5 Det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet – styrket samarbeid og koordinering av tidlig innsats

Dette kapittelet omhandler det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet, med hovedvekt på PP-tjenesten. Det presenteres fire forventninger til PP-tjenesten, for å tydeliggjøre dagens mandat og oppgaver til tjenesten. Til disse forventningene er det knyttet flere tiltak som i sum innebærer økt veiledning, informasjon og statlig initiativ. Kapittelet vurderer også hva barnehagesektoren og opplæringssektoren kan gjøre i arbeidet med å forbedre informasjonen og samarbeidet for brukerne av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet. Det presenteres tiltak som skal gi bedre informasjon til barn, elever og foreldre om rettigheter og tiltak for å sikre at barnehager og skoler skal samarbeide bedre med de ulike tjenestene i kommune, fylkeskommune og stat.

5.1 Status og utfordringer

De fleste barn og unge har ikke behov for tjenester som pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste), barnevernet, habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) i spesialisthelsetjenesten. Behovene og eventuelt problemene som barn, unge og deres foreldre opplever, blir stort sett ivaretatt og løst i barnehagen eller skolen.

I noen tilfeller har imidlertid ikke barnehagen eller skolen mandat til å hjelpe eller den nødvendige kompetansen som skal til for å vurdere og å iverksette de riktige tiltakene. Det blir da nødvendig å bruke faglig ekspertise og veiledning utenfor de arenaene hvor barn og unge er til daglig. Det kan bety at barn, unge og deres familier må forholde seg til flere ulike instanser og tjenester. Under strategien Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring har departementet i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget omtalt flere av de utfordringene som foreldre rapporterer at de møter i kontakten med det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet.

I møte med flere tjenester øker risikoen for at nødvendige tiltak vil kunne ta lang tid å iverksette. Årsakene til dette kan være mange. Sakene kan være faglig kompliserte, og nødvendig bakgrunnsmateriell og informasjon må gjerne innhentes fra foreldre, barnehage, skole og andre instanser. I tillegg kan mangel på både kompetanse og personale føre til at ventetiden blir lang. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget er det dokumentert at PP-tjenesten i mange kommuner og fylkeskommuner har en for lang ventetid i arbeidet med sakkyndige vurderinger. Lang ventetid i PP-tjenesten fører til at vedtak om spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning kan bli forsinket og dermed til at tiltak blir iverksatt for sent.

I noen tilfeller må også andre tjenester fra kommune, fylkeskommune og stat involveres. Da er det viktig med gode samarbeidsrutiner og ordninger for å sikre rask og effektiv hjelp. Midtlyng-utvalget peker i sin utredning NOU 2009: 18 Rett til læring på at det kan være en utfordring å sikre helhet og sammenheng i tiltak overfor barn og unge. Flatø-utvalget belyser i NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt hvordan man kan få til bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge. Utredningene viser til undersøkelser om faktorer som fremmer og hemmer samarbeid mellom de aktuelle tjenestene. Klare og realistiske mål, definerte roller, tydelig ledelse, styring på tvers av tjenester og systemer for deling av informasjon. er avgjørende for godt samarbeid.1 Kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget viser at brukere ofte rapporterer stor grad av tilfredshet med den enkelte tjeneste, men at de er langt mindre fornøyd med samordningen av de ulike tilbudene og med informasjonsutvekslingen og avklaring av ansvarsforholdet mellom tjenestene. Det er derfor et mål å forbedre samarbeidet og koordineringen av innsatsen til de ulike tjenestene for barn og unge.

Midtlyng-utvalget peker på at tjenestene fremstår som sektordelte, blant annet som følge av at de ulike tjenestene er hjemlet i ulike lovverk. Det gjør det vanskelig for både foreldre og fagfolk å orientere seg og vite hvor man skal henvende seg for å få hjelp. Utfordringen er ikke nødvendigvis standarden eller kvaliteten på eksisterende tjenester, men de terskler og skranker en må passere for å få tilgang til de ordningene som eksisterer.2 Utfordringen blir derfor å samordne tjenestene og tilpasse informasjonen og veiledningen slik at foreldre føler at de får nødvendig kunnskap om egne barns rettigheter og muligheter for hjelp og støtte fra de ulike tjenestene.

Et kontinuerlig arbeid for kommunene er å tilpasse og utvikle kompetansen til de ansatte slik at de kan møte behovene. Det gjenspeiles i at kravene til de ulike tjenestene stadig endres og at forventningene stadig øker. Ansatte i PP-tjenesten skal for eksempel ha fagkompetanse på mange ulike områder, arbeide systemrettet overfor opplæringsinstitusjoner, og de skal hele tiden forholde seg til endringer i barn og unges læringsrelaterte problemer. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget,viser departementet til at PP-tjenesten ønsker å arbeide mer systemrettet overfor barnehager og skoler, samtidig som arbeidet med sakkyndige vurderinger kan oppleves som svært tidkrevende. PP-tjenesten får da i mindre grad anledning til å arbeide direkte inn mot skolen med saker som gjelder tilrettelegging av lærestoff, utforming av særlige læringsmål og organisering av opplæringen. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, peker departementet på udekkete kompetansebehov for fagpersonalet i PP-tjenesten. Det er særlig behov for kompetanse om rammeplan for barnehagen, læreplan og lovverk, organisasjonsutvikling samt samspills- og relasjonsanalyse.

Fylkesmennenes tilsynsrapporter fra felles nasjonalt tilsyn i 2007 og 2008 viser at det til dels er betydelige utfordringer i kommunene i etterlevelse av bestemmelsen om sakkyndig vurdering. I Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av spesialundervisningen i Norge blir manglende anbefalinger av hva slags opplæringstilbud eleven bør få, fremhevet som en hovedutfordring i de sakkyndige vurderingene. Sakkyndige vurderinger gir ofte grundige beskrivelser av elevenes vansker, samtidig som de ikke alltid tar stilling til hva som er realistiske opplæringsmål for eleven, hvordan spesialundervisningen skal organiseres og hva som kan være et fornuftig timeomfang. Undersøkelser peker i retning av at minoritetsspråklige elever kan bli feilaktig vurdert til å ha lærevansker, og som følge av dette bli anbefalt spesialundervisning, i stedet for særskilt språkopplæring på grunnlag av svake norskkunnskaper.

5.1.1 Hovedstrategiene

I innledningen til denne meldingen presenterer departementet tre strategier for å synliggjøre utfordringene og mulighetene i utdanningssystemets evne til å møte mangfoldet av barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. De tre strategiene synliggjøres på denne måten i dette kapittelet:

Fange opp – følge opp

I innledningen skriver departementet at barnehagen og skolen skal bli bedre til å fange opp og følge opp de som trenger hjelp og støtte. Det krever at kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenester arbeider mer med forebygging og tidlig innsats. Det er for eksempel viktig at PP-tjenesten arbeider tettere på barnehager og skoler, arbeider mer systemrettet og bruker kortere tid på sakkyndige vurderinger.

Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

I innledningen skriver departementet at det skal bygges et lag rundt førskolelæreren og læreren, blant annet ved at PP-tjenesten skal kommer tettere på. Det er dokumentert at PP-tjenesten i hovedsak arbeider individrettet gjennom sakkyndige vurderinger og at de fleste førskolelærere og lærere opplever at PP-tjenesten i liten grad er tilgjengelig på kort varsel. Kompetanseutvikling gjennom etter- og videreutdanning er det kanskje viktigste virkemiddelet for å heve kvaliteten på PP-tjenesten og øvrige kommunale tjenester overfor barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. Det er også viktig å sette i gang tiltak for å redusere ventetiden i PP-tjenesten.

Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

I innledningen skriver departementet at barnehagen og skolen skal ha god tilgang til helhetlig spesialpedagogisk støtte over hele landet og videre at samarbeidet med foreldre skal bli bedre gjennom informasjon og samordning. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, skriver departementet at foreldre i stor grad er tilfreds med den enkelte tjeneste, men langt mindre fornøyd med samordningen av de ulike tilbudene. Det er derfor viktig at foreldre får bedre informasjon om sine rettigheter og tjenestetilbudet, samtidig som tjenestene i større grad samarbeider og samordner sitt arbeid.

5.2 PP-tjenesten – tettere på for tidlig innsats

Opplæringsloven stiller krav til at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PP-tjeneste (§ 5–6). PP-tjenesten kan organiseres i samarbeid med andre kommuner eller med fylkeskommunen, men det er ikke anledning til bare å basere seg på å kjøpe tjenester. I forarbeidene til loven er det presisert at kravet om en «teneste» innebærer krav om en viss kontinuitet i personale og organisering. PP-tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov, og den skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering i de tilfeller loven krever det.

PP-tjenesten skal være en viktig veileder og kompetansegiver til barnehager og skoler. Målet er at PP-tjenesten skal bistå barnehager og skoler med å sikre at alle barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte får ta del i gode utviklings- og læringsprosesser. Midtlyng-utvalget skriver at PP-tjenesten skal være tettere på barnehager og skoler og videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker. Departementet støtter denne overordnete strategien og ønsker å tydeliggjøre hvordan PP-tjenesten skal komme tettere på. Departementet vil beholde dagens arbeids- og ansvarsområde til PP-tjenesten, men ser samtidig et behov for å tydeliggjøre mandatet og utdype nærmere hva som ligger i kravet om at PP-tjenesten skal arbeide systemrettet.

I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, vises det til Fylling og Handegårds3 kartlegging og evaluering av PP-tjenesten i Norge fra 2009. Forskerne konkluderer med at når barnehager og skoler ikke er fornøyde med bistanden fra PP-tjenesten, synes det mer å være knyttet til kapasitet enn kompetanse. Mye kan derfor tyde på at PP-tjenesten i dag har et kapasitetsproblem. Ventetiden er ofte lang og arbeidet med sakkyndige vurderinger tar mye tid og ressurser. Det betyr at kommunene og fylkeskommunene bør videreutvikle PP-tjenesten slik at tjenesten kommer tettere på barnehager og skoler.

Departementet ønsker med denne meldingen å stimulere til at PP-tjenesten i større grad skal kunne arbeide systemrettet. Departementet vil presentere noen forventninger til PP-tjenesten. Til hver forventning er det utformet forslag til tiltak som har som mål å bidra til at kommunene og fylkeskommunene skal nå forventningene. Forventningene skal utfylle hverandre slik at det samlede bildet gir en god beskrivelse av hva som menes med at PP-tjenesten skal være tettere på barnehager og skole. Forventingene er ment som rådgivende for kommunene og fylkeskommunene.

5.2.1 Forventning 1: PP-tjenesten er tilgjengelig og bidrar til helhet og sammenheng

Departementet ønsker at PP-tjenesten, sammen med det øvrige lokale hjelpeapparatet og andre instanser, skal være tilgjengelig for brukerne. PP-tjenesten skal bidra til helhet og sammenheng i tiltak overfor barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning. Når foreldre er urolige, skal de føle at deres bekymringer blir tatt på alvor og at barnets behov blir vurdert.

PP-tjenestens mulighet til å henvise

Midtlyng-utvalget mener at PP-tjenesten bør få bedre mulighet til å samarbeide med habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) i spesialisthelsetjenesten. Utvalget mener at en henvisningsrett for PP-tjenesten til disse viktige samarbeidspartnerne på statlig nivå vil forbedre muligheten for sammenheng mellom tjenester. Utvalget mener at PP-tjenesten som henvisende instans raskere vil kunne sikre at den enkelte får god oppfølging og samtidig skape bedre sammenheng i tjenestene. Henvisningsrett kan dermed gi en effektivitetsgevinst. Fastlegen må imidlertid holdes orientert.

Et stort flertall i høringen på Midtlyng-utvalgets utredning, herunder Helsedirektoratet, går inn for å gi PP-tjenesten henvisningsrett. Henvisningskompetanse kan medvirke til å styrke satsingen på psykisk helse blant barn og unge, både ved at det gis raskere hjelp og at informasjon blir raskere delt mellom spesialisthelsetjenesten og ansvarlig kommunalt nivå.

Som en prøveordning ønsker derfor departementet å gi henvisningsrett for PP-tjenesten til BUP og HABU i en region eller utvalgte fylker for å få mer kunnskap om hva slags effekt en slik ordning kan ha. Prøveordningen skal ha en varighet på to år, med følgeforskning og sluttevaluering, og gjøre det mulig å studere hvilke effekter ordningen har sammenliknet med regioner/fylker der PP-tjenesten ikke har slik adgang. Departementet vil ta stilling til eventuell innføring av prøveordningen som permanent ordning etter at evalueringen er ferdigstilt.

En tydelig og tilgjengelig PP-tjeneste

Som andre kommunale tjenester er PP-tjenesten opptatt av å skape gode relasjoner til innbyggerne i kommunen og være synlige på lokalt nivå. Det er viktig at PP-tjenesten klarer å tilpasse sin kommunikasjon og tilgjengelighet til minoritetsspråklige og våre nasjonale minoriteter. Tilgjengelighet innebærer å bidra med kompetanse, veiledning, råd og hjelp til barnehager, skoler, foreldre, barn og elever. Det handler også om at brukere skal vite hvordan man skal kunne få hjelp, når man kan forvente å få den og muligheten til å påvirke og gi tilbakemelding om kvaliteten på det tilbudet som er gitt.

Fylling og Handegårds kartlegging og evaluering av PP-tjenesten viste at kommunene og fylkeskommunene i svært ulik grad bidrar med styringssignaler og kriterier for kvalitet og måloppnåelse overfor PP-tjenesten. Forskerne argumenterer med at manglende kriterier for måloppnåelse bidrar til å gjøre det vanskelig for:

• fagansatte å vurdere sitt eget arbeid

• andre å vurdere PP-tjenestens arbeid

• skoleeier å følge opp hvorvidt PP-tjenesten oppfyller lovens krav

Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen understreker også at statlige myndigheter i begrenset grad mottar løpende styringsinformasjon om PP-tjenesten, utover informasjon om organisering og bemanning.4

Kommunene har ansvaret for styring og kvalitetssikring av PP-tjenesten, og som et ledd i dette mener departementet at kommunene bør vurdere behovet for å utarbeide kriterier for måloppnåelse. Lokalt arbeid med å lage kriterier for måloppnåelse kan for eksempel gjøres gjennom serviceerklæringer som avklarer forventninger mellom PP-tjenesten, brukerne og barnehager/skoler. En serviceerklæring kan bidra til å:

• forplikte PP-tjenesten til å definere et nærmere spesifisert servicenivå som skal kommuniseres til andre tjenester i kommunen

• gi brukerne informasjon om hvilken tilgjengelighet og ventetid de kan forvente av PP-tjenesten

• gi brukerne informasjon om hvilken hjelp PP-tjenesten kan yte

• bruke tilbakemeldinger fra brukerne som grunnlag for forbedringer i tjenestene

Departementet vil legge til rette for at informasjon om PP-tjenesten kan inngå i den veiledende malen for årlig rapportering om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring (opplæringsloven § 13-10). Malen er et tilbud til kommunene og omfatter informasjon om læringsresultater, frafall og læringsmiljø. Kravet til informasjon vil ikke bli endret. Ved å inkludere PP-tjenesten i rapportmalen vil tjenesten bli satt på dagsorden lokalt, og kommuner og fylkeskommuner vil kunne se rapportene i forhold til eventuelle operasjonaliserte mål for sin PP-tjeneste.

Departementet vil

• iverksette en toårig prøveordning som gir PP-tjenesten henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) og habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU)

• at aktuell statistikk og opplysninger om PP-tjenesten skal inngå i den veiledende malen for årlig rapportering om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring etter § 13-10 i opplæringsloven

5.2.2 Forventning 2: PP-tjenesten arbeider forebyggende

Departementet ønsker at PP-tjenesten arbeider forebyggende slik at barnehagen og skolen i størst mulig grad kommer i forkant av problemer og lærevansker. PP-tjenesten skal ha kompetanse til å hjelpe barnehager og skoler der det oppstår særskilte problemer knyttet til barn og elevers utvikling og læring. «Tettere på», slik Midtlyng-utvalget formulerer det, vil innebære at PP-tjenesten bidrar med råd og veiledning i klasseledelse og pedagogisk ledelse, læringsmiljø og spesialpedagogiske didaktiske spørsmål. Her kan PP-tjenesten også støtte seg på andre statlige og kommunale aktører. For arbeidet med lesing, matematikkvansker og læringsmiljø, vises det også til forslagene i kapittel 6 Det statlige støttesystemet.

PP-tjenesten og systemarbeid

Departementet mener at PP-tjenesten bør bruke mer tid til å bistå i forebyggende arbeid og i kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenestens systemarbeid skal fortsatt være rettet mot elever som har særskilte behov, men årsaken til behovene trenger ikke nødvendigvis være knyttet til eleven. De kan også ha sin årsak i måten skolen har valgt å organisere klassen og opplæringen på, mangel på nødvendig kompetanse og klasseledelsesutfordringer. PP-tjenesten kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak. Kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, viser til at PP-tjenesten opplever at de er i et krysspress. PP-tjenesten selv ønsker å arbeide mer systemrettet og bistå skoler med organisasjonsutvikling. Skolelederne er mest opptatt av å få hjelp knyttet til enkeltbarn og ønsker at PP-tjenesten skal prioritere arbeidet med sakkyndige vurderinger. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, skriver departementet at utfordringen fremover ikke ensidig ligger i å endre PP-tjenestens perspektiv fra individorientering til systemorientering, men at skolens individorientering kanskje er vel så grunnleggende og vanskelig å endre.

Hustad og Fylling5 hevder at det kreves en praksisnær PP-tjeneste dersom den skal oppnå faglig legitimitet hos lærere og førskolelærere. Dette kan en blant annet oppnås ved at PP-tjenesten deltar i evaluering av enkeltelevers individuelle opplæringsplaner. I Fylling og Handegårds undersøkelse kommer det frem at 53 prosent av lærerne mener at PP-tjenesten i liten grad er med på å evaluere og justere disse planene. 51 prosent av lærerne mener at PP-tjenesten i liten grad kjenner og bruker læreplanene aktivt i sitt arbeid. Årsaken kan være at sakkyndig vurdering prioriteres fordi denne rollen er knyttet opp mot enkeltvedtak og elevers rettigheter. Fylling og Handegård hevder at det trolig eksisterer rolleforventninger både i og utenfor PP-tjenesten som er med på å befeste PP-tjenestens rolle som sakkyndig fremfor rådgivende instans. Det må derfor være tilstrekkelig åpenhet og avklarte rolleforventinger mellom PP-tjenesten og skolen for å få til mer systemrettet arbeid.

Det er en rekke faktorer utenfor opplæringen som også kan forklare elevenes læringsutbytte. De kontekstuelle betingelser og det sosiale miljøet påvirker elevenes prestasjoner. Det er derfor avgjørende at PP-tjenesten også analyserer betingelsene og konteksten rundt det enkelte barn. Departementet vil ta initiativ til å utarbeide en veiledning som gir eksempler på hvordan PP-tjenesten kan hjelpe skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Departementet vil også understreke at det lokalt vil være nødvendig å diskutere dette temaet for å få en felles forståelse om systembegrepet og om mandatet til PP-tjenesten.

5.2.3 Forventning 3: PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats i barnehage og skole

I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen skrev departementet at tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder og i løpet av grunnopplæringen. Voksne kan samtidig ha behov for fornyet opplæring som følge av at den opplæringen de i utgangspunktet fikk var mangelfull, eller de kan ha behov for fornyet opplæring i grunnleggende kommunikasjonsferdigheter etter sykdom, skade eller ulykker.

Departementet ønsker at PP-tjenesten, sammen med barnehagen og skolen, skal bidra til at det settes inn tiltak raskt når barn og elever er henvist til PP-tjenesten. Foreldre skal ikke alene føle at de sitter igjen med ansvaret for å vurdere barnets utvikling.

Det er i dag for lang ventetid hos enkelte PP-tjenester, noe som fører til at barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen må vente lenge på oppfølging. Det kan også være at barnehager og skoler blir usikre på, eller avventende til, å etablere tiltak når det foreligger en henvisning, og at de venter med å iverksette tiltak til den sakkyndige vurderingen foreligger. Det må derfor være et mål at PP-tjenesten skal være tilstede i barnehagen og skolen for å diskutere alternative tiltak og strategier som kan iverksettes raskt innenfor rammen av tilpasset opplæring. PP-tjenesten må også hjelpe skoler med å vurdere hvorvidt læringsmiljøet bidrar til læringsproblemer og vise til andre kompetansemiljøer. Utdanningsdirektoratet og noen nasjonale sentre har utarbeidet kartleggingsmateriell og kan være gode ressursmiljøer til slikt arbeid.

Det er et mål at barnehagen og skolen i samarbeid med PP-tjenesten raskt skal kunne vurdere mulige tiltak i læringsmiljøet. Dette kan redusere andelen sakkyndige vurderinger som anbefaler vedtak om spesialundervisning fordi foreslåtte tiltak i undervisningen og i læringsmiljøet viser positiv effekt på barnas utvikling og elevenes læring.

Saksbehandlingstid for enkeltvedtak

Fylling og Handegård finner i undersøkelsen sin at ventetiden for PP-tjenestens sakkyndige vurdering varierer sterkt mellom de ulike PP-tjenestene.6 Når det gjelder ventetid fra bestilling er mottatt til eventuelle tiltak er iverksatt, hadde ca. 40 prosent av PP-tjenestene en gjennomsnittlig ventetid på inntil 45 dager. 75 prosent hadde en ventetid innenfor 90 dager. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av spesialundervisningen i Norge fra 2010, viser imidlertid at 70 prosent av PP-tjenestene har over tre måneder gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Av disse hadde 45 prosent en saksbehandlingstid fra tre til seks måneder og 25 prosent en saksbehandlingstid over seks måneder.7

Opplæringsloven setter ingen tidsfrister for PP-tjenestens behandling av saker om spesialundervisning. Departementet viser til at et forvaltningsorgan skal «forberede og avgjøre saker om enkeltvedtak uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11a. Det skal gis et foreløpig svar dersom enkeltvedtaket ikke kan treffes innen én måned etter at henvendelsen er mottatt (§ 11a) og parten i saken skal underrettes «så snart som mulig» (§ 27). Dersom PP-tjenesten trenger en uforholdsmessig lang saksbehandlingstid, må tjenesten som andre organer varsle kommunen om dette.

I Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning understrekes det at kravet om at saken skal behandles innen rimelig tid, innebærer at PP-tjenesten ikke har adgang til å innføre ventelister for utredning. Økonomiske og kapasitetsmessige årsaker er ikke en legitim grunn for at det tar lang tid å utarbeide en sakkyndig vurdering. Veilederen antyder at en saksbehandlingstid på over tre måneder vil være for lang tid.

Konsekvensene av at barnet eller eleven ikke får den hjelpen og støtten de har behov for, kan være store for videre utvikling og læring. Hensynet til elevens rettigheter, og betydningen av at barn og unge ikke raskt får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, er argumenter for eventuelt å innføre særskilte saksbehandlingsregler i opplæringsloven, slik som det for eksempel er regulert i barnevernloven.

Departementet har etter en samlet vurdering likevel ikke funnet det riktig å foreslå særskilte regler om saksbehandlingstid i PP-tjenesten i opplæringsloven.

Departementet vil understreke viktigheten av at kommuner og fylkeskommuner holder seg orientert om saksbehandlingstiden. Departementet vil samtidig fremheve det omfattende arbeidet som en rekke kommuner har gjort for å redusere saksbehandlingstiden i PP-tjenesten. Flere kommuner har blant annet etablert gode rutiner for hva barnehager og skoler skal prøve ut av tiltak før tilmelding og stilt krav om hva slags informasjon som må oversendes før PP-tjenesten kan begynne sitt arbeid.

5.2.4 Forventning 4: PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner

Departementet ønsker at PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndige vurderinger av god kvalitet8 som skal gi et godt grunnlag for å avgjøre om det skal fattes vedtak om spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning, eller om det skal settes inn tiltak innenfor rammen av tilpasset opplæring. Sakkyndig vurdering er et viktig element i rettssikkerheten til elevene, og den er et viktig dokument for skolen som skal gjennomføre opplæringen og for at barn under opplæringspliktig alder skal få nødvendig spesialpedagogisk hjelp. Etter dagens regler skal den sakkyndige vurderingen utrede og ta standpunkt til:

• elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet

• lærevansker hos eleven og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen

• realistiske opplæringsmål for eleven

• om en kan hjelpe på de vanskene elevene har innenfor det ordinære opplæringstilbudet

• hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud

Den sakkyndige vurderingen for spesialpedagogisk hjelp for barn i førskolealder baserer seg på en noe annen tilnærming/vurdering enn ved sakkyndig vurdering om spesialundervisning. Kravene i opplæringslovens § 5-3 danner utgangspunktet for sakkyndige vurderinger om spesialpedagogisk hjelp. Det skal blant annet utredes og tas stilling til:

• sen utvikling eller lærevansker hos barnet og andre forhold som er viktige for barnets utvikling

• realistiske mål for barnets utvikling og læring

• hva slags spesialpedagogisk hjelp som vil gi barnet en forsvarlig utvikling

Den sakkyndige vurderingen må være så klar og konkret at den som skal gjøre enkeltvedtaket forstår hvilke tiltak PP-tjenesten foreslår.

Analyser av tilsynsrapportene fra fylkesmennenes nasjonale tilsyn i 2007 og 2008, viser at det til dels er betydelige utfordringer i kommunene når det gjelder etterlevelse av bestemmelsen om sakkyndig vurdering. Fylkesmennene peker på svakheter knyttet til manglende konkretisering eller anbefaling av hvorvidt eleven skal ha opplæring i tråd med læreplanverkets mål, og hva som er realistiske opplæringsmål for eleven. Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen bygger opp under dette. Undersøkelsen viser at det ofte gis grundige beskrivelser av elevenes vansker, men at det i mindre grad tas stilling til hva som er realistiske opplæringsmål for eleven, hvordan spesialundervisningen skal organiseres eller timeomfang for spesialundervisningen.

Mangelfull konkretisering av mål for opplæringen kan bidra til å svekke skolens muligheter til å gi et tilpasset opplæringstilbud for elever med særskilte behov. Departementet vil derfor blant annet ved hjelp av kompetansetiltak legge til rette for at PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndige vurderinger som i større grad tilfredsstiller dagens krav. De sakkyndige vurderingene skal ikke bare dreie seg om antall timer til spesialundervisning. Konkrete opplæringsmål og hva som kan gjøres av tiltak i elevens læringsmiljø er det som først og fremst bør få oppmerksomhet.

PP-tjenestens arbeid med barn og unge med minoritetsspråklige

Østberg-utvalget (NOU 2010:7 Mangfold og Mestring) understreker at man må skille mellom spesialpedagogiske behov, hjemlet i opplæringsloven kapittel 5, og behov for særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige, hjemlet i opplæringslovens §§ 2-8 og 3-12. Det er viktig at PP-tjenesten, der det er behov for det, har kompetanse til å vurdere behovene til barn og unge med ulik språklig og kulturell bakgrunn. Østberg-utvalget foreslår at kompetansen i flerspråklighet og flerkulturell forståelse heves i PP-tjenesten og det øvrige hjelpeapparatet. Utvalget understreker også viktigheten av at metoder og materiell for kartlegging og utredning av minoritetsspråklige barn og unge gjøres lett tilgjenglig og at det må gis tilfredsstillende opplæring i bruk av verktøyene. Departementet mener at dette er perspektiver som bør ivaretas i videre kompetanseheving for PP-tjenesten.

Departementet lanserte i 2004 strategiplanen Likeverdig opplæring i praksis! (2004–2009).9 Gjennom arbeidet med strategiplanen, og i forlengelsen av dette arbeidet, ble det utarbeidet verktøy til bruk i kartlegging og utredning av minoritetsspråklige barn og elever.10 Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) og Statped har i samarbeid utarbeidet kartleggingsprøver med lærerveiledning for leseferdigheter for 2. og 3. trinn på 14 ulike språk. For 4. og 5. trinn er det utviklet kartleggingsprøver med lærerveiledning på tre ulike språk. Korte kognitive prøver på forskjellige morsmål og verktøy for kartlegging av skolefaglige ferdigheter hos nyankomne minoritetsspråklige ungdommer har også blitt utarbeidet. NAFO har siden 2010 gjennomført kurs for PP-tjenester, spesialpedagoger og tospråklige lærere i skolen i bruk av kartleggingsverktøyene, samt utviklet en modell for kartleggings- og utredningspraksis til bruk i kartlegging og utredning av minoritetsspråklige barn og elever. Gjennom kursene får deltakerne også anledning til å praktisere samarbeid i kartlegging og utredning av minoritetsspråklige barn og elever.

Departementet har bedt Utdanningsdirektoratet om å utarbeide nettbasert informasjonsmateriell om PP-tjenesten på de åtte største språkene for minoritetsspråklige foreldre, innen skolestart 2011–2012. I denne forbindelse vil Utdanningsdirektoratet også informere om NAFOs og Statpeds kartleggingsmateriell. Departementet ønsker å videreføre arbeidet med utvikling, spredning og skolering i bruk av verktøy til bruk i kartlegging og utredning av minoritetsspråklige barn og elever.

Etter- og videreutdanning for PP-tjenesten

Det er viktig at ansatte i PP-tjenesten har forståelse av mandatet og rollen til tjenesten. Det er også viktig at de har kunnskap om, og forståelse av, barnehagen og skolens mandat og særtrekk. Tjenester som barnevern, HABU og BUP vil også kunne være temaer de ansatte bør ha god kunnskap om.

Det tilligger arbeidsgiver å sørge for at ansatte i PP-tjenesten har den kompetansen som er nødvendig for å oppfylle de krav og forventninger som PP-tjenesten skal oppfylle.

Midtlyngutvalget foreslår å styrke kompetansen til PP-tjenesten gjennom et 5-årig kompetanseutviklingsprogram, tilsvarende 50 millioner kroner årlig. Undersøkelser som blant annet Nordlandsforskning har gjennomført, konkluderer med at kompetansen i PP-tjenesten varierer for mye.11 Et stort flertall av høringsinstansene til Midtlyng-utvalget støtter forslaget om et kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten, men mange mener det bør etableres et varig kompetansesystem for PP-tjenesten. Høringsinstansene peker videre på at et kompetanseutviklingsprogram bør ta utgangspunkt i lokale behov for kompetanse.

Departementet støtter Midtlyng-utvalgets forslag om at kompetansen i PP-tjenesten bør styrkes. Det spesialpedagogiske feltet er i stadig utvikling, og behovene for kompetanseutvikling er store. En strategi for kompetanseutvikling vil være viktig for fortsatt høy kompetanse i tjenesten, for å heve statusen og øke rekrutteringen. Det er igangsatt varige og/eller større kompetanseutviklingsprogrammer for de fleste faggrupper med tilknytning til barnehage og skole.

Departementet vil derfor i samarbeid med KS ta initiativ til å starte arbeidet med å utvikle en etter- og videreutdanningsstrategi for PP-tjenesten. Målet er å bygge opp en infrastruktur slik at det kan etableres et forutsigbart og robust etter- og videreutdanningstilbud for ansatte i PP-tjenesten. For å oppnå dette må kommuner som ønsker å delta, kunne inngå et forpliktende samarbeid om kompetanseheving. Kapasitet og kompetanse til de som skal utvikle og tilby etter- og videreutdanningen må bygges opp. Departementet ønsker et spleiselag mellom statlige myndigheter og kommunene og fylkeskommunene om finansieringen. Fra statens side legges det opp til en tidsbegrenset statlig delfinansiering og en evaluering av effekten av etter- og videreutdanningen etter en nærmere angitt tid. Selve utformingen og innholdet i tiltaket vil måtte utarbeides i samarbeid med KS og andre sentrale aktører.

PP-tjenesten har to oppdrag. Det ene er å hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Det andre er å sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger. Etter- og videreutdanningen må derfor ivareta begge oppdragene til PP-tjenesten, og kompetanse på følgende områder kan være aktuelle:

• flerkulturell forståelse og kunnskap om flerspråklighet, migrasjonspedagogikk og norsk som andrespråk

• tilpasset opplæring og inkludering, samt kunnskap om barnehagen og skolens mandat og organisasjon

• læringsmiljøets betydning for barn og elevers utvikling og læring

• atferdsvansker

• styrking av PP-tjenestens systemrettede arbeid

• utvalgte spesialpedagogiske emner, herunder kompetanse om alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) og om barn og elever med hørselshemminger

• vurdering for læring for barn og elever med særskilte behov

• kompetanse om kartlegging og testing av barn/elever/voksne, herunder elever med minoritetsspråklig bakgrunn og som har et annet morsmål enn norsk

• kunnskap om sektorens lover og regelverk, samt andre samarbeidende tjenesters mandat og lov- og regelverk

• arbeid overfor voksne med behov for fornyet opplæring

Etter- og videreutdanningstilbudet bør tilpasses de ulike faggruppene og ansatte i PP-tjenesten. Det er viktig at kompetanseutviklingen koordineres med fagområdene og kompetanseutviklingen som Statped tilbyr. Man bør i størst mulig grad unngå at PP-tjenesten og Statped utvikler seg slik at de har lik eller overlappende kompetanseprofil. Derfor er det av stor betydning at Statped har informasjon om kompetansebehovene lokalt. Statped skal derfor gis bedre mulighet til å etablere samarbeid med kommuner og fylkeskommuner i sine regioner på de fagområder Statped har ansvar for.

Kvalitetskriterier til tjenesteytingen i PP-tjenesten

Midtlyng-utvalget viser at kompetansesammensetningen i PP-tjenesten har endret seg de siste 20-30 årene. Andelen psykologer har gått betydelig ned, mens andelen pedagoger og spesialpedagoger har økt. Midtlyng-utvalget sier at PP-tjenestens tverrfaglighet har blitt vesentlig redusert og er blitt en mer pedagogisk/spesialpedagogisk tjeneste og i mindre grad en psykologisk tjeneste.

I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, pekes det på at om lag 40 prosent av fagpersonalet i PP-tjenesten ikke har utdanning på master-, hovedfags- eller embetseksamensnivå12 og at skoler kan oppleve at de har høyere formell kompetanse enn PP-tjenesten. Det er også ujevn kompetansesammensetning kontorene imellom, ikke bare når det gjelder formelt utdanningsnivå, men også når det gjelder type kompetanse. Særlig er dette en stor utfordring i de mange små PP-tjenestene.

Departementet er opptatt av at kvaliteten i PP-tjenesten og mener det er behov for å gi bedre veiledning om hvilken kompetanse og kvalitet tjenesten bør ha. Departementet viser til anbefalt formell kompetanse og veiledende kompetansekriterier for rådgivere i skolen som ble utarbeidet i 2009. Disse skal være en hjelp for skoleeier og skoleleder ved tilsettingen av rådgivere og i forbindelse med rådgivers kompetanseutvikling. Anbefalt formell kompetanse sier noe om hvilken utdanning rådgiver bør ha, mens veiledende kompetansekriterier sier noe om hvilke kunnskaper, holdinger og ferdigheter rådgiver bør ha. Evalueringen av rådgivningen i Norge viser at disse anbefalte kriteriene oppleves som nyttige og klargjørende.13

Departementet vil ta opp behovet for veiledende kompetanse- og kvalitetskriterier med KS for å vurdere ulike tilnærminger som eventuelt kan tydeliggjøre hvilken kompetanse og hvilke kriterier for god tjenesteyting som kan forventes innenfor dagens mandat og oppgaver til PP-tjenesten. I dette arbeidet skal blant annet temaer som tverrfaglighet, kunnskap om skolens og barnehagens mandat, systemkompetanse, henvisningskompetanse, sakkyndighetsarbeid og veiledningskompetanse inngå som diskusjonsgrunnlag for en eventuell tydeliggjøring av kvalitetskriterier til tjenesteytingen i PP-tjenesten.

Samarbeids- og organisasjonsformer for PP-tjenesten

Kommunene kan i henhold til opplæringsloven organisere PP-tjenesten slik de selv ønsker. Organiseringen av PP-tjenesten viser et sammensatt bilde. For landets 430 kommuner og fylkeskommuner har PP-tjenesten i hele perioden 1994-2008 vært samlet i ca. 280-300 enheter. Det er mange små enheter, til tross for et betydelig interkommunalt samarbeid. Per 2007-2008 hadde 25 prosent av kontorene inntil tre fagstillinger, ca. 40 prosent av kontorene hadde mellom tre og syv fagstillinger, og 35 prosent av kontorene hadde over syv fagstillinger.

Det finnes flere ulike organisasjonsmodeller. Både interkommunale løsninger, gjennomgående PP-tjeneste for grunnskole og videregående opplæring og PP-tjenesten samorganisert med andre kommunale tjenester er utbredt. Nordlandsforsknings studie viser at 80 prosent av PP-tjenestene som har en interkommunal tjeneste, vurderer dette som svært godt egnet (38 prosent) eller nokså godt egnet (42 prosent).14 90 prosent av PP-tjenestene som har en gjennomgående tjeneste for grunn- og videregående opplæring vurderer organiseringen som svært godt egnet (60 prosent) eller nokså godt egnet (30 prosent). De ulike modellene vurderes som jevnt over godt egnet.

Det er viktig at kommunene og fylkeskommunene finner frem til samarbeidsmåter og organisasjonsformer som er tilpasset lokale behov. Det er derfor ikke effektivt å styre mot én organisasjonsform i hele landet. Departementet vil i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner som ønsker det, legge til rette for interkommunale kompetansenettverk innenfor de fire Statped-regionene. Dette vil kunne føre til at kommuner/fylkeskommuner som har en liten PP-tjeneste med få fagfolk kan prøve ut ulike samarbeids- og organisasjonsformer utifra lokale behov. Statped kan her bidra med å etablere nettverk for PP-tjenestene regionalt, som kan danne grunnlag for erfaringsspredning.

Prosjektet Faglig løft for PPT er et treårig modellforsøk, der målet er å etablere et faglig miljø og utvikle en modell for kompetanseheving, forskning og organisasjonsutvikling for PP-tjenestene i Midt-Norge. Nordlandsforsknings15 evaluering av prosjektet viser at prosjektet har lykkes i å knytte sammen et fagmiljø som utgjør en modell for kompetanseutvikling i PP-tjenesten. Til nå har prosjektet nådd målet om å utvikle en erfaringsbasert mastergradsutdanning spesielt innrettet for de som jobber i PP-tjenesten. Kommunene er valgt ut fra kriterier for å representere et mangfold av organiseringsformer, kommunestørrelser og geografisk representativitet i Midt-Norge.

Regionalt samarbeid og nettverk

Det vil i mange tilfeller være hensiktsmessig å lage regionale nettverk som kan samarbeide innenfor fagområder som det ikke finnes nok kompetanse på lokalt. Statped vil i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner som ønsker det, ta initiativ til å legge til rette for interkommunale kompetansenettverk innenfor de fire Statped-regionene. Deltakelse i slike nettverk vil være et viktig virkemiddel for å styrke kompetansen i kommunene. Det vises til omtale også i 6.2.6.

Departementet vil

• videreføre arbeidet med kartleggingsverktøy til bruk i kartlegging og utredning av minoritetsspråklige elever, og skolering av PP-tjenesten i bruk av kartleggingsverktøy

• i samarbeid med KS og andre sentrale aktører, ta initiativ til å starte arbeidet med å utvikle en etter- og videreutdanningsstrategi for PP-tjenesten

• ta opp behovet for veiledende kompetanse- og kvalitetskriterier med KS for å vurdere ulike tilnærminger som eventuelt kan synliggjøre hvilken kompetanse og kriterier for god tjenesteyting som kan forventes innenfor dagens mandat og oppgaver til PP-tjenesten

• i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner som ønsker det, legge til rette for interkommunale kompetansenettverk innenfor de fire Statped-regionene

5.3 Rådgivning i skolen, oppfølgingstjenesten og skolehelsetjenesten

5.3.1 Rådgivning i skolen

Departementet har i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget gitt en oversikt over de nye bestemmelsene om rådgivning i skolen (kapittel 22 i forskrift til opplæringsloven) og forskning knyttet til rådgiveres oppgaver og funksjon. Evalueringer som er gjennomført viser at rådgivningen utvikler seg i riktig retning.16

Midtlyng-utvalget uttrykker i sin utredning tilfredshet med at departementet har klargjort rådgivningens oppgaver og funksjon. Utvalget har likevel inntrykk av at rådgivers oppgaver, kompetanse og ressurser varierer sterkt mellom skoler, blant annet som følge av at tidligere forskriftsbestemmelser ikke ga tydelige føringer om organisering, kompetanse og ressurser. Utvalget fremmer noen forventninger om hvordan rådgivningen bør utvikle seg videre:

«Utvalget er opptatt av at rådgivningstjenesten ikke kan være en frittsvevende enhet på siden av skolens daglige virksomhet. Rådgivning skal ikke være skippertak, men en integrert og gjennomgående del av skolens støttenettverk rundt eleven. Rådgiver skal ha en intern og en ekstern funksjon ved både å spille på lag med hele lærerkollegiet og også trekke på ressurser utenfor skolen» (s. 176).

Et hovedpoeng i utvalgets omtale av rådgivningen, er skjevheten i oppmerksomhet og kunnskap mellom de to rådgiverfunksjonene: «Til tross for at rådgiverkapasiteten i hovedsak går med til sosialpedagogisk rådgivning, har den politiske og forskningsmessige oppmerksomheten nesten utelukkende vært knyttet til yrkes- og utdanningsrådgivning. […] Paradokset er at rådgivere i sin hverdag bruker absolutt mest tid på sosiale og psykososiale spørsmål» (s. 102). I en av delrapportene i Evalueringen av Kunnskapsløftet påpekes dette: «En utilsiktet virkning av det sterke fokuset på karriereveiledningen er ifølge informanter at den sosialpedagogiske rådgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper på dette» (s. 76).17

5.3.2 Oppfølgingstjenesten

Oppfølgingstjenesten (OT) er regulert i opplæringsloven § 3–6 og forskrift til opplæringsloven kapittel 13. Formålet med oppfølgingstjenesten er å sørge for at all ungdom som hører til målgruppen18 får tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting. Tilbud som blir formidlet gjennom oppfølgingstjenesten skal først og fremst ta sikte på å føre frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller kompetanse på lavere nivå innenfor videregående opplæring. Det er forskriftsfestet at oppfølgingstjenesten skal sikre tverretatlig samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlige instanser som har ansvaret for målgruppen, og formidle, eventuelt samordne, tilbud fra ulike instanser. Oppfølgingstjenesten skal ha en koordinerende funksjon, men skal ikke overta oppgavene til andre etater.

Et stort antall unge er verken i videregående opplæring eller arbeid. Disse mottar i dag ikke tilstrekkelig oppfølging og bistand. Årlige rapporteringer fra fylkeskommnene viser at oppfølgingstjenesten ikke klarer å komme i kontakt med, og mangler derfor oversikt over, om lag 1/3 av de 30 000 ungdommene som utgjør målgruppen til OT. Det er derfor uklart hvor mange ungdommer som reelt sett har behov for oppfølging og bistand. Ungdommer som står utenfor skole og/eller arbeid er ofte i en vanskelig situasjon. Det er derfor viktig at den oppfølgingen som gjøres fra OT og NAV sees i sammenheng med de øvrige kommunale og fylkeskommunale tjenestene.

For å møte disse utfordringene, inngikk departementet høsten 2010 et partnerskap med fylkeskommunene gjenmnom Ny GIV. En del av Ny GIV har hovedvekt på tett oppfølging av de svakeste elevene i siste del av 10. trinn og over i videregående opplæring. Den skal legges særlig vekt på å utvikle elevenes regne-, skrive- og leseferdigheter slik at de får bedre forutsetninger for å gjennomføre videregående opplæring. Den andre delen av Ny GIV har som mål å skape et bærekraftig, strukturert og målrettet system slik at flest mulig i målgruppen 15 til 21 år motiveres og kvalifiseres til deltakelse i opplæringsløp som fører til grunnkompetanse, yrkeskompetanse eller studiekompetanse. Dette krever et bedre og mer forpliktende samspill mellom de virkemidler som fylkeskommunene, kommunene og NAV har tilgang til. Departementet arbeider også med å få på plass et statistikk- og indikatorsystem for å kunne følge fylkenes arbeid med målgruppen tettere.

5.3.3 Helsestasjons- og skolehelsetjeneste

I 2009 ble det utført til sammen 3500 årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjeneste i kommunene. Dette utgjør om lag én prosent av alle årsverk utført i kommunene.19 Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er en del av kommunens oppgaver, jf. kommunehelsetjenesteloven. I forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er det gitt nærmere bestemmelser om tjenesten og tjenestens innhold. Tjenesten skal fremme psykisk og fysisk helse, gode sosiale og miljømessige forhold og forebygge sykdommer og skader. Tilbudet til barn og ungdom omfatter helseundersøkelser, vaksinering, rådgivning, veiledning, opplysningsvirksomhet og forebyggende psykososialt arbeid. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har særlig oppmerksomhet rettet mot barn og ungdom med særskilte behov og sårbare og utsatte grupper. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med fastlegene, med andre kommunale tjenester, med tannhelsetjenesten, med fylkeskommunen og med spesialisthelsetjenesten. I Soria Moria II-erklæringen er det uttalt at regjeringen vil «bygge ut lavterskeltilbud som skolehelsetjenesten og helsestasjonene for å kunne behandle barn og ungdom på et tidlig tidspunkt».

Psykisk helse, trivsel, motivasjon, læringsresultater og gjennomføring henger sammen, og psykisk helse påvirker skoleresultater. Tall fra Folkehelseinstituttet viser at mellom 15 og 20 prosent av alle barn og unge i Norge har psykiske plager som påvirker deres funksjonsnivå. Blant 15-16 åringene har rundt 17 prosent psykiske plager; 25 prosent av jentene, 9 prosent av guttene. I alt 8 prosent av landets barn og unge har en psykisk lidelse som er behandlingstrengende. I Oslo er andelen høyere enn i distriktene. I rapporten Bedre føre var – Psykisk helse: Helsefremmende og forebyggende tiltak og anbefalinger beskriver Folkehelseinstituttet 50 tiltak som er godt dokumentert å ha en forebyggende effekt innenfor psykisk helse. Helsefremmende skoler og høykvalitetsbarnehager er noen av de tiltakene som har størst effekt. I tråd med regjeringens samhandlingsreform legges det opp til at også andre sektorer enn helsesektoren må ansvarliggjøres i arbeidet for å møte helseutfordringer. Barnehagene og skolene er en sentral arena for folkehelsearbeidet og det forbyggende arbeidet. Det er derfor viktig at også barnehagen og skolen ser disse utfordringene og at skolehelsetjenesten og skolen settes i bedre stand til blant annet å gjennomføre psykososialt forebyggende arbeid. Dette vil blant annet innebære kompetanse på faktorer i læringsmiljøet som påvirker fysisk og psykisk helse. Skolehelsetjenesten bør på sin side være sentral i arbeidet med å identifisere risikofaktorer som har konsekvenser for skolemotivasjon, innsats og mestring.

Gjennom videreutdanningsstrategien Kompetanse for kvalitet gis det videreutdanning til rådgivere. Det sosialpedagogiske arbeidet må være skoleomfattende tiltak. Det sosialpedagogiske arbeidet er et ansvar for skoleleder, kontaktlærer og faglærere i samarbeid med rådgivere. Utgangspunktet er at læreren er den første personen som eleven vil være i kontakt med og at læreren må ha kompetanse på psykososiale problemstillinger for å kunne fange opp eleven tidlig.

Skolen har en rolle i det forebyggende psykiske og fysiske helsearbeidet. I Meld. St. 19 (2009-2010) Tid for læring, har departementet drøftet tidsbruken i skolen og behovet for å øke voksentettheten i skolen. Departementet slår i meldingen fast at ulike yrkesgrupper, med ulik kompetanse og ulikt perspektiv, vil kunne bidra til en mer helhetlig tilnærming til eleven. Blant annet er det vist til betydningen av å styrke kapasiteten blant sosialpedagogiske rådgivere. Rådgiverfunksjonen besittes ofte av lærere, men andre yrkesgrupper med for eksempel sosialfaglig bakgrunn kan også ivareta mange av de sosiale problemene elevene sliter med.

For mange grupper med særlige opplæringsbehov er tilpasset fysisk trening og tilpasset ernæring viktig. Barnehagepersonell og lærere/skolepersonell bør ha lett tilgang til slik fagkompetanse i kommunen, foruten at de selv må ha tilstrekkelig kunnskap for å kunne legge til rette et miljø som ivaretar slike hensyn. St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen, viser til at kommunene mangler spisskompetanse på ernæringsområdet. Tilpasset ernæring er viktig for mange barn, unge og voksne som denne meldingen omhandler. Det er i statsbudsjettet for 2011 bevilget midler til økt antall studieplasser for kliniske ernæringsfysiologer, som vil være en viktig fagkompetanse i et tverrsektorielt samarbeid.

Et vellykket tidlig intervensjonsarbeid fordrer en samordnet innsats fra involverte instanser og etater, direktorater og departementer. Bedre samarbeid og samordning kan i begrenset grad lovreguleres, og må derfor først og fremst læres gjennom bedre kommunikasjon, erfaringsutveksling og kompetanseheving hos ledere og ansatte i de ulike tjenestene. Veilederen Fra bekymring til handling som er utarbeidet i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet, er en del av strategien for tidlig og samordnet intervensjon og er et eksempel på hvordan statlige myndigheter ønsker å veilede aktører i de ulike tjenestene. Veilederen vektlegger både virkemidler og kompetanseheving innenfor intervensjonsarbeid på rusområdet, men vil også kunne påvirke samarbeidet og samordningen mellom de ulike tjenestene innenfor andre temaområder.

5.4 Informasjon og samarbeid

Tilrettelegging for barn og unge med sammensatte vansker kan kreve utstrakt samarbeid mellom opplæringssektoren, andre sektortjenester og barnas foreldre. Hjelpen barn og unge får av det kommunale hjelpeapparatet skal blant annet bidra til at forhold utenfor barnehagen eller skolen ikke er til hinder for deltakelse. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget.

NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt (Flatø-utvalget) viser at foreldre opplever det som krevende å måtte forholde seg til ulike deler av hjelpeapparatet, og å gjenta sin historie og sine behov for stadig nye hjelpere og tjenester. Foreldre opplever at de selv må ta ansvaret for å skaffe riktig hjelp fra flere tjenestetilbydere til sitt barn, og selv koordinere tjenestene. Brukerorganisasjoner har også uttalt at det vanskeligste for foreldre til barn med særskilte behov er å skaffe seg informasjon om hjelpeapparatet og komme i kontakt med riktig instans til riktig tid og på riktig nivå. Informasjon om tjenester og tiltak er vanskelig tilgjengelig og det kan lett oppstå brudd i overgangssituasjoner. Dette er særlig utfordrende for brukere som har språklige barrierer og for brukere som av ulike grunner må flytte til andre kommuner.

5.4.1 Bedre informasjon til barn, elever og foreldre om rettigheter og plikter

I forskrift til opplæringsloven kapittel 20 er regler for foreldresamarbeid regulert. Forskriften sier blant annet at skolen skal holde tett kontakt med foreldrene gjennom opplæringsåret, jf. § 20-3. Foreldre har rett til minst to ganger i året å ha en planlagt og strukturert samtale med kontaktlæreren til eleven om hvordan eleven arbeider til daglig og hvordan eleven står i forhold til kompetansemålene i fagene. Samtalen skal klargjøre hvordan eleven, skolen og foreldrene skal samarbeide for å legge til rette for den videre læringen og utviklingen til eleven. I tillegg skal foreldrene få muntlig eller skriftlig informasjon om rettigheter og plikter etter opplæringsloven med tilhørende forskrift.

Midtlyng-utvalget foreslår, på samme måte som departementet gjorde i St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i Barnehagen, at det også gjennomføres foreldresamtaler minimum to ganger per år i barnehagen. Departementet vil sende et lovforslag om dette på høring i løpet av 2011.

Foreldreplakaten – bedre informasjon til foreldre

Å få et barn med funksjonsnedsettelse eller alvorlige lærevansker, gir foreldre ekstra utfordringer. Foreldre er en viktig ressurs i opplæringen for sine barn slik departementet beskriver i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget. Foreldre kan bidra til å gi sine barn større motivasjon, gode arbeidsrutiner og trygghet i barnehage- og skolesituasjonen. Dette forutsetter et godt samarbeid mellom foreldrene og barnehagen og skolen. I situasjoner hvor eleven trenger særskilt støtte, kan samarbeidet bety ekstra mye, men også by på ekstra utfordringer. Dessverre gir mange foreldre til barn med særskilte behov, uttrykk for at samarbeidet mellom barnehage, skole og ulike kommunale/fylkeskommunale hjelpeinstanser ikke er godt nok. Mange gir utrykk for at overgangene blir vanskelige og at koordineringen mellom ulike instanser svikter slik at foreldre selv må ta rollen som koordinator. Det er viktig at foreldre er klar over hvilke rettigheter barna i førskolelader og elevene i skolen har, og hvilke klagemuligheter som eksisterer. God informasjon om støtteapparatet som finnes og nettverk man kan ha nytte av å knytte kontakt med, er også viktig. Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) og Foreldreutvalget for barnehager (FUB) er viktige bidragsytere til dette.

Departementet vil tydeliggjøre hva foreldre har krav på og bør forvente av barnehage- og utdanningssystemet med foreldreplakaten. Departementet vil styrke foreldreopplæringen og gi bedre informasjon. I kapittel 4 Barnehagen og grunnopplæringen foreslås det å videreutvikle Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning til en brukervennlig digital versjon. Den skal være tilpasset nettformatet i språk og innhold og skal også ha foreldre som målgruppe. I denne veilederen vil det bli utviklet en foreldreplakat som skal gi en strukturert og god oversikt over rettigheter og betydningen av brukermedvirkning. Informasjonen skal gjøres tilgjengelig på flere språk.

Departementet vil

• utarbeide en foreldreplakat som skal gi foreldre oversikt over gjeldende rettigheter og informere om betydningen av brukermedvirkning, og den skal gjøres tilgjengelig på flere språk

5.4.2 Informasjon fra Statped om fag- og vanskeområder

I tildelingsbrevet til Utdanningsdirektoratet for 2010 ble direktoratet bedt om å kartlegge informasjonsmateriell som Statped produserer om ulike fag- og vanskeområder og måten dette presenteres på. Hensikten var å vurdere i hvor stor grad informasjonsmateriellet gir aktuelle brukere, kommuner og fylkeskommuner god veiledning om tiltaksmuligheter og bistand fra Statped. Kartleggingen viser at informasjonsmateriellet ikke er godt nok tilpasset mottakerne og de ulike målgruppene. Utdanningsdirektoratet vil derfor i 2011 gjennomgå informasjonsprofilen for Statped, slik at informasjons- og veiledningsmateriell fra sentrene i Statped fremstår mer enhetlig og brukervennlig. Dette innebærer blant annet en tydeligere visuell profil og språkprofil for Statped. Statped skal gi god faglig, oppdatert og lett tilgjenglig informasjon til de ulike bruker- og målgruppene.

5.4.3 Bedre samarbeid og informasjon mellom ulike tjenester

Forutsetninger for godt samarbeid fremmes blant annet av realistiske mål, klart definerte roller, sterk ledelse og styring på tvers av tjenester, og gode systemer for deling av informasjon.20 Dette innebærer at de ansatte i barnehager og skoler må ha god kjennskap til eget ansvar og rolleforståelse og ha gode systemer for deling av informasjon.

Overføring av informasjon om enkeltelever

Overføring av informasjon og samarbeid innen og mellom forvaltningsorganer og forvaltningsnivåer må skje innenfor rammene av bestemmelsene om taushetsplikt, personvern, opplysningsrett og opplysningsplikt. Det er derfor viktig at ulike organer og etater har tilstrekkelig kunnskap om bestemmelsene, og de muligheter og begrensninger disse gir om adgangen til å motta, innhente og videreformidle opplysninger, og til å etablere et nærmere samarbeid i konkrete saker. Dette er særlig viktig for brukere som flytter til nye kommuner.

Det finnes ikke bestemmelser i opplæringsloven eller barnehageloven som særskilt hjemler adgang til opplysninger om personlige forhold ved overganger fra barnehage til skole eller mellom grunnskole og videregående skole eller overføring mellom ulike etater. Overføring av opplysninger om personlige forhold reguleres av generelle bestemmelser i personopplysningsloven og av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt.

Det følger av forvaltningsloven at overføring av taushetsbelagte personlige opplysninger kan skje dersom det foreligger samtykke fra barnet/foreldre. Dersom det ikke foreligger samtykke må det i hver enkelt sak vurderes konkret hvilke opplysninger som kan gis ut til hvem og på grunnlag av hvilken hjemmel. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 gir et visst rom for at taushetsbelagte opplysninger er tilgjengelige for andre innenfor samme etat/organ. Bestemmelsen gir åpning for at visse opplysninger kan overføres mellom skoler med den begrunnelse at mottaker skal oppfylle elevens rett til opplæring. Adgangen til å gi opplysninger til andre forvaltningsorganer reguleres i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6. Nødvendighetskrav setter begrensninger for hva som kan videreformidles til andre forvaltningsorgan. Personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav a) krever at behandling av personopplysninger, medregnet overføring av slike opplysninger, må baseres på et av grunnlagene i personopplysningsloven §§ 8 og 9.

Bestemmelsene om taushetsplikt oppfattes av mange som kompliserte og uklare. Bestemmelsene overlater dessuten i relativt stor grad konkrete skjønnsmessige vurderinger til den som skal anvende bestemmelsene. Midtlyng-utvalget peker på at taushetsplikten ikke skal være til hinder for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, og at det er mulig det er forståelsen av regelverket, og ikke nødvendigvis lovbestemmelsene i seg selv, som hindrer hensiktsmessig samarbeid. I tråd med dette oppfordrer utvalget til mer aktiv bruk av informert samtykke. Midtlyng-utvalget understreker også at det er viktig at samtykket i realiteten er informert. Det vil si at den som skal gi samtykke får vite at det er frivillig, hvem opplysningene blir gitt til, for hvilket formål og hvilke konsekvenser det vil kunne ha å gi samtykke.

Departementet slutter seg til denne vurderingen, og vil iverksette tiltak for å heve kunnskapen til ansatte i barnehager og skoler om muligheter for informasjonsutveksling mellom etater og tjenester innenfor dagens regelverk. Dette vil blant annet gjøres i forbindelse med videreutviklingen av Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning som er et tiltak som er beskrevet i kapittel 4. I tillegg vil dette kunne være et viktig element i tiltak for å bedre vurderingspraksisen og gjennom initiativet Vi sprenger grenser, se kapittel 4.

Individuell plan og koordinator i helse- og omsorgstjenester

Alle med behov for langvarige og koordinerte helsetjenester og/eller sosiale tjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Forskrift om individuell plan gir nærmere regler om formålet, ansvaret for å utarbeide planen og hva den skal inneholde. Forskriften presiserer at den del av kommunens helse- eller sosialtjeneste som tjenestemottakeren henvender seg til, har en selvstendig plikt til å sørge for at arbeidet igangsettes, uavhengig av om tjenestemottakeren mottar eller har mottatt bistand fra andre deler av tjenesteapparatet. Spesialisthelsetjenesteloven pålegger helseforetaket ansvaret for å utarbeide individuell plan, mens psykisk helsevernloven pålegger den enkelte institusjon dette ansvaret. Planen skal blant annet sikre at det til enhver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakeren. I veileder til forskriften21 fremgår det at denne tjenesteyteren i praksis ofte kalles koordinator. Det anses som en svært viktig del av ordningen med individuell plan at tjenestemottakeren og eventuelt de pårørende får en bestemt person i tjenesteapparatet å forholde seg til.

I St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen er det foreslått en lovpålagt plikt til å sørge for at pasienter med behov for koordinerte helse- og omsorgstjenester får én person som kontaktpunkt i tjenestene. Det vil si at en person gjennom sin ordinære stilling får et særlig ansvar for å være kontaktpunkt for pasienten. Det fremgår også at det i utformingen av ordningen må skje en tilpasning til flere av de ordningene som i dag er etablert for å ivareta koordineringsoppgaver, slik som individuell plan og plikten til å ha koordinerende enhet på rehabiliteringsområdet. Det må også etableres klare roller og ansvarsforhold.

Meldingen forutsetter at pasienten eller pårørende kan henvende seg til kontaktpersonen direkte, og at kontaktpersonen kan formidle faglig og praktisk informasjon og være pasientens koordinator innad og mellom helse- og omsorgstjenestene. Som eksempler på koordinator er nevnt sykepleier, sosionom, fysioterapeut og ergoterapeut. I innstillingen til Stortinget (Innst. 212 S (2009-2010) har helse- og omsorgskomiteen støttet at det etableres en lovpålagt plikt til å sørge for at pasienter med særlig behov for koordinerte helse- og omsorgstjenester får en pasientkoordinator som kontaktpunkt i tjenestene.

Forslag til ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester ble sendt på høring fra Helse- og omsorgsdepartementet i oktober 2010. Her foreslås det at hovedansvaret for å utarbeide og koordinere individuell plan skal ligge hos kommunen, i de tilfellene en person har behov for tjenester både fra kommunen og spesialisthelsetjenesten. En slik løsning vil innebære en klarere ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene. I tillegg vil kommunen som oftest ha best oversikt over det samlede tjenestetilbudet og behovet til den enkelte. Det foreslås også endringer i spesialisthelsetjenesteloven slik at helseforetaket har plikt til å medvirke i kommunens arbeid med individuell plan i de tilfellene det er behov for spesialisthelsetjenester i tillegg til kommunale tjenester. Tilsvarende endring foreslås også i psykisk helsevernloven, slik at plikten pålegges den enkelte institusjon. Helse- og omsorgsdepartementet mener det er hensiktsmessig å konkretisere i lov hvordan ansvaret for å koordinere arbeidet med individuell plan skal ivaretas og foreslår en egen bestemmelse om koordinator i den nye loven.

Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering bør dagens regler om at en bestemt person skal ha et hovedansvar for koordinering og oppfølging av den enkelte tjenestemottakeren, videreføres. I praksis vil dette innebære at vedkommende skal ha en rolle som koordinator, men ikke at vedkommende skal ha et eneansvar for å koordinere tjenestetilbudet. Ansvaret for å utarbeide individuell plan må være forankret hos ledelsen av virksomheten, og ledelsen må sørge for rammebetingelser som gjør det mulig å fylle en koordinatorrolle.

Koordinatorrollen skal, som i dag, innebære at vedkommende skal være kontaktperson og ha et hovedansvar for å følge opp innspill fra tjenestemottakeren og pårørende. I tillegg skal vedkommende ha et hovedansvar for å ta initiativ til, og påse, at tjenestemottakeren får et koordinert tjenestetilbud. Dersom ansvarsforholdene for de forskjellige tjenestetilbudene er uklare, må vedkommende ta initiativ for å få nødvendige avklaringer.

Individuell plan i barnehageloven og opplæringsloven

Midtlyng-utvalget foreslår at bestemmelser om individuell plan også hjemles i barnehageloven og opplæringsloven. Utvalget foreslår videre at bestemmelsene i dagens særlover om individuell plan harmoniseres. Utvalget bemerket at individuell plan har virkeområde langt utenfor helse- og sosialsektoren. Utvalget viste til en undersøkelse foretatt av Riksrevisjonen som viste at slike planer var «omtrent fraværende» for barn og unge med psykiske problemer. Undersøkelsen konkluderte med at arbeidet med individuell plan ikke har fått tilstrekkelig fotfeste i kommunene.

Utvalget ser det som svært viktig at individuell plan, som virkemiddel for koordinert innsats, videreutvikles og blir tatt systematisk i bruk overfor barn og unge med problematferd, psykiske og sosiale problemer. Utvalget bemerker at det fra flere hold blir pekt på at planens juridiske status er problematisk, og at dette medfører at planen ikke alltid oppfattes som forpliktende for tjenesteyter. Det pekes på at planprosessen er det mest vesentlige for et godt resultat, men utvalget understreker samtidig at tiltakene en blir enige om må være forpliktende for tjenesteapparatet. En fellesbestemmelse om individuell plan vil, etter utvalgets oppfatning, ha en viktig pedagogisk effekt og gi flere instanser et aktivt forhold til verktøyet.

I veilederen til forskrift om individuell plan står det at rollen som koordinator blant annet kan innehas av ansatte i utdanningssektoren. Midtlyng-utvalget foreslår at det innføres rett til én personlig koordinator ved behov for langvarige og koordinerte tjenester, uavhengig av om tjenestemottaker har individuell plan. En slik hjemling av individuell plan i barnehageloven og opplæringsloven vil medføre at personale i barnehage og skole, samt andre aktører, skal kunne påta seg rollen eller funksjonen som personlig koordinator.

I høringsrunden til Midtlyng-utvalget uttrykte flere kommuner og fylkeskommuner bekymring for at barnehagen og skolen skal pålegges et ansvar som koordinator dersom individuell plan hjemles i barnehageloven og opplæringsloven. Flere hensyn taler mot at den enkelte lærer i skolen eller ansatte i barnehagen skal ha oppgaven med å være koordinator for individuell plan. Dette vil føre til større arbeidsbyrde og tidsbruk innenfor et område som må sies å ligge utenfor barnehagens og skolens kjerneoppgaver. Da individuell plan ofte vil følge en person over et lengre tidsperspektiv enn det den enkelte barnehagen og skolen gjør, er det av den grunn heller ikke ønskelig at ansvaret for denne og koordinatorrollen skal ligge der, men heller hos barnevernet, helsetjenesten eller sosialsektoren, som er instanser som følger tjenestemottakeren uavhengig av skolebytte og opplæringsløp. Det er også understreket i veilederen til individuell plan at det bør skje minst mulig utskifting i hvem som innehar koordinatoransvaret.

Departementet ser imidlertid et behov for å presisere at barnehager og skoler har plikt til å delta i et samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan, der dette er nødvendig for å gi barn og elever et godt og helhetlig tjenestetilbud. Det er behov for en slik presisering og forankring i barnehageloven og opplæringsloven for å tydeliggjøre barnehagens og skolens ansvar for å delta i et samarbeid, slik at tilbudet til barnet og eleven blir helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset. I lovforslaget skal det presiseres at en slik plikt til samarbeid gjelder i de tilfeller der det er åpenbart nødvendig for at barnet og eleven skal få et helhetlig velferds- og tjenestetilbud. Departementet vil gjennom en lovendring i barnehageloven og opplæringsloven presisere at barnehagen og skolen i disse tilfellene plikter å delta i et samarbeid om oppfølging av planens tiltak og mål.

Departementet mener videre at forslaget om egen personlig koordinator ivaretas i forslag til en koordinator i ny helse- og omsorgslov som Helse- og omsorgsdepartementet har sendt på høring.

Departementet vil

• innføre bestemmelser i barnehageloven og opplæringsloven som presiserer at barnehagen og skolen skal delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan

Veilederen for barn og unge med hørselshemming

Veileder for opplæring av barn og unge med hørselshemming, utgitt av Utdanningsdirektoratet i 2009, er et bidrag til at barn og unge med hørselshemming får et tilpasset og likeverdig opplæringstilbud. Veilederen skal være et hjelpemiddel som beslutningstakere i kommuner og fylkeskommuner kan bruke i beslutningsprosesser om opplæringstilbudet til barn og unge med nedsatt hørsel. Veilederen vil også kunne være en nyttig ressurs for personalet i barnehager, lærere og foreldre. Veilederen tar for seg opplæringsløpet fra fødsel til gjennomført videregående opplæring. Den gir det generelle grunnlaget for opplæring av hørselshemmede, og den tar opp forhold av betydning, avgrenset til deler av hørselshemmede barns og unges liv. De praktiske eksemplene som det vises til i denne veilederen, synliggjør at det eksisterer stor variasjon og bredde i måter man kan møte barn og unge med hørselshemming på i både barnehager og skoler. Barn og unge med cochleaimplantat omtales særskilt.

Departementet mener at denne veilederen er et godt utgangspunkt for å sikre barn og unge med hørselshemming et helhetlig opplæringstilbud. Departementet vil derfor be Utdanningsdirektoratet vurdere hvordan veilederen blir brukt i sektoren, og om den bidrar til et bedre og mer helhetlig opplæringstilbud for denne gruppen.

Samarbeid om barn og unge i tiltak fra barnevernet eller under barnevernets omsorg

Midtlyng-utvalget peker på at det nasjonale tilsynet på opplæringsområdet i 2008 avdekket mangler når det gjelder tilpasset opplæring for barn og unge i barnevernsinstitusjoner. I tilsynsrapporten kommer det blant annet frem at flere elever som bor i barnevernsinstitusjoner ikke får den opplæringen de har rett til etter loven. Det gjelder både retten til opplæring og omfanget av og innholdet i opplæringen. I tillegg blir forhold som gjelder spesialundervisning i mange tilfeller ikke behandlet etter reglene i opplæringsloven og forvaltningsloven. Det sikres for eksempel ikke at alle elever får opplæring av lærere med nødvendig og relevant kompetanse. En longitudinell studie av barnevernsklienter i perioden 1990-2005, gjennomført av NOVA,22 viser dessuten at barnevernsklienter har dårligere levekår enn landets øvrige befolkning. De har blant annet lavere utdanning, mindre inntekt, er oftere avhengig av sosialhjelp, og en høy andel er arbeidsledige. Midtlyng-utvalget peker på at barn og unge som av ulike årsaker får tiltak gjennom barnevernet eller der barnevernet har overtatt omsorgen, er i en sårbar situasjon som krever ekstra årvåkenhet og tett oppfølging i barnehage og skole. Dette krever et utstrakt samarbeid mellom barneverntjenesten og opplæringssektoren om barn som får hjelp i hjemmet, i fosterhjem eller på institusjon. Betydningen av grunnopplæringen for videre utdanning, arbeid og videre voksenliv må etter utvalgets oppfatning tas på alvor.

Som følge av dette har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, i samarbeid med Kunnskapsdepartementet, sett på opplæringssituasjonen til barn og unge i tiltak gjennom barnevernet eller under barnevernets omsorg. Departementene har sammen satt i gang et arbeid for å undersøke hva som kan gjøres for å styrke situasjonen til barn og unge i tiltak gjennom barnevernet eller under barnevernets omsorg på dette området.

Opplæringstilbudet til barn av asylsøkere og unge asylsøkere

Ifølge opplæringsloven har alle barn og unge i opplæringspliktig alder (6-16 år) som oppholder seg i Norge, plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-1 første og andre ledd. Retten til grunnskoleopplæring gjelder fra det tidspunkt det er sannsynlig at barnet/den unge skal oppholde seg i Norge i lengre tid enn tre måneder. Det har ingen betydning for retten til grunnskoleopplæring om oppholdet i landet er ulovlig.

Elever som bor i asylmottak eller omsorgssenter, skal gis opplæring på skole. Disse elevene har like rettigheter til undervisning som alle andre barn, og dermed rett til spesialundervisning og særskilt språkopplæring ved behov. I opplæringsloven § 8-1 første ledd er det fastsatt at alle elever har rett til å gå på den nærmeste grunnskolen, dette gjelder også for grunnskoleelever som bor i asylmottak.

Unge og voksne som ikke har fått avgjort oppholdsstatus (personer over 16 år), har ikke rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven, men de kan få ta del i opplæringen dersom kommunene har slike opplæringstiltak. Kommunene kan søke om tilskudd til grunnskoleopplæring av barn og unge asylsøkere i grunnskolealder, samt asylsøkende ungdom i alderen 16 til 18 år som ikke har utdanning tilsvarende norsk grunnskole. Unge asylsøkere som er over 16 år, og som oppholder seg i Norge i påvente av vedtak om oppholdstillatelse, har ikke rett til videregående opplæring, men fylkeskommunen kan likevel ta inn mindreårige asylsøkere under påvente av vedtak om oppholdstillatelse. Enslige mindreårige asylsøkere som har fått begrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8, har rett til videregående opplæring etter ungdomsretten i opplæringsloven § 3-1 og rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1.

Ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år er overført fra utlendingsmyndighetene til barnevernet, jf. Ot.prp. nr. 28 (2007-2008) og barnevernloven § 5A. Omsorgsreformen var blant annet begrunnet med at «enslige mindreårige asylsøkere skal ha et omsorgstilbud som ivaretar deres spesielle behov, og som har samme kvalitet som det tilbudet andre barn under barnevernets omsorg får fra myndighetene». Enslig mindreårige asylsøkere i aldersgruppen 15-18 år bor i særlige asylmottak eller i egne avdelinger for enslige mindreårige asylsøkere. Barn med medfølgende omsorgspersoner bor i ordinære asylmottak.

På oppdrag for Redd Barna er det foretatt en kartlegging av skoletilbudet til barn av asylsøkere.23 Undersøkelsen viser at barn i mottak i skolepliktig alder ikke må vente lenge på å få plass i skolen. Barna som bodde i mottak fikk som regel opplæring av samme omfang som de andre barna. Det store flertallet mottok tilpasset norskundervisning. Samtidig synes skoletilbudet å ha et forbedringspotensial, først og fremst til bedre inkludering i skolen og tilpasning av tilbudet til barnas behov. Undersøkelsen peker på et forbedringspotensial når det gjelder skole, mottak og PP-tjenesten.

Østberg-utvalget viser til flere undersøkelser som peker på at skoletilbudet som gis minoritetsspråklige elever, herunder barn av asylsøkere, varierer fra kommune til kommune.24 Variasjoner forekommer når det gjelder omfang, tilrettelegging og måten en organiserer særskilt undervisning på, samt lærernes kompetanse.

Utlendingsdirektoratet har også påpekt at enslige mindreårige asylsøkere som har behov for spesialundervisning, ikke alltid får sitt behov utredet og at de ikke får tilbud om tilrettelagt opplæring. Lang ventetid for utredning ved PP-tjenesten kan medføre at utredning ikke blir gjennomført mens den enslige mindreårige bor i mottaket. Ved flytting til annet mottak eller ved bosetting i en annen kommune, kommer vedkommende i ny saksbehandlingskø. Riksrevisjonen har vist at det kan være lang ventetid, at skoletilbudet ikke alltid er tilpasset den enkeltes behov og at det er store geografiske forskjeller. Riksrevisjonen har vist at det i enkelte tilfeller kan være tre måneders ventetid eller mer før en nyankommet beboer i mottak gis et skoletilbud. Riksrevisjonen er bekymret for at rettssikkerheten til enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år ikke blir godt nok ivaretatt mens de bor i statlige mottak. Riksrevisjonen fremhever betydningen av at alle enslige mindreårige asylsøkere får det skoletilbudet de har krav på. Utdanningsdirektoratet fikk ansvar for systematisk kartlegging av skoletilbudet til enslige mindreårige i mottak fra og med skoleåret 2005–06. 25

For å bedre kunnskapen om opplæringstilbudet for barn av asylsøkere og unge asylsøkere har Utdanningsdirektoratet igangsatt en kartlegging som vil foreligge før sommeren 2011. Videre finansierer Utlendingsdirektoratet et oppdrag som utføres av NTNU Samfunnsforskning for å kartlegge situasjonen for barn av asylsøkere og unge asylsøkere i asylmottak med nedsatt funksjonsevne.

Det er viktig å være oppmerksom på at barn på omsorgssenter eller på mottak kan ha opplevd traumatiske hendelser. Personell på omsorgssenter, mottak, støtteapparat og i barnehage og skole må være oppmerksomme på slik problematikk. Det er spesielt viktig med kartlegging og tidlig innsats for denne elevgruppen, og opplæringssituasjonen vil kunne være krevende da dette er elever som kan komme til å flytte flere ganger i løpet av sin opplæringstid.

Utdanningsdirektoratet har sendt ut et rundskriv26 om rett til grunnskoleopplæring for barn og unge i asylmottak og sendt ut veileder27 om minoritetsspråklige elever og voksnes opplæringssituasjon. Direktoratet har også fått i oppdrag, og er sammen med NAFO i gang med, å bedre informasjon, veiledning og gi kompetanseheving overfor kommuner for å bedre opplæringstilbudet.

Det er ønskelig at flere kommuner benytter seg av tilskuddsordningen til opplæring av barn og unge asylsøkere, og tilbyr grunnskoleopplæring også til aldersgruppen 16-18 år.

5.5 Oppsummering

5.5.1 Fange opp – følge opp

Departementet ønsker å iverksette tiltak som gjør at kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenester raskere skal kunne bistå i forebyggende arbeid og i tidlig innsats overfor barn og elever som har behov for særskilte støttetiltak og hjelp. Departementet vil at PP-tjenesten skal arbeide tettere på barnehager og skoler, veilede bedre om forebyggende arbeid og raskere utarbeide sakkyndige vurderinger som danner grunnlag for målrettete tiltak. I tillegg foreslår departementet tiltak for å forenkle rutiner for henvisning til barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) og habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU), slik at det raskere kan bli avklart hvilken støtte og hjelp kommunal- og spesialisthelsetjenesten kan bidra med for å fange opp de barna og elevene som har behov for god og tett oppfølging.

5.5.2 Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

Kompetanseutvikling er ett av de viktigste tiltakene for å heve kvaliteten på de tjenestene og det arbeidet som foregår i PP-tjenesten. En strategi for etter- og videreutdanning i PP-tjenesten er et viktig tiltak for å målrette kompetansen for å styrke barn og elevers utbytte. Kompetansestrategien for PP-tjenesten skal utarbeides slik at den treffer det lokale behovet for kompetanse i kommunene og fylkeskommunene.

5.5.3 Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

Bedre informasjon og samarbeid for brukerne av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet og bedre samarbeid og informasjon mellom de ulike tjenestene i stat, kommune og fylkeskommune er sentrale mål for denne meldingen. Departementet ønsker å bedre informasjonen til foreldrene om rettigheter barn og elever har etter barnehageloven og opplæringsloven. I tillegg skal de tjenestene som Statped kan tilby, kommuniseres tydeligere ut til foreldre, barnehage, skole og PP-tjenesten. Det blir også foreslått tiltak for å sikre bedre samarbeid i arbeidet med barn som har behov for langvarige og koordinerte tjenester. Forslaget om å lovhjemle barnehagens og skolens ansvar i samarbeidet rundt individuell plan i barnehageloven og opplæringsloven må sees i sammenheng med dette målet. Bedre informasjon og veiledning fra statlige myndigheter ved hjelp av veiledningsmateriell, er også tiltak som skal bedre samarbeidet for å styrke gjennomføringen.

Departementet vil

• iverksette en toårig prøveordning i en region eller noen fylker som gir PP-tjenesten henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) og habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU)

• at aktuell statistikk og opplysninger om PP-tjenesten skal inngå i den veiledende malen for årlig rapportering om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring etter § 13-10 i opplæringsloven

• videreføre arbeidet med kartleggingsprøver til bruk for minoritetsspråklige elever og skolering av PP-tjenesten i bruk av kartleggingsverktøy

• i samarbeid med KS og andre sentrale aktører, ta initiativ til å starte arbeidet med å utvikle en etter- og videreutdanningsstrategi for PP-tjenesten

• ta opp behovet for veiledende kompetanse- og kvalitetskriterier med KS for å vurdere ulike tilnærminger som eventuelt kan synliggjøre hvilken kompetanse og kriterier for god tjenesteyting som kan forventes innenfor dagens mandat og oppgaver til PP-tjenesten

• i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner som ønsker det legge til rette for interkommunale kompetansenettverk innenfor de fire Statped-regionene

• utarbeide en foreldreplakat som skal gi foreldre oversikt over gjeldende rettigheter og informere om betydningen av brukermedvirkning, og den skal gjøres tilgjengelig på flere språk

• innføre bestemmelser i barnehageloven og opplæringsloven som presiserer at barnehagen og skolen skal delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan