4 Læring og endring

4.1 Konklusjoner og anbefalinger fra eksterne evalueringer

Det er gjennomført en midtveisevaluering1 og en sluttevaluering2 av EØS-midlene 2004-09. Det er også gjort eksterne vurderinger av arbeidet med å involvere norske partnere3 og av givernes organisering av arbeidet4. Det norske samarbeidsprogrammet med Bulgaria og Romania har vært gjenstand for en separat vurdering med vekt på partnerskap5. I tillegg kommer eksterne evalueringer og gjennomganger av innsats og resultater av de enkelte innsatsområdene. Disse er nevnt i det foregående kapitlet, og har vært viktige i utformingen av målene for den nye perioden.

Tre forbedringsområder har pekt seg ut:

• Bedre tilrettelegging for partnerskap med norske aktører

• Mer fokusert innsats

• Bedre risikostyring

4.2 Bedre tilrettelegging for partnerskap med norske aktører

4.2.1 Forankring i avtalen med EU

I arbeidet med å inkludere norske aktører i perioden 2004-09 har det vært en utfordring at prinsippet om partnerskap ikke var nedfelt i den overordnede avtalen med EU. Det har likevel vært mulig å etablere et relativt høyt antall partnerskapsprosjekter. Evalueringer viser imidlertid at både kvalitet og innhold på samarbeidet varierer betydelig, fra løselige nettverksforbindelser til varig samarbeid og betydelig kunnskapsoverføring.

Da Bulgaria og Romania trådte inn i EØS, ble det etablert finansieringsordninger også for disse to landene. I avtalen mellom Norge og EU ble det slått fast at alle prosjekter i den norske ordningen skulle ha en norsk partner. Innovasjon Norge har forvaltet ordningene og norske aktører har kunnet søke. Fra norsk side har det vært viktig å få nedfelt en felles forståelse av at EØS-midlene også skal bidra til å styrke bilaterale forbindelser mellom Norge og mottakerlandene. Dette ble derfor et tema i forhandlingene med EU om EØS-midlene for 2009-14. Basert på erfaringer fra den forrige runden ble det også lagt vekt på å finne en ny modell for ordningene. Den nye modellen gir muligheter for langsiktig og strategisk samarbeid innenfor viktige fagområder der norske interesser berøres samtidig som man bevarer mulighetene for ad hoc kontakter.

4.2.2 Programsamarbeid

Et viktig virkemiddel for å styrke relasjonene med mottakerlandene har vært å definere sentrale programmer som «partnerskapsprogrammer». Det er nedfelt i rammeavtalene med de enkelte land hvilke programområder dette gjelder.

Fra norsk side er det lagt vekt på områder og land hvor norske fagmyndigheter har særskilte interesser, for eksempel kriminalomsorgen og miljøforvaltningen i Polen, kriminalomsorgen i Litauen og asyl- og innvandringsspørsmål i Hellas. I slike partnerskapsprogrammer er intensjonen at norske fagmyndigheter deltar i strategisk utforming av programmene, bidrar til kunnskaps- og policyutveksling under gjennomføringen og gir råd om utvelgelse av prosjekter. Målet er gjensidig kunnskapsutvikling og etablering av kontakter som kan legge grunnlaget for samarbeid også utover programperioden.

Etatene skal legge til rette for at norske bedrifter, forskningsinstitusjoner, frivillige organisasjoner mfl. kan etablere kontakter i mottakerlandene. For eksempel vil Innovasjon Norge engasjeres i sju land for å legge til rette for samarbeid med norske bedrifter innen grønn innovasjon. Til sammen er flere enn 20 norske fagetater engasjert. Etatene får sine kostnader dekket fra EØS-midlene.

4.2.3 Prosjektsamarbeid

Det legges til rette for at norske bedrifter, frivillige organisasjoner, arbeidslivets parter, forsknings-, utdannings- og kulturinstitusjoner og andre kan delta i prosjekter der dette er naturlig. Det vil først og fremst bli lagt til rette for samarbeid mellom likeverdige partnere, så som mellom en norsk bedrift og en bedrift i et mottakerland eller mellom to kulturinstitusjoner. Når prosjektet omfatter offentlige etater i mottakerlandene, skal regler for offentlige anskaffelser følges. Erfaringene fra perioden 2004-09 viste at det var utfordrende å trekke inn norske bedrifter. For den nye perioden er det derfor opprettet programmer spesielt rettet mot næringslivet. På området grønn næringsutvikling vil det bare i unntakstilfeller bli godkjent prosjekter uten norsk partner.

Innen forskning og kulturutveksling blir det stilt krav om norsk partner. Samtidig legges det stor vekt på å trekke med norske kommuner i programmer som retter seg mot lokal og regional utvikling.

4.2.4 Nettverksarbeid og kunnskapsutveksling

Når det er nedfelt i avtalen med EU at finansieringsordningene for 2009-14 skal bidra til å styrke bilaterale forbindelser, er det viktig at dette blir en del av målsettingen for alle programmer. Dette inkluderer også de programmene som ikke har norsk partner. I alle programmer er derfor 1,5 prosent av budsjettet avsatt til å fremme faglig kontakt med Norge. Dette er midler til deltakelse på kurs og seminarer, søk etter norsk prosjektpartner, kontakt med norsk ekspertise o.l. På nasjonalt nivå er i tillegg 0,5 prosent av den samlede tildelingen til hvert land satt av til økt kontakt og samarbeid med Norge.

Den nye modellen med partnerskapsprogrammer og øremerkede midler til samarbeid med Norge, styrker dermed det bilaterale aspektet ved EØS-midlene.

4.3 Mer fokusert innsats

Sluttevalueringen av EØS-midlene 2004-09 konkluderer med at prosjektene i svært høy grad har nådd sine mål og at de har ringvirkninger i lokalsamfunnene. Det er også påvist at midlene har hatt synlig virkning nasjonalt på enkelte områder. Støtten til og utviklingen av sivilt samfunn trekkes frem. På andre områder hvor det har vært få og spredte prosjekter, blir den samlede virkningen mindre synlig når man betrakter landet eller sektoren under ett.

En viktig utfordring i utformingen av EØS-midlene for 2009-14 har vært å sikre en mer samlet og helhetlig innsats innen hver enkelt sektor og i det enkelte mottakerland. I avtalen med EU ble det enighet om hvilke sektorer som kunne motta støtte. Disse sektorene var svært bredt definert. Utenriksdepartementet har derfor i samarbeid med relevante norske fagdepartementer, sivilt samfunn, arbeidslivets parter og KS gjort en presisering av innsatsområder og mål for hver sektor og definert aktuelle programområder. Disse programområdene utgjorde rammene for forhandlingene med det enkelte mottakerland.

Før forhandlingene med mottakerlandene ble det fra norsk side gjort en vurdering av i hvilke land det var størst potensial for samarbeid med norske aktører. For eksempel ble det konkludert med at det ville være interesse i norsk næringsliv for samarbeid om grønn innovasjon i de tre baltiske landene. Fra norsk side har det også vært viktig å se til at bruken av EØS-midlene faktisk støtter opp om prioriterte områder i landene. Det var en erkjennelse under forhandlingene at finanskrisen hadde forsterket finansieringsbehovene på mange samfunnsområder. En del av landene hadde derfor ønske om å tilgodese mange sektorer. Dette har ført til at innsatsen i enkelte land blir mindre fokusert enn det man i utgangspunktet hadde sett for seg. Fordelingen av midlene på sektorer er nedfelt i rammeavtaler (MoU-er) med mottakerlandene.

4.4 Bedre risikostyring

I midtveisevalueringen av EØS-midlene 2004-09 påpekes det at kontrollordningene er svært omfattende. Dette har gått på bekostning av framdrift. Det anbefales at risikovurderingene tar hensyn til ulikheter i de enkelte landene. Det bør også i større grad gjøres bruk av andre partneres risiko- og kapasitetsvurderinger. Statskonsult har gjennomgått administrasjonen av ordningene. Statskonsult6 konkluderer med at det er lagt stor vekt på å redusere risiko for korrupsjon og bedrageri, men at disse tiltakene er administrativt krevende.

For å bedre grunnlaget for risikovurderingene er det inngått et samarbeid med Transparency International (TI). TI skal analysere korrupsjonsrisiko i de fleste mottakerlandene7. Analysene utarbeides av de nasjonale TI-organisasjonene. Analysene vil hjelpe giverne å sette inn resurser til oppfølgings- og kontrolltiltak der hvor risikoen er størst. For mottakerlandene kan analysene også bidra til en bevisstgjøring om styrker og svakheter i egne institusjoner og således ha en positiv effekt utover forvaltningen av EØS-midlene. TI har også utarbeidet et verktøy for å håndtere korrupsjonsrisiko innen programmer og prosjekter. På oppdrag fra giverne vil TI bruke dette verktøyet og følge gjennomføringen av programmer med særlig høy risiko.

Utenriksdepartementet har også brukt ekstern kompetanse til å kvalitetssikre egne prosedyrer for risikohåndtering av EØS-midlene. Basert på råd fra et internasjonalt revisjonsfirma8 har giverlandene utarbeidet en strategi for risikostyring. De vil også klargjøre hvilken risiko man må være villig til å ta for å nå målene for det enkelte programområde og i det enkelte land.

4.4.1 Viktige risikofaktorer

Det er store forskjeller i grad av risiko og type risiko mellom de ulike landene. Svak forvaltning i landene medfører risiko for at de fastsatte målene ikke nås, at midler misbrukes og for lov- og regelbrudd og manglende åpenhet. I noen land vil et regjeringsskifte innebære nye kontaktpersoner og dermed forsinkelser i gjennomføringen. Politiske endringer kan også føre til svakere eierskap til programmer som er igangsatt.

I økonomiske krisetider kan det også være en utfordring å sikre bærekraft i prosjektene. Kutt i offentlige budsjetter kan føre til forsinkede utbetalinger av egenandeler i lokale og regionale prosjekter. Den finansielle situasjonen med vanskelig tilgang på kreditt for bedrifter, innebærer risiko for gjennomføringen av prosjekter i privat sektor. Disse risikofaktorene vil bli vurdert for hvert land, og utviklingen skal overvåkes gjennom programperioden.

Overgangen fra å finansiere enkeltstående prosjekter til å støtte større programmer ble besluttet etter klare anbefalinger fra eksterne evalueringer og i samråd med EU-kommisjonen. Fordelene ved programmer er bedre målstyring og effektivitet. Men endringen innebærer mer kompleks planlegging og forvaltning i mottakerlandene. Dette øker risikoen både for forsinkelser og misligheter. For å bøte på dette er det gitt opplæring til de nasjonale koordinerende myndighetene og de programansvarlige, og det er etablert rutiner for kontroll.

Det er også ulike typer risiko avhengig av programområde. Programmer som i stor grad retter seg mot sivilt samfunn, vil ha en annen type risiko enn programmer hovedsakelig rettet mot offentlig sektor. Ett av målene for fondet for sivilt samfunn er å styrke svake gruppers deltakelse og innflytelse. For å lykkes må det arbeides sammen med organisasjoner som representerer nettopp disse gruppene. Disse organisasjonene er i mange tilfeller svake, og det er fare for at midler kan bli misbrukt. Selv med økt kontroll må det være vilje til å akseptere risiko for å nå mål som har høy prioritet. Prosjekter rettet mot romfolket er eksempel på slik innsats.

Andre typer programmer innebærer innovasjon og utprøving av ny teknologi. Programmene for karbonfangst og lagring så vel som programmene for grønn næringsutvikling er eksempler på områder med risiko knyttet til tekniske løsninger. Ved hjelp av faglig ekspertise vil risikoer bli forsøkt kartlagt og redusert. Dette er områder hvor det uansett vil være en fare for at de oppsatte målene ikke nås fullt ut.

Svak kapasitet og kompetanse hos de som skal gjennomføre programmer og prosjekter, er en annen risikofaktor. For å avbøte dette, er det avsatt midler til mottakerlandets administrasjon av EØS-midlene. Giverlandene holder også nær kontakt med de programansvarlige under gjennomføringen.

Når det gjelder målet om styrkede bilaterale relasjoner, er interesse og kapasitet hos norske aktører en avgjørende faktor. Dette er forsøkt kartlagt under planleggingen av finansieringsordningene. Det legges også vekt på tett kontakt med relevante parter underveis i gjennomføringen. Det er viktig at norske institusjoner som deltar i samarbeidet gir dette tilstrekkelig prioritet.