blant annet språk, ferdigheter og atferd er vanlig:

• Barnehagen møter ofte barn med forsinket språkutvikling og svakt ordforråd.

• Skolen møter ofte elever med lese-, skrive- eller matematikkvansker og elever med relasjonelle problemer knyttet til psykisk helse eller atferd.

• Voksenopplæringssentrene møter ofte deltakere som har hatt problemer i arbeids- og dagliglivet som følge av svake grunnleggende ferdigheter eller som har behov for fornyet grunnopplæring som følge av sykdom, skade eller ulykke.

Utdanningsinstitusjonene møter i tillegg personer med behov som kan ha bakgrunn i ulike etniske og kulturelle forhold og/eller traumer fra krigs- og fluktsituasjoner. Utdanningsinstitusjonene skal også tilrettelegge tilbud som imøtekommer opplæringsbehovene til nasjonale minoriteter, blant annet knyttet til språk og kultur.

Barnehagen, skolen og voksenopplæringssentrene vil, om enn ikke like ofte, også møte barn, unge og voksne med utviklingshemminger, synsvansker, hørselsvansker, bevegelsesvansker, større språk-, tale- og kommunikasjonsvansker og hjerneskader. Det kan ikke forventes at alle kommuner har et apparat til å gi elever med omfattende vansker et godt opplæringstilbud. Staten bistår derfor kommunene gjennom Statped, et nasjonalt spesialpedagogisk støttesystem.

Vesentlige deler av både de individuelle og kontekstuelle forhold som påvirker barn og unges læringssituasjon, kan handle om forhold utenfor barnehagen eller skolen. Individuelle forhold som for eksempel psykiske vansker, det å være utsatt for omsorgssvikt eller andre vanskeligheter i familie og nærmiljø, vil kunne påvirke barns læringssituasjon. En ny studie6 viser at barn med tiltak i barnevernet i større grad enn andre barn har lærevansker og får hjelp fra PP-tjenesten.

Fordi vi ikke på forhånd vet hvilke barn, unge og voksne som har behov for særskilt hjelp og støtte, må kommunen ha systemer for å fange opp og å følge opp vansker, både innenfor rammen av det ordinære tilbudet og gjennom spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning. Oppdages vanskene tidlig, kan varighet og konsekvenser begrenses.

Det er etter departementets syn ikke en pedagogisk forutsetning å etablere diagnosekategorier for å kunne gi alle barn, unge og voksne et godt opplæringstilbud. Derfor definerer heller ikke opplæringsloven hvilke vansker som kvalifiserer til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Det avgjørende er behovet i barnehagen (§ 5-7), og i grunnoppløringen om eleven ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen (§ 5–1). Det er likevel mulig å tegne et visst bilde av hvilke utfordringer som førskolelærere og lærere møter. Vanskene oppstår ofte i kombinasjon med hverandre og kan i noen tilfeller være et resultat av manglende oppfølging fra barnehagens og skolens side, heller enn egenskaper ved den enkelte elev.

I det videre presenteres kjennetegn ved et utvalg vansker, men departementet understreker at omtalen er ment som en introduksjon og at den ikke er uttømmende.

3.2.1 Lese- og skrivevansker

Leseferdigheter måles på internasjonal basis gjennom undersøkelsene PISA7 og PIRLS.8 PISA-undersøkelsen i 20099 viser at det har vært en nedgang i tallet på svake lesere sammenliknet med den forrige undersøkelsen i 2006. Andelen gutter som presterer på det laveste nivået har for eksempel sunket fra 29 prosent i 2006 til 21 prosent i 2009. Norske elever presterer forholdsvis bra når de skal finne hovedbudskapet i en tekst eller hvis det spørres etter informasjon som er plassert tidlig i teksten. Elevene presterer dårligere når de møter «kjedelige» tekster og oppgaver som krever nøyaktig lesing. Svake lese- og skriveferdigheter er relativt vanlig10 og kan forklares med sviktende forutsetninger for skriftspråktilegnelse på arvelig (biologisk) eller miljømessig grunnlag, samtidige vansker som språkvansker, ADHD og synsvansker eller mangelfull opplæring.

Lesesenteret ved Universitetet i Stavanger skriver på sine nettsider11 at lese- og skrivevansker kan oppdages i forbindelse med bokstavlæring, ved at det er vanskelig å lære bokstavene, skille dem fra hverandre, huske bokstavnavn og bokstavlyder eller forme bokstavene. For noen kan det i stedet eller i tillegg være vanskelig å lære det alfabetiske prinsipp, det vil si å oppdage, erfare og forstå at bokstavene forestiller språklyder i talte ord. Først når den alfabetiske koden knekkes, kan vi snakke om en funksjonell bokstavlæring. Denne grunnleggende og funksjonelle bokstavkunnskapen er av betydning for å lære seg både å lese og skrive.

Dysleksi defineres ofte som alvorlige og vedvarende lese- og skrivevansker og anses i dag som mer akseptabelt enn før fordi problemet ikke lenger assosieres med svake evner. Mange dyslektikere er urettmessig blitt stemplet som både svakt fungerende, umotiverte og lite arbeidsomme. Forskning12 viser at mange dyslektikere oppfatter lav selvtillit og vonde minner fra skolegangen som et større problem enn de faktiske lese- og skrivevanskene. Elever med dysleksi har imidlertid først og fremst problemer med å sette riktig lyd til riktig bokstav, lese ord og å huske hvordan ord skal skrives. Elevene strever ikke generelt med å lære. De kan være både kreative og begavede, men de sliter med lesing og skriving. Omfanget regnes internasjonalt i størrelsesorden ca. 4-10 prosent av befolkningen, men vil variere med definisjon og avgrensning. Undersøkelser13 har vist at dyslektikeres livssituasjon forbedres når vedkommende får en dyslektikerdiagnose, og videre når skolen systematisk arbeider for at eleven skal få tro på egen mestring.

3.2.2 Matematikkvansker

Forskningen på matematikkvansker er ikke like omfattende som forskningen på lese- og skrivevansker, og det er uvisst hvor stort omfanget er.14 En del av elevene med matematikkvansker har dyskalkuli, altså gjennomsnittlig eller gode prestasjoner i andre skolefag, men samtidig vansker med å lære matematikk.15 En årsak kan være svak tallforståelse, for eksempel problemer med å kunne navngi tall, huske tall og bruke dem i hverdagssituasjoner. En annen årsak kan være bredere problemer knyttet til grunnleggende matematiske funksjoner, for eksempel telling, oppfatte antall, kunne sammenligne to tall, plassverdi, enkel aritmetikk og estimering av tall, mengder og størrelser.16

Matematikkferdigheter måles på internasjonal basis gjennom undersøkelsene TIMSS17 og PISA. I TIMSS 200718 viser norske elever en klar fremgang i matematikk på både 4. og 8. trinn, men fortsatt ligger Norge klart under det internasjonale gjennomsnittet. I PISA 2009 går Norge noe frem sammenliknet med 2003 og 2006, men fremgangen er likevel ikke så stor at den er statistisk signifikant. Norge ligger heller ikke signifikant over OECD-gjennomsnittet. Norske elever skårer relativt bra på oppgaver som knytter seg til statistikk og sannsynlighet, men mindre bra på de matematiske områdene «tallforståelse» og «rom og form». I perioden fra 2003 til 2009 har andelen elever som presterer på nivå 1 eller dårligere, gått ned fra 21 prosent til 18 prosent. Samtidig er andelen norske elever på de to øverste mestringsnivåene også blitt mindre. Stadig flere elever presterer «midt på treet».

3.2.3 Sosiale og emosjonelle vansker

Sosiale og emosjonelle vansker kan arte seg på ulike måter, for eksempel som utagerende atferd eller ved å isolere seg fra omverdenen. Vanligvis vil det være en kombinasjon av sider ved barnet og sider ved miljøet som skaper sosiale og emosjonelle vansker.19 Det varierer i hvilken grad dette forstås som en spesialpedagogisk utfordring som krever spesialundervisning.

I Norge rapporterer mange lærere at omfanget av bråk, uro og utagerende atferd er økende, samtidig som de ikke føler at de har tilstrekkelig med kompetanse til å møte utfordringene. Uavhengig av om problematferd blir vurdert i eller utenfor rammen av spesialundervisning, viser norske og internasjonale studier at det er en klar sammenheng mellom problematferd og skoleprestasjoner. Det er gjennomført relativt få kartleggingsstudier av omfanget av atferdsproblemer i norske skoler. Undersøkelser i norske og danske skoler konkluderer med at mellom syv og tolv prosent av elevpopulasjonen i alderen 10–17 år viser et såpass høyt omfang av uønsket atferd på skolen at det er rimelig å bruke betegnelsen atferdsproblem.20

Omfattende problematferd reduserer mulighetene for faglig og sosial læring og kan virke sterkt begrensende på lærernes mulighet til å gjennomføre undervisningen.21 I hvilken grad atferden oppleves som problematisk vil avhenge av hva slags atferd man i utgangspunktet forventer og opplever som akseptabel. I siste halvdel av 1990-årene gjennomførte Sørlie og Nordahl22 en omfattende studie av problematferd i grunnskolen og i videregående opplæring. Studien deler problematferd inn i fire hovedtyper:

• Lærings- og undervisningshemmende atferd forekommer først og fremst i undervisningssituasjonen og er knyttet til disiplin, for eksempel det å ikke følge med i undervisningen og å forstyrre medelever og lærer.

• Utagerende atferd innebærer handlinger som å bli fort sint og fysiske eller verbale angrep på andre mennesker. Omfanget av fysisk utagering i norske skoler er høyest på barnetrinnet, men er deretter synkende med stigende klassetrinn. Omfanget av verbal utagering viser derimot en klar stigende tendens frem til slutten av ungdomsskolen, for siden å synke noe i videregående opplæring. Utagerende atferd forekommer gjennomgående oftere blant gutter enn blant jenter.

• Sosial isolasjon dreier seg om å føle seg ensom på skolen, være deprimert, usikker og å være alene i friminuttene. Sosial isolasjon er nesten like vanlig som utagerende atferd, og den forekommer like ofte blant jenter og gutter.

• Alvorlige former for problemadferd er handlinger som klart er i strid med aksepterte sosiale normer i skolen og i samfunnet for øvrig. Atferden omfatter vold eller overgrep, tyveri, innbrudd, hærverk, mobbing, trakassering, rusmisbruk eller skulking.

Nordahl, Mausethagen og Kostøl23 viser til at problematferd ofte blir knyttet til problemer ved eleven, eksempelvis gjennom å diagnostisere elevene.24 Forskerne skriver at «individuelle årsaksforklaringer har vært for fremtredende og delvis enerådende […]» og videre «[…] at patologiske individforklaringer har hatt for stor forklaringskraft i forhold til det som det ser ut til å være empirisk grunnlag for» (s. 22). Forskerne mener at det i stedet er kontekstuelle faktorer, som elevens læringsmiljø, som har størst påvirkningskraft på atferden.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Nordahl, Mausethagen og Kostøl undersøkt hva som kjennetegner skoler med stor og liten forekomst av problematferd. Forskerne mener at tydelig ledelse, godt samarbeid mellom lærere, lite bruk av organisatorisk differensiering i nivågrupper eller aldersblanding og et relasjonelt elevsyn fører til mindre omfang av problematferd. Undervisning med autoritativ klasseledelse, det å ha elevene i stabile sosiale felleskap, tydelige forventinger til læring og atferd og aktiv bruk av ros og oppmuntring bidrar til å redusere omfanget av atferdsproblemer.

3.2.4 Generelle lærevansker og utviklingshemminger

Betegnelsen generelle lærevansker indikerer en forsinket utvikling og lavere fungering enn det som er aldersforventet på flere områder. Det omtales gjerne som utviklingshemming. Tøssebro25 har gjennomført en undersøkelse blant foreldre med barn med utviklingshemminger og deres lærere, totalt 600 respondenter. Ifølge foreldrene får ca. 90 prosent av barna opplæring med basis i en ordinær skole, samtidig som bare 43 prosent har forankring i en vanlig klasse.26 Fordelingen er delvis avhengig av geografi. Mens halvparten av elevene går i vanlig klasse på tettsteder og i mindre byer (under 20 000 innbyggere), gjelder tilsvarende en av fire i byer over 100 000 innbyggere. Graden av utviklingshemming avgjør om eleven er tilknyttet en vanlig klasse eller en egen gruppe. Undersøkelsen viser ellers at en av tre elever med utviklingshemminger går på en annen skole enn andre barn i nabolaget. Forklaringen ligger stort sett i at foreldre har funnet spesialgrupper på en annen skole eller alternative skoler som de mener kan ivareta barnas behov på en bedre måte.

Ytterhus og Tøssebro27 har undersøkt trivselen til barn med utviklingshemminger og foreldres opplevelse av skolehverdagen til barna. Elever i egne grupper/klasser har større avvikende atferd og isolerer seg mer enn de som er i ordinær klasse/gruppe. Lærernes toleransegrenser og elevens atferd kan ha vel så stor betydning for hvilket tilbud eleven får, som elevens funksjonsnivå. Foreldre med barn som er i ordinær klasse/skole, sier at barnet har minst en eller flere venner, mens forventninger til vennskap og faktisk antall venner er betydelig lavere blant dem som går i spesialskole/alternativ skole.

3.2.5 Sansetap

Syn

Synshemming kan omfatte alt fra lett svaksynthet til total blindhet på begge øyne. Brøndmo28 skriver at om lag to prosent av befolkningen er blinde eller svaksynte. Hvert år fødes mellom ett og fem blinde barn i Norge, og i aldersgruppen 0–20 år er det ca. 1400 barn og unge med svaksynthet. Larssen og Wilhelmsen29 skriver at 60–70 prosent av disse også har ett eller flere tilleggshandikap. Blant utviklingshemmede er det for eksempel høy forekomst av svaksynthet.

Huseby kompetansesenter30 skriver at en person er blind dersom vedkommende i spesielle situasjoner ikke har nytte av synshjelpemidler og må bruke alternative ikke-synskrevende teknikker for å gjøre det han eller hun kunne ha gjort med intakt syn. Blindhet eller svaksynthet kan være arvelig og medfødt, men kan også skyldes sykdom, skader eller aldersbetingede forandringer i øyet. Når hjernen ikke klarer å tolke den informasjonen som kommer gjennom øyet, kalles det en cerebral synshemming. Det gir vansker med å gjenkjenne, tolke og forstå synsinntrykk.

Når man skal tilpasse opplæringen til en person som er blind eller svaksynt, må man vite om skaden sitter i øyet eller i hjernen eller begge steder. Ved hjernesynshemming er de vanligste problemene at hjernen ikke klarer å sortere, kjenne igjen, analysere og tolke den informasjonen den får gjennom øynene. For de aller fleste synshemmede vil tilrettelegging av fysiske forhold og opplæring i bruk av hjelpemidler, gjøre dem i stand til å lese vanlig skrift. Dette gjelder gruppen svaksynte. For blinde, i enkelte tilfeller sterkt svaksynte eller personer med cerebral synshemming, vil det være aktuelt å kompensere synssansen med berøringssansen og lære punktskrift.

Hørsel

Hørselshemmede er en fellesbetegnelse som omfatter personer med alle grader og arter av hørselstap. Personer betegnes som døve når de har et så stort hørselstap at det hindrer oppfattelse av tale via hørselen og kontroll av egen stemme, selv ved hjelp av høreapparat. Det er derfor vanlig å skille mellom såkalt førspråklige døve og døvblitte, hvor døvblitte er personer som har mistet hørselen etter at talespråket er utviklet. Hørselshemmede personer betegnes som tunghørte når de ved hjelp av høreapparat eller hørselstekniske hjelpemidler kan oppfatte andres tale og kontrollere sin egen stemme. I Norge er det om lag 600 000 mennesker i alle aldre med hørselshemming, blant dem 4000 døve. Det er omkring 2000 elever i opplæringspliktig alder som bruker høreapparat, og av disse er det i underkant av 400 elever som får en tegnspråklig opplæring. Et cochleaimplantat kan gi døve mulighet til å oppfatte og tolke lyd og tale.

Hendar og Lundberg31 gjennomførte i 2010 den første store undersøkelsen av læringsutbyttet til hørselshemmede elever i Norge. De konkluderer med at elever med hørselshemminger har dårligere læringsutbytte enn andre elever, noe som også bekrefter funn i tidligere studier i andre land.32 Resultatene korrelerer negativt dersom eleven har tilleggsvansker, har enkeltvedtak om spesialundervisning, går på en egen tilpasset skole (alternativ skole/spesialskole) eller får opplæringen på tegnspråk. Tidligere forskning, blant annet Frostads33 doktorgradsavhandling, viser at den språklige kommunikasjonen i undervisningssituasjonen ikke kan være den eneste forklaringen på et lavere prestasjonsnivå for hørselshemmede. Søkelyset må ifølge Frostad rettes mot flere sider av den pedagogiske tilretteleggingen av læringsmiljøet. En analyse og drøfting av læringsmiljøets betydning for læringsutbyttet for elever med hørselshemminger, vil inngå i en sluttrapport av Hendar og Lundbergs prosjekt, som publiseres i løpet av 2011.

Døvblinde

En døvblind person har en så stor grad av kombinert syns- og hørselsnedsettelse at det gir betydelige vanskeligheter i dagliglivet.34 Mange døvblinde har en synsrest, hørselsrest eller begge deler, men kombinasjonen av sansetap reduserer mulighetene for å utnytte en syns- eller hørselsrest. Man skiller mellom døvblindfødte, når det kombinerte sansetapet er medfødt eller har oppstått før språk er etablert, og døvblindblitte, når det kombinerte sansetapet oppstår etter at språk er etablert. En kjenner til ca. 400 døvblinde i Norge i dag, hvorav ca. 100 er døvblindfødte og ca. 300 er døvblindblitte. Av sistnevnte gruppe er ca. 2/3 over 67 år. Årsakene til døvblindhet kan være aldersrelaterte sykdommer som rammer syn og hørsel, sjeldne syndromer og infeksjonssykdommer som innebærer både syns- og hørselshemming eller tilfeldige kombinasjoner av ulike skader/sykdommer som rammer både syns- og hørselsfunksjonen. Usher syndrom er den klart vanligste enkeltårsaken til døvblindhet blant unge døvblindblitte. Syndromet innebærer at i utgangspunktet tunghørte eller døve personer gradvis får redusert synet som følge av øyesykdommen Retinitis pigmentosa.

3.2.6 Minoritetsspråklighet og spesialundervisning

Med henvisning til blant annet Egeberg35 og Sørheim,36 skriver Østberg-utvalget i NOU 2010: 7 Mangfold og mestring at minoritetsspråklige barn og unge er overrepresentert i spesialundervisningen. Av minoritetsspråklige elever med ikke-vestlig bakgrunn var andelen som mottar spesialundervisning 10,5 prosent i 2009, sammenlignet med 7,4 prosent av elevene med norsk bakgrunn.37 Forskjellene i skolefaglige prestasjoner mellom elever med ikke-vestlig bakgrunn og elever med norsk bakgrunn er signifikante. Datamaterialet i Nordahl og Hausstätters evaluering av spesialundervisningen i grunnskolen gir imidlertid ikke grunnlag for noen forklaring av forskjellene i skolefaglige prestasjoner mellom elevgruppene, eller eventuelle sammenhenger mellom bakgrunn, skolefaglige prestasjoner og deltakelse i spesialundervisning.

Bakken38 og Cummins39 skriver at det tar 5-7 år for unge å utvikle ferdigheter i et annet språk enn førstespråket, slik at de settes i stand til å få med seg opplæringen i skolen på samme nivå som jevnaldrende. Alder, kunnskaper, kognitivt nivå, ferdigheter på førstespråket (inklusive skolebakgrunn på førstespråket) og kvaliteten på opplæringen er faktorer som spiller inn på hvor raskt og godt et andrespråk læres.40 Det er viktig å merke seg at språkferdighetene det her dreier seg om er forskjellig fra mer kontekstbasert, sosialt språk som tar noe kortere tid å tilegne seg.41 Selv om barn har opparbeidet et tilsynelatende flytende og funksjonelt språk i vanlige sosiale sammenhenger, er språkferdighetene ikke nødvendigvis tilstrekkelige til å forstå og bruke språket i læringssituasjonen, uten spesiell tilpasning.42 I en lang periode vil det derfor kunne være vanskelig å avgjøre om det foreligger en lærevanske eller om en elevs eventuelle utfordringer har bakgrunn i en normal utvikling av et andrespråk. Dette kan også skape usikkerhet ved vurdering av hva som kan være hensiktsmessige tiltak.43

Minoritetsspråklige som blir utredet og identifisert med spesialpedagogiske behov, synes også å være underrepresentert når det gjelder å få spesifikke diagnoser. Handorff og Øzerk44 finner at det er en tendens til at det spesialpedagogiske hjelpeapparatet i stor utstrekning konkluderer med uspesifiserte lærevansker eller uspesifiserte psykiske vansker i sitt arbeid med minoritetsspråklige barn, unge og voksne.

Dårlig tilrettelagt opplæring for minoritetsspråklige elever og utredninger og påfølgende tiltak som ikke griper fatt i de virkelige utfordringene eleven måtte ha, kan føre til skolepåførte spesialpedagogiske behov. Problemer og forsinkelser av nærmest bagatellmessig art kan da skape betydelige utfordringer for læring og sosial utvikling. Ikke minst kan elevene utvikle problematferd, språkvansker og lese- og skrivevansker. Østberg-utvalget er av den oppfatning at en betydelig andel av utfordringene på dette området ikke skulle ha fått utvikle seg til spesialpedagogiske problemstillinger.

Når det gjelder voksne i grunnskoleopplæringen, er det en relativt liten andel deltakere fra språklige minoriteter som får spesialundervisning, sett i forhold til andelen voksne som deltar i grunnskoleopplæring og har minoritetsspråklig bakgrunn. Minoritetsspråklige voksne utgjør noe over 70 prosent av deltakerne i grunnskoleopplæring spesielt organisert for voksne, men utgjør kun rundt åtte prosent av voksne i spesialundervisningen etter opplæringsloven § 4A-2.45

Østberg-utvalget skriver at «barn og unge med minoritetsspråklig bakgrunn ser ut til å være overrepresentert i det spesialpedagogiske hjelpeapparatet. […] Voksne minoritetsspråklige ser ut til å være underrepresentert med hensyn til spesialpedagogisk hjelp og utredning» (s. 338).

3.2.7 Voksnes læring

Voksne har lovfestet rett til grunnskoleopplæring og rett til videregående opplæring etter opplæringsloven. Opplæring spesielt organisert for voksne er uttømmende regulert i opplæringsloven kapittel 4A.

Rett til grunnskoleopplæring for voksne er regulert i opplæringsloven § 4A-1. For å ha rett til grunnskoleopplæring må søkeren være over opplæringspliktig alder, ikke ha rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 og trenge grunnskoleopplæring. Retten omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål for fullført grunnskole, jf. opplæringsloven § 4A-1 og forskrift til opplæringsloven § 4-33. Kommunen har stor fleksibilitet i organiseringen av den ordinære grunnskoleopplæringen etter opplæringsloven kapittel 4A. Opplæringstilbudet til den voksne vil i utgangspunktet være mer tilrettelagt etter den voksnes behov enn i den ordinære grunnskolen. Voksne har også rett til rådgivning for å få kartlagt opplæringsbehovet, jf. opplæringsloven § 4A-8. Opplæringstilbudet skal tilrettelegges etter den voksnes realkompetanse, livssituasjon og særlige behov. Hvilket timetall de voksne har rett til varierer etter hvilket behov den enkelte har for grunnskoleopplæring. Kommunen skal treffe et enkeltvedtak hvor det er fastsatt hvilket opplæringstilbud den enkelte har krav på etter opplæringsloven § 4A-1.

De som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet for voksne på grunnskolens område, har rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 4A-2 første ledd. Videre følger det av opplæringsloven § 4A-2 andre ledd at voksne som har et særlig behov for opplæring for å holde ved like eller utvikle grunnleggende ferdigheter, har rett til spesialundervisning. Dette omfatter blant annet mestring av dagliglivets gjøremål (ADL-trening), grunnleggende kommunikasjonsferdigheter, grunnleggende lese- og skriveopplæring og motorisk trening. Flere av saksbehandlingsreglene for spesialundervisning i opplæringsloven kapittel 5 gjelder også for voksne, jf. opplæringsloven § 4A-2.

Rett til videregående opplæring for voksne er regulert i opplæringsloven § 4A-3. Retten gjelder voksne fra og med 25 år som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men gjelder ikke voksne som tidligere har fullført videregående opplæring. Opplæringen skal være et tilrettelagt opplæringstilbud. Opplæringstilbudet tilrettelegges på grunnlag av den voksnes realkompetanse46, livssituasjon og særlige behov. Dette kan blant annet innebære at den voksne gis et avkortet tilbud. Til forskjell fra grunnskoleopplæringen har ikke voksne rett til spesialundervisning i videregående opplæring.

Voksne har rett til å fullføre opplæringsløpet når de er tatt inn, opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov og være gratis i offentlige skoler og lærebedrift. Kommuner og fylkeskommuner kan overlate gjennomføringen av opplæringen til studieforbund, godkjente nettskoler (fjernundervisning) og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring for å oppfylle voksenopplæringsplikten, jf. opplæringsloven § 4A-4.

Retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne ble gradvis innført som en del av kompetansereformen fra 1999. Utdanningsdirektoratet henter inn statistikk om kommunenes grunnskoleopplæring gjennom GSI. Tall fra GSI for skoleåret 2010-2011 viser:

• det var 10 503 voksne i grunnskoleopplæring

• 273 kommuner har deltakere i grunnskoleopplæring for voksne, 237 kommuner har deltakere som får spesialundervisning

• 5472 av deltakerne mottar kun ordinær grunnskoleopplæring for voksne

• 87,4 prosent av deltakerne i den ordinære grunnskoleopplæringen for voksne er minoritetsspråklige

• 5031 voksne mottar spesialundervisning

• 10,2 prosent av de som mottar spesialundervisning er minoritetsspråklige

• 67 prosent av kommunene oppgir at grunnskoleopplæringen finner sted på et voksenopplæringssenter

Tallmaterialet for videregående opplæring er ikke like godt, men ifølge Hagen og Skule47 ligger antall voksne i videregående opplæring på rundt 20 000 personer årlig.

Riksrevisjonen48 har gjennomført en undersøkelse av tilbudet til grunnskole og videregående opplæring for voksne. Riksrevisjonen mener deltakelsen i tilbudene er svært lav og langt under det som i utgangspunktet var myndighetenes forventninger. Undersøkelsen viser at mange kommuner ikke har et grunnskoletilbud for voksne og at rettighetene er lite kjent. Undersøkelsen viser også at det varierer fra fylkeskommune til fylkeskommune hvordan voksnes realkompetanse på videregående skoles nivå blir vurdert. Riksrevisjonen peker i rapporten på viktigheten av en enhetlig praksis og at manglende likebehandling gir en risiko for at voksne må gjennomføre lengre opplæringsløp enn de har behov for.

Undersøkelsen avdekker også store svakheter ved den offentlige statistikken og rapporteringen om voksne i videregående opplæring. Disse svakhetene resulterer i at myndighetene mangler tilstrekkelig informasjon om i hvilken grad disse voksne får innfridd rettighetene sine.

Vox49 har gjennomført en undersøkelse av kommunenes tilbud om grunnskoleopplæring og kurs i grunnleggende ferdigheter for voksne. Rapporten viser hva kommunene tilbyr av opplæring på feltet, hvordan tilbudet er organisert, omfanget av interkommunalt samarbeid, hvordan kommunene informerer de voksne og om de kartlegger opplæringsbehovet. Noen funn i denne rapporten er:

• Halvparten av kommunene som har et opplæringstilbud deltar i interkommunalt samarbeid

• Kommunene oppgir mangel på etterspørsel som hovedårsak til at de mangler et opplæringstilbud

• 60 prosent av kommunene har informert om voksnes rett til opplæring og kommunens tilbud, hovedsakelig gjennom lokalpresse og egne nettsider

• Svært få har kartlagt opplæringsbehovet i sin egen kommune

Etter opplæringsloven § 4A-4 og 13-1 har kommunen ansvaret for at voksne som oppfyller vilkårene for rett til grunnskoleopplæring etter § 4A-1 og spesialundervisning etter § 4-A-2, får dette. Det innebærer også rett til logoped/audiopedagog dersom dette er fastsatt i den voksnes enkeltvedtak om spesialundervisning.

Før disse bestemmelsene etter opplæringslovgivningen ble etablert, hadde helsemyndighetene i 1948 etablert en stønadsordning til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling av språk- og taledefekter. Stønadsordningen er nå forskriftsfestet med hjemmel i folketrygdloven § 5-10, som angir stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekter hos logoped og audiopedagog. Ordningen forvaltes av Helsedirektoratet, og vedtak fattes av Helseøkonomiforvaltningen (HELFO).50 Det gis ikke stønad etter folketrygdloven § 5-10 i den utstrekning det offentlige gir stønad etter andre lover, jf. folketrygdloven § 5-1 og forskriften § 10. For å tydeliggjøre kommunens rolle sendte Arbeids- og velferdsdirektoratet 29.02.08 et brev til alle landets kommuner og fylkeskommuner, der det skisseres en rutine for søknader om logopedhjelp/audiopedagogisk hjelp. I punkt 2 og 3 i denne rutinen står det:

2. Kommunen vurderer om bruker har rett til logopedisk/audiopedagogisk tilbud etter opplæringsloven §§ 5-1 og 5-7 og om de har et behandlingstilbud til bruker eller ikke. […]

3. Dersom bruker får svar om at kommunen ikke kan gi et behandllingstilbud, sender bruker eller logoped/audiopedagog henvisningen til regionkontoret i NAV Helsetjenesteforvaltningen. […]

Folketrygdens stønadsordning er således sekundær i forhold til kommunens ansvar for spesialundervisning etter opplæringsloven. I praksis skal dette innebære at brukeren først søker om å få et opplæringstilbud etter opplæringsloven. Brukere som da ikke får et tilbud fra kommunen, kan innvilges stønad etter folketrygdloven.

Brukere kan først søke HELFO om et forhåndstilsagn om at folketrygden skal dekke utgifter til behandling hos privatpraktiserende logoped eller audiopedagog når bruker kan dokumentere at behovet for behandling skyldes språk- og talevansker pga. sykdom, skade eller lyte, og at kommunen ikke tilbyr logopedisk eller audiopedagogisk behandling. Før oppstart må det videre foreligge uttalelse fra spesialist eller spesialavdeling på sykehus om den sykdom som er årsak til språk- og talevanskene.

Når forhåndstilsagnet er gitt gis det stønad til behandling etter faste takster. Stønaden kan utbetales direkte til logoped og audiopedagog dersom disse har avtale om direkte oppgjør med HELFO, alternativt utbetales den til bruker.

I 2006/2007 fikk Afasiforbundet utført en kartlegging som viste at av 230 kommuner som besvarte spørreskjema, hadde mindre enn halvparten kommunalt ansatte logopeder/audiopedagoger. Litt flere enn to tredjedeler av de 123 kommunene uten logopeder og audiopedagoger brukte finansiering via trygdelovverket. Bruk av privatpraktiserende logopeder/audiopedagoger med oppgjørsavtale med NAV er mest brukt i små og mellomstore kommuner.51

I 2006 var det 401 logopeder og 29 audiopedagoger som hadde avtale om direkte oppgjør over folketrygdens stønadsordning. Per januar 2011 er det 525 logopeder og 37 audiopedagoger med slik avtale. Folketrygdens utgifter til formålet har over tid økt. I faste 2008-kroner økte utgiftene fra 1996 til 2008 med over 400 prosent.

3.3 Fange opp – følge opp

I innledningen presenterer departementet tre strategier for hvordan opplæringen for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte kan forbedres. Den første strategien er fange opp – følge opp. Departementet skriver at barnehagen og skolen skal bli bedre til å fange opp og følge opp de som trenger hjelp og støtte, at gode læringsmiljøer skaper motivasjon og forebygger vansker og at tilpasset opplæring og tidlig innsats skal sikre høyest mulig læringsutbytte og forebygging av vansker. Departementet understreker at spesialundervisningen må ha realistiske mål for hver enkelt elev, konkrete tiltak og evaluering av resultater. Spesialundervisning er ikke en tilstand og det må bli økt bevissthet om varighet og resultater.

Denne delen av kunnskapsgrunnlaget dokumenterer i hvilken grad disse ambisjonene er ivaretatt og legger særlig vekt på tidlig innsats, spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og tilpasset opplæring og spesialundervisning i grunnopplæringen.

3.3.1 Tidlig innsats og spesialpedagogisk hjelp i barnehagen

På 1970-tallet var barnehagen en ordning for et fåtall barn og helt frem til 90-tallet var det fortsatt bare en tredjedel av norske barn som hadde barnehageplass.52 I dag går om lag 280.000 barn i barnehagen, tilsvarende 89 prosent av alle 1–5 åringer. 97 prosent av alle barn har gått i barnehage før de begynner på skolen. Dette er ikke et resultat av en naturlig utvikling, men av en bevisst politisk satsing. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver ble fastsatt i 2006.53 Planen setter krav til kvaliteten på barnehagetilbudet. I 2009 ble barnehagens formålsparagraf betydelig utvidet. Samme år ble det innført en lovfestet rett til barnehageplass.

Tilgang til barnehageplass ble allerede i 1970 ansett ikke bare som en positiv mulighet for barn med nedsatt funksjonsevne, men som en forutsetning for at barnet skulle ha en tilfredsstillende utvikling.54 Barn med nedsatt funksjonsevne fikk i 1983 rett til prioritert opptak i barnehagen gjennom barnehageloven § 13.55 Spesialpedagogisk hjelp er forankret i opplæringsloven, og ikke i barnehageloven. Dette innebærer at barn under skolealder kan få enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp med hjemmel i opplæringsloven. Ifølge GSI-tall er det i dag 1,5-2 prosent av barna i denne aldersgruppen som har vedtak om spesialpedagogisk hjelp. I tillegg er det et betydelig antall barn som får ekstra tilrettelegging i barnehagen uten at det er registrert som et tiltak.56 PP-tjenesten hører inn under den allmenne organisasjons- og instruksjonskompetansen til kommunen og fylkeskommunen.

De fleste barn med behov for tilrettelegging går i vanlig barnehage. Det er primært barn med sammensatte funksjonsvansker som går i spesialenheter (spesialbarnehage eller spesialavdeling i en vanlig barnehage). Dette gjelder for 37,6 prosent av barn i barnehagealder med nedsatt funksjonsevne.57 De fleste barna som mottar spesialpedagogisk hjelp er i alderen 3-7 år, inkludert barn med utsatt skolestart.58 De vanligste sakene PP-tjenesten har som gjelder barnehagebarn er knyttet til språkvansker (47,6 prosent), psykososiale vansker (20,1 prosent) og forsinket utvikling (12,5 prosent). Blant barn som ikke går i barnehage er de vanligste utfordringene ifølge lederne ved PP-tjenestene medisinske vansker (52,9 prosent), forsinket språkutvikling (23,5 prosent) og forsinket utvikling (21,6 prosent).59

Varigheten på et enkeltvedtak er vanligvis 1-1,5 år og har et omfang på mindre enn 10 timer per uke. De vanligste tiltakene som innføres er direkte hjelp og tiltak overfor barnet, veiledning av personalet, veiledning av foreldre og styrket bemanning i barnehagen. Innholdet er igjen oftest knyttet til språk – og begrepstrening, sansestimulering, atferdstrening, sosial trening og tegn til tale.60

Inkluderende fellesskap med plass til det enkelte barn

I formålsparagrafen (barnehageloven § 1) står det at «barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling». Videre står det at «barnehagen skal fremme demokrati og likestilling og motarbeide alle former for diskriminering». I dette ligger det at barnehagen skal være en inkluderende arena for alle barn. Barn under opplæringspliktig alder er ikke en ensartet gruppe, og barn møter barnehagen med ulike forutsetninger. Barnehagen har et særlig ansvar for å forebygge vansker og å fange opp barn med behov for tilrettelegging. Med dette menes barn som har behov for ekstra omsorg og hjelp til utvikling og læring av ferdigheter, uavhengig av årsak. Både barn med forsinket språkutvikling, barn med nedsatt funksjonsevne og barn som lever i en vanskelig familiesituasjon vil kunne ha behov for særskilt oppfølging og tilrettelegging. Det er også viktig at det kulturelle mangfoldet i barnehagen i barnehagen ivaretas på en måte som fremmer gode utviklingsmuligheter for alle barna. Det fysiske miljøet i barnehagen skal fremme alle barns utvikling uavhengig av alder og funksjonsnivå. Fysisk tilrettelegging i barnehagen kan eksempelvis handle om at barn med synsvansker har et særlig behov for at uteområdet i barnehagen gjøres trygt nok til at de kan bevege seg omkring på egen hånd. Ulike typer underlag på forskjellige områder i barnehagen vil for eksempel gjøre at barnet lettere kan orientere seg og ta seg frem på egen hånd. For barn med nedsatt hørsel kan tilrettelegging handle om å redusere støy. Dette understreker nødvendigheten av å finne løsninger som balanserer ulike og noen ganger motstridende behov.61

Inkludering i barnehagen handler ikke bare om fysisk tilrettelegging for barna, men også om sosial deltakelse. Barnehagens innhold skal utformes slik at det kan oppleves som meningsfylt for det enkelte barn og gruppen som helhet. Barnehagens innhold må formidles på en måte som gjør at ulike barn kan delta ut fra egne interesser, kompetanser og utviklingsnivå. Det skal vises respekt for ulike individer og ulike kulturer. Å belyse ulikhetene og det som er felles kan gi grunnlag for forståelse og innsikt.62

Foreldre flest er godt fornøyde med barnehagetilbudet,63 og for foreldre til barn med nedsatt funksjonsevne representerer barnehagen avlastning, trygghet og støtte. I en undersøkelse gjennomført av Agderforskning fremkommer det at foreldre til barn med individuell plan opplever det som godt å vite at barnet deres blir godt ivaretatt i barnehagen, at barnet er ønsket i barnehagen selv om det har behov for ekstra tilrettelegging. Foreldrene opplever også at barna får god oppfølging av personalet.64

Barnehagen som læringsarena

Barnehagen er i dag en viktig læringsarena for de aller fleste barn i Norge. Barn har et naturlig behov for å skape mening, konstruere kunnskap, og å støtte og utfordre hverandre i sin utvikling.65 Innenfor en nordisk sosialpedagogisk barnehagetradisjon ses læring som noe som inngår i så vel lek som omsorgssituasjoner. Dette innebærer at dagen ikke deles opp i en timeplan der arbeid med ulike fag legges til forutbestemte tidspunkt, og lek henvises til pauser eller «friminutt». I følge rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver er omsorg, lek og læring knyttet sammen i den gode barnehagen.

Det er viktig å merke seg at læring i barnehagen ikke handler om resultatmål, som innebærer at barnas læring og utvikling måles opp mot en gitt standard. Rammeplanens prosessmål innebærer at personalet må sørge for at barn får gjøre seg kjent med læringsområdene som er omtalt i rammeplanen, men ikke at det stilles krav til at barnet skal oppnå bestemte resultater.66

Flere offentlige utvalg67 har understreket betydningen av støttetiltak rettet mot barn i førskolealder, fordi barnehagedeltakelse ser ut til å ha en sterk positiv påvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet. Forskning viser at sosiale forskjeller i grunnleggende kognitive ferdigheter er minst i førskolealder, og tiltakene for å utjevne forskjellene er enklere å implementere på et tidlig tidspunkt enn i senere faser av oppveksten.68 Langtidseffekter av barnehagedeltakelse viser også seks prosentpoeng redusert risiko for frafall i videregående skole, og syv prosentpoeng økt sannsynlighet for å ta høyere utdannelse.69 Barnehagen er derfor en viktig arena for å fremme barns utvikling og læring. Ett av barndommens særpreg er leken, der initiativ, fantasi og engasjement finner sted. Barn undrer seg og stiller spørsmål, søker opplevelser og gjør erfaringer på egne læringsarenaer. Noe av det som kjennetegner barns lek, er at den ofte er initiert av barna selv, at den er lystbetont, og at den verken har et klart forhåndsdefinert mål eller følger noen metode. Det lystbetonte kan gi assosiasjoner til lekens muligheter, til det å glemme seg selv og bare være i leken. Samtidig lærer vi når vi leker.70

Barnehagen som sosial arena

I barnehagen får barn utviklet sin sosiale kompetanse. Sosiale ferdigheter er viktig for at barn skal kunne etablere og utvikle varige relasjoner til familie, venner og andre. Et godt sosialt miljø i barnehagen er derfor viktig for barnas utvikling og læring. En forutsetning for det gode sosiale miljø er trivsel og vennskap i barnehagen. De aller fleste barn (94 prosent) trives i barnehagen i dag. De synes det er morsomt å leke sammen med de andre barna, og mange (86 prosent) har flere venner i barnehagen.71 For mange barn er det beste ved barnehagen å få møte og å få leke med vennene sine. I vennskapsrelasjonen får barnet utviklet den sosiale kompetansen det trenger i sine sosiale relasjoner til andre mennesker, barnet får trent seg på å løse konflikter og å håndtere følelser av lojalitet og avvisning. Viktigheten av de gode vennskapsrelasjonene i barnehagen gjelder for alle barn i barnehagen, også de yngste.72

Sosiale ferdighetsproblemer kan bidra til psykiske vansker, sosial isolering og redusert selvfølelse og videre til redusert livskvalitet for det enkelte barnet. Et barnehagetilbud med høy kvalitet kan fungere som en buffer mot negativ sosial utvikling både på kort og lang sikt.73 Sosiale vansker kan imidlertid være vanskelig å avdekke, og det ser også ut til at barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barn. Vanskene blir ofte først tydelige når barna ikke klarer å tilpasse seg skolesituasjonen.74

Tidlig innsats for god språkutvikling

I en delstudie av den norske mor barn studien75 undersøkes treåringers språkutvikling. Barn som går i barnehage sammenlignes med barn som ikke går i barnehage. Resultatene viser at uansett utdanningsnivå, inntekt og morsmål er andelen barn med forsinket språk mindre, og andelen som snakker i lange, sammensatte setninger større, dersom barna går i barnehage. Forskerne finner størst forskjeller i språklig uttrykksform mellom barn som går i barnehage og barn som ikke går i barnehage dersom hjemmebarna har foreldre med lav utdanning, et annet morsmål enn norsk og lav inntekt. I studien kan det imidlertid ikke konkluderes med at ulikhetene i språkutvikling skyldes faktorer ved barnehagetilbudet.

Et godt språkmiljø i barnehagen for minoritetsbarn innebærer at barnehagen støtter barna i å bruke sitt morsmål, samtidig som det jobbes aktivt med å fremme barnas norskspråklige kompetanse. 76

Et godt utgangspunkt – sammenhengen mellom barnehage og skole

God sammenheng mellom barnehage og skole handler om å legge til rette for et helhetlig opplæringsløp som ivaretar enkeltbarnets behov. Det handler både om at det enkelte barns læringspotensial ivaretas, støttes og utvikles på et tidlig tidspunkt, og at barnet får mulighet til å bygge videre på kunnskaper og erfaringer fra barnehagen i et videre skoleløp. God sammenheng skal ivareta barnets behov for trygghet i overgangsprosessen og bidra til at opplæringen tilpasses enkeltbarnet allerede fra første skoledag.77

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver sier at barnehagen i samarbeid med skolen, skal legge til rette for barns overgang fra barnehage til første klasse. Planer for barns overgang fra barnehage til skole skal være nedfelt i barnehagens årsplan, og dette bør også komme frem i skolens egne planer.

Se 4.2 for departementets vurderinger og forslag knyttet til barnehagen.

3.3.2 Tilpasset opplæring, tidlig innsats og gode læringsmiljøer i grunnopplæringen

Utgangspunktet for grunnopplæringens virksomhet er formålsparagrafen (opplæringsloven § 1–1), som legger vekt på at opplæringen skal bygge på grunnverdier i kristen og humanistisk arv og tradisjon, samt verdier som kommer til uttrykk i ulike religioner og livssyn.78

I opplæringsloven § 1-3 fremmes to grunnleggende prinsipper for grunnopplæringen, prinsippet om tilpasset opplæring og prinsippet om tidlig innsats. Paragrafen fastsetter at «opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten» og retter seg deretter direkte mot elever med svake ferdigheter, ved blant annet å nevne viktigheten av høy lærertetthet i norsk/samisk og matematikk på 1.–4. årstrinn.

Et sentralt spørsmål er hvordan man skal forstå paragrafens tekst om evner og forutsetninger.79 Historisk har det vært vanlig å knytte dette til hukommelse, logisk tenkning og beherskelse av tall- og språksymboler, altså kognitive og intellektuelle evner og forutsetninger. En slik forståelse gir tilpasset opplæring en individualiserende karakter, der man forstår elevenes evner og forutsetninger som nærmest gitte og stabile. Legger man en slik forståelse til grunn, vil det være naturlig å organisere opplæringen i ulike klasser/grupper etter elevenes faglige interesser eller nivå. Den underliggende antakelsen er at skoleflinke elever dermed vil få større utfordringer, mens de som henger etter får muligheten til å repetere stoffet og kan utvikle seg videre.

Dale og Wærness80 understreker i en artikkel om tilpasset opplæring og Kunnskapsløftet at elevenes evner og forutsetninger ikke er statiske. Innenfor enhver gruppe, uansett sammensetning, vil elevene til slutt utvikle sine evner og forutsetninger i ulike retninger. Varig differensiering i klasser/grupper etter nivå kan bidra til at faglig svake elever mister den positive effekten av å jobbe sammen med faglig sterke elever. Varig differensiering etter nivå kan også bidra til at lærere utvikler bestemte forventninger til elevene og gir de letteste oppgavene til de «svakeste» elevene og de vanskeligste oppgavene til de «sterkeste» elevene. Elever som systematisk får lette oppgaver, uansett om de i utgangspunktet har sterke eller svake forutsetninger, vil få problemer i det øyeblikket de står overfor mer krevende oppgaver.

Internasjonal forskning viser at høye forventninger til læring er en avgjørende forutsetning for at barn og unge skal lære.81 Forskningen viser også at det er lettest å opprettholde høye forventninger til alle elever innenfor en heterogen gruppesammensetning.82 Derfor sier opplæringsloven § 8-2 følgende: «Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør». I tråd med dette har tyngdepunktet i forståelsen av tilpasset opplæring i norsk skole i hovedsak ligget i pedagogisk heller enn organisatorisk differensiering.

Bachmann og Haugs83 gjennomgang av forskning på tilpasset opplæring, tyder på at mange lærere forstår tilpasset opplæring som ensbetydende med en mer individualisert opplæring. Norsk klasseromsforskning84 tyder på at en del av den praksisen og de metodene som har blitt oppfattet som moderne og effektive ikke nødvendigvis er til det beste for elevens læring. Individualisering og aktivitetspedagogikk fører ikke uten videre til god læring, og det er ikke sånn at noen undervisningsmetoder i seg selv er bedre enn andre. Det avgjørende er hvilken sammenheng de inngår i, at det er en klar hensikt med aktivitetene og at man introduserer, oppsummerer og avrunder aktivitetene.

Haug85 finner i sine klasseromsstudier på barnetrinnet at det ofte er en uklar kobling mellom aktivitet og faglig læring. Studien viser at bare rundt 50 prosent av de observerte aktivitetene i klasserommene kan knyttes til faglig læring eller til emner fra læreplanen. Variasjonen mellom de observerte klasserommene var imidlertid stor, og en del av den utenomfaglige aktiviteten er nødvendig i et klasserom med små barn.

Klettes86 klasseromsstudier fra ungdomstrinnet registrerer mye av det forskerne kaller «underbruk av læringssituasjoner». Lærerne setter i gang elevengasjerende aktiviteter, men mange av disse mangler ofte fokus og retning og blir i for liten grad rammet inn av en systematisk introduksjon og oppsummering. Elevoppgaver og aktiviteter blir i mindre grad satt inn i en større kunnskapsmessig, faglig og teoretisk ramme. Det overordnede spørsmålet om hva man har lært, om man har forstått det, hva man må gjøre for å forstå bedre og hvordan læringen henger sammen med det man har lært tidligere, ser ikke ut til å være fremtredende i ungdomsskolen.

Evalueringen av Differensieringsprosjektet i videregående opplæring87 viser en tilsvarende tendens. Forskerne finner at lærerne systematisk reduserer kravene til elevenes innsats og prestasjoner og forstår seg selv som en «gjennomfører av undervisning», hvor det ikke inngår ansvar for at elever også skal lære.88 Svaret fra elevene blir at de reduserer sine krav til læreren. Denne undervisningsstrategien kaller forskerne for «ettergivenhet» – en slags stilltiende kontrakt mellom lærer og elev om ikke å stille krav til hverandre.

Tilpasset opplæring forutsetter at det stilles forventninger og krav til elevene med utgangspunkt i deres evner og forutsetninger. Dette skjer samtidig i en kontekst av klassen, gruppen og læringsmiljøet. Nøkkelen til tilpasset opplæring er ifølge Dysthe89 å balansere mellom individ- og fellesskapsorientering. Det krever et godt læringsmiljø. Bakken90 viser hvordan gode læringsmiljøer er med på å påvirke elevenes læringsresultater og med det også er et grep for å redusere – eller unngå å forsterke – sosiale forskjeller i elevenes læringsutbytte.

Ifølge Skaalvik og Skaalvik91 er kvaliteten på læringsmiljøet med på å avgjøre elevenes motivasjon. Også Dale92 argumenterer for at man må arbeide for å stimulere elevenes motivasjon gjennom et godt læringsmiljø. I analysen av Elevundersøkelsen 2010 viser Topland og Skaalvik93 at det er en sterk sammenheng mellom læringsmiljøet og elevenes motivasjon for skolearbeid. Forskerne fremhever at tydelige mål for læringsarbeidet og faglig støtte har stor betydning for motivasjon, innsats og relasjon til lærere.

Også annen forskning viser at et godt læringsmiljø bidrar til økt læringsutbytte, sosial utjevning, mindre fravær og bedre helse og trivsel.94 Forskning95 viser også at et godt læringsmiljø bidrar til å redusere omfanget av mobbing. Dette er viktig for alle elever, men kanskje særlig for elever som trenger mer oppfølging og tilrettelegging enn andre.

Basert på den brede forskningen om læringsmiljøets betydning, og forskningens konsensus om kjennetegn på et godt læringsmiljø, har Utdanningsdirektoratet definert begrepet læringsmiljø som «de samlede kulturelle, relasjonelle og fysiske forholdene på skolen som har betydning for elevenes læring, helse og trivsel». Direktoratet vektlegger blant annet lærerens evne til å lede klasser og undervisningsforløp og relasjonen mellom elev og lærer som avgjørende for å skape gode læringsmiljøer. I dette ligger blant annet:

• tydelig struktur i undervisningsforløpet

• tydelige mål for elevenes læring og læringsmiljø

• høye forventninger til alle elevene, tilpasset deres forutsetninger

• tydelige og konstruktive tilbakemeldinger til elevene, både faglig og sosialt

• elevenes mulighet for medvirkning

Se 4.4 for departementets vurderinger knyttet til tidlig innsats, læringsmiljø og tilpasset opplæring i grunnopplæringen.

3.3.3 Spesialundervisning: rettigheter, etterlevelse og forhold til tilpasset opplæring

Det er et mål at tidlig innsats, tilpasset opplæring og gode læringsmiljøer skal gjøre at alle elever får utbytte av den ordinære opplæringen. Opplæringsloven § 5-1 gir likevel en elev individuell rett til spesialundervisning dersom eleven ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Spesialundervisning er en tilpasning av opplæringen som blant annet kan omfatte avvik fra innholdet i opplæringen slik det går frem av Læreplanverket for Kunnskapsløftet og av Læreplanverket for Kunnskapsløftet – Samisk.

Når kommunen eller fylkekommunen avgjør en elevs rett til spesialundervisning, er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Enkeltvedtaket skal være basert på en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten etter opplæringsloven § 5-3. Videre følger det av § 5-5 at elever som har spesialundervisning skal ha en individuell opplæringsplan (IOP). Virkningene av spesialundervisningen evalueres i en halvårsrapport, og med dette som utgangspunkt kan man igjen vurdere om eleven fortsatt skal ha spesialundervisning.

Dette betyr at retten til spesialundervisning kvalitetssikres gjennom fire dokumenter: sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, individuell opplæringsplan og halvårsrapporter. Målet er at dokumentene til sammen skal fungere som et system for vurdering og oppfølging av elever med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning96 forklarer fasene i spesialundervisningen nærmere.

Vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning

Evalueringen av Kunnskapsløftet undersøker blant annet hvordan systemet for vurdering og oppfølging av elever med behov for særskilt hjelp og støtte fungerer. I et felles sammendrag for grunnskole og videregående opplæring, skriver forskerne97 at sakkyndige vurderinger, individuelle opplæringsplaner og halvårsevalueringer ofte blir «administrative dokumenter for ressurssituasjonens skyld, som ikke har direkte føringer på den faktiske spesialundervisningen» (s. 261). Forskningen kan oppsummeres slik:

• Sakkyndige vurderinger ser ut til å mangle tydelige beskrivelser av elevens vansker. Det gjør at anbefalingene av hvilket tilbud eleven bør få, blir generelle. PP-tjenesten kan anbefale spesialundervisning når de finner at eleven har en vanske, men samtidig ikke gi klare anbefalinger om hva slags tilbud eleven bør få.

• Uten klare anbefalinger, blir det vanskelig for skolen å sette tydelig avgrensede mål og støttetiltak i IOP.

• I halvårsrapportene blir det dermed vanskelig å evaluere om målene og oppfølgingstiltakene har fungert. Ofte blir evalueringen bare merket med «i prosess» eller liknende.

I rapporten for videregående opplæring konkluderer Markussen, Frøseth og Grøgaard98 med at skolelederes forståelse av systemet for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning stort sett er i konflikt med opplæringsloven. Forskerne skriver: «Mange av dem [skoleledere] mener at det ikke er nødvendig å innhente sakkyndig vurdering før enkeltvedtak skal fattes, at den sakkyndige vurderingen ikke skal relateres til opplæringstilbudet og at det heller ikke skal innhentes ny sakkyndig vurdering når opplæringstilbudet endres. Mange forteller også at individuell opplæringsplan er ferdig utarbeidet først et godt stykke ut på høsten» (s. 19). Skoleeierne i undersøkelsen sier på sin side at «aktiv bruk» av dokumentene er «en forutsetning for god kvalitet i spesialundervisningen» (s. 261). De understreker viktigheten av evaluerbare mål i den individuelle opplæringsplanen.

Fylkesmennene har gjennom felles nasjonalt tilsyn i 2006 og 2007 undersøkt om skoleeier oppfyller kravene i opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervisning og om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta at loven oppfylles, jf. opplæringsloven § 13–10. Fylkesmennene fant i 2006 og 2007 at mange kommuner og fylkeskommuner ikke har et forsvarlig system for å avdekke, vurdere og følge opp om eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Enkeltvedtakene om spesialundervisning og de sakkyndige vurderingene er ofte uklare og noen ganger så ufullstendige at det ikke fremkommer hvilket tilbud som eleven bør eller vil få. Det mangler også i flere tilfeller enkeltvedtak for elever som har spesialundervisning, og en del elever får ikke spesialundervisning selv om det er anbefalt etter sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten.

Mange skoleledere uttaler i Evalueringen av Kunnskapsløftet99 at det likevel har skjedd en endring i praktiseringen av spesialundervisningen etter innføringen av reformen. De sier at det har blitt flere IOP-er, at praksis i bruk av IOP og enkeltvedtak har blitt mer systematisk og at det har blitt mer tyngde i oppfølgingen av IOP.

Det finnes etter hvert en rekke kommuner som med utgangspunkt i lovens krav om sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, individuell opplæringsplan og halvårsrapporter har etablert systemer for å sikre god vurdering og oppfølging av elever med behov for særskilt hjelp og støtte. Slike systemer kan blant annet innebære årshjul, rutinebeskrivelser, momentlister eller prosedyrer for prosessene rundt de ulike kravene til vurdering og oppfølging. For å skape et godt grunnlag for en sakkyndig vurdering, har flere PP-tjenester laget tilmeldingskrav til skolene, som kan ivaretas gjennom utfylling av en pedagogisk rapport. Flere kommuner har også laget maler for individuelle opplæringsplaner, en del også med tilhørende veiledere.

Forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning

Farrell100 skriver at formålet med spesialundervisningen er å oppmuntre til faglig fremgang og personlig og sosial utvikling og med det bidra til at mulighetene til å lykkes i utdanningssystemet blir jevnere fordelt.

Spesialundervisning kan forstås og beskrives på ulike måter. Midtlyng-utvalget viser to ytterpunkter i hvordan spesialundervisning kan forstås:

• Den individuelle tilnærmingen tar utgangspunkt i individuelle forutsetninger eller dysfunksjoner hos individet som vanskeliggjør deltakelse og læring. Sentralt er å diagnostisere vanskene og finne metoder som kan avhjelpe dem

• Den systemrettede tilnærmingen tar utgangspunkt i relasjoner og systemer der behovet for spesialundervisning kan finnes i skolens innhold og arbeidsmåter og i forholdet mellom lærere og elever

Dette representerer to ganske ulike tilnærminger. På den ene siden fremstår eleven med «mangler», «skader» eller «sykdommer» – på den andre siden fremstår skolen med dårlige forutsetninger til å ivareta mangfoldet av elever. De to tilnærmingene har i spesialpedagogisk forskning blitt etablert og referert i ulike versjoner, blant annet skiller Persson101 mellom et kategorisk og et relasjonelt perspektiv. I virkeligheten har neppe skoler og lærere så ensidige tilnærminger til spesialundervisning, og spesialpedagogiske behov vil nesten alltid fremstå i en kombinasjon mellom elevers fysiske, psykososiale eller fagspesifikke vansker og skolens evne til å tilrettelegge for eleven.

Midtlyng-utvalget hevder likevel at det er den individuelle tilnærmingen som dominerer, på bekostning av den systemrettede tilnærmingen. Ogden102 skriver at den individuelle problemforståelsen med vekt på kompenserende undervisning, diagnoser og feilretting bidrar til å flytte ansvaret for tilpasset opplæring fra alle lærere til spesialpedagogene. Dalen103 skriver på samme måte at når inkludering blir betraktet som et ansvar for spesialundervisningen, fritas den ordinære opplæringen for å tilrettelegge for alle:

«Vi burde i langt større grad ha rettet søkelyset mot de ordinære opplæringstilbudene for å gjøre dem mer romslige og inkluderende. Dette vil igjen kreve at den ordinære pedagogikken også må ta et ansvar for å utvikle kompetanse i undervisning tilpasset en større heterogenitet i elevgruppen».

Institutt for spesialpedagogikk104 understreker at det ligger et viktig forbedringspotensial i planlegging av og koordinering mellom ordinær tilpasset opplæring og spesialundervisning – og et bedre samarbeid mellom lærere med allmenn- og spesialpedagogiske oppgaver:

«Behovet for spesialundervisning er slik sett ikke bare avhengig av egenskaper ved elevene, men også av egenskaper ved den ordinære opplæringen, deriblant hvilke styrkingstiltak som settes inn, organiseringsformer en velger – og i det hele tatt hvor godt en klarer å tilpasse den ordinære opplæringen i forhold til elevenes behov».

Haug105 skriver i sluttrapporten for Evalueringen av Reform 97 at «vi har ein skule som er lite kjenslevar overfor variasjon, heterogenitet, mangfald, avvik, fargerikdom, det som er annleis og ukjent» og videre at «skulen har konstruert ein standard for kva som skal til for at ein kan få utbyte av å vere der. Dei som ikkje kan møte han som han er, får vanskar» (s. 58). Spesialundervisning kan sånn sett være en viktig rettighet for de elevene det gjelder, men også en utstøtningsmekanisme gjennom sosial kontroll, differensiering og sortering.

Se 4.5 og 4.6 for departementets vurderinger og forslag knyttet til retten og etterlevelsen av spesialundervisning.

3.3.4 Spesialundervisning i grunnskolen

Spesialundervisning kan organiseres innenfor og utenfor rammen av en ordinær skole. Skoleåret 2010–11 hadde 51 822 elever enkeltvedtak om spesialundervisning, tilsvarende 8,41 prosent av elevene. Av disse hadde 4052 spesialundervisning på fulltid i en egen spesialklasse eller spesialgruppe på en ordinær skole, mens 1881 elever hadde spesialundervisning på fulltid ved en egen skole (alternativ skole, spesialskole eller liknende). I tillegg var 1552 elever utplassert én dag eller mer ved en alternativ opplæringsarena, men ikke alle disse hadde vedtak om spesialundervisning.

I den første rapporten i evalueringen av spesialundervisningen under Kunnskapsløftet,106 skriver forskerne at det i tillegg til de elever som får spesialundervisning etter enkeltvedtak (formalavgrensning), er en betydelig gråsone av elever som får spesialundervisningslignende undervisning uten at det er fattet enkeltvedtak (praksisavgrensning). Forskerne mener at det blir for snevert å anvende en formalavgrensning av spesialundervisningen og at det er nødvendig å operere med en kombinasjon av en praksisavgrensning og en formalavgrensning. I meldingen forholder departementet seg i hovedsak til en formalavgrensing.

¹ GSI mangler tall for skoleåret 2001–02

Kilde: GSI

Figur 3.2 viser at spesialundervisningen har økt med 2,54 prosentpoeng i tiårsperioden fra skoleåret 2000–01 til skoleåret 2010–11. Dette tilsvarer drøyt 17 000 elever. Omfanget lå lenge stabilt på rundt seks prosent, men har økt en del de siste årene. Omfanget var likevel totalt sett omtrent det samme på 2000-tallet som på 1990-tallet.

Det er ofte ulike årsaker til at elever får spesialundervisning, og dermed ligger det sannsynligvis ulike forklaringer bak økningen i omfanget de siste skoleårene. KS107 omtaler kompleksiteten i sin nøkkeltallsrapport for grunnskolen:

«Det kan diskuteres hvorvidt økningen i spesialundervisning er en positiv utvikling fordi det tar elevenes rettigheter på alvor, eller om den er negativ hvis skolene bruker den som en utstøtingsmekanisme for å gjøre klasserommene mer homogene – eller om behovet ganske enkelt reelt sett er økt. Økningen i spesialundervisning kan også ses i sammenheng med de senere års fokus på elevenes læringsutbytte, økt bevissthet om elevenes rettigheter og mer kompetanse om feltet» (s. 6).

Smith-utvalget skriver i NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring at behovet for spesialundervisning vil variere fra skole til skole avhengig av hvilke utfordringer skolen løser innenfor rammen av tilpasset opplæring og hvilke utfordringer som defineres som spesialundervisning. Nordahl og Hausstätter108 mener at variasjonen har sammenheng med kvaliteten på ordinær opplæring. Skoler som ikke har den rette kompetansen og virkemiddelapparatet til å takle utfordringer i læringsmiljøet, tilbyr generelt mer spesialundervisning enn skoler som har en godt fungerende allmennpedagogikk.

Midtlyng-utvalget skriver at når spesialundervisning og vurdering av om eleven har tilfredsstillende utbytte først og fremst handler om skjønn, «kan det bli avgjørende hva den enkelte lærer mener, hvor mye kunnskap foreldrene har om elevenes rettigheter og hvor dyktig skolen er når det gjelder tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen» (s. 64–65). Dette synliggjøres til en viss grad når vi studerer omfang av spesialundervisning mellom ulike kommuner. I GSI-statistikken er det kommuner med 0 prosent spesialundervisning og kommuner med over 30 prosent spesialundervisning. Figur 3.3 viser variasjonen mellom kommunene ved å sammenstille GSI-statistikk for andel elever med spesialundervisning med kommunestørrelsen.

¹ Små kommuner har til og med 4999 innbyggere, mellomstore kommuner har fra 5000 til 19 999 innbyggere og store kommuner har 20 000 eller flere innbyggere.

Kilde: GSI

Fylling109 mener variasjonene kan forklares med at skolene definerer spesialundervisning ulikt. Noen skoler og kommuner definerer tiltak som en del av den ordinære opplæringen, mens omtrent de samme tiltakene defineres som spesialundervisning andre steder. I praksis kan undervisningen være nokså lik. Omfanget av spesialundervisning påvirkes ifølge Fylling av systemene som kommunene etablerer for tildeling av midler til spesialundervisning. Egne midler til spesialundervisning kan føre til at skolene blir oppmuntret til å øke omfanget av spesialundervisning for å få tilgang til disse ressursene.

Andelen timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt ligger på 17 prosent skoleåret 2010–11 mot 14,2 prosent skoleåret 2006–07. Assistenttimer til spesialundervisning utgjør 67 prosent av det totale assistenttimetallet i 2010–11, 65 prosent på barnetrinnet og 74 prosent av dette på ungdomstrinnet. Bonesrønning, Iversen og Pettersen110 finner at ressursene til spesialundervisning har økt mye de siste årene og at de særlig øker når de kommunale inntektene øker, når antall innbyggere i kommunen øker og når andelen unge i gruppen 6–15 år reduseres.

Omfang på ulike trinn

«Tidlig innsats» ble ikke omtalt i Kunnskapsløftets grunnlagsdokumenter, men i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen stod igjen, som ble lagt frem i desember 2006. Et hovedpoeng i meldingen er at barnehagen og grunnopplæringen har hatt en «vente-og-se»-holdning og at bevisstheten om tidlig innsats må bli sterkere. Det understrekes at tidlig innsats både handler om innsats på et tidlig tidspunkt i opplæringen og innsats i det utfordringer oppstår eller avdekkes i løpet av opplæringen. I 2009 vedtok Stortinget en utvidelse av opplæringsloven som sier at kommunen på 1. til 4. trinn skal «sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning» (§ 1–3). Dette kan bidra til å forbedre den tilpassede opplæringen, samtidig som omfanget av spesialundervisning på de første årstrinnene holdes relativt lavt.

Figur 3.4 viser at tankegangen om tidlig innsats ikke reflekteres i fordelingen av spesialundervisning på ulike trinn. Skoleåret 2010–11 får 4,3 prosent av elevene på 1. trinn spesialundervisningen, mot 11,7 prosent i 10. trinn. Fordelingen har ligget relativt stabilt de siste årene. Bonesrønning, Iversen og Pettersen111 finner likevel at økningen i ressurser til spesialundervisning de siste årene har vært størst på de laveste trinnene og mener dette kan ha sammenheng med ambisjonene om å legge til rette for bedre tilpasset opplæring tidlig i opplæringsløpet.

Kilde: GSI

Kjønn

Skoleåret 2010–11 var 67,9 prosent av elevene med spesialundervisning gutter og 32,1 prosent jenter. Figur 3.5 viser kjønnsfordelingen i spesialundervisning over en periode på fem år. Figuren viser at det har vært en ubetydelig endring og at totalbildet er svært tydelig, med mer enn dobbelt så mange gutter som jenter i spesialundervisningen.

Kilde: GSI

Andelen jenter i spesialundervisningen øker etter hvert som jentene blir eldre.112Ifølge Fylling,113 som har sammenfattet forskning om kjønn og spesialundervisning, konsentrerer denne forskningen seg om to hovedområder. Det ene handler om hvordan vi skal forstå gutters overrepresentasjon når det gjelder problematferd, den andre om jenters og gutters situasjon og samspill i skolen generelt. To bilder avtegner seg – for det første at skolen støter ut gutter med såkalt problematferd og for det andre at jenter blir dominert av gutter. Fylling skriver at både gutter og jenter kan være utsatt, men at det kommer til uttrykk på ulike måter. Jentene skjuler seg i gruppen, og mister derved muligheten til å bli sett på en positiv måte som enkeltindivid. Guttene våger mer, men blir også oftere oppfattet som et problem.

I den offentlige debatten har flere hevdet at en stor andel kvinnelige lærere og «kvinnelige verdier» i skolen bidrar til å favorisere jentene. Det finnes imidlertid lite støtte i forskningen for dette synet. Flere internasjonale undersøkelser har ikke funnet noen effekt av å ha en mannlig lærer for gutters læringsresultater.114 Norske studier har heller ikke funnet noen sammenheng mellom høy andel kvinnelige lærere og gutters prestasjoner.115 I en sammenstilling av effektforskning konkluderes det også med at inndeling av klassene etter kjønn har liten eller ingen effekt for elevens prestasjoner.116 Andre undersøkelser viser at gutter ikke nødvendigvis blir mer motivert av å gå i klasser med kun andre gutter.117

Hvor mange timer spesialundervisning?

Figur 3.6 viser hvor mange timer elever i gjennomsnitt får til spesialundervisning, fordelt på tre ulike kategorier, skoleårene 2000–01 og 2010–11. Begge skoleår får om lag 65 prosent av elevene spesialundervisning i tre til syv timer i uken. Det har vært en nedgang på om lag ti prosentpoeng blant de som får en til to timer i uken, men samtidig er det noen flere som får åtte timer eller mer.

Kilde: GSI

Knudsmoen, Løken, Nordahl og Overland118 har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet undersøkt om det er forskjeller mellom elever som mottar få og mange timer spesialundervisning i uken. Sammenliknet med elever som ikke mottar spesialundervisning, har elevgruppen med spesialundervisning dårligere resultater både farlig og sosialt. Forskerne finner imidlertid ingen spesifikke kjennetegn på elever som mottar få timer spesialundervisning, forstått som 1–4 timer i uken, sammenliknet med de som mottar flere:

«Det er ikke slik at vi finner noen klare sammenhenger mellom antall timer til spesialundervisning og elevenes behov og forutsetninger, og det finnes i dette materialet ingen empirisk støtte for at elever som mottar lite spesialundervisning har noe mindre behov for spesialundervisning enn de som mottar mer enn 4 timer pr. uke. Dette indikerer at det ikke bare er elevenes behov, men i like stor grad ulike betingelser ved den enkelte skole og i den ordinære undervisningen som er bestemmende for det antallet timer med spesialundervisning elevene får» (s. 5).

Forskerne mener at tiltakene for elever som mottar få timer spesialundervisning mer kan betraktes som sosialpedagogiske tiltak enn som spesialundervisning. Spesialundervisning brukes for eksempel overfor elever som først og fremst trenger mer struktur i opplæringen grunnet konsentrasjons- og oppmerksomhetsvansker enn hva den ordinære opplæringa kan gi.

Forskerne finner gode strukturer for henvisning og sakkyndighetsarbeid i alle kommunene i utvalget, samtidig som det mangler felles entydige og faglige kriterier for å anbefale spesialundervisning. Dermed blir det personlige skjønnet til de ansatte i PP-tjenesten avgjørende for vurdering av timetall og behov. Videre mener forskerne at det er påfallende hvor lite kunnskap informantene har om gjennomføring og resultater av spesialundervisningen.

Pedagogisk organisering

Figur 3.7 viser at spesialundervisning for 64,22 prosent av elevene med enkeltvedtak gis i grupper med 2–5 elever. 14,47 prosent av elevene får undervisning alene, i hovedsak med lærer, mens 21,31 prosent i hovedsak får spesialundervisning på annen måte, for eksempel i en klasse.

Kilde: GSI

Spesialundervisning i alternative opplæringsarenaer

En «alternativ opplæringsarena» innebærer at en eller flere elever mottar deler av opplæringen på et annet sted enn skolens område. Det vanligste er at klasser får tilbud om å bruke én uke i løpet av grunnskolen til for eksempel leirskole eller arbeidsuke. Skoleåret 2010–11 var det samtidig 1552 elever som var utplassert én dag eller flere i uken i alternative opplæringsarenaer, ofte barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. Det er gjerne behovet for en mer praktisk tilnærming til læring som avgjør bruken av alternative opplæringsarenaer.

Opplæringsloven § 2–3 gir skoleeier adgang til å bruke alternative opplæringsarenaer i enkelte tilfeller, særlig tiltak for en kortere tid for klassen eller basisgruppen.119 Enkeltelever kan også få opplæring et annet sted enn skolen eleven til vanlig går på, dersom dette er fastsatt i vedtak om spesialundervisning.120 I rundskriv Udir-3-2010 Bruk av alternative opplæringsarenaer i grunnskolen gir Utdanningsdirektoratet retningslinjer for bruk av alternative opplæringsarenaer som en del av et vedtak om spesialundervisning (opplæringsloven § 5–1). Direktoratet understreker at det skal være hensynet til eleven, ikke hensynet til skolen eller kommunen som avgjør bruken av alternativ opplæringsarena. Eleven har fortsatt alle rettigheter og kommunen fortsatt alle plikter dersom en elev får tilbud i en alternativ opplæringsarena. Bruk av alternative opplæringsarenaer i spesialundervisningen må fremgå og begrunnes i enkeltvedtaket, og det stilles også en rekke krav til kvalitetssikring, tilsyn og dialog med den alternative opplæringsarenaen.

Det har blitt gjennomført en del studier i USA av kvaliteten og innholdet på alternative opplæringsarenaer. Studiene121 viser at alternative opplæringsarenaer kan virke trivselsfremmende og atferdsmodererende på kort sikt, at en homogen elevgruppe kan være uheldig på lang sikt og at alternative opplæringsarenaer drevet av utdannede lærere og spesialpedagoger har betydelig større effekt enn de som er drevet av ufaglærte eller uerfarne lærere.

I Norge har det blitt gjennomført to kartlegginger av tilbudet som gis i alternative opplæringsarenaer, i 1991122 og i 2006.123 I den siste kartleggingen skriver forfatterne at de alternative opplæringsarenaene ligger i ytterkanten av den vanlige skoles virksomhet: «Mange av dem ligger i en randsone både ideologisk, juridisk, pedagogisk, innholdsmessig og når det gjelder fysisk lokalisering» (s. 1). Kartleggingen understreker at det er behov for kunnskap om kvaliteten på opplæringen før man vurderer utvidelse av tilbudet. Kartleggingen omfatter 65 alternative opplæringsarenaer (omtalt som «selvstendige deltidstiltak») med totalt 451 elever. Sentrale funn er:

• De første alternative opplæringsarenaene ble etablert på slutten av 1970-tallet, men opp mot 90 prosent av dagens alternative arenaer ble etablert på 2000-tallet

• 34 prosent av elevene ble meldt inn til den alternative opplæringsarenaen ved bruk av enkeltvedtak om spesialundervisning. 50 prosent ble meldt inn som følge av beslutning tatt av rektor, gjerne etter søknad fra eleven selv eller fra foreldre

• Tiltaket begrunnes ofte med ulike fagspesifikke spesialpedagogiske behov, men i praksis samler man elever som viser problematferd

• 59 prosent av elevene hadde en individuell opplæringsplan, mens 32 prosent praktiserte en annen form for skriftlig plan

• De fleste av elevene gikk i 9. eller 10. trinn

• 58 prosent av elevene var i tiltaket 1–2 år

• Det var i gjennomsnittet 2,3 årsverk per tiltak og 4,0 elever per årsverk

• 28 prosent av de ansatte er lærere med spesialpedagogisk eller sosialpedagogisk bakgrunn og 31 prosent er lærere med annen bakgrunn. De øvrige har «spesielle kvalifikasjoner» eller «ingen relevant fagbakgrunn». Det synes å være populært å kombinere rollene som henholdsvis gårdbruker og lærer

• Smågruppetiltakene blir ofte finansiert direkte av de kommunale skolemyndighetene. Tiltakene finansieres også ved at spesialpedagogiske midler overføres fra hjemmeskolen til den alternative opplæringsarenaen

Det foreligger lite norsk forskning om kvaliteten og innholdet i opplæringstilbudet på de alternative opplæringsarenaene, men Jahnsen, Nergaard og Rafaelsen124 har på oppdrag fra Midtlyng-utvalget gjennomført en kasusstudie av innholdet i seks alternative opplæringsarenaer – fra gårder til bilverksteder, i store og små byer. Studien viser at elevene som regel får tilbudet med begrunnelse i sviktende skolemotivasjon og behovet for å «gjøre noe».

Alternativ opplæringsarena fremstår som ett av flere tiltak i skolenes tiltakskjede for å realisere prinsippet om tilpasset opplæring. Skolene fokuserer på at elevene skal beholde tilhørighet til klassen i hjemmeskolen, at deltakelse skal være basert på reell frivillighet og at gruppene skal settes sammen ut fra en tanke om heterogenitet. Andre elever enn tiltakets egentlige målgruppe er derfor også med i tiltaket. I den grad elevenes status og rolle ble endret som følge av deltakelse i tiltakene, var den positiv. Noen elever viste mer sosialt kompetent atferd på hjemmeskolen, de ble mer inkludert i klassen, fikk flere venner og bedre relasjoner til sine kontaktlærere.

Forskerne finner at samarbeidet mellom skole og tiltak preges av manglende struktur og sammenheng. Forståelsen av samarbeidet tar lite hensyn til betydningen av at det skal legges til rette for en helhetlig og sammenhengende opplæring ut fra den enkelte elevs behov. Tiltakene blir betraktet primært som en sosial læringsarena med vekt på relasjonsbygging og mestringsopplevelser. Læringsmålene var i de fleste tiltakene utydelige og vanskelig å omsette i praktiske og skolefaglige sammenhenger.

Se 4.8 for departementets vurderinger knyttet til alternative opplæringsarenaer.

Spesialundervisning i spesialgrupper og spesialklasser

Spesialundervisning kan gis i såkalte spesialavdelinger, spesialklasser eller spesialgrupper dersom skolen har et slikt tilbud. Disse tilbudene er ikke omtalt i opplæringsloven. Departementets gjennomgang av spesialgruppenes tilbud antyder at de retter seg inn mot elever med utviklingshemminger, atferdsproblemer, sosiale og emosjonelle vansker, medisinske tilstander knyttet til astma og allergi, autisme, hørselshemming og språkvansker og lærevansker. Gruppene for hørselshemmede er i hovedsak etablert for å gi en felles språklig ramme, riktig hørselsteknisk utstyr og sikre lærere med audiopedagogiske kompetanse.

Elevtallet i spesialgrupper har ifølge GSI økt etter innføringen av Kunnskapsløftet, med en vekst fra 1404 skoleåret 2002–03 til 6862 skoleåret 2008–09, men tilbake til 4063 elever i 2010.125 Nordahl og Hausstätter126 skriver at det å etablere en spesialgruppe er relativt enkelt sammenliknet med det å etablere spesialskoler. De mener at den viktigste årsaken til økningen i omfanget av spesialgrupper er et endret syn på bruk av opplæringsarenaer med Kunnskapsløftet. De mener at denne holdningsendringen bygger opp under en individualistisk humanistisk trend der skolen i større grad blir ansett for å være en serviceinstitusjon for eleven.127

80 prosent av elevene i spesialgrupper er gutter og bruken av spesialgrupper er forskjellig fra fylke til fylke. Oppland er det fylket som benytter dette tilbudet minst, mens Aust-Agder og Troms fylke har plassert over 2,5 prosent av sine elever i spesialgrupper. Det ser ikke ut til å være noen sammenheng mellom andelen elever i spesialundervisning og andelen elever i spesialgrupper.

Nordahl og Hausstätter128 viser at kommunene har ulike syn på hva som er spesialgruppe eller spesialskole, og omtaler variasjonen som problematisk i forhold til det politiske målet om å skape en inkluderende skole. Kunnskapsløftet legger føringer for hvordan inkludering kan forstås, men dette blir tolket ulikt lokalt og slik kan Kunnskapsløftet indirekte benyttes for å legitimere ulike segregerte opplæringstilbud lokalt.

I den kvantitative skolelederundersøkelsen i evalueringen av spesialundervisningen etter innføringen av Kunnskapsløftet,129 svarer 23,7 prosent av rektorene i videregående opplæring at opplæringstilbudet «alltid» eller «ofte» hadde blitt bedre om elever med behov for spesialundervisning hadde blitt samlet i egne grupper. 30,2 prosent svarte «aldri» eller «sjeldent» på dette spørsmålet, mens flertallet av skolelederne svarte «av og til» når de vurderte kvaliteten på spesialundervisningen opp mot organisering. Forskerne skriver at dette i seg selv ikke er et dekkende bilde for holdinger til segregerte opplæringstilbud, men at segregerte opplæringstilbud fremstår som et reelt tema når skoleledere skal vurdere det spesialpedagogiske tilbudet i den enkelte skole.

Se 4.9 for departementets vurderinger knyttet til spesialundervisning i spesialgrupper og spesialklasser.

Spesialundervisning i egne skoler

Spesialundervisning gitt på en egen skole ligner i utgangspunktet på spesialundervisning gitt i spesialgrupper eller spesialklasser på ordinære skoler. Begrepet spesialskole har gått ut av opplæringsloven, men skolene omtaler seg gjerne som spesialskoler eller alternative skoler og omfatter en avgrenset elevgruppe, utenfor rammen av en ordinær skole. Skoleåret 2010–11 var det 1881 elever ved slike skoler.

Antall egne skoler med spesialundervisning har gått ned fra 106 skoler i 2000 til 84 skoler i 2010, samtidig som tallet på elever har ligget relativt stabilt på om lag 2000 det siste tiåret. Andelen elever er svakt nedadgående og bygger opp under den svake nedgangen de siste 30–40 årene.130 I gjennomsnitt er det 50 prosent flere gutter enn jenter i egne skoler for spesialundervisning. Det stabile elevtallet i spesialskoler kan skyldes at omfanget i stor grad blir styrt av fysiske og administrative begrensninger, blant annet knyttet til tilgjengelige skolebygg og et stort nok elevpotensial. Det tar med andre ord tid å etablere en spesialskole, og forandringer i dette tilbudet vil derfor ikke skje raskt.131

Flertallet av skolene er kommunale, men det finnes også interkommunale, fylkeskommunale, statlige og private skoler. Skolene er i hovedsak konsentrert i eller rundt Oslo, Bergen og Trondheim. Tidligere var de fleste skolene internatskoler, men med dagens lokalisering i byer og tettsteder kan elevene reise frem og tilbake hver dag. En konsekvens av dette er at den fylkesvise andelen elever i spesialskoler varierer i takt med skolenes geografiske nærhet. Den fylkesvise andelen ligger i spennet 0,07–1,6 prosent av det totale elevtallet. De fleste skolene har færre enn 30 elever og tre–ti ansatte.

I Danmark har det de kaller spesialskoler, vært gjenstand for en samlet evaluering.132 Evalueringen tyder på at elever opplever det som en lettelse å komme inn i segregerte opplæringstilbud. Her møter de ikke krav som de uansett ikke kan leve opp til. Samtidig fremstår spesialskolen i mange tilfeller som en «oppsamlingspost» for elever som ikke passer inn i ordinære skoler. Elevene har ofte svært ulike vansker. Noen elever kan være svært plagsomme for andre, og den varierte elevsammensetningen stiller ulike krav til lærernes kunnskaper og ferdigheter. Det har vist seg å være vanskelig å rekruttere lærere med dekkende og variert kompetanse når elevgrunnlaget er så variert.

Markussen, Frøseth og Grøgaard133 har undersøkt hva lærere og skoleledere i videregående opplæring mener om ulike påstander om bruk av spesialskoler i spesialundervisningen. Resultatene viser at like mange lærere oppgir å være enig (46 prosent) som uenig (46 prosent) i en påstand om at elever med behov for ekstra hjelp og støtte, får et bedre opplæringstilbud på ordinære skoler enn på spesialskoler. Nesten halvparten av lærerne er med andre ord uenige i denne påstanden, og de sier dermed indirekte at elever med spesialundervisning får best tilpasset opplæring på spesialskoler. 43 prosent av skolelederne er enig i påstanden, men så mye som halvparten oppgir å være verken enig eller uenig. Bare 9 prosent av skolelederne er uenige i påstanden.

Se 4.9 for departementets vurderinger knyttet til spesialundervisning i egne skoler.

3.3.5 Spesialundervisning i videregående opplæring

Statistikk og forskning om spesialundervisning i videregående opplæring er samlet inn langt mindre systematisk sammenliknet med grunnskolen. En registrerer for eksempel ikke omfanget og organisering av spesialundervisning i videregående opplæring, slik man gjør i grunnskolen gjennom GSI. Evalueringen av Kunnskapsløftet har likevel en egen rapport om omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen i videregående opplæring, som denne delen av kunnskapsgrunnlaget vil basere seg på.

Forskerne bak evalueringen, Markussen, Frøseth og Grøgaard,134 har basert sine analyser på et kvantitativt materiale bestående av 1804 elever, 336 kontaktlærere, 85 skoleledere og syv fylkesopplæringssjefer. I tillegg har forskerne gjennomført kvalitative intervjuer med 15 elever med spesialundervisning og deres foreldre, samt med kontaktlærere, en representant for ledelsen ved skolen og fylkesopplæringssjefen i den aktuelle fylkeskommunen.

Andelen som får spesialundervisning etter enkeltvedtak, er i utvalget betydelig lavere på studiespesialisering enn på de tre aktuelle yrkesfaglige programmene i undersøkelsen, henholdsvis 1 og 10–12 prosent. Forskerne omtaler også elever som får ekstra hjelp og støtte, altså spesialundervisningsliknende tilbud uten enkeltvedtak. Omfanget er her 5 prosent på studiespesialisering og 12–18 prosent på de yrkesfaglige retningene. 40–50 prosent av de som får spesialundervisning eller ekstra hjelp får dette i ett fag. I norsk, engelsk og matematikk gis 25–30 prosent av hjelpen utenfor klassen, i naturfag og andre fag 15 prosent. Mesteparten av dette er gruppeundervisning, og andelen som får spesialundervisning i form av enetimer er relativt liten i alle fag. Dette representerer en annen praksis enn i grunnskolen.

I materialet finner forskerne at det er flere som har ekstra hjelp og støtte og spesialundervisning

• blant gutter enn jenter

• blant ikke-vestlige innvandrere og etterkommere av ikke-vestlige innvandrere enn blant majoritetsungdom

• når foreldrene har lav sammenlignet med høyere utdanning

• når det er få i forhold til mange bøker i de unges hjem

• jo dårligere karakterer de hadde fra grunnskolen

Ungdom med og uten ekstra hjelp og støtte eller spesialundervisning trives om lag like godt på skolen og i klassen, men de som har spesialundervisning rapporterer om å være noe mer utsatt for mobbing enn andre elever.

I sitt syn på og holdninger til spesialundervisning generelt, gir lærerne i stor grad tilslutning til en inkluderende spesialundervisning på det ideelle planet, ved at det bør være rom for å tilrettelegge spesialundervisningen innenfor den ordinære opplæringen. Lærerne gir uttrykk for at spesialundervisning gjennomført inne i klassefellesskapet i større grad gir et sosialt enn et faglig utbytte, både for elever som har behov for spesialundervisning og for andre elever. Videre er de fleste lærerne enige i at segregert spesialundervisning gir bedre tilpasset opplæring, og forskerne skriver at overraskende mange tilkjennegir en positiv vurdering av spesialskoler. De finner imidlertid gjennomgående en forskjell mellom lærere som har spesialpedagogisk utdanning og ikke, når man ser på deres syn på spesialundervisning generelt. Lærere med spesialpedagogisk utdanning stiller seg i større grad positive til spesialundervisning inne i klassefellesskapet enn lærere som ikke har slik utdanning.

Ledelsen ved de 85 skolene som har svart på spørsmålene i undersøkelsen uttrykker i all hovedsak tilfredshet med spesialundervisningen ved egen skole. Spesialundervisningen gjennomføres i stor grad ved at elevene er inne i klassene. Skolelederne mener at resultatene av spesialundervisningen er gode. De mener også at praktisering og gjennomføring av spesialundervisning er lite endret som følge av Kunnskapsløftet. Skolelederne forteller i liten grad om sterke prinsipielle føringer eller visjoner for skolenes spesialpedagogiske arbeid, men sier at spesialundervisningen organiseres fortløpende og vurderes i forhold til den enkeltes behov. Det uttrykkes liten støtte for spesialskoler.

Evalueringen konkluderer med at når man sammenligner like grupper elever, får elever som er organisatorisk inkludert i ordinære klasser bedre karakterer i Vg1 enn elever som er organisatorisk segregert i egne klasser. En mulig forklaring på dette er at elevene som er organisatorisk inkludert, til forskjell fra dem som er organisatorisk segregert i egne klasser, går i klasse med elever som har et bedre prestasjonsnivå enn dem selv. Det som først og fremst har betydning er ungdomsskolekarakterer, valg av utdanningsprogram og det å ha tilhørighet til en ordinær klasse. Forskerne vurderer det slik at det er kombinasjonen av det å bli eksponert for en «ordinær standard» i de vanlige klassene, og det at det kanskje er «for mye av alt» (støtteordninger) og for lavt ambisjonsnivå i de segregerte oppleggene, som i hovedsak forklarer hvorfor det er så sterk positiv karaktereffekt av organisatorisk inkludert spesialundervisning og ekstra hjelp og støtte.

Verken i utdanningsprogrammene for studiespesialisering eller yrkesfag ser det ut til at de ordinære elevene taper på å bli eksponert for organisatorisk inkluderte elever som får ekstra hjelp og støtte. Denne formen for organisatorisk inkludering gir med andre ord et positivt karakterutbytte for de inkluderte elevene uten at inkluderingen påvirker prestasjonsnivået til de ordinære elevene.

3.4 Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

I innledningen presenterer departementet tre strategier for hvordan opplæringen for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte kan forbedres. Den andre strategien er målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte. Departementet skriver i innledningen at kravene til lærerens kompetanse har endret seg etter hvert som utdanningssystemet har blitt mer tilgjengelig for alle. Departementet skriver videre at det er behov for mer spesialisert og målrettet kompetanse om barnehagen og skolen skal møte mangfoldet av barn og unges ulike forutsetninger og behov. Ambisjonen er å bygge et lag rundt læreren, blant annet ved at PP-tjenesten er «tett på» barnehager og skoler.

Denne delen dokumenterer i hvilken grad disse ambisjonene er ivaretatt og legger særlig vekt på dagens kompetanse i barnehagen og grunnopplæringen, utdanningstilbudet og PP-tjenesten og Statped som støtte for barnehagen og skolen.

3.4.1 Samfunnsutviklingen endrer kompetansebehovet

Med fellesskap og like muligheter som viktige prinsipper, har etterkrigstidens utdanningsreformer hatt mål om å utjevne sosiale forskjeller. Selv om sosioøkonomisk bakgrunn fortsatt har stor betydning for barn og unges muligheter, er utdanningssystemet i utgangspunktet åpent og tilgjengelig for alle.

Tilgangen til, og målet om, utdanning for alle gjør at dagens utdanningssystem omfatter barn, unge og voksne med langt mer varierte forutsetninger og behov sammenliknet med situasjonen bare noen tiår tidligere. Migrasjon og demografiske endringer har også bidratt til at sammensetningen har blitt langt mer mangfoldig. Mens lærere tidligere møtte elever med relativt like forutsetninger og behov, stiller utdanningssystemet nå helt andre krav til lærernes evne til å fange opp og følge opp elevenes ulike forutsetninger og behov.

Synet på lærerens rolle i opplæringen har også forandret seg. Tidligere kunne læreren først og fremst undervise fag, uten spesielt ansvar for tilpasning og oppfølging.135 Dale hevder at skolen nær sagt krevde at barn og unge hadde de nødvendige kulturelle og språklige forutsetningene som skulle til for å få et godt utbytte av opplæringstilbudet. Hvis elevene ikke hadde de nødvendige forutsetningene ville en sorteringsmekanisme gjøre seg gjeldene slik at elevmassen forble mer eller mindre homogen. Dale skriver videre at skolen gjennom sin undervisningspraksis og sitt vurderingssystem utviklet en selvforståelse blant elevene som gjorde dem bevisst på om de var «skapt» for skolen eller ikke. På den måten klarte det tradisjonelle skolesystemet å frembringe en illusjon om at ekskluderingen skyldtes medfødte evner. I virkeligheten var det heller slik at vi ikke hadde ambisjoner om at utdanningssystemet skulle være for alle. Skolen og lærerne hadde ifølge Dale heller ikke den nødvendige kompetansen til å møte elevenes ulike forutsetninger og behov.

Med læreplanreformene for grunnskolen i 1987 og 1997 ble målene om likhet og integrering erstattet med målene om likeverd og inkludering. Dette representerer et skille mellom «likt tilbud», forstått som en helt lik behandling av individ og grupper, og «likeverdig tilbud», forstått som en differensiert behandling av individ og grupper. Likeverd og inkludering betyr at grunnopplæringen i sitt innhold og i sin organisering aktivt skal ta hensyn til sosiale, kulturelle og språklige forskjeller blant elevene.136 Det åpner for såkalt positiv diskriminering.

Den nye lærerkompetansen

Foros137 har i boken Skolen i klemme analysert hvordan endringene i samfunnet har endret kravene og forventningene til lærerrollen og lærerkompetansen. Det har blitt mer uklart hva slags kunnskaper og ferdigheter som fremtidens samfunn vil ha bruk for, noe som gjør at innholdet i opplæringen hele tiden debatteres og endres. Kunnskapen skal dessuten ikke lenger bare tilegnes, men også skapes og gi mening. Dette stiller krav om at lærerne må ha beredskap til å sette seg inn i aktuell forskning og videreutvikle og fornye sin kompetanse gjennom hele sitt yrkesaktive liv. Med et økt utdanningsnivå i samfunnet og stort tilfang av kunnskap, har lærernes tidligere faglige fortrinn blitt redusert samtidig som foreldres forventninger til sine egne barns læring har økt.

Samfunnsutviklingen endrer kravene og forventningene til hva slags kompetanse læreren skal ha. Læreren skal ikke bare ha kompetanse i undervisningsfag, men også kompetanse i å skape et læringsmiljø som elever med ulike forutsetninger og behov kan ha et tilfredsstillende utbytte av. Det betyr at skolen og læreren må ta utgangspunkt i at elevene har ulike sosiokulturelle og språklige forutsetninger og at opplæringen må tilpasses elevene.

Læreplanreformene i 1974, 1987, 1994/97 og 2006 viser hvordan læreren har gått fra primært å være en formidler av kunnskap til å bli en tilrettelegger for læring. Lærerrollen er også utvidet fra i hovedsak å være knyttet til arbeidet med elevene, til økt ansvar for den enkelte skoles samlede oppgaver. Det stiller i større grad enn tidligere krav til samarbeid mellom ledere og lærere og mellom lærere. Læreren skal være aktør i et profesjonelt fellesskap, og bidra i målrettet utviklingsarbeid.

Haug138 har undersøkt om endrede forventninger til lærerne også reflekteres i deres kompetanse og deres pedagogiske praksis. Resultatene viser at selve undervisningsmønsteret er relativt stabilt: Læreren styrer og regulerer virksomheten og har ordet to tredjedeler av tiden det blir snakket i klasserommet, mens elevene hovedsakelig lytter og utfører oppgaver. Den største endringen i lærernes praksis har å gjøre med at det har blitt viktigere å legge til rette for læring, rettlede og inspirere elevene enn bare å formidle fagstoff. Elevene bruker mer tid på individuelt arbeid, på bekostning av klasseundervisning, og Haug knytter denne endringen til at kravet om tilpasset opplæring ofte blir forstått som individualisering.

Haug peker på at aktivitetsnivået i klasserommene er høyt, men målene for aktivitetene er ofte uklare. Selv om aktivitet er viktig for elevenes forståelse og læring, er systematikken i det faglige arbeidet lite synlig. Haug etterlyser lærere som formidler, forteller, motiverer, kontrollerer, repeterer, spør, sanksjonerer, som går på og som er engasjerte. På bakgrunn av denne gjennomgangen har Haug gitt tre anbefalinger til hvilke kompetanser en lærer bør ha:

• Elevkunnskap og sosial kompetanse. Læreren må ha tilgang på, og være i stand til å gjøre seg nytte av informasjon om elevene, deres læring og fremgang. I tillegg må læreren kunne omgås elevene på en god måte.

• Kompetanse til å kunne planlegge og organisere. Elevenes læring er avhengig av ro, sammenheng og system i undervisningen. Læreren må derfor ha legitimitet til å bestemme og avgjøre, samt vilje og evne til å gjøre det.

• Faglig og pedagogisk kunnskap. Dersom læreren skal fremme elevenes arbeid og fremgang, må læreren kunne mestre og formidle fagene vedkommende underviser i.

Forholdet mellom allmennpedagogikk og spesialpedagogikk

Haug139 skriver at samfunnsutviklingen genererer et behov for en lærerkompetanse midt i variasjonsbredden som alle barn og unge samlet på et sted vil representere. Fordi denne variasjonen er så stor, mener han at en inkluderende skole ikke er tjent med et tydelig skille mellom ordinær opplæring og spesialundervisning, og mellom allmennpedagogisk kompetanse og spesialpedagogisk kompetanse.

Gjessing140 påpekte noe liknende allerede i 1967 da han understreket at ambisjonene om å utvikle en skole for alle, ville øke behovet for spesialpedagogisk kompetanse. Det ble anbefalt at lærere fikk innføring i det spesialpedagogiske fagfeltet allerede i sin grunnutdanning, og å øke dekningen av spesialpedagoger i grunnskolen. Det ble også anbefalt at spesialpedagoger med høy utdanning kunne fungere som veiledere og rådgivere for lærere og skoleledere i arbeidet med å forbedre opplæringen for elever med behov for hjelp og støtte.

Tangen141 skriver at spesialpedagogikkens overordnede mål er å fremme gode lærings-, utviklings- og livsvilkår for barn, unge og voksne som av ulike grunner møter – eller er i betydelig risiko for å møte – vansker og barrierer i sin utvikling, læring og livsutfoldelse. Det innebærer to sentrale oppgaver: For det første å forebygge at vansker og barrierer oppstår eller får utvikle seg, og for det andre å avhjelpe og redusere vansker og barrierer som finnes. Dette er oppgaver som blir oppfattet som allmennpedagogisk kompetanse i dagens utdanningssystem. Dette synliggjøres ikke minst ved at læreplanverkene i stadig større grad har lagt vekt på at alle lærere skal kunne tilpasse opplæringen til elevenes forutsetninger og behov.

Kompetanse i det som i dag må forstås som tilpasset opplæring var tidligere i hovedsak et ansvar for et fåtall spesialpedagoger. Det blir nå sett på som en naturlig del av lærerkompetansen. Fagområder og temaer som tidligere klart hørte inn under spesialpedagogikken, og spesialpedagogenes arbeidsfelt (spesialskoler, spesialundervisning), inngår i dag som del av kunnskaper, ferdigheter, holdninger og den generelle kompetansen som samfunnet har behov for at alle lærere og pedagogiske ledere har. Skogen142 skriver at faget spesialpedagogikk har utvidet sitt område:

«Faget spesialpedagogikk har fått et stadig utvidet ansvarsområde ved at inkluderingsambisjonene har økt, slik at den ordinære opplæringen skal ta sikte på å være et tilstrekkelig tilbud for de aller fleste. Dette ambisjonsnivået krever at mange flere, også blant allmennlærerne, trenger en spesialpedagogisk kompetanse som i begynnelsen var forbeholdt et fåtall spesiallærere»

Økte inkluderingsambisjoner har gjort det nødvendig å forskyve forholdet mellom allmennpedagogikk og spesialpedagogikk i retning av at allmennpedagoger i langt større grad enn tidligere må forholde seg til det som tidligere var spesialpedagogiske utfordringer. Mjøs143 skriver at et tett samarbeid mellom allmennpedagoger og spesialpedagoger ser ut til å være en forutsetning for en praksis preget av inkludering og tilpasset opplæring for alle elever. Den spesialpedagogiske kompetansen vurderes som særlig verdifull når den er nært knyttet til ordinær undervisning.

3.4.2 Kompetansen i barnehagen

En undersøkelse blant foreldre til barn med særskilte behov i barnehagen144 viser at de ofte vurderer barnehagepersonalets kompetanse til å være «veldig bra». De ansatte har en unik erfaringsnær kjennskap til barnet og familien. De kjenner barnet både som individ og som en del av gruppen og de vet hvordan ulike tiltak, tilrettelegginger og hjelpemidler fungerer. Forskerne bak undersøkelsen mener også at de barnehageansatte har faglig kunnskap om barn som heller ikke kommer til syne i samarbeidet med det offentlige apparatet rundt barnet. Alt i alt vektlegger foreldrene barnehagepersonalets evne til å se barnet som person og gi barnet en tilpasset oppfølging. For foreldrene synes barnehagen å representere både avlastning, støtte og trygghet.

Styrere i barnehagen mener selv at de mangler kompetanse på flere områder. Over halvparten har behov for økt kompetanse i å veilede assistenter, 40 prosent trenger mer kompetanse i spesialpedagogikk, nesten like mange (38 prosent) har behov for kompetanse i småbarnspedagogikk og ledelse.145

Barnehageansattes spesialpedagogiske kompetanse er ifølge PP-tjenesten tilfredsstillende, men det forekommer store variasjoner mellom ulike barnehager. Barnehageansattes kompetanse vurderes som best innenfor områdene språk/kommunikasjonsvansker og psykososiale vansker/atferdsvansker. Kompetansen vurderes som lavest innenfor spesifikke vanskeområder som syn, hørsel og autisme. Innenfor systemrettet arbeid vurderes barnehagepersonalets kompetanse til å være størst når det gjelder inkludering av barn med spesielle behov i barnegruppa, samarbeid med foreldre, og tilrettelegging av overgangen til skolen.146

Det er i stor grad førskolelærere og spesialpedagoger som gjennomfører de spesialpedagogiske tiltakene i barnehagen. Likevel oppgir 40 prosent av kommunene og 12 prosent av barnehagene at det benyttes personale uten faglig kompetanse. Styrere i barnehagen oppgir at pedagogisk leder, spesialpedagog og styrer har ansvaret for planlegging og fastsetting av innholdet i den spesialpedagogiske hjelpen. Barnehagemyndigheter fremhever også PP-tjenesten som en sentral aktør i dette arbeidet. Dersom støtteassistent er aktuelt deltar også han eller hun i planleggingen og fastsetting av innhold. Det er i størst grad pedagogisk leder, spesialpedagog og til en viss grad støtteassistent og spesialpedagog som har ansvaret for gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen. I de tilfellene hvor den spesialpedagogiske tilretteleggingen innebærer ekstra bemanning er det vanligst å rekruttere en førskolelærer, spesialpedagog eller en barne- og ungdomsarbeider.147

Assistenter

Barnehageloven stiller ikke krav til assistenters faglige bakgrunn, eller antallet assistenter per barn. Det settes imidlertid krav om at det skal være tilstrekkelig personale til at barnehagen kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Assistenter utgjør en relativt stor andel (39 prosent) av de ansatte i barnehagen. Blant dem som har utdanning på videregående skole-nivå er det vanligste å ha barne- og ungdomsarbeiderfag (35 prosent) etterfulgt av annen yrkesfaglig utdanning (17 prosent). Det er ikke vanlig at assistenter har førskolelærerutdanning eller annen likeverdig pedagogisk utdanning. Dette gjelder kun 6 prosent. Svært få (2 prosent) har utdanning på bachelor- eller masternivå.

Assistentenes arbeidsoppgaver er primært knyttet til samvær med barna (95 prosent). Det er også vanlig at (90 prosent) av assistentene deltar i arbeidet med planlegging og gjennomføring av det pedagogiske arbeidet. Det er imidlertid kun i 40 prosent av barnehagene at assistentene har ansvaret for det pedagogiske arbeidet i en barnegruppe. Assistenter mottar i varierende grad veiledning fra andre fagpersoner i barnehagen. I 55 prosent av barnehagene gjøres dette i planlagte gruppesamtaler og i 63 prosent gjøres det i planlagte individuelle samtaler. Hele 85 prosent av barnehagene gir assistenter veiledning i det daglige arbeidet.148

Førskolelærerutdanningen

I dag er førskolelærerutdanningen organisert som et treårig bachelorstudium. Utdanningen tilbys ved 20 institusjoner for høyere utdanning – tre universiteter, og tre private og 14 statlige høyskoler. Innholdet i førskolelærerutdanningen er forankret i Rammeplan for førskolelærerutdanning (2003). I rammeplanen står det at studentene skal ha kunnskap om førskolebarn med behov for særskilt hjelp og støtte og om deres familier, og vise innsikt i barnehagen som en del av det offentlige hjelpeapparatet. Studentene skal også kunne legge til rette for en inkluderende barnehage for alle barn, kartlegge og sette i verk tiltak for barn med behov for særskilt hjelp og støtte, og utvikle barnehagen som arena for forebyggende barnevern. Det er opp til den enkelte institusjon som tilbyr utdanningen hvor mye spesialpedagogikk skal vektlegges i studiet. Drama og rytmikk for døve, norsk for døve, og norsk tegnspråk er egne fagområder i rammeplanen.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet ble førskolelærerutdanningen evaluert av NOKUT i perioden 2008–2010. Evalueringen149 ble gjennomført ved alle utdanninsinstitusjonene som tilbyr førskolelærerutdanning. Evalueringens formål var å fremskaffe et best mulig kunnskapsgrunnlag for videre utvikling av utdanningen, og det ble lagt særlig vekt på profesjonsinnretningen og utdanningenes relevans i forhold til barnehagen i dag.

77 prosent av kandidatene fra 2005 arbeidet i barnehage to år etter avsluttet utdanning. Studentene er fornøyde med utdanningen, særlig med praksisopplæringen. Nyutdannede førskolelærere mener de er godt forberedt for arbeidet i barnehagen. De har erfart at den teoretiske kunnskapen i fagene er viktig og opplever sammenhengen mellom fagene og praksisopplæringen som god. På disse områdene føler de seg godt forberedt for arbeidet som førskolelærer, men savner kunnskaper om ledelse, planlegging av arbeidet i barnehagen og om kommunikasjon og samhandling med foreldre og offentlig etater.

NOKUT stiller i evalueringen spørsmål om hvor førskolelærerutdanningen er på vei:

«Utdanningene fremstår som trauste utdanninger med erfarne, dedikerte og dyktige faglærere, som i liten grad blir tilgodesett med de ressursene som er nødvendig for faglig kompetanseutvikling og forsknings- og utviklingsarbeid. Ved mange institusjoner er de faglig ansattes kompetanse derfor relativt lav og forsknings- og utviklingsvirksomheten svakt utviklet. Samlet sett trengs det et kompetanseløft og mer tid avsatt til forsknings- og utviklingsarbeid» (s. 9).

Kunnskapsbehovet om barnehagen, barns lek og læring, utdanningen og yrket er stort, og flere av fagmiljøene knyttet til førskolelærerutdanningene er sterke på relevant forskning. Det viser seg imidlertid at ansatte med høy forskerkompetanse ofte knyttes til institusjonens forskningsenheter og mastergradsutdanninger, og i liten grad bidrar til utdanningsvirksomheten på bachelornivå. Inntrykket som sitter igjen etter evalueringen, er at førskolelærerutdanningen har lav status i de fleste institusjonene og følgelig er lavt prioritert med ressurser til faglig utvikling.

NOKUT skriver at områder av stor samfunnsmessig og førskolepedagogisk betydning som allerede er nevnt i dagens rammeplan, ikke får innpass i utdanningene. Det gjelder tema som små barns læring, problemstillinger knyttet til språk og språkopplæring og til det økende kulturelle mangfoldet i en barnehage hvor nå tre firedeler av alle barn i førskolealder tilbringer dagen. Førskolelærernes kompetanse skal bidra til å sikre dem trygge og stimulerende dager.

NOKUT anbefaler at førskolelærerutdanningen får en ny og mindre detaljert rammeplan, samtidig som enkelte temaer bør styrkes i rammeplanen. Det anbefales at spesialpedagogikk gjøres mer eksplisitt og styrkes innenfor pedagogikkdelen av utdanningen, særlig med tanke på at barn med vanskelige oppvekstvilkår skal få hjelp tidlig. Det anbefales også at spesialpedagogikk skal kunne tas som fordypningsenhet, noe dagens rammeplan ikke åpner for.

I tillegg til endringer i rammeplanen, anbefaler NOKUT at departementet innskjerper institusjonenes etterlevelse av rammeplanen. NOKUT anbefaler institusjonene som tilbyr førskolelæreutdanning å arbeide kontinuerlig med planene for utdanningen slik at de tar hensyn til endringene som har skjedd og skjer i barnehagesektoren. I tillegg gis konkrete anbefalinger til hver institusjon om spesifikke tiltak.

Se 7.3.1 for departementets vurderinger knyttet til førskolelærerutdanningen.

3.4.3 Kompetansen i grunnopplæringen

Bele150 har i en studie fra 2010 undersøkt kompetansenivået og kompetansebehovet ved 26 grunnskoler i et representativt utvalg fra 16 kommuner. Bele finner at 31 prosent av det totale antallet lærere har formell kompetanse i spesialpedagogikk. Godt over halvparten av disse (61 prosent) har inntil 30 studiepoeng, mens 39 prosent har flere studiepoeng enn dette.

Undersøkelsen viser samtidig at 50 prosent av alle lærere i utvalget gir spesialundervisning, noe som altså er langt flere enn de 31 prosentene som har formell spesialpedagogisk kompetanse. Blant de 31 prosent lærere med spesialpedagogisk kompetanse, er det også 38 prosent som ikke utfører spesialundervisning. Det kan likevel tenkes at denne kompetansen brukes innenfor rammen av den ordinære opplæringen, for eksempel til å skape en god tilpasset opplæring.

Beles undersøkelse bygger opp under Moens og Øies151 kartlegging fra 1990-tallet, som viste at det ikke er noen tydelig sammenheng mellom hvem som har formell spesialpedagogisk kompetanse og hvem som utfører spesialundervisningen. Det er da et paradoks når Bele samtidig finner at formell spesialpedagogisk kompetanse er det som i størst grad gjør at lærere sier at de føler selvsikkerhet og faglig trygghet i spesialundervisningen.

Bele har også undersøkt hvilke kilder lærerne mener er viktige for egen utvikling i læreryrket. Et stort flertall, både lærere i ordinær opplæring og lærere som også har spesialundervisning, sier at personlig refleksjon over egen praksis, grunnutdanningen som lærer og kollegasamarbeid er de viktigste kildene til utvikling. Kollegasamarbeid er viktigere for lærere som utfører spesialundervisning enn for lærere som ikke har spesialundervisning. Halvparten av lærere uten formell spesialpedagogisk kompetanse vektlegger deltakelse i etter- og videreutdanningstilbud som viktig for egen utvikling, mens dette gjelder tre av fire lærere med formell spesialpedagogisk kompetanse. Deltakelse på konferanser og faglitteratur oppgis som mindre viktige kilder for alle lærere, men også her oppgir lærere med formell spesialpedagogisk kompetanse dette som viktigere enn hva øvrige lærere gjør.

Skårbrevik152 finner at manglende formell kompetanse i spesialpedagogikk sjelden blir kompensert gjennom etter- og videreutdanning. Det er i stedet slik at de som deltar i eksisterende etter- og videreutdanningstilbud innenfor spesialpedagogikk i hovedsak er de som allerede har formell spesialpedagogisk kompetanse.

Hedegaard-Sørensen viser til at det også i Danmark utføres ofte spesialundervisningen av lærere uten formell spesialpedagogisk kompetanse. Disse lærerne rapporterer at de har et sterkt behov for etter- og videreutdanning. Erfaringen fra skolehverdagen og praksis synes ikke å være tilstrekkelig.153

Grunnskolelærerutdanningene

Våren 2008 la departementet frem St.meld. nr. 11 (2008-2009) Læreren – rollen og utdanningen. Meldingen la grunnlaget for en ny lærerutdanning. Den tidligere allmennlærerutdanningen, som kvalifiserte for undervisning på alle grunnskolens trinn, ble avløst av to nye lærerutdanninger: Grunnskolelærerutdanning for 1.-7. trinn og grunnskolelærerutdanning for 5.-10. trinn. De differensierte utdanningene skal gi bedre kompetanse i å undervise på de valgte årstrinnene. De viktigste endringene i forhold til allmennlærerutdanningen kan oppsummeres som:

• Økt differensiering

• Større helhet og sammenheng i utdanningen

• Styrket praksisopplæring i utdanningen og bedre integrering mellom teori og praksis

• Sterkere faglig kompetanse

• Et nytt og utvidet pedagogikkfag

Stortinget behandlet meldingen i april 2009 og sluttet seg til regjeringens forslag. Kunnskapsdepartementet har fastsatt forskrift om rammeplan for grunnskolelærerutdanningene for 1.-7. trinn og 5.-10. trinn med utgangspunkt i føringene fra meldingen. Rammeplanen er en kortfattet forskrift som angir rammene for utdanningene på et overordnet nivå. Bestemmelsene i rammeplanen er konkretisert i nasjonale retningslinjer for de nye grunnskolelærerutdanningene.

Arbeid med grunnleggende ferdigheter har fått stor plass i planverket til de nye lærerutdanningene. Lærerstudentene skal etter endt utdanning ha «kunnskap om arbeidet med elevenes grunnleggende ferdigheter», de skal kunne «tilrettelegge for progresjon i opplæringen av grunnleggende ferdigheter» og «i samarbeid med foreldre og faglige instanser identifisere behov hos elevene og iverksette nødvendige tiltak».

Disse uttrykkene rommer forventninger til at de nye grunnskolelærerne skal kunne fange opp og følge opp elever med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. De skal ha kunnskap om og ferdigheter i forebyggende arbeid, samt kompetanse til å identifisere behov og iverksette nødvendige tiltak slik at alle elever får et tilfredsstillende læringsutbytte. Dette kan gjøres innenfor rammene av tilpasset opplæring, eller hvis nødvendig innenfor rammene av spesialundervisning. Planverket legger altså til rette for at temaer som tradisjonelt har vært lagt til spesialpedagogikken nå skal inngå i faget pedagogikk og elevkunnskap (PEL) og representere obligatorisk læringsutbytte for alle grunnskolelærere som utdannes. I tillegg er det mulig å velge faget spesialpedagogikk på 30 studiepoeng i det fjerde året i lærerutdanningen. Dette kurset er et bredt innføringskurs i spesialpedagogikk.

Se 7.3.2 for departementets vurderinger knyttet til grunnskolelærerutdanningene.

De spesialpedagogiske masterutdanningene

Hausstätter og Takala154 har analysert og sammenliknet innholdet og strukturen i norsk og finsk utdanning av spesialpedagoger. De finner at det i mange sammenhenger var problematisk at de norske utdanningene er så heterogene. Eksempelvis kan det være et problem for arbeidsgivere ved ansettelser at navnet på masterutdanningen til en arbeidssøker ikke i tilstrekkelig grad uttrykker vedkommendes kompetanse. De finske utdanningene, på sin side, er svært homogene, og fokuserer i stor grad på individualiserte undervisningsopplegg for avhjelping av vansker. Hausstätter og Takala konkluderer med at det både i Finland og Norge er det behov for endringer i de spesialpedagogiske utdanningene og at begge land kan lære av hverandre. De finske utdanningstilbyderne anbefales i større grad å vektlegge inkluderingsperspektivet, mens de norske utdanningstilbyderne anbefales å vurdere innføring av en felles kjerne i de spesialpedagogiske mastertilbudene.

Hausstätter m.fl.155 har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet kartlagt masterstudiene i tilknytting til grunnskolelærerutdannelsen med særlig vekt på tilbudet innen spesialpedagogikk. I alt 16 institusjoner tilbyr masterstudier (MA) med en spesialpedagogisk innretning, jf. tabell 3.1, og enkelte av disse institusjonene tilbyr flere studier slik at det faktiske antallet studier innen spesialpedagogikk er flere enn 16. Ved studiestart i 2010 ble det i alt tatt opp 539 studenter på MA-studier i spesialpedagogikk. Hovedvekten av studentene som ble tatt opp hadde lærerutdanning, mens andre hadde bachelorgrad i spesialpedagogikk/pedagogikk eller helse- og sosialfaglig bakgrunn.

Hausstätter m.fl. skriver at hovedvekten av studiene innen spesialpedagogikk har en generell innretning til det spesialpedagogiske fagfeltet, samtidig som de som oftest har et tilleggsfokus, med vekt på for eksempel tilpasset opplæring og inkludering i skolen, pedagogisk-psykologisk rådgivningsarbeid, spesifikke fagvansker/lærevansker, sosiale og emosjonelle vansker eller minoritetsspråklige. Undervisningen retter seg i all hovedsak inn mot lese- og skrivevansker, matematikkvansker og sosiale og emosjonelle vansker. Fordypning i såkalte lavfrekvente vansker er i hovedsak knyttet opp til utdanningstilbudet ved Institutt for spesialpedagogikk ved Universitetet i Oslo.

Hausstätter m.fl. mener det er trend blant utdanningsinstitusjonene i at de i større grad enn tidligere forsøker å innrette seg mot kompetansebehovene i skolen. Det legges mer vekt på spesifikke fagvansker, tilpasset opplæring og didaktikk. Samtlige informanter i undersøkelsen opplever også at personer med masterutdanning i spesialpedagogikk er ettertraktet i arbeidsmarkedet, enten som lektor i grunnopplæringen med koordineringsansvar for det spesialpedagogiske arbeidet eller i PP-tjenesten. Enkelte informanter hevder at personer med lærerkompetanse som grunnutdanning i større grad får jobb i barnehage og skole, mens personer med annen grunnutdanning som oftest får jobb innen PP-tjenesten eller Statped.

Se 7.4 for departementets vurderinger knyttet til spesialpedagogiske utdanninger.

Assistenter

Personale uten lærerkompetanse omtales ofte som assistenter. Om lag halvparten av elevene med enkeltvedtak om spesialundervisning, fikk skoleåret 2010–11 også timer med assistent. På 2000-tallet har andelen med assistent økt med om lag 10 prosentpoeng. Antallet timer med assistent per elev har også økt, og skoleåret 2010–11 fikk 59 prosent syv assistenttimer eller mer i uken, men vi vet ikke om disse timene ble gitt med eller uten en lærer til stede.

Figur 3.8 viser at antallet assistentårsverk har hatt en markant vekst de siste årene. Skoleåret 2010–11 var det 8081 assistentårsverk i grunnskolen.

Kilde: GSI

Bruk av yrkesgrupper uten lærerkompetanse i spesialundervisningen er ikke omtalt i opplæringsloven eller i tilhørende forskrifter. I Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, er det imidlertid lagt til grunn at assistenter ikke skal lede opplæringen, ha ansvaret for spesialundervisningen eller erstatte læreren.

Rambøll Management Consulting156 har på oppdrag fra KS kartlagt bruk av assistenter og lærere uten godkjent utdanning i grunnopplæringen. Kartleggingen viser at de fleste assistenter har videregående opplæring som sin høyeste fullførte utdanning. Over halvparten av disse har formell praktisk-pedagogisk utdanning fra barne- og ungdomsarbeiderutdanning og mange har bakgrunn fra helse- og sosialfagene.

Kartleggingen viser at økonomiske hensyn ikke ser ut til å være en viktig årsak til å ansette assistenter. Det er heller et ønske om tettere oppfølging av enkeltelever, men det er visse forskjeller mellom små og store kommuner:

• I små kommuner er behovet for økt voksentetthet, utfordringer med å rekruttere pedagogisk personale, samt assistentenes fagkompetanse viktige årsaker til ansettelse av assistenter.

• I mellomstore og store kommuner er behovet for spesialundervisning og tett oppfølging i ordinær opplæring viktige årsaker til ansettelse av assistenter

Kartleggingen viser at assistenter i størst grad blir brukt til personlig, sosial og praktisk støtte, men at faglig og pedagogisk støtte også er en oppgave for mange assistenter. Svarene til skoleledere og assistenter viser at det er betydelig flere assistenter enn ledere som oppgir at pedagogisk støtte er en av deres hovedoppgaver.

Nordahl og Hausstätter157 har som en del av evalueringen av spesialundervisning i grunnskolen etter innføringen av Kunnskapsløftet, stilt en rekke spørsmål til skoleledere om deres bruk av assistenter. 30 prosent av skolelederne rapporterer at assistenter ofte har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av undervisningen rettet mot skolefaglige mål. I tillegg rapporterer 40 prosent av skolelederne at assistenter av og til får ansvaret for å gjennomføre undervisning med skolefaglige mål. 70 prosent av skolelederne hevder at assistentene alltid eller ofte får veiledning av lærer i de oppgavene som de blir satt til å gjennomføre. Gjennom kartleggingen fra Rambøll avdekkes imidlertid at det er et misforhold mellom assistenters og skolelederes syn på omfanget av veiledningen: skoleledere tror assistenter får mye mer veiledning enn det assistentene oppgir at de faktisk får. 40 prosent av assistentene mener at de trenger mer veiledning og kompetanse for å gjennomføre oppgavene sine på en god måte.

Se 4.7 for departementets vurderinger og forslag knyttet til bruk av assistenter i skolen.

3.4.4 Rådgivning i grunnopplæringen

Rådgivning ble innført i grunnskolen i 1959 og i videregående opplæring i 1969. De faglige og politiske diskusjonene knyttet til rådgivning har ifølge Buland158 vært omtrent de samme siden rådgivning ble innført. Viktige spørsmål har vært:

• skal rådgivning være en profesjon med fastsatte kompetansekrav, eller skal det være en oppgave for en allmennlærer ved siden ordinær undervisningsplikt?

• skal rådgiveren både ha ansvar for sosialpedagogisk rådgivning og yrkes- og utdanningsrådgivning, eller skal tjenesten deles?

• hva bør ressursnivået være?

Rådgivningen er i dag forankret i opplæringsloven § 9-2: «Elevane har rett til nødvendig rådgivning om utdanning, yrkestilbod og yrkesval og om sosiale spørsmål». Departementet innførte 1. januar 2009 nye og mer omfattende bestemmelser om rådgivning i skolen gjennom kapittel 22 i forskrift til opplæringsloven. Forskriften understreker prinsippet om tilgjengelighet, at den enkelte elev har rett til individuell rådgivning og videre at «[d]en enkelte eleven har rett til to ulike former for nødvendig rådgiving: sosialpedagogisk rådgiving og utdannings- og yrkesrådgiving». I §§ 22–2 og 22–3 utdypes de to funksjonene:

• den sosialpedagogiske rådgivningens virkeområde begrenses til personlige, sosiale og emosjonelle vansker

• utdannings- og yrkesrådgivningens virkeområder har til formål å bevisstgjøre og støtte eleven i valg av utdanning og yrke og utvikle kompetansen til den enkelte til å planlegge utdanning og yrke i et langsiktig læringsperspektiv

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle kompetansekrav til rådgiverne ut over godkjent lærerutdanning og tre års praksis fra arbeid i skolen. Med forskriftsendringene kreves det ikke lenger undervisningskompetanse for tilsetting som rådgiver, men viktigheten av at rådgiveren har yrkeserfaring fra skolen eller kjennskap til skolen understrekes. I forskriften fremgår det at rådgivningen skal utføres av personer med «relevant kompetanse» (§ 22–4). Utdanningsdirektoratet har i brev av 29. juni 2009 anbefalt at formell kompetanse er minst utdanning på bachelornivå, med minst 60 studiepoeng med rådgiverrelevante fag. I brevet presenteres også anbefalte kompetansekriterier knyttet til kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

Skoleåret 2010–11 arbeidet det 2 852 rådgivere i grunnskolen, 1645 av dem var sosialpedagogiske rådgivere og 1209 av dem var utdannings- og yrkesrådgivere. Ressursbestemmelsen om tid til rådgivning finnes i særavtalene om leseplikten og tidsressurs i henholdsvis grunnskolen og videregående skole. I avtaleverket heter det: «På den enkelte skole avsettes det minimum 38 årsrammetimer per påbegynt 25 elever, pluss fem prosent av et årsverk til lærere som utfører sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning». Denne bestemmelsen ble fastsatt i 2006 og representerte da en viss økning i forhold til den forrige ressursbestemmelsen fra 1963. Skolen eller skoleeier kan bruke større ressurser på rådgivning enn det normen tilsier.

Rådgivning overfor målgruppen for denne meldingen er svært viktig, men det finnes lite forskning om dette. En forskergruppe ved SINTEF Teknologi og samfunn har på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet evaluert rådgivningen i skolen på mer generell basis. Den første rapporten, Skolens rådgivning – på vei mot framtida?,159 bygger på en spørreundersøkelse til rektorer og rådgivere på alle ungdomskoler og videregående skoler i landet. Ifølge undersøkelsen arbeider det i gjennomsnitt 1,8 rådgivere fordelt på 0,9 årsverk på hver skole, og de fleste rådgivere har også andre oppgaver. 59 prosent av rådgiverne i grunnskolen 82 prosent i videregående opplæring har utdanning rettet mot rådgivning. 65 prosent av rådgiverne er over 50 år og 60 prosent er kvinner. Rapporten viser at den nye forskriften er godt kjent hos rådgivere og skoleledelsen og videre at forskriftsendringene oppfattes som en klar forbedring sammenliknet med de tidligere bestemmelsene. Rådgiverne og skolelederne vurderer rådgivning på egen skole til å ha høy kvalitet, mens de mener at rådgivningen i landet generelt ikke har god nok kvalitet. Sammenliknet med en lignende undersøkelse fra 2000, arbeider dagens rådgivere med et større antall oppgaver, spesielt i videregående skole, og rådgiverrollen har utviklet seg til å legge mer vekt systemrettet arbeid, inkludere flere aktører ved skolen og ha færre oppgaver direkte rettet mot elever.

Den andre delrapporten i evalueringen, Kjønn i skolens rådgivning – et glemt tema?,160 finner at skolens rådgivere ikke legger vekt på at elever skal velge utdanning og yrke på tvers av tradisjonelle kjønnsrollemønstre. Rapporten konkluderer med at verken rådgivere, politikere eller skolene har særlig fokus på kjønnsperspektivet ved utdannings- og yrkesvalg. Over 80 prosent av skolene sier at de ikke har spesielle tiltak for å oppmuntre elever til å velge utdanning og yrke som bryter tradisjonelle kjønnsrollemønstre. Forskerne kritiserer mangel på tiltak rettet spesielt mot gutter og mot fag- og yrkesopplæring og etterlyser «en tung, strategisk satsing fra øverste politiske hold».

Sluttrapporten for evalueringen, På vei mot framtida – men i ulik fart,161 konkluderer med at rådgivningen utvikler seg i riktig retning, men at utviklingen skjer i ulik hastighet. Mange kommuner har tatt grep som har hevet kvaliteten på rådgivingen, men noen opplever elever møtet med skolens rådgivning lik det elevene opplevde på 1970-tallet. Tett samarbeid mellom sosialpedagogisk rådgivning og utdannings- og yrkesrådgivning viser seg å være en forutsetning for å lykkes med rådgivningen i skolen. Det oppleves ikke som et godt alternativ å flytte rådgivningen ut av skolen, i for eksempel lokale karrieresentre. Tilbudet om etter- og videreutdanning for rådgivere har blitt betydelig bedre de siste årene, og mange skoleeiere har oppfordret sine rådgivere til å benytte seg av dette. Rådgiverne som har gjennomført slike studier, vurderer det stort sett som relevant og nyttig for arbeidet. Rådgiverressursen oppleves i dag som for liten i forhold til de økte forventinger til tjenesten. Arbeidsoppgavene blir stadig større og mer krevende, samtidig som ressursen har vært uendret i svært langt tid. Å finne tid til gode rådgivertiltak er en utfordring, fordi det så lett kommer i konflikt med elevenes rett til timer i basisfag.

3.4.5 PP-tjenesten

PP-tjenestens virksomhet er hjemlet i opplæringsloven, som i § 5-6 sier at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PP-tjeneste, alene eller i samarbeid med andre kommuner eller fylkeskommunen. Barnehager og skoler kan bruke PP-tjenesten til å forbedre læringsmiljøet og til å utarbeide sakkyndige vurderinger162 om de mener at barn og unge har behov for spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning. PP-tjenesten samarbeider med primærhelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten og sosialtjenesten og kan også motta henvisninger fra disse. PP-tjenesten kan via for eksempel lege eller barnevern henvise videre til barne- og ungdomspsykiateren og habiliteringstjenesten for å få supplerende utredninger. Vanlige fagområder for PP-tjenestene er psykososiale vansker og problematferd, språk-, tale- og kommunikasjonsvansker, lese- og skrivevansker og andre spesifikke fagvansker. Fagområdene syn, hørsel, motorikk/bevegelseshemning, autisme og multifunksjonshemninger er mindre vanlig, og dekkes stort sett av Statped.

Ressurser og organisering

Utdanningsdirektoratet fører fra skoleåret 2009–10 løpende oversikt i GSI over antallet stillinger i PP-tjenesten. Statistikken viser at det dette skoleåret var 1703 fagårsverk og 149 merkantile årsverk i tjenesten, med en økning til henholdsvis 1918 og 154 året etter. Med utgangspunkt i St.meld. nr. 23 (1997–98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov tilførte departementet 300 fagårsverk til PP-tjenesten, og det har samlet sett vært en økning på ca. 400 årsverk til PP-tjenesten på 2000-tallet.

Det er opp til kommunen å bestemme hvordan PP-tjenesten skal organiseres, og det er også stor variasjonsbredde i organisatoriske løsninger. Et skille går mellom PP-tjenester som er rent kommunale eller interkommunale. Skoleåret 2010–11 er PP-tjenesten på grunnskolens område organisert gjennom 221 kontorer. 158 av disse dekket én kommune, mens 63 var interkommunale. Et annet skille går mellom gjennomgående tjenester som dekker alle opplæringsnivåer, og tjenester som er organisert etter skoleslag. 12 fylker har for eksempel egen PP-tjeneste for videregående opplæring, mens de andre har gjennomgående tjenester, der de kommunale PP-tjenestene også betjener elever i videregående opplæring. Fylling og Handegårds163 kartlegging og evaluering av PP-tjenesten i Norge i 2009, viser at om lag halvparten av PP-tjenestene er samorganisert og/eller samlokalisert med andre kommunale tjenester.

Om lag 25 prosent av PP-tjenestene har 3 fagstillinger, 40 prosent har 3–7 fagstillinger og 35 prosent har over 7 fagstillinger. Gjennomsnittsstørrelsen for kontorene har økt fra 4,9 fagårsverk midt i 1990-årene til 6,5 fagårsverk i dag. I gjennomsnitt er det om lag 0,8 merkantilt årsverk tilknyttet hvert kontor.

Kompetanse

Skogen164 fremhever fire pilarer som viktige for fagansattes kompetanse i PP-tjenesten:

• En generell spesialpedagogisk breddeorientering og god oversikt over utdanningssystemet

• Kompetanse på det å arbeide indirekte med primærbrukere, det vil si å hjelpe læreren som sekundærbruker gjennom kunnskap om elevens nivå, kapasitet og læringsstil, og å bruke undersøkelser og tester som grunnlag for praktiske tiltak

• Gode kommunikasjonsegenskaper, som kan aktivisere mest mulig av elevens og lærerens egne problemløsningsressurser

• Heve kompetansen til lærere og skoleledere ved å skape læringssituasjoner i møtet med barnehagen og skolen

Fylling og Handegård165 viser at ledere av tjenestene til en viss grad har problemer med å rekruttere kvalifisert personale. Så mange som 35 prosent sier at de ofte eller alltid har problemer med å rekruttere ansatte med tilstrekkelig kompetanse, mens 54 prosent sier at det har det noen ganger. Undersøkelsen finner ingen signifikant sammenheng mellom kontorstørrelse og rekrutteringsproblemer.

Fylling og Handegård viser at om lag 60 prosent av fagpersonlaget i PP-tjenesten har utdanning på hovedfags- eller mastergradsnivå. Pedagogisk utdanning er sterkt dominerende, med 20 prosent spesialpedagoger og 16 prosent pedagoger. Andelen som har utdanning innenfor psykologi er på 12 prosent, mens andre samfunnsvitenskapelige utdanninger er på 11 prosent. Andelen med sosialfaglig utdanning er på om lag 4 prosent. Sammenliknet med en liknende undersøkelse i 2003,166 har andelen med spesialpedagogisk og pedagogisk utdanning gått noe opp, mens andelen med øvrige utdanninger har gått noe ned.

90 prosent av de fagansatte i PP-tjenesten svarer i Fylling og Handegårds undersøkelse at de ofte eller av og til leser praksisrettede tidsskrifter, mens 83 prosent svarer at de leser vitenskapelige tidsskrifter ofte eller av og til. 81 prosent svarer at de i tillegg, ofte eller av og til, leser lovverk og forskrifter. Tallene må tolkes dit hen at fagansatte i PP-tjenesten holder seg relativt godt oppdaterte. 49 prosent av de fagansatte har i tillegg tilgang til regelmessig veiledning, enten internt eller eksternt.

Statped, NTNU og KS har gjennom et samarbeidsprosjekt etablert en erfaringsbasert mastergrad for ansatte i PP-tjenesten. Målet med mastergraden er å øke legitimiteten til PP-tjenesten som barnehagenes og skolenes nærmeste støttespiller i arbeidet med barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte. Hustad og Fylling167 har evaluert prosjektet, og mener Statped, NTNU og KS har lykkes med å forene fagmiljøer fra barnehage og skole, PP-tjenesten og forskning. Forskerne skriver at mastergraden fungerer som en felles kunnskapsbase for ansatte i PP-tjenesten og at kursene viser gode resultater både med tanke på kvalitet og relevans for PP-tjenestens arbeidshverdag.

Saksbehandlingstid

Saksbehandlingstiden i PP-tjenesten påvirkes av hvordan man måler start- og sluttpunktet i behandlingen, eksempelvis om man anser saken som avsluttet når enkeltvedtaket foreligger eller når tiltakene er iverksatt. Saksbehandlingstiden styres heller ikke utelukkende av PP-tjenesten – ofte blir andre instanser involvert i PP-tjenestens arbeid. Nødvendig utredning hos andre tjenester kan bidra til å utvide saksbehandlingstiden. Det er ellers viktig å understreke at eleven i et visst omfang kan få et undervisningsopplegg som er tilpasset behov og forutsetninger samtidig som saken er til behandling i PP-tjenesten. I mange tilfeller har PP-tjenesten og skolen løpende dialog om tilmeldte saker og saker som vurderes tilmeldt.

Kartlegginger av saksbehandlingstiden i PP-tjenesten gir ikke et entydig bilde. I Fylling og Handegårds undersøkelse168 fremgår det at over halvparten av skolenes personale og nesten tre fjerdedeler av barnehagens personale mener at PP-tjenesten i liten grad er tilgjengelig på kort varsel. Undersøkelsen dokumenterer likevel at 77 prosent av PP-tjenestene har en ventetid innenfor tre måneder fra tilmelding mottas til tiltak er iverksatt. 56 prosent av disse har en ventetid innenfor to måneder. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av spesialundervisningen fra 2011 tegner imidlertid et annet bilde: 70 prosent av PP-tjenestene har over tre måneder gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Av disse hadde 45 prosent en saksbehandlingstid fra tre til seks måneder og 25 prosent en saksbehandlingstid over seks måneder.

Saksbehandlingstiden fremstår som kortere for barn under opplæringspliktig alder. Om lag halvparten av sakene har mindre enn en måneds saksbehandlingstid og 35 prosent har mellom en og tre måneders ventetid.169 Saksbehandlingstiden frem til et vedtak er fattet er i gjennomsnitt 4-8 uker. Det tar lengre tid i større kommuner hvor det i gjennomsnitt tar 9-13 uker.170

Forventinger i krysspress?

Forskning171 om PP-tjenesten viser at tjenestens arbeid ofte todeles. Overfor skolebarn jobber PP-tjenesten på den ene siden med diagnostisering, klassifisering, utredningsarbeid og individorientering. På den andre siden skal PP-tjenesten ha en bred orientering mot individ og system, vekst og utvikling.

Midtlyng-utvalget skriver at det de siste årene har blitt lagt økt vekt på systemrettet arbeid, som ifølge utvalget innebærer at «all læring, utvikling og samhandling i barnehage og skole må forstås i lys av miljømessige forhold. Et slikt perspektiv har som konsekvens at selv når oppmerksomheten rettes mot enkeltbarnas og elevenes behov for individuell tilrettelegging, vil vurderingen av behov og tiltak måtte ses i lys av ulike betingelser i barnas/elevenes omgivelser» (s. 86).172

I tabell 3.2 gis det et bilde av ansatte i PP-tjenestens faktiske og ønskede arbeidsprofil for en gjennomsnittlig PP-tjeneste, basert på Fylling og Handegårds kartlegging og en tilsvarende undersøkelse i 2003.173 Tabellen 3.1 viser at arbeidsprofilen til PP-tjenesten ikke ser ut til å ha endret seg mye de siste årene, til tross for ønsket om å bruke mer tid til systemrettet arbeid og mindre tid til sakkyndighetsarbeid. PP-tjenesten brukte mer tid på sakkyndighetsarbeid i 2009 (24 prosent) enn i 2003 (18 prosent). Dette kan ses i sammmenheng med økningen i omfanget av spesialundervisning, som er omtalt tidligere i kapittelet.

Midtlyng-utvalget skriver at forventningene til PP-tjenesten er sterke, men samtidig kryssende. Utvalget deler forventningene i fire:

• et sakkyndighetsorgan med høyt presisjonsnivå i sin dokumentasjon av barns/unges behov

• en samhandlings- og drøftingspart for barnehage og skole, med god kjennskap til barnehage og skole som system, og med kompetanse i utviklingsarbeid i organisasjoner

• en rådgiver og støttespiller for foreldre, og en koordinerende instans for foreldre som har barn med behov for sammensatte tjenester

• en oppfølger av faglige rådgivningsprosesser som er initiert av spesialisthelsetjenesten eller Statped, på bakgrunn av utredninger som de har foretatt

Utvalget skriver at det er «et vedvarende dilemma for PP-tjenesten at ulike aktører har kryssende forventninger til hvilke oppgaver den skal prioritere» (s. 96). Barne- og ungdomspsykiatrien og habiliteringstjenesten, og til dels også Statped, vil forvente at deres utredninger konkretiseres og følges opp. Disse er ikke nødvendigvis sammenfallende med de forventninger til faglig oppfølging og samarbeid som stilles fra barnehage og skole. I for eksempel Grøgaard, Hatlevik og Markussens174 brukerundersøkelse av spesialundervisningen, oppgir førskolelærere og lærere at de ønsker mer hjelp fra PP-tjenesten rettet mot tilrettelegging av læringsmiljøet. De vil ha et «førstelinjefokus» i PP-tjenesten og mindre fokus på kartlegging og utredning av enkeltelevers behov. Midtlyng-utvalget stiller på samme måte spørsmål ved om sakkyndig vurdering er tiltaket som er mest egnet til å gi elever en bedre læringssituasjon:

«Kanskje kunne mange elever fått raskere og bedre hjelp dersom fagpersonen fra PP-tjenesten hadde hatt mulighet til å være mer i elevens læringsmiljø, sammen med læreren som drøftingspartner og rådgiver, og ikke som representant for sakkyndig instans. En PP-rådgiver som har fulgt eleven i læringsmiljøet over tid – i tett dialog med lærerne – vil sannsynligvis i langt større grad enn ved sakkyndig vurdering kunne påvirke lærerens praksis» (s. 95).

PP-tjenesten var i den tidligere forskrift for grunnskolen av 1989 (§ 1-6 nr. 3) pålagt å gi råd til fagpersonale i barnehage, i tillegg til skole, skoleadministrasjon og foreldre. Rådgivningen skulle omfatte spesialpedagogiske og sosialpedagogiske tiltak der siktemålet var et tilpasset lærings- og utviklingstilbud. Dette ansvaret ble ikke tatt med videre i den nye opplæringsloven. PP-tjenesten har primært i sitt samarbeid med barnehagen oppgaver knyttet til kartlegging av barnets situasjon, observasjon og sakkyndig vurdering. Ansatte i PP-tjenesten uttrykker et klart ønske om å jobbe mer systemrettet mot barnehagen. Dette vil innebære mer vekt på barnet som en del av en sosial kontekst, hvor ansatte får veiledning i å tilrettelegge et godt miljø for alle barn.

De fleste lederne for PP-tjenestene sier i Fylling og Handegårds undersøkelse at det største kompetansebehovet er systemkompetanse når det gjelder læreplan og lovverk (25 prosent), organisasjonsutvikling (47 prosent) og samspills- og relasjonsanalyse (35 prosent). Med unntak av problematferd og psykososiale vansker (24 prosent), virker det som PP-tjenesten har dekkende kompetanse på fagspesifikke vansker og sensoriske/motoriske vansker. Fylling og Handegård stilte tilsvarende spørsmål til de pedagogisk-psykologiske rådgiverne i tjenesten, og resultatene viser en svært jevn fordeling mellom de ulike områdene.

Fylling og Handegård hevder at «utfordringen fremover ikke ensidig ligger i å endre PP-tjenestens perspektiv fra individorientering til systemorientering, men at skolenes individorientering kanskje er vel så grunnleggende og vanskelig å endre». De mener at individorienteringen har en langt sterkere forankring, juridisk og kulturelt, enn systemorienteringen, både i PP-tjenesten og i skolen:

• Individorienteringen er knyttet til lovens innvilgning av individuelle rettigheter.

• Individorienteringen er knyttet til PP-tjenestens egen kultur og tradisjon.

• Individorienteringen er knyttet til skolens sterke vektlegging av læringsproblem som individuell egenskap.

Både Fylling og Handegård og Midtlyng-utvalget anbefaler en tydeliggjøring av PP-tjenestens mandat til å arbeide systemrettet, sammen med et kompetanseutviklingprogram som kan øke PP-tjenestens fokus på læringsmiljø.

Se 5.2 for departementets vurderinger og forslag knyttet til PP-tjenesten

3.4.6 Statped

Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) er et statlig tjenesteytende system som skal bistå alle kommuner og fylkeskommuner med å legge til rette for god opplæring for barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Den statlige spesialundervisningen i Norge ble omorganisert i 1992 da flere statlige spesialskoler ble avviklet eller overført til andre forvaltningsnivåer. Flere spesialskoler ble også omgjort til statlige spesialpedagogiske kompetansesentre. Dette representerte et delvis brudd på en tradisjon der staten drev egne skoler for elever med ulike funksjonsnedsettelser, mens kommunene og fylkeskommunene drev skoler for funksjonsfriske. Unntaket var at staten fortsatt skulle beholde de statlige skolene for hørselshemmede. Noen av spesialskolene hadde da arbeidet med sine målgrupper i mer enn 100 år, og fikk videreført ansvaret for de samme fagområdene/målgruppene da de ble omgjort til kompetansesentre. Spesialskolesystemet og Statpeds historie er nærmere beskrevet av Sorkmo.175

Statped har i dag to hovedoppdrag:

• Tjenesteyting – å gi spesialpedagogiske tjenester som fremmer tilpasset, likeverdig og inkluderende opplæring

• Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning – å utvikle kompetanse og formidle kunnskap om brukere med særskilte opplæringsbehov og om inkluderende og funksjonelle læringsmiljøer

Statped består av tolv kompetansesentre og er underlagt Utdanningsdirektoratet. I tillegg har to private kompetansesentre tilknytning til Statped gjennom avtalebasert kjøp av tjenester. Nasjonalt senter for leseopplæring og leseforskning og Senter for atferdsforskning ved Universitetet i Stavanger er også tilknyttet Statped gjennom en samarbeidsavtale. Sentrene er oppsummert i tabell 3.3. I følge Midlyng-utvalget, som basert på innhentet tallmateriale fra Statped, var det i 2008 om lag 870 årsverk i Statped, inkludert ca 112 årsverk ved de to private sentrene.

Ansatte i Statped har en gjennomgående høy formalkompetanse og høy kompetanse på de fagområdene som Statped i dag har nasjonale oppgaver på. Den prosentvise fordelingen av årsverk innen de ulike vanskeområder i Statped er som følger:

• Døvblindhet 2 %

• Ervervet hjerneskade 4 %

• Hørselsvansker 36 %

• Store og sammensatte lærevansker 13 %

• Sosiale- og emosjenelle vansker 3 %

• Språk-, tale- og kommunikasjonsvanker 13 %

• Synsvansker 19 %

• Andre vansker 10 % 176

Det må imidlertid tas høyde for at enkelte årsverk i Statped dekker flere av disse områdene, og at vanskene til enkelte av Statpeds brukere er mer sammensatte enn hva som fremgår av denne oversikten.

Tjenesteyting

Den første av Statpeds hovedoppdrag er å gi spesialpedagogiske tjenester som fremmer tilpasset, likeverdig og inkluderende opplæring. Det er skoleeier i kommuner og fylkeskommuner som formelt kan søke om tjenester fra Statped, under de opplistede kompetanseområdene. Det blir da utarbeidet en samarbeidsavtale mellom Statped og kommunen eller fylkeskommunen. De fleste tjenestene fra Statped er gratis for kommunene, fylkeskommunene og brukerne. Avgjørelser fra Statped om å yte tjenester til enkeltbrukere vil som hovedregel regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det finnes lite forskning om Statpeds tjenesteyting.

Kompetanseutvikling

Den andre av Statpeds hovedoppdrag er å utvikle kompetanse og formidle kunnskap om brukere med særskilte opplæringsbehov og om inkluderende og funksjonelle læringsmiljøer. Dette gjøres gjennom samarbeid med universiteter, høyskoler og andre forskningsmiljøer for å styrke kvaliteten på de spesialpedagogiske tjenestene ved at Statped-sentrene inngår samarbeidsavtaler, for eksempel om felles forskningsprosjekter.

Statped-sentrene er definert som egne virksomheter og står relativt fritt til å organisere sin FoU-virksomhet. Rambøll Management Consulting177 har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført en kartlegging av Statpeds FoU-arbeid. Kartleggingen viser at om lag 100 årsverk i Statped er knyttet til dette arbeidet og at det organiseres på ulike måter, for eksempel som prosjekt- og utviklingsarbeid, FoU-utvalg eller forskningsavdelinger. Arbeidet finansieres som oftest gjennom egen, men til en viss grad også ekstern, finansiering.

Kartleggingen viser at Statped har en uformell forståelse av hva som kjennetegner FoU-virksomhet, med store variasjoner mellom sentrene. Kompetansesentrene driver i all hovedsak utviklingsarbeid og i mindre grad forskning. Ingen av sentrene driver grunnforskning på linje med universitetene. Åtte av sentrene har ansatte med kompetanse på doktorgradsnivå eller stipendiater som driver doktorgradsarbeid innen Statpeds områder. Det er primært personer med forskerkompetanse som har ansvar for FoU-virksomheten ved sentrene, mens de øvrige ansatte har formell kompetanse på master- eller hovedfagsnivå. FoU-prosjektene involverer ofte interesseorganisasjoner og PP-tjenesten, mens graden av involvering av brukere på tjenestenivå, som skoleeiere og skoler, varierer. Involvering av brukerorganisasjoner foregår heller ikke systematisk på tvers av Statped i FoU-arbeid.

Den strategiske tilnærming til FoU-virksomheten er godt forankret ved det enkelte senter. Rambølls kartlegging viser samtidig at det ikke finnes en formalisert helhetlig strategi for FoU-virksomheten i Statped som helhet. Statped-sentrene er likevel forholdsvis enige om hvilke temaer som bør prioriteres for fremtidig FoU-arbeid:

• Minoritetsspråklig bakgrunn og funksjonsnedsettelser

• Kunnskapsutvikling på tvers av tradisjonelle «vanskeområder»

• Små og oversette funksjonsnedsettelser

• Kombinerte funksjonsnedsettelser

• Sjeldne funksjonsnedsettelser som krever høyspesialisert kompetanse

• Forutsetninger for inkludering i skole og barnehage

• Utvikling av kartleggingsverktøy

I tillegg til disse temaene ga enkelte informanter i Rambølls undersøkelse uttrykk for at det også er andre temaer som bør prioriteres, for eksempel tidlig innsats, herunder samhandling mellom opplærings- og helsetjenester, sammensatte behov som følge av multifunksjonshemninger og læremidler. Innspill fra informantene i Rambølls undersøkelse viste at prioritering av tema og konkrete satsinger skjer med utgangspunkt i personlige relasjoner.

Se kapittel 6 for departementets vurderinger og forslag knyttet til Statped

3.5 Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

I innledningen presenterer departementet tre strategier for hvordan opplæringen for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte kan forbedres. Den tredje strategien er samarbeid og samordning – bedre gjennomføring. I innledningen skriver departementet at barnehagen og skolen skal ha god tilgang til helhetlig spesialpedagogisk støtte over hele landet. Samarbeidet med foreldre med barn med behov for særskilt hjelp og støtte skal bli bedre gjennom informasjon og samordning. Foreldre skal ikke måtte innta en koordinatorrolle overfor sine egne barn, og de ulike tjenestene skal ikke oppleves som «deltjenester».

Denne delen av kunnskapsgrunnlaget dokumenterer i hvilken grad disse ambisjonene er ivaretatt og legger særlig vekt på samarbeidet mellom hjem og barnehage/skole og foreldres vurdering av hjelpeapparatet.

3.5.1 Hovedtrekk fra Midtlyng-utvalget og Flatø-utvalget

Barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte får i mange tilfeller tjenester fra flere instanser, enten fordi deres behov er komplekse eller fordi de blir skjøvet fra tjeneste til tjeneste. Forskning178 knyttet til familier med barn med behov for særskilt hjelp og støtte, viser at forholdet til hjelpapparatet kan være problematisk og oppleves som belastende.179 Det blir ofte påpekt at foreldre kan få rollen som koordinator og pådriver i møte med hjelpeapparatet på grunn av mangler i rutiner, tiltak, koordinering og oppfølging. Kulturforskjeller, motstridende målekriterier, samt skjev maktbalanse i de ulike tjenestene, kan gjøre samarbeid vanskelig.

Strategien Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring handler om å skape kontinuitet i barnehagen, skolen og støtteinstansenes arbeid overfor barn og unge, og om å forbedre informasjonen og veiledningen overfor foreldre. Samarbeid og samordning er nøkkelen til bedre gjennomføring av tjenester. Det krever kontinuitet i kompetanse og kunnskap om barnet, særlig i kritiske faser, for eksempel i overganger, hvor systemet rundt barnet ofte skiftes ut og gjør brukermedvirkning ekstra viktig, jf. boks 3.2 Brukermedvirkning.

Flatø-utvalget har i NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt foretatt en grundig vurdering av mulighetene for et systematisk og forpliktende samarbeid mellom kommunale og statlige tjenester overfor utsatte barn og deres foreldre. Midtlyng-utvalget har i NOU 2009: 18 Rett til læring beskrevet forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid for barn og unge med særskilte behov, lokalt og på tvers av nivåene. Utredningene presenterer totalt sett et omfattende og oppdatert kunnskapsgrunnlag.

Kunnskapsdepartementet ønsker å supplere og utvide kunnskapsgrunnlaget til Flatø-utvalget og Midtlyng-utvalget med utgangspunkt i bruker- og foreldreperspektivet.

Forskningen tilsier at foreldre ofte er tilfredse med tjenestene de og barnet mottar, samtidig som prosessen for å motta tjenestene kan oppleves som vanskelig og gi en følelse av å bli motarbeidet. Foreldre beskriver ofte en gjentakende søknadsprosess med dokumentasjon og forsvar for hjelpebehov og utlevering av informasjon om barnet, funksjonshemmingen og familien.180 Ansvarsgrupper og individuell plan (såkalt samordningsteknologi) er verktøy for å sikre et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Det ser imidlertid ut til at samordningsteknologien i liten grad kompenserer for en fragmentert oppgavefordeling i kommunene og hjelpeapparatet.181 Tjenestetilbudet er ofte personavhengig og systemet og tjenestetilbudet er derfor sårbart, for eksempel overfor sykdom og manglende kompetanse.

NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt (Flatø-utvalget)

Flatø-utvalget peker på at et fragmentert regelverk ikke synes å gi en felles plattform for flerfaglig samarbeid. Dette fører til at de ulike deltjenestene i stor utstrekning bare tar ansvar innenfor eget område. Det medfører også at det er vanskelig for tjenestemottakerne å orientere seg om sine rettigheter og hvilke klageordninger som finnes.

Flatø-utvalget viser til undersøkelser om faktorer som fremmer og hemmer samarbeid mellom de aktuelle tjenestene. Klare og realistiske mål, klart definerte roller, sterk ledelse, styring på tvers av tjenester og gode systemer for deling av informasjon er avgjørende for godt samarbeid. Flatø-utvalget viser videre til at brukere ofte rapporterer om stor grad av tilfredshet med den enkelte tjeneste, men at de er langt mindre fornøyd med samordningen av de ulike tilbudene og med informasjonsutvekslingen og avklaring av ansvarsforholdet mellom tjenestene. Utvalget peker også på at små kommuner mangler nødvendig kompetanse, for eksempel psykologer. På den annen side viser studier at brukere i små kommuner er mer tilfredse med samhandlingen mellom tjenestene enn brukere i større kommuner. Det er også flere små enn store kommuner som får veiledning fra poliklinikkene og som opplever et godt samarbeid med disse.

NOU 2009: 18 Rett til læring (Midtlyng-utvalget)

Midtlyng-utvalget peker på at et differensiert hjelpeapparat, der ulike tjenester er hjemlet i ulike lovverk, kan føre til at det er vanskelig å orientere seg for både foreldre og fagfolk og at brukere ikke får den hjelpen de har krav på. Det er en gjennomgående problemstilling i mange kommuner at foreldre ikke vet hvor de skal henvende seg for å få hjelp. Undersøkelser viser at foreldre opplever at informasjonen ikke er god nok, at hjelpen ikke er samordnet og at foreldrene ofte må tre inn i rollen som koordinator. Midtlyng-utvalget peker på følgende årsaker til mangel på koordinering og tverrfaglig samarbeid:

• Rettigheter og bestemmelser er hjemlet i ulike lovverk og forskrifter

• Faglig ideologi, profesjonsinteresser og domenekonflikter

• Sektorinndeling, uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver

Midtlyng-utvalget peker også på at utviklingen av et differensiert hjelpeapparat der ulike tjenester er hjemlet i ulike lovverk kan føre til at det er vanskelig å orientere seg for både foreldre og fagfolk, og at brukere ikke får den hjelpen de har krav på. Det er en gjennomgående problemstilling i mange kommuner at foreldre ikke vet hvor de skal henvende seg for å få hjelp. Undersøkelser viser at foreldre opplever at informasjonen ikke er god nok, at hjelpen ikke er samordnet, og at foreldrene ofte må tre inn i rollen som koordinator. Midtlyng-utvalget peker også på at profesjonsinteresser og manglende trygghet i eget fag kan være til hinder for samarbeid tjenestene i mellom, og til en fornuftig samordning av disse. De ulike instansene og fagpersonene kan ha liten kjennskap til hverandres kompetanse, og ulik forståelse av utfordringene og hvilke tiltak som er hensiktsmessige. I en rapport fra SINTEF182 vises det til flere studier som konkluderer med at ulik fagideologi er et vesentlig hinder for tverrfaglig samarbeid. En rapport fra Nord-Trøndelagsforskning183 peker også på at ulike kulturer og oppfatninger av hva som er det riktige tiltaket for brukeren og leders fordommer om andre etater og profesjoner, hemmer utviklingen av tverretatlig samarbeid.

Midtlyng-utvalget viser også til at tjenestene på kommunalt og statlig nivå ofte er preget av arbeidsdeling og spesialisering, og at det er delvis overlapping mellom ulike statlige tjenester og funksjoner. Et eksempel på dette er habiliteringstjenesten for barn og unge i helseforetakene (HABU) og sentrene for sammensatte lærevansker (SLV) i Statped, som til dels arbeider med de samme brukerne og som begge har spesialpedagoger ansatt. Det er også overlappende arbeidsoppgaver mellom BUP og SLV-sentrene, samt at det er parallellitet i faggrupper. Uklare ansvarsforhold fører ofte til at tjenestene selv ikke er klar over hvem som har ansvaret, noe som igjen fører til at brukerne blir usikre, mister oversikten og ofte må banke på flere dører for å få hjelp.

3.5.2 Foreldresamarbeid i barnehagen

Foreldresamarbeid er regulert spesielt i barnehageloven § 4. I bestemmelsen pålegges barnehager å ha foreldreråd og samarbeidsutvalg. Hensikten er å sikre foreldre rett til medvirkning i barnehagen, i tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 5 om foreldres ansvar for oppdragelsen. Godt og tett samarbeid med barnas hjem er en vesentlig kvalitet ved en god barnehage, og de formelle samarbeidsorganene sikrer foreldrene som gruppe innflytelse på barnehagens daglige drift.

Foreldrerådet består av foreldrene til alle barna i barnehagen. Foreldrerådet skal fremme foreldrenes fellesinteresser og bidra til at samarbeidet mellom barnehagen og foreldregruppen bidrar til et godt barnehagemiljø.

Samarbeidsutvalget skal være et rådgivende, kontaktskapende og samordnende organ mellom foreldre og ansatte i barnehagen. Barnehagemyndigheten er også gitt anledning til å delta i samarbeidsutvalget. Representantene kan komme med råd og innspill og arrangere dugnader, temakvelder og andre arrangementer som kan skape kontakt mellom hjemmene og barnehagen. Dersom det oppstår konflikter, skal samarbeidsutvalget arbeide for å finne frem til felles løsninger.

I 2010 ble det nasjonale foreldreutvalget for barnehagen (FUB) etablert for å sikre at foreldrestemmen høres i aktuelle barnehagepolitiske saker, og at Kunnskapsdepartementet får et rådgivende organ og en høringsinstans som ivaretar foreldreperspektivet. Utvalget skal også hjelpe foreldrene med informasjon og veiledning om deres rettigheter og muligheter til medvirkning på lokalt plan.

3.5.3 Foreldresamarbeid i grunnopplæringen

Det er understreket i formålsparagrafen i opplæringsloven at både grunnskolen og den videregående opplæringen skal samarbeide med hjemmet. Dette innebærer at skolen må skaffe seg kunnskap om foreldrene som ressurs, og anerkjenne at foreldrene spiller en viktig rolle for barns læring og utvikling.

Kontakten med hjemmet er viktig for at foreldre skal ha mulighet til å følge opp elevens faglige og sosiale utvikling. I grunnskolen skal det være et foreldremøte i oppstarten av hvert opplæringsår, jf. forskriftens § 20-3, og foreldrene har også rett til en planlagt og strukturert samtale med kontaktlæreren minst to ganger i året. I forskriftsbestemmelsen er det i tillegg fastsatt at skolen – skriftlig eller muntlig – skal gi foreldrene informasjon blant annet om foreldrenes rettigheter og plikter etter opplæringsloven med forskrifter. Forskrift til opplæringsloven § 20-4 regulerer foreldresamarbeid i videregående opplæring. Bestemmelsen har de samme innholdsmessige elementene som bestemmelsen som gjelder foreldresamarbeid i grunnskolen og sier at skolen skal holde kontakt med foreldrene til elever som ikke er myndige gjennom hele opplæringsåret.

Opplæringsloven kapittel 11 har bestemmelser om foreldremedvirkning i skolens brukerorganer. I grunnskolen er det lovpålagt med forelderåd, foreldrerepresentasjon i samarbeidsutvalg og i skolemiljøutvalg. Reglene skal sikre foreldre innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Ved siden av regler om råd og utvalg er det i opplæringsloven § 11-9 fastsatt regler om Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), og departementet har gitt regler om innholdet i arbeidet i FUG i forskriftens § 20-2. Utvalget er et nasjonalt utvalg for og med foreldre som har barn i skolen, og er et rådgivende organ for departementet. Mandatet omfatter grunnskolen og det første året av videregående opplæring. Utvalget skal arbeide for godt samarbeid mellom skole og hjem, og skal ivareta foreldrenes interesser i skolesammenheng.

Forskning om hjem–skole-samarbeidet

Samarbeidet hjem–skole er ikke et stort forskningsfelt, men det har blitt gjennomført noen studier av foreldrenes grad av tilfredshet med og deltakelse i foreldresamarbeidet.184Hovedmønsteret i disse undersøkelsene er at foreldre er positive til skolen, og at de stort sett stiller opp på konferansetimer og foreldremøter og andre tiltak som iverksettes. De er mest opptatt av at barna deres trives og utvikler seg og er i hovedsak fornøyd med den informasjonen som skolen gir. I konkrete forsøk har det vist seg at foreldre kan være aktive og interesserte i å samarbeide også om innholdet i undervisningen dersom lærerne legger opp til dette. Men de peker på at samarbeidet domineres av skolen, og at foreldrenes reelle innflytelse er svært liten. De formelle samarbeidsorganene er stort sett på plass, men også de fungerer på skolens premisser. Selv om disse organene får større ansvar, fører ikke dette automatisk til at foreldrene generelt blir mer engasjert.

Forskningsbasert kunnskap om foreldrenes betydning for skoleprestasjoner gir gode argumenter for at skolen bør samarbeide nært og godt med foreldrene i grunnopplæringen. Nordahl185 understreker at samarbeidsforholdet hjem-skole er et vesentlig bidrag til skolens læringsmiljø. Ifølge Bakken186 er det en sammenheng mellom læringsmiljø og skolens eget bidrag til elevenes skoleprestasjoner, og det er på skoler hvor læringsmiljøet er spesielt godt at elevenes resultater i særlig grad er positivt. Videre sier Hattie187 at det er foreldrenes forventninger til skoleprestasjoner som har sterkest innvirkning på elevenes motivasjon og innsats; dernest følger foreldrenes interesse for skolearbeid hjemme og på skolen, leksehjelp og dialog om skolefremgang. Dette betyr mye mer enn andre faktorer i familien, slik som sosioøkonomisk status. Hattie trekker også frem at mange foreldre er fremmedgjorte for skolen fordi de ikke forstår skolens språk. Derfor må skolen og hjemmene snakke samme språk og formidle de samme forventningene; slik at elevene slipper å leve i to verdener. Britiske studier188 knyttet til elevenes prestasjoner i skolen viser at for barn i syvårsalderen er det foreldrene gjør hjemme seks ganger viktigere enn det som skjer på skolen. Ved 16-årsalderen ser det ut til at skolen er mer betydningsfull for læringsutbyttet enn foreldrene, men også i de senere tenårene er foreldrenes engasjement viktig. Foreldrenes oppfølging utgjør en forskjell for barn og unge sin skolegang, og foreldrene bør oppmuntres til engasjement og støtte overfor skolen.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon189 har sammenstilt problemstillinger og vurderinger som foreldre har presentert når de har vært i kontakt med organisasjonen. Det synes å være et generelt problem at foreldre og skole/PP-tjenesten ikke er enige om eleven skal ha spesialundervisning eller om elevens behov kan imøtekommes innenfor det ordinære undervisningsopplegget. I de fleste registrerte tilfeller ser foreldrene et klart behov for spesialundervisning, mens skole og PP-tjenesten ønsker å imøtekomme elevens behov gjennom tiltak innenfor den ordinære opplæringen. Når eleven først får enkeltvedtak om spesialundervisning, mener foreldrene at elevens behov for spesialundervisning er større enn det som legges til grunn i utredningen fra PP-tjenesten. Foreldre rapporterer også om at de som gir spesialundervisning ikke har tilstrekkelig kompetanse. Dette problemet er særlig tydelig for de tilfellene der elevene viser aggressiv atferd på grunn av ulike kognitive problemer, og de som yter spesialundervisning har manglende kunnskaper og kompetanse om hvordan de skal møte og håndtere slik atferd. Foreldre gir uttrykk for at kompetanse hos de som skal gi det spesialpedagogiske tilbudet ikke er omtalt verken i tilråding fra PP-tjenesten eller i skolens vedtak.

Se 5.4 for departementets vurderinger og forslag knyttet til informasjon og samarbeid.

3.5.4 Foreldres vurdering av hjelpeapparatet

Wendelborg190 har undersøkt hvordan foreldre med barn med behov for særskilt hjelp og støtte forholder seg til og vurderer hjelpeapparatet. I undersøkelsen inngår tall fra 1999, 2003, 2006 og 2009. Utviklingen viser at familier opplever en stabilitet og kanskje en viss positiv utvikling når det gjelder behovsoppfyllelse når det gjelder avlastning, støttekontakt og fritidstilbud generelt.

Sitter191 har evaluert tilbudet fra helsestasjons- og skolehelsetjenesten og PP-tjenesten til barn og unge med psykiske vansker.192 Resultatene viser at barn, unge og foreldre opplever god tilgang til helsestasjonstjenester, samtidig som rundt en tredjedel av brukere med psykiske vansker opplever for lang ventetid til PP-tjenesten. Undersøkelsen viser også at bruk av individuell plan bidrar til at barn, unge og foreldre blir mer tilfredse med samordningen av tjenestene. Det gjelder både avklaring av ansvar og utveksling av informasjon.

Barn, unge og foreldre rapporterer i stor grad at de er tilfreds med den enkelte tjeneste, for eksempel at helsestasjonen og PP-tjenesten i stor grad viser omtanke og forståelse for deres situasjon. Foreldre opplever at de har mulighet til å påvirke tjenestenes beslutninger, og at de betraktes som en sentral samarbeidspartner.

Foreldre er imidlertid langt mindre fornøyd med samordningen av de ulike tilbudene. Brukere som mottar tilbud fra flere tjenester, rapporterer om relativt lav tilfredshet med samordningen av tjenestene, informasjonsutvekslingen og avklaring av ansvarsforhold mellom tjenestene. Bare rundt halvparten av brukerne svarte at de var tilfredse.

3.5.5 Erfaringer med verktøy for samordning

Individuell plan (IP) og ansvarsgrupper er verktøy for å bidra til bedre koordinering mellom tjenester. Alle med behov for langvarige og koordinerte sosial- og helsetjenester har rett på individuell plan, dersom personen selv ønsker det. Planen er tjenestemottakerens plan og tjenestemottakeren har rett til og oppfordres til å delta aktivt i å beskrive behov for tjenester, ønsker og mål som oppfattes som viktige i hverdagen og fremtiden. Retten til å få utarbeidet en individuell plan er i dag hjemlet i åtte ulike lover.193 En ansvarsgruppe består av brukeren og representanter for tjenester som brukeren mottar, og det er vanlig at en av deltjenestene har ansvar for å koordinere arbeidet til gruppen. Formålet med ansvarsgrupper er å samordne, utvikle og evaluere tiltak ut fra den enkelte brukers behov. Bruk av ansvarsgruppe er ikke lovfestet, men deltakelse i ansvarsgruppen anses som forpliktende for de involverte tjenestene.

I oppsummeringen194 av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale helse- sosial- og barnevernstjenester til utsatte barn, vises det til manglende bruk av virkemidler som kan sikre samarbeid. I tilsynet avdekkes manglende bruk av individuell plan for tilsynets målgruppe, og at ca. 1/3 av de 114 kommunene som var omfattet av tilsynet ikke hadde rutiner for å tilby individuell plan. Tilsynet oppsummerer med at kommunenes tilrettelegging og oppfølging av samarbeid omutsatte barn og unges beste er for dårlig.

Flatø-utvalget viser til undersøkelser blant barn og unge med psykiske lidelser der det rapporteres at brukere opplever at bruk av individuell plan bidrar til økt tilfredshet når det gjelder samordning av tjenestene, ansvarsavklaring og informasjonsutveksling.

Wendelborg m.fl.195 understreker med utgangspunkt i en studie hvor barn med funksjonsnedsettelser er fulgt gjennom oppveksten, at det fra familiens ståsted er en vei å gå før målene til ordningen med individuell plan er oppfylt. I overkant av 40 prosent av familiene i denne studien oppgir at det stemmer dårlig eller ikke stemmer at IP har gitt et mer helhetlig, koordinert eller individuelt tilpasset tjenestetilbud. 52 prosent av familiene oppgir at det ikke har blitt noe bedre kontakt med hjelpeapparatet som følge av individuell plan, og en tredjedel av familiene oppgir at individuell plan har liten praktisk nytte. I tillegg opplever mange foreldre at koordinatoren mangler forutsetninger, i form av blant annet lite tid og en svak posisjon i organisasjonen, for å fylle den funksjonen vedkommende er tiltenkt. I de tilfeller der samarbeidet fungerer, handler det om at koordinatoren har tilstreklig myndighet, at roller og forventninger er avklart, og at koordinatoren tør å være tydelig, ærlig og realistisk.

Resultater fra undersøkelser av tjenestenes erfaringer med bruk av individuell i psykisk helsearbeid spriker noe, og det pekes blant annet på at arbeid med IP er ressurs- og kompetansekrevende. Positive erfaringer er at individuell plan bidrar sterkt til samordning og til at tjenestene tilpasses behovene til den enkelte, at individuell plan kan skjerpe samarbeidet, hindre at tjenestene arbeider parallelt, og at ansvar kan synliggjøres.

Om bruk av ansvarsgrupper rapporterer Flatø-utvalget til dels positive erfaringer. Det er avgjørende at møtene i ansvarsgruppen er godt forberedt, at arbeidsoppgaver og ansvar blir plassert og at de relevante tjenestene møter.Helsetilsynet fant i 2008 at en svakhet ved at ikke alle involverte deltar i ansvarsgruppene og konkluderte med at kommunene i større grad bør følge opp at de relevante tjenestene deltar i disse gruppene.196

Se 5.4.3 for departementets vurderinger og forslag knyttet til samarbeid mellom ulike tjenester.

3.6 Resultater og effekter

Dette kapittelet har gitt en oversikt over ulike kjennetegn ved tilbudet utdanningssystemet og hjelpeapparatet gir overfor barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte. Forskning og erfaringer knyttet til effekter og resultater kan gi utdanningsmyndighetene ledetråder for hva som kan forbedre opplæringstilbudet for målgruppen for denne meldingen.

I en vurdering av resultatene til spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og spesialundervisningen i grunnopplæringen, er det viktig å understreke at dette tilbudet varierer betydelig i form og omfang. Dette har sammenheng med at barn og unges behov, vansker og kombinasjoner av vansker er veldig ulike. Barn og unge med spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning er stort sett mest i det ordinære tilbudet i barnehagen og grunnopplæringen. Det gjør at deres utvikling og læring vil avhenge av samspillet mellom det ordinære tilbudet og tilbudet som gis innenfor rammen av spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Dette gjør det vanskelig å fastslå om slike innsatser samlet sett oppnår gode eller dårlige resultater, og om den har stor eller liten effekt.

Skal man studere resultatene særskilte innsatser, må man også vite noe om effekten av et alternativt opplæringstilbud. Det krever at man etablerer gode sammenlikningsgrupper, noe som både er metodisk, etisk og praktisk vanskelig.197 Hanushek, Kain og Rivkin198 er et av få eksempler på forskere som har gjort slike sammenlikninger med utgangspunkt i spesialundervisning. De har målt prestasjonene til elever som over tid går inn og ut av spesialundervisning og finner at elevene har større læringsutbytte i periodene med spesialundervisning sammenliknet med periodene uten: «We find that the average special education program significantly boosts mathematics achievement of special-education students, particularly those classified as learning-disabled or emotionally disturbed, while not detracting from regular-education students». Langfeldts199 studie av effekter av spesialundervisning i matematikk viser omtrent det samme: elevene som får spesialundervisning utvikler seg mer enn de øvrige elevene. Langfeldt kan ikke gi noen klar dokumentasjon på at spesialundervisningen har et signifikant positivt bidrag, men han har heller ikke dokumentasjon for det motsatte.

Bachmann og Haug200 omtaler forskningen om effekter av særskilte innsatser overfor barn, unge og voksne med behov for hjelp og støtte i opplæringen som «høgst problematisk» (s. 75). De understreker at det finnes lite norsk forskning om spesialundervisningens effekter, og internasjonal forskning ender ofte med ulike konklusjoner: «Det er dokumentert at spesialundervisningen hjelper. Samtidig er det stilt store spørsmålstegn ved dens kvaliteter og ved det utbyttet elevene får» (s. 75).

Det danske utdanningsdepartementet skriver etter en gjennomgang av en rekke spesialpedagogiske studier, at forskningen historisk har fokusert mer på ideologi og verdier enn praksis i og utbytte av undervisningen.201 I det hele tatt vet vi lite om spesialundervisningens resultater og effekter, noe Solli202 mener kan skyldes at den spesialpedagogiske forskningen tradisjonelt har lagt mer vekt på kvantitativ tenkning og ressursdiskusjoner enn kvalitet og læringsutbytte.

3.6.1 Forutsetninger for gode resultater

Egelunds og Tetlers203 omfattende evaluering av spesialundervisning i Danmark konkluderer med «at det helt overvejende er en positiv effekt af specialundervisningen, at eleverne næsten altid udvikler sig i positiv retning» (s. 329). Med utgangspunkt i denne og flere andre undersøkelser,204 synes fire forutsetninger særlig viktige for at spesialundervisningen skal ha positive resultater:

• Kompetanse: Positive resultater av spesialundervisning henger klart sammen med kompetansen til de ansatte som gjennomfører den spesialpedagogiske innsatsen. Det er avgjørende at det er velkvalifiserte lærere med særlig kompetanse innen spesialpedagogiske områder som enten gjennomfører innsatsene eller bistår og veileder andre lærere. Det er samtidig nødvendig med kvalifisert veiledning fra PP-tjenesten, men tjenesten må dreie sitt arbeid fra kartlegging av enkeltelever til veiledning og rådgiving av lærere.

• Hver elev er unik: Det må tas høyde for at elevene, omgivelsene og situasjonen er unik. Alle elever har ulike egenskaper, forutsetninger og behov, samtidig som deres vansker fremstår innenfor helt spesifikke kontekstuelle betingelser. Skolene må bruke svært fleksible og individuelle strategier knyttet til hver enkelt elevs behov i spesifikke situasjoner, dersom man skal registrere positiv effekt av spesialundervisning. Enkeltelevers problemer kan ikke løses med prototypestrategier, standardiserte tilnærminger eller helt generelle spesialundervisningstiltak, gjeldende for mange elever på samme tid.

• Vurdering av resultater: Elever med særlige behov er tjent med at det løpende vurderes hva deres behov er i forhold til de kontekstuelle betingelsene de befinner seg innenfor. De pedagogiske tiltakene må vurderes kontinuerlig og med utgangspunkt i det faglige og sosiale læringsutbyttet elevene oppnår.

• Ordinær opplæring: Positive resultater har også en klar sammenheng med hvordan den øvrige undervisningen drives i klassen. De fleste elever som har spesialundervisning er minst like mye i klassen uten ekstra hjelp og støtte. Det har en positiv effekt for elever med særlige behov om læreren klarer å skape en fleksibel praksis i klassen med variert bruk av undervisningsmateriell, vektlegging av undervisningsdifferensiering innenfor fellesskapet og en løpende intern evaluering der elevene selv tas med.

Et gjennomgående poeng i den tilgjengelige forskningen, er at gitte pedagogiske metoder og innsatsformer i seg selv ikke nødvendigvis gir effekt. Det er i stedet profesjonaliteten som ytes i innsatsen som avgjør effekten. Holck205 skriver at det spesialpedagogiske fagfeltet tradisjonelt bygger på spesialisering og organisatorisk differensiering i ulike vanske- og diagnosegrupper. Det er i mindre grad utviklet forskningsbasert kunnskap om de miljømessige forutsetninger for den enkelte elevs læring. Kartlegging av under hvilke betingelser barn og unge faktisk lærer, trives og utvikles i henhold til definerte opplæringsmål kreveren annen kompetanse og et annet begrepsapparat. Målet er ikke på samme måte som tidligere å utrede for å komme frem til en diagnose, funksjon eller vanske, men like mye å skape gode læringsmiljøer for alle.

Se 7.2 for departementets vurderinger og forslag knyttet til spesialpedagogisk forskning og forskning på effekter av spesialundervisning.