3 Regelverksprosessar etter finanskrisa

3.1 Innleiing

I ljos av røynslene frå den internasjonale finanskrisa arbeider mange land, institusjonar og organisasjonar med forslag til nye reglar og med endringar av gjeldande regelverk. Det er sett i verk omfattande prosessar for å greia ut nye reglar i mellom anna G20, IMF, Baselkomiteen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB), OECD og EU.

I G20 er det dei siste par åra oppnådd semje om mellom anna å skjerpa krava til kapital og likviditet i bankar, innføra ny regulering av derivathandel, såkalla hedgefond og kredittvurderingar, betra internasjonale rekneskapsstandardar og innføra nye reglar for godtgjersle til tilsette i finansinstitusjonar. Det førebuande arbeidet til G20-toppmøta, inkludert utarbeiding av konkrete forslag til regelverk og tiltak, vert først og fremst utført av FSB og Baselkomiteen.

Baselkomiteen har hatt på høyring strengare krav til kapital og likviditet for bankar, dei såkalla Basel III-krava. Den 16. desember 2010 vart komiteen samd om dei nye krava og om vidare framdrift for innføring. Det er semje i komiteen om at Basel III-krava i hovudsak bør få full verknad seinast frå 2019. EU-kommisjonen vil truleg innan sommaren 2011 leggja fram forslag til endringar i kapitalkravdirektiva til EU som følgjer opp store delar av Basel III-krava.

EU har tidlegare gjennomført to rundar med endringar (revisjonar) i kapitalkravsdirektiva,1 som mellom anna omfattar kapital- og likviditetskrav for bankar. Dei første endringane, dei såkalla CRD II- og CRD III-direktiva, vart i hovudsak sette i kraft frå årsskiftet 2010/2011.2 Dei største endringane kjem likevel truleg i neste runde – det såkalla CRD IV-regelverket (gjennomføring av Basel III-krava). I tillegg til endringane i kapitalkravsdirektiva er det i EU gjort framlegg om og gjennomført tiltak og regelverksendringar på ei rad andre område, mellom anna om innskotsgaranti, avviklingsordningar for bankar, forbrukarvern, verdipapirhandel, hedgefond, kredittvurderingsbyrå, ny europeisk tilsynsstruktur o.a.

Dei internasjonale prosessane vil først og fremst ha verknad for Noreg ved at endringar i det gjeldande EU-regelverket på finansmarknadsområdet vert tekne inn i EØS-avtalen. Regjeringa arbeider for at Noreg skal ta del i det arbeidet som går føre seg på dette området.

Finanskrisa har også ført til viktige nasjonale regelendringar i mange land. Sverige, Tyskland og Storbritannia er døme på land som har innført såkalla stabilitetsavgifter retta mot bankar. Storbritannia er òg blant dei landa som etter finanskrisa vil endra organiseringa av tilsynsstyresmaktene på finansmarknadsområdet. USA er politisk forplikta til å følgja opp semja i G20 om mellom anna strengare kapital- og likviditetskrav overfor bankar. Vidare er det i USA vedteke ei omfattande reform av finansmarknadsreguleringa og tilsynsstrukturen. I dette kapitlet vert nokre av dei mest sentrale forslaga frå i hovudsak EU og Baselkomiteen omtala, saman med korte merknader om norsk oppfølging.

3.2 Likviditetskrav

Gjeldande EU- og EØS-regelverk stiller få konkrete krav til styringa av likviditetsrisiko i bankar og andre finansinstitusjonar. Regelverket stiller kvalitative krav til styring av likviditetsrisiko, og byggjer mellom anna på tilrådingar frå Baselkomiteen. Krava er kvalitative og kan berre fungera slik meininga er dersom det skjer omfattande oppfølging, både frå finansinstitusjonane sjølve og frå tilsynsstyresmaktene.

Under finanskrisa var det grunn til å frykta at bankar ville få problem med å møta skyldnadene sine ved forfall, mest på grunn av vanskar med å omfinansiera kortsiktig gjeld på finansieringsmarknadene, men også som følgje av at visse typar av eigedelar vart vanskelegare å omsetja. Krisa synte kor raskt kapitaltilgangen til bankane kan endra seg, og kor store verknader svikt på finansieringsmarknadene kan få for stabiliteten i det internasjonale finanssystemet. EU har difor lagt vekt på å skjerpa krava til likviditetsstyring i bankane og på den tilsynsmessige oppfølginga av krava.

Kapitalkravsdirektiva til EU, som også inkluderer likviditetsreglar, er som nemnt under revisjon. Med CRD II vart det mellom anna innført nye, kvalitative krav til likviditetsstyring i bankar, medrekna krav om rutinar for måling og handtering av likviditetsrisiko over ulike tidsperiodar, slik at bankane kan halda ved like ein tilstrekkeleg solid likviditetsbuffer.

Dei såkalla Basel III-krava inneber mellom anna nye, kvantitative likviditetskrav. Det er semje i Baselkomiteen om to separate likviditetskrav: eit som skal sikra at bankane minst har nok likvide midlar til å klara seg gjennom ein 30 dagars «stressperiode», og eit som skal sikra at bankane har langsiktig og stabil finansiering av lite likvide eigedelar (t.d. bustadlån).

Det eine kravet vert kalla «Liquidity Coverage Ratio» (LCR). Kravet er at banken skal ha ei behaldning av likvide eigedelar som svarer til eller overstig verdien av ein venta (netto) kontantutgang over 30 dagar i eit bestemt stresscenario med svikt i marknadene for finansiering. I stresscenarioet, som byggjer på faktiske omstende under finanskrisa, ligg det mellom anna inne at kredittverdigheita til banken vert nedgradert tre hakk av kredittvurderingsbyråa, at ein viss del av kundeinnskota vert trekte ut, og at det vert vanskelegare å skaffa ny finansiering på marknadene.

Det andre, kvantitative likviditetskravet vert kalla «Net Stable Funding Ratio» (NSFR) og inneber at lite likvide eigedelar skal vera finansierte på ein langsiktig og stabil måte, slik at banken klarer seg gjennom eitt år i eit visst stresscenario. Finansieringa vert rekna som stabil dersom ho har løpetid på minst eitt år. Kundeinnskot kan reknast med som stabil finansiering, men kan verta monaleg avkorta. I stresscenarioet er tilgangen på ny finansiering innskrenka, og uttrekket av kundeinnskot er temmeleg stort.

Baselkomiteen har tilrådd at LCR-kravet vert implementert frå 1. januar 2015 og at NSFR-kravet vert implementert frå 1. januar 2018. Komiteen har lempa noko på føresetnadane knytte til krava, samanlikna med tidlegare utkast til krav om likviditetsbuffer og stabil finansiering. Ifølgje Noregs Bank fører dette til at fleire norske bankar kan oppfylla LCR-kravet om likviditetsbuffer enn om dei tidlegare utkasta til krav hadde vorte gjort gjeldande. Berekningar frå Noregs Bank viser at 69 av dei norske bankane oppfylte LCR-kravet ved utgangen av andre kvartal 2010, medan til saman 69 bankar låg under, jf. figur 3.1. Det er strenge krav til kva eigedelar som kan reknast som likvide nok til å inngå i likviditetsbufferen. Føretaks- og kommuneobligasjonar kan til dømes reknast med dersom marknadene for dei er tilstrekkeleg djupe og likvide og obligasjonane har høg kredittvurderingskarakter (rating). I Noreg er det få verdipapir som tilfredsstiller krava, truleg berre statsobligasjonar. Om dette har Baselkomiteen varsla at ein vil leggja fram forslag om særskilde reglar for land med små statspapirmarknader. Når det gjeld NSFR-kravet om stabil finansiering, oppfylte dei fleste norske bankane dette kravet ved utgangen av andre kvartal 2010.

Kjelde: Noregs Bank.

EU-kommisjonen vil truleg innan sommaren 2011 gjera framlegg om endringar i likviditetsreglane i kapitalkravdirektiva som følgjer opp Basel III-reglane. Denne runden med endringar i kapitalkravdirektiva vert omtala som CRD IV-direktivet.

I Noreg har Finanstilsynet i rundskriv nr. 9/2011 varsla at norske bankar skal påleggjast å rapportera om likvide aktiva jamført med netto likviditetsutgang 30 dagar fram i tid (LCR-kravet) frå 31. juli 2011, og om graden av langsiktig finansiering av verksemda (NSFR-kravet) frå 30. september 2011. Bankar med forvaltningskapital på over 25 mrd. kroner skal byrja med rapporteringa allereie frå 31. mars 2011. Finanstilsynet syner til at det førebels ikkje vil verta stilt regulatoriske minstekrav til LCR- og NSFR-verdiane.

Finansdepartementet ser det som tenleg at Noreg følgjer opp dei nye likviditetsreglane frå Baselkomiteen relativt tidleg. Dei nye likviditetsreglane kan innførast raskare i Noreg enn i mange andre land. Årsaka er at den økonomiske utviklinga i Noreg er god, og at finansinstitusjonane er solide. Det gjev oss større fridom til å vurdera kva som er høvelege likviditetskrav i ljos av røynslene frå den internasjonale finanskrisa.

3.3 Kapitalkrav

Reglar om kapitalkrav skal sikra at finansinstitusjonar er solide, jf. boks 2.6 i kapittel 2. Lovendringar og ny kapitalkravsforskrift som gjennomfører dei EØS-reglane som svarer til kapitalkravsdirektiva til EU, dei såkalla Basel II-reglane, vart sette i verk i Noreg frå 1. januar 2007. Lovreglane inneheld generelle og overordna føresegner om kapitaldekning, medan detaljerte reglar for mellom anna berekningsgrunnlaget knytte til kapitalkrava, er fastsette i forskrifter.

Kapitalkravsdirektiva til EU er som nemnt under revisjon, og dei første endringane (CRD II- og CRD III-direktiva) tok til å gjelda i EU/EØS-området frå årsskiftet 2010/2011, utanom einskilde reglar (i CRD III-direktivet) om marknadsrisiko og verdipapirisering som trer i kraft fra 31. desember 2011. CRD II omfattar mellom anna reviderte krav til kvaliteten på ansvarleg kapital, ei tydeleggjering av ansvarsdelinga mellom heimland og vertsland, innstramming i reglane for store engasjement og styrking av føresegnene om verdipapirisering (gjeld ikkje obligasjonar med førerett, OMF). CRD III omfattar òg strengare krav dersom kapitalkravet i handelsporteføljen vert utrekna med interne metodar, dvs. såkalla «value-at-risk»-metodar («VaR»), ytterlegare føresegner om verdipapirisering, medrekna strengare handtering av om-verdipapiriseringsposisjonar (verdipapiriseringar med andre verdipapiriseringar som underliggjande) og regulering av godtgjersleordningar, jf. avsnitt 3.4 nedanfor.

Dei såkalla Basel III-krava inneber omfattande endringar i dei internasjonale kapitalkravsstandardane. Bakgrunnen for reglane er røynslene frå den internasjonale finanskrisa, som synte at bankar internasjonalt ikkje hadde nok eigenkapital til å bera risikoen dei tok på seg.

Det er semje i Baselkomiteen om høgare minstekrav til risikovigd kapitaldekning enn det som følgjer av dei gjeldande krava, jf. figur 3.2. Minstekravet til kapitaldekning skal framleis vera 8 pst., men ein større del av dette skal vera rein kjernekapital (eigenkapital). Rein kjernekapital skal etter Basel III-krava utgjera minst 4,5 pst. av risikovigd berekningsgrunnlag, medan kjernekapital inkludert hybridkapital skal utgjera minst 6 pst. Målet med å heva dei risikovigde kapitalkrava er å betra finansinstitusjonane si evne til å bera tap, særleg under løpande drift, og å innføra kapitalkrav som samsvarer med den reelle risikoen i finansinstitusjonar.

Figuren viser Baselkomiteen si tilråding om innfasing av nye kapitalkrav frå 2013 til 2019. Kravet til eigenkapital (rein kjernekapital) aukar til dømes etter tilrådinga frå 2 pst. i dei gjeldande Basel II-krava til 3,5 pst. i 2013, 4 pst. i 2014 og 4,5 pst. frå 2015. Når det gjeld kravet om ein motsyklisk buffer, har ikkje Baselkomiteen lagt fram ein konkret innfasingsplan, men det er uttala at kravet skal innførast gradvis frå 2016. Innfasinga av dette kravet er difor berre ein illustrasjon i figuren, og syner ikkje offisielle tilrådingar e.l. frå Baselkomiteen.

Kjelde: Baselkomiteen.

I tillegg til at rein kjernekapital (eigenkapital) skal utgjera ein større del av kapitalen, inneber Basel III-reglane også krav om ein såkalla bevaringsbuffer. Bevaringsbufferen skal utgjera minst 2,5 pst. av det risikovigde berekningsgrunnlaget, og skal vera samansett av rein kjernekapital. Dersom bufferen er lågare, vert det lagt innskrenkingar på mellom anna utbetalingar av utbyte og tilbakekjøp av eigne aksjar. Vidare kjem det eit motsyklisk bufferkapitalkrav som vil variera mellom 0 og 2,5 pst. av det risikovigde berekningsgrunnlaget, avhengig av den økonomiske situasjonen. Bakgrunnen for eit slikt krav er at risikovigde kapitalkrav kan føra til at kapitalkrava til ein viss grad aukar i dårlegare tider (når risikoen for mellom anna misleghald kan auka) og vert redusert i betre tider, slik at kredittilbodet kan verta for stramt i dårlege tider og for lempeleg i gode tider (medsykliske verknader). Det motsykliske bufferkravet skal påleggjast i periodar med særleg høg kredittvekst eller anna utvikling som inneber auka systemrisiko, etter nærare føresegner gjevne av styresmaktene.

Baselkomiteen tilrår at dei nye, risikovigde kapitalkrava vert supplerte med eit nytt ikkje-risikovigd eigenkapitalkrav, eit såkalla «leverage ratio»-krav. Meininga med eit slikt krav er å hindra at det byggjer seg opp for stor gjeld i finansinstitusjonane, slik at ein kan unngå destabiliserande verknader som følgje av brå gjeldsnedbygging. Dei ordinære, risikovigde kapitalkrava skal sikra at den risikoberande evna (kapitalen) samsvarer med den reelle risikoen i verksemda til institusjonane. Modellberekning av kapitalkrav basert på venta risiko inneber eit innslag av vurderingar, og ulike modellar i ulike institusjonar kan gje skilnader i kapitalkrav for ein gjeven risiko. Eit ikkje-risikovigd kapitalkrav er tenkt å leggja avgrensingar på balansen til finansinstitusjonar og gjera det enklare å samanlikna soliditeten i finansinstitusjonar som nyttar ulike risikomodellar og rekneskapsstandardar. I Baselkomiteen er det semje om at det bør innførast eit minstekrav til kjernekapital på 3 pst. av det ikkje-risikovigde berekningsgrunnlaget (balansen og nokre postar utanom balansen).

EU-kommisjonen kjem truleg innan sommaren 2011 til å leggja fram forslag til endringar i kapitalkravdirektiva som følgjer opp Basel III-tilrådinga på kapitaldekningsområdet. Som nemnt ovanfor vert denne runden med endringar i kapitalkravdirektiva omtala som CRD IV-direktivet. I CRD IV vert det òg lagt opp til å harmonisera og forenkla definisjonane av kjernekapital og ansvarleg kapital.

Kjelde: Noregs Bank.

Endringane i kapitalkrava som følgjer av framlegga frå Baselkomiteen og forventa endringar i EU-reglane, kjem truleg i liten grad til å innebera auka kapitalbehov hos norske bankar av di norske bankar allereie langt på veg oppfyller Basel III-krava, jf. figur 3.3. Om ein legg det nye kjernekapitalkravet på 6 pst. pluss det nye bevaringsbufferkravet (rein kjernekapital) på 2,5 pst. til grunn, er det berre to bankar som ikkje oppfyller krava. Om ein i tillegg har eit maksimalt motsyklisk bufferkrav på 2,5 pst., er det nokre fleire bankar som ikkje fullt ut oppfyller krava. Figuren syner òg at det er dei større bankane som har lågast kjernekapitaldekning.

Det nye, ikkje-risikovigde eigenkapitalkravet («leverage ratio»-kravet) kan innebera at norske bankar og andre kredittinstitusjonar med låg risiko på aktivasida får auka kapitalbehov, for dette kravet tek ikkje omsyn til risikoen ved ulike engasjement. Eit eventuelt auka kapitalbehov vil vera avhengig av korleis kravet vert utforma i EU.

3.4 Systemviktige finansinstitusjonar

Bankane står i ei særstilling på finansmarknaden. Dei har ofte stor forvaltningskapital, dei transformerer kortsiktige innskot til langsiktige lån, og dei spelar ei sentral rolle i betalings- og oppgjerssystemet. Konkursar i finansinstitusjonar, og særleg i bankar, vil kunna få mykje å seia for korleis marknadene verkar, og for den økonomiske utviklinga, mellom anna på grunn av bortfall av kreditt til realøkonomien og uvisse knytt til innskot. Av di dei samfunnsøkonomiske kostnadene i samband med problem i banksektoren kan verta særs høge, kan styresmaktene sjå seg nøydde til å setja i verk støttetiltak under ei krise som råkar bankar. Tiltak kan verta retta mot einskildinstitusjonar eller mot marknaden som heilskap.

Finanskrisa kan ha forsterka oppfatninga om at ein del finansinstitusjonar i realiteten opererer med ein «implisitt statleg garanti», der styresmaktene kan verta tvinga til å gripa inn før det går retteleg gale. Konkursen i den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers i september 2008, og dei store skadeverknadene denne konkursen førte med seg, er eit døme på kor ille det kan gå når ein systemviktig finansinstitusjon får utvikla seg på ein uheldig måte. Konkursen kan òg ha styrkt forventningane om at styresmaktene rundt om i verda vil ottast skadeverknadene frå økonomiske problem i systemviktige finansinstitusjonar, og difor gjennomføra støttetiltak før det går gale.

Forventningar om statlege hjelpetiltak vert ofte omtala som ein «implisitt garanti» som kan føra til at kreditorar vurderer bankar, særleg store og viktige bankar, som tryggare låntakarar. Kreditorar er difor villige til å gje slike bankar lån til ein lågare pris enn dei elles ville gjort. Det kan igjen føra til at bankane veks seg endå større og tek større risiko.

Dette er problemstillingar som ein arbeider mykje med internasjonalt. FSB, BIS og IMF arbeider til dømes med framlegg som etter planen skal presenterast for leiarane i G20-landa på G20-toppmøtet i november 2011.

FSB tilrår mellom anna at systema og regelverket for handtering av finansinstitusjonar i krise vert endra, slik at styresmaktene òg kan avvikla systemviktige institusjonar i krise på ein ordna måte. Føresetnaden er at viktige funksjonar i institusjonane kan haldast ved lag og vidareførast sjølv om institusjonen vert avvikla. Eit slikt system vil ifølgje FSB krevja endringar på nasjonalt nivå, men også i det tilsynsmessige samarbeidet om grensekryssande finansinstitusjonar. FSB tilrår at krava til tapsberande evne vert sette høgare for systemviktige institusjonar, og særleg for globalt systemviktige institusjonar, enn for andre institusjonar.

Også Baselkomiteen arbeider med særskilt regulering av, og metodar for, korleis ein kan identifisera, store og systemviktige institusjonar.

Det norske finanskriseutvalet drøftar også desse spørsmåla, jf. NOU 2011: 1. Utvalet gjer mellom anna framlegg om å innføra ei stabilitetsavgift som dekkjer inn den lånefordelen finansinstitusjonar har som følgje av implisitt statsgaranti, og uttalar vidare:

«Det er spesielt viktig at systemviktige finansinstitusjoner har tilstrekkelig kapital til enhver tid, slik at sannsynligheten for at slike institusjoner skal havne i økonomiske problemer, reduseres til et minimum. Det tilsier at slike institusjoner ilegges høyere kapitalkrav enn andre finansinstitusjoner. (…) Mye kan [også] oppnås ved å muliggjøre avvikling av slike institusjoner i tilfelle insolvens, uten at finanssystemet og økonomien som sådan påføres store skadevirkninger. Et troverdig kriseløsningsregime, der kreditorer og eiere forventes å måtte ta tap, kan fjerne støtteforventningen og dermed gjøre høyere kapitalkrav og avgifter mindre nødvendige. En forutsetning for dette er at det eksisterer infrastruktur, regelverk og planer, slik at sentrale og nødvendige funksjoner i insolvente finansinstitusjoner kan videreføres under avvikling av institusjonene.»

NOU-en frå finanskriseutvalet er på høyring med høyringsfrist 3. mai 2011.

3.5 Godtgjersleordningar

For høg risikotaking i finansinstitusjonar som følgje av godtgjersleordningar som har gjeve dei tilsette økonomisk motiv for å handla kortsiktig og med høg risiko, har vore peika på som ei av årsakene til den internasjonale finanskrisa.

Med heimel i nye føresegner i finansieringsverksemdslova er det fastsett ei forskrift om godtgjersle i finansinstitusjonar, jf. kapittel 5. Kapitalkravsdirektiva omfattar i utgangspunktet berre bankar og verdipapirføretak, men den nye forskrifta gjeld alle norske bankar, finansieringsføretak, forsikringsselskap, pensjonsføretak, verdipapirføretak, forvaltningsselskap for verdipapirfond og holdingselskap i finanskonsern. Siktemålet er å sikra at godtgjersleordningar og insentivverknadene av desse ordningane er i samsvar med god risikostyring. Forskrifta følgjer opp CRD III-direktivet (om endringar i kapitalkravsdirektiva frå EU), som mellom anna omhandlar godtgjersleordningar i kredittinstitusjonar og verdipapirføretak, og prinsippa for godtgjersleordningar frå CEBS.

Forskrifta pålegg styret i føretaka å fastsetja retningsliner og rammer for ei godtgjersleordning som skal gjelda for heile føretaket, og som skal medverka til å fremja og gje insentiv til god styring og kontroll med risikoen i føretaket på lengre sikt. Forskrifta regulerer utbetaling til tilsette og tillitsvalde personar i føretaket, og gjeld ikkje avtalar om godtgjersle mellom juridiske personar.

Ordninga skal ha særskilde reglar for leiande tilsette, for andre tilsette og tillitsvalde med arbeidsoppgåver som er vesentlege for risikoeksponeringa til føretaket, og for tilsette og tillitsvalde som har kontrolloppgåver. Dersom desse gruppene skal få variabel godtgjersle, må samansetjinga av fast og variabel godtgjersle vera balansert, og slik at den faste delen av godtgjersla skal vera tilstrekkeleg høg til at føretaket kan la vera å utbetala den variable delen av godtgjersla. For dagleg leiar og andre medlemer av leiargruppa i ein bank skal variabel godtgjersle ikkje kunna utgjera meir enn halvparten av den faste godtgjersla. Utover dette er det ikkje grenser for nivået på den variable godtgjersla. Det er forbod mot å utbetala godtgjersle gjennom indre selskap eller på annan måte som inneber at ein omgår reglane.

Opptening av variabel godtgjersle skal baserast på ein kombinasjon av vurdering av vedkomande person, vedkomande forretningseining og føretaket som heilskap. Perioden for vurdering av føretaket som heilskap skal vera minst to år.

Minst halvparten av den variable godtgjersla skal utbetalast i form av aksjar eller andre eigenkapitalinstrument utferda av føretaket, eller i form av kapital som speglar verdiutviklinga i føretaket. Slik godtgjersle kan ikkje disponerast fritt av den einskilde mottakaren raskare enn jamt fordelt over tre år.

Tilsvarande føresegner gjeld for forvaltninga av Statens pensjonsfond utland, Statens pensjonsfond Noreg og Statens obligasjonsfond med naudsynte tilpassingar, og omfattar såleis tilsette som arbeider med kapitalforvaltning i Noregs Bank og Folketrygdfondet.

3.6 Innskotsgarantiordninga

EU vedtok i 2009 endringar i direktivet om innskotsgarantiordningar (direktiv 94/19/EF). Blant endringane er fullharmonisering av dekningsnivået på innskotsgarantien til 100 000 euro (vel 800 000 kroner) frå 1. januar 2011. Til no har EU-reglane vore minimumskrav (minimum 20 000 euro fram til 30. juni 2009 og minimum 50 000 euro frå 1. juli 2009 til 31. desember 2010). Vidare vert maksimal utbetalingstid 20 vyrkedagar, mot tidlegare maksimalt tre månader. Ei tredje endring er at det ikkje lenger skal vera høve til å krevja at innskytarar skal dekkja ein del av eit eventuelt tap. Før direktivendringane hadde medlemsstatane høve til å avgrensa ordningane til å omfatta 90 pst. av tap.

EU-kommisjonen la 12. juli 2010 fram forslag til nytt direktiv om innskotsgarantiordningar som skal avløysa direktiv 1994/19/EF. Kommisjonen held i forslaget fast ved at dekningsnivået skal fullharmoniserast til 100 000 euro. Kommisjonen kom i forslaget frå 12. juli 2010 også mellom anna med framlegg om krav om ein felles definisjon av sikra innskot, minstekrav til obligatorisk fondering av garantiordningane, og krav om at bankane sine bidrag til innskotsgarantiordningane skal baserast på risikovigde premiar. I tillegg gjekk EU-kommisjonen inn for ein vidare reduksjon av maksimal utbetalingstid til innskytarar til 7 dagar. Forslaget frå EU-kommisjonen er no til handsaming i Rådet og Europaparlamentet.

Den norske innskotsgarantiordninga er ei god ordning for innskytarane, og dekkjer opptil 2 mill. kroner per innskytar per bank, jf. boks 2.4 i kapittel 2. Dersom ein skulle gjennomføra fullharmoniseringsføresegna frå EU i norsk rett, ville det innebera ei vesentleg svekking av det generelle dekningsnivået i den norske innskotsgarantiordninga.

I Soria Moria II-erklæringa (s. 16) heiter det at «Regjeringen vil forsvare innskuddsgarantien for bankinnskudd i norske banker». I Nasjonalbudsjettet 2010 (s. 80) står det: «Regjeringen jobber nå aktivt for å sikra at den norske innskuddsgarantien, som dekker alle innskudd opp til 2 millioner kroner per innskyter per bank, kan beholdes som i dag», og i Nasjonalbudsjettet 2011 (s. 76) heiter det:

«Regjeringen har lenge arbeidet for å få til en tilpasning av EU-reglene slik at dagens norske dekningsnivå kan videreføres. EU-kommisjonen har til nå avvist forslaget. Regjeringen arbeider fortsatt aktivt med saken.»

I tilrådinga frå finanskomiteen om Finansmarknadsmeldinga 2009 uttala ein samla finanskomité at «[k]omiteen støtter følgelig regjeringens arbeid med å holde fast ved den norske innskuddsgarantiordningen, jf. uttalelsene i Soria Moria II og i nasjonalbudsjettet 2010», og vidare at «[k]omiteen gir sin klare tilslutning til regjeringens arbeid med å sikra at den norske innskuddsgarantiordningen kan beholdes som i dag». Regjeringa har på dette grunnlaget lagt ned mykje arbeid med saka.

Regjeringa har andsynes EU lagt vekt på at røynslene frå finanskrisa syner at den norske innskotsgarantiordninga, som ei av få i Europa var robust i møte med ei krise, jf. at Noreg var det einaste OECD-landet i EU/EØS-området som ikkje innførte ekstraordinære garantitiltak. Dersom det seinaste forslaget til direktiv frå EU-kommisjonen vert vedteke i EU i si opphavlege form, og innlemma i EØS-avtalen, må Noreg som det einaste landet i EU/EØS-området gjennomføra ein monaleg reduksjon i dekningsnivået i innskotsgarantiordninga. Den norske innskytargarantiordninga er ein viktig del av den norske finansmarknadsreguleringa. Ordninga stør opp om tilliten til banksystemet og medverkar såleis til finansiell stabilitet.

Regjeringa har hatt fleire møte, omfattande brevveksling og mange samtalar med EU om endringane i innskotsgarantidirektivet, og EU-kommisjonen har i brev til finansministeren datert 8. desember 2010 uttala at Kommisjonen vil arbeida konstruktivt for å finna ei løysing i saka. Vidare er det i eit utkast til komiteinnstilling som etter planen skal behandlast av ECON-komiteen i Europaparlamentet i mai 2011, teke inn ei endring som tillèt Noreg å vidareføra dekningsnivået på 2 mill. kroner. Regjeringa arbeider aktivt vidare med saka.

3.7 Krisehandtering og avvikling av finansinstitusjonar i økonomiske vanskar

Med sikte på å sikra ei ordna avvikling av bankar som har hamna i økonomiske problem, har EU-kommisjonen gått inn for at det vert etablert nasjonale avviklingsfond i alle EU-land, kopla til eit felleseuropeisk regelverk for krisehandtering. På sikt (etter 2014) ønskjer Kommisjonen å oppretta eit felles EU-avviklingsfond, framfor at det skal vera eigne fond i kvart einskilt land. Målet for rammeverket er å leggja til rette for at alle typar av finansinstitusjonar, uavhengig av type aktivitet og storleik, kan avviklast utan at det skaper finansiell ustabilitet, og utan å belasta offentlege budsjett.

EU-kommisjonen meiner at avviklingsfonda bør førehandsfinansierast av bankane, men det er ikkje konkludert når det gjeld avgiftsgrunnlag eller storleiken på fonda. Avgifter til avviklingsfond bør likevel ifølgje Kommisjonen utformast slik at dei gjev bankane insentiv til ei åtferd/drift som reduserer risikoen for kriser, og slik at inntektene til fonda står i forhold til kor sannsynleg det er at det oppstår kriser, og kostnadene ved kriser. Som moglege avgiftsgrunnlag vert gjelda, eigedelane og overskotet til bankane nemnde.

EU-kommisjonen har varsla at ein på dette området planlegg å leggja fram konkrete lovforslag for EU-rådet og EU-parlamentet tidleg i 2011. I ei kunngjering frå oktober 2010 la Kommisjonen fram dei overordna prinsippa og ei rad konkrete forslag for rammeverket. Verkemidla vert delte inn i

• førebyggjande og preventive tiltak, medrekna auka tilsynskrav og krav om at alle institusjonar lagar avviklings- og gjenopprettingsplanar («testament»),

• føresegner for å gripa inn tidleg ved gryande problem og

• heimlar og verkty for å kunna avvikla institusjonar.

EU-kommisjonen meiner at styresmaktene i EU-området bør få høve til å gripa inn tidleg andsynes institusjonar i økonomiske vanskar. Kommisjonen gjer framlegg om utvida og klåre krav til heimlar styresmaktene skal ha for å kunna gripa inn overfor finansinstitusjonar i krise. Det gjeld mellom anna høvet til å forby utbyte og kupongutbetaling på hybridkapital, krav om endringar i leiinga, og krav om endringar i forretningsdrifta som har med risikoutviklinga å gjera. Tiltaka skal kunna setjast i verk på bakgrunn av utsikter til brot på minstekrava i kapitalkravsregelverket, og ikkje vera avhengige av faktisk brot. Ved brot på minstekrava til kapital eller likviditet skal institusjonen i alle høve påleggjast å leggja fram truverdige planar for korleis ein vil snu utviklinga. Dersom truverdige planar ikkje vert lagde fram eller ikkje vert følgde opp, skal tilsynsstyresmaktene kunna velja ei mellombels leiing som tek over styringa i institusjonen.

Kommisjonen meiner at ansvaret for avvikling bør liggja i ei eiga eining, uavhengig av tilsynsstyresmakta. Rammeverket for avvikling skal gjera det mogleg å avvikla finansinstitusjonar etter det same prinsippet som for andre føretak. Dersom avvikling ikkje er mogleg av omsyn til finansiell stabilitet, kan ein nytta særskilde mekanismar for delvis avvikling. Det kan innebera bruk av såkalla brubank, styrt vidaresal eller oppdeling. Dersom funksjonar i institusjonen vert vurderte som systemviktige og ikkje kan overtakast av andre, og institusjonen av ein eller annan grunn ikkje kan vidareseljast, kan eit tredje nivå for handtering verta aktuelt. Målsetjinga vil då vera vidare drift snarare enn avvikling. På dette nivået vil ordningar som nedskriving av gjeld og instruert konvertering av gjeld til eigenkapital verta vurderte.

Detaljane i forslaget frå Kommisjonen har vore på høyring. Høyringsfristen gjekk ut 3. mars 2011. Kommisjonen har tidlegare varsla at ein tek sikte på å leggja fram eit forslag til direktiv våren 2011.

Det norske systemet for handtering av finansinstitusjonar i krise er nedfelt i banksikringslova. Etter det gjeldande regelverket kan det setjast i verk ei rad ulike tiltak, avhengig av kor langt framskriden krisa i finansinstitusjonen er. Desse reglane kjem i tillegg til reglar som gjev Finanstilsynet høve til å gripa inn på eit tidleg stadium andsynes institusjonar i vanskar.

Finansdepartementet gav 23. juni 2009 Banklovkommisjonen i oppdrag å utgreia ein revisjon av den gjeldande banksikringslova med forskrifter. Oppdraget har bakgrunn i mellom anna eit tidlegare oppdrag til Finanstilsynet, der tilsynet vart bede om å vurdera regelendringar som motverkar åtferdsrisiko og situasjonsbestemt innmelding i banksikringsfondet.

Dagens avgift til Bankenes sikringsfond er delvis risikobasert og delvis rekna ut ut frå innskota i banken. Sikringsfondet kan hjelpa til med å avvikla bankar i krise. I revisjonen av banksikringslova tek ein mellom anna sikte på å innføra sikringsfondsavgifter som i endå større grad vil vera avhengige av risikoprofilen i den einskilde banken. Ein ønskjer òg å oppheva grensa for storleiken på fondet.

Finanskriseutvalet, jf. omtale nedanfor, har gjort framlegg om fleire endringar i krisehandteringssystemet. Departementet har i brev av 11. februar 2011 til Banklovkommisjonen uttala at det kan vera naturleg at kommisjonen seinare vurderer forslaga frå utvalet i ljos av høyringsmerknadene, for kommisjonen har allereie fått i oppdrag å sjå på trongen for endringar i banksikringslova. Departementet kjem til å ta nærare stilling til behovet for eit eventuelt tilleggsoppdrag til Banklovkommisjonen på dette området når høyringa av NOU 2011: 1 (finanskriseutvalet si utgreiing) er avslutta.

3.8 Ny tilsynsstruktur på europeisk nivå

Frå 1. januar 2011 er det i EU etablert eit nytt europeisk tilsynssystem der målet er å styrkja tilsynet med heile den europeiske finanssektoren og betra føresetnadene for finansiell stabilitet. Ein tek sikte på å sikra at reglar for finanssektoren vert gjennomførte og handheva på ein konsistent måte i alle land, at systemrisiko vert identifisert på eit tidleg stadium, at ulike europeiske styresmakter raskt kan samarbeida om tiltak i krisesituasjonar, og at usemjer mellom nasjonale tilsynsstyresmakter kan løysast i eit overordna organ.

Det nye systemet er basert på ei todeling mellom mikrotilsyn og makrotilsyn, jf. figur 3.4. Den eine delen av systemet er samansett av tre nye tilsynsorgan som skal driva tilsyn på mikronivå, det vil seia tilsyn med einskildinstitusjonar. Opprettinga av dei nye organa skjedde ved ei omdanning av dei tidlegare, såkalla «nivå tre-komiteane» for tilsyn (CEBS, CEIOPS og CESR), som berre var rådgjevande organ. Det er oppretta eit organ for bank (European Banking Authority, EBA), eit organ for forsikring og pensjon (European Insurance and Occupational Authority, EIOPA) og eit organ for verdipapirmarknaden (European Securities and Markets Authority, ESMA). Dei tre nye organa kjem til å vidareføra verksemda til «nivå tre-komiteane», men har òg fått utvida fullmakter jamført med dei tidlegare komiteane.

Den andre delen av det nye systemet består av eit nytt systemrisikoråd (European Systemic Risk Board, ESRB) som skal ha ansvar for makroovervaking, det vil seia overvaking av systemrisiko på heile den europeiske finansmarknaden.

EBA, EIOPA og ESMA står for høvesvis «European Banking Authority», «European Insurance and Occupational Pensions Authority» og «European Securities and Markets Authority». EFC står for «Economic and Financial Committee of the European Union», medan forkortinga ESB viser til Den europeiske sentralbanken.

Kjelde: 

Rapport 25. februar 2009 frå høgnivågruppe om tilsyn med finansmarknaden, ledet av Jaques de Larosiere.

Det er lagt opp til at EØS/EFTA-landa, medrekna Noreg, vil få ein permanent observatørplass i dei nye organa som skal driva tilsyn på mikronivå, men skal ikkje kunna ta del i diskusjonar om einskildinstitusjonar, med mindre landa har ei direkte interesse i saka. I det nye systemrisikorådet vil EØS/EFTA-landa kunna delta på «ad hoc»-basis, men skal ikkje under noko omstende få vera til stades når einskildselskap eller konkrete medlemsland vert diskuterte.

Norske styresmakter arbeider no med ei eventuell innlemming i EØS-avtalen av forordningane som opprettar det nye tilsynssystemet. Ei slik innlemming vil krevja tilhøyrande tilpassingstekstar om EØS/EFTA-landa si deltaking, og om rettar og plikter i det nye systemet. Den praktiske gjennomføringa er enno ikkje klår. Utan omsyn til korleis dette vert løyst i forhold til EU, vil regjeringa sikra at Noreg ikkje gjev frå seg suverenitet til dei nye organa.

3.9 Verdipapirmarknaden

3.9.1 Derivathandel

Derivat er tradisjonelt sedde på som finansielle instrument som berre vert nytta av profesjonelle, og har fram til no vore gjenstand for såkalla «light-touch regulation» på EU-nivå. Bruken av derivat har likevel vorte framheva som ei medverkande årsak til at den internasjonale finanskrisa vart så alvorleg som ho vart, gjennom auka gjeldsgrad hos – og tettare finansiell samanveving av – marknadsaktørane. Vidare er det frå fleire hald vore peika på at derivatmarknadene var for lite gjennomsiktige, slik at den reelle risikoen knytt til derivathandelen var vanskeleg å få oversikt over, både for styresmaktene og for marknadsaktørane sjølve. EU-kommisjonen har på dette grunnlaget gjort framlegg om ny regulering av derivatmarknadene i Europa.

Etter forslaget frå EU-kommisjonen til ny regulering på dette området vert det mellom anna lagt opp til desse tiltaka:

• Motpartsrisikoen skal reduserast ved at ein innfører nye reglar for sentrale motpartar, krev obligatorisk bruk av sentral motpart for standardiserte derivatkontraktar, aukar krava til trygdstilling for derivatkontraktar med bilateralt oppgjer (dvs. utan bruk av sentral motpart) og aukar dei regulatoriske kapitalkrava for transaksjonar med bilateralt oppgjer.

• Den operasjonelle risikoen skal reduserast gjennom krav om måling, overvaking og reduksjon av risiko knytt til inngåing og utføring av kompliserte derivatkontraktar.

• Derivatmarknadene skal verta meir gjennomsiktige ved at ein pålegg marknadsaktørane å registrera alle posisjonar og transaksjonar utan sentralt oppgjer i regulerte handelsdatabankar («trade repositories»), og ved at ein krev at handel med standardiserte derivat skjer på børsar eller andre organiserte handelsplassar.

3.9.2 Shortsal og kredittbyteavtalar

Høvet til å selja finansielle instrument som ein ikkje eig, såkalla «shortsal», vart mellombels innskrenka i fleire land under finanskrisa hausten 2008, også i Noreg. Mellombels forbod og andre tiltak var grunngjevne med uroa som då rådde på marknadene. I juni 2010 vedtok Stortinget lovendringar om shortsal, jf. Prop. 84 L (2009–2010) og Innst. 247 L (2009–2010), som mellom anna inneber at Finanstilsynet no har ein klår heimel til å leggja ned mellombels forbod mot shortsal under marknadsforhold der slikt sal kan ha verknader som er eigna til å forstyrra den finansielle stabiliteten eller integriteten til marknaden. Lovendringane inneber òg at den tidlegare føresegna i verdipapirhandellova om at verdipapirføretak ikkje kan gjennomføra eller formidla såkalla udekt shortsal, er utvida, slik at det er forbode for selgarar å gjennomføra udekt shortsal. Udekt shortsal inneber at seljaren ikkje har sikra seg tilgang til dei finansielle instrumenta på avtaletidspunktet, noko som kan gje høg oppgjersrisiko og vera eigna til prismanipulasjon.

EU-kommisjonen la i 2010 fram forslag til ei forordning om shortsal og kredittbyteavtalar («credit default swaps»). Bakgrunnen er at mange land sette i verk ekstraordinære tiltak for å redusera eller forby shortsal i visse finansielle instrument. Tiltaka vart trefte uavhengig av kvarandre og med basis i nasjonal lovgjeving. Kommisjonen meiner at dei ukoordinerte tiltaka var lite effektive og førte til uklåre forhold for marknadsaktørane, og at det difor er ønskjeleg å harmonisera reglane om shortsal og kredittbyteavtalar i EU.

Kommisjonen har kome med framlegg om krav til flagging av shortsal på handelsplassar og krav om at investorar opplyser tilsynsstyresmaktene og marknadsplassen om shortposisjonar som overstig høvesvis 0,2 pst. og 0,5 pst. av verdien av aksjekapitalen til eit einskildselskap. Eit liknande opplysningskrav har ein gjort framlegg om skal gjelda for shortposisjonar i EU-landa si statsgjeld, medrekna shortposisjonar oppnådde gjennom kredittbyteavtalar. Vidare meiner Kommisjonen at nasjonale tilsynsstyresmakter i ekstraordinære marknadssituasjonar bør kunna forby eller innskrenka visse former for shortsal eller liknande transaksjonar som elles er lovlege, men med koordinering frå det nye europeiske verdipapirtilsynsorganet ESMA («European Securities and Markets Authority»). ESMA skal etter forslaget under visse omstende også kunna setja i verk eigne, mellombels tiltak for å forby eller innskrenka shortsal. Kommisjonen kjem i tillegg med framlegg om at det vert innført eit krav om at shortsal må vera dekte. Dette er grunngjeve ut frå den oppgjersrisikoen udekte shortsal kan føra med seg.

Forslaget er sendt til Rådet og Europaparlamentet for vidare behandling. EU-kommisjonen har lagt til grunn at forordninga, etter eventuelle vedtak i Rådet og Parlamentet, vil kunna tre i kraft i juli 2012. Fleire av føresegnene i den forordninga som det er gjort framlegg om, er allereie inne i norsk rett gjennom dei endringane som vart vedtekne i verdipapirhandellova i 2010.

3.10 Forbrukarvern

Når det gjeld regelverk som skal passa på rettane og interessene til forbrukarane andsynes (profesjonelle) motpartar på marknaden, har det frå EU kome – eller vil truleg koma – nye reglar om mellom anna innskotsgaranti (omtala ovanfor), investorkompensasjon, garantiordningar for forsikringsfordringar og verdipapirfond, og eit nytt felles regelverk for rådgjeving og distribusjon av ulike typar av spare- og investeringsprodukt.

EU-kommisjonen har gjort framlegg om endringar i direktivet om investorkompensasjon. Endringane vil mellom anna innebera at investorar (som eit minimum) kan få dekt tap på opptil 50 000 euro, mot tidlegare 20 000 euro, dersom eit verdipapirføretak av ein eller annan grunn ikkje er i stand til å utbetala eigedelar som tilhøyrer investoren. Dei føreslegne endringane gjeld også raskare utbetalingstid, betre informasjon til investorane og krav om førehandsfinansiering av kompensasjonsordningane i dei einskilde landa.

EU-kommisjonen har sendt på høyring eit forslag om garantiordningar for forsikringsfordringar. Forslaget går ut på at EU/EØS-land skal ha ei ordning som vernar forbrukarane dersom eit forsikringsselskap ikkje er i stand til å møta skyldnadene sine, anten ved å utbetala kompensasjon for tap eller ved å sikra vidareføring av forsikringskontrakten. Kommisjonen har varsla at ein tek sikte på å fremja forslag om eit direktiv med minimumskrav til slike ordningar.

EU-kommisjonen har vedteke endringar i EU-reglane om verdipapirfond (UCITS-direktivet). Blant endringane er eit krav til eit nytt, standardisert opplysningsdokument som er meint å betra avgjerdsgrunnlaget til investorane i samband med investeringar i verdipapirfond ved mellom anna å gje meir forståeleg og «investorvennleg» informasjon om risiko.

EU-kommisjonen har varsla at ein vil leggja fram forslag til eit nytt felles regelverk for rådgjeving og distribusjon av ulike typar av spare- og investeringsprodukt, såkalla «Packaged Retail Investment Products» (PRIPs). Målet er å etablera eit harmonisert regelverk for informasjon om, og sal av, spare- og investeringsprodukt. Ulike typar produkt er i dag regulerte på ulikt vis, avhengig av til dømes kva for sektor som tilbyd dei eller korleis produkta er utforma. Det nye regelverket vil etter planen i stor grad byggja på prinsipp og føresegner i det gjeldande regelverket, som MIFID- og forsikringsformidlingsdirektivet når det gjeld krav til god forretningsskikk og UCITS-direktivet når det gjeld krav til informasjon, men vil dekkja eit breiare spekter av produkt.

3.11 Finanskriseutvalet

Finanskriseutvalet vart oppnemnt av Regjeringa 19. juni 2009 og fekk som mandat mellom anna å sjå på den norske finansmarknadsreguleringa i ljos av finanskrisa, årsaker til den internasjonale finanskrisa, og kva innverknad krisa har hatt på den norske finansmarknaden, jf. boks 3.2 i Meld. St. 12 (2009-2010) Finansmarknadsmeldinga 2009. Utvalet skulle peika på eigenskapar ved det eksisterande regelverket som ikkje bør svekkjast, og på område innanfor finansmarknadsreguleringa der det kan vera trong for forbetringar.

Utvalet la fram utgreiinga si, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, 25. januar 2011. I utgreiinga kjem utvalet med framlegg om ei rad tiltak for å vidareutvikla finansmarknadsreguleringa i Noreg og styrkja nordisk samarbeid om finansmarknadsregulering. Utvalet går òg innfor ny skatte- og avgiftslegging av finanssektoren og tiltak for å betra forbrukarvernet på finansmarknadene.

Utvalet har òg vurdert såkalla makrotilsyn og makroregulering. Utvalet tilrår at det vert etablert ei klår ansvars- og rolledeling mellom styresmaktene på området, der Noregs Bank får eit klårare formelt ansvar for å gje råd om bruk av diskresjonære verkemiddel i makroreguleringa i form av offentlege brev til Finansdepartementet og Finanstilsynet. I samband med høyringa av NOU-en frå utvalet uttala Finansdepartementet i høyringsbrevet 2. februar 2011 at røynslene frå finanskrisa tilseier at styresmaktene i framtida bør leggja større vekt på å overvaka og regulera risikoen i det finansielle systemet som heilskap, og at arbeidet med makrotilsyn og makroregulering må medverka til, og stø opp om, ei klår og tydeleg ansvarsdeling mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Noregs Bank. Departementet streka under at dette fullt ut må hegna om finansministeren sitt konstitusjonelle ansvar for arbeidet med å sikra finansiell stabilitet i Noreg.

Når det gjeld forbrukarvern, kjem utvalet med framlegg om tiltak for å gjera det enklare for forbrukarane å ta gode investeringsavgjerder, mellom anna krav til rådgjeving om investeringsprodukt og utforming av standardrisikoprofilar i innskotspensjonsordningar. Utvalet kjem også med framlegg om at finansinstitusjonar som ikkje etterlever vedtak i Finansklagenemnda, skal dekkja kostnadene til forbrukarane ved etterfølgjande rettsbehandling.

Finanskriseutvalet viser til at ulike former for skattar og avgifter kan vera eigna til å supplere finansmarknadsreguleringa og medverka til finansiell stabilitet. Utvalet tek til ords for at norske finansinstitusjonar vert pålagde ei ny, såkalla stabilitetsavgift basert på den gjelda institusjonane har utover eigenkapital og sikra kundeinnskot, og at styresmaktene greier ut om det bør innførast ein skatt (kalla aktivitetsskatt) på overskot og lønsutbetalingar i finansinstitusjonar for å skattleggja meirverdien skapt i finanssektoren.

Finansdepartementet sende NOU 2011: 1 på alminneleg høyring 2. februar 2011, med høyringsfrist 3. mai 2011. I høyringsbrevet viste departementet til at framlegga frå utvalet omfattar eit breitt saksfelt, og at den vidare oppfølginga av framlegga i mange tilfelle kan passa inn i ulike pågåande eller planlagde prosessar. Framlegga på pensjons- og livsforsikringsområdet er til dømes sende til Banklovkommisjonen til vurdering, sidan framlegga tidsmessig passar godt inn i det arbeidet kommisjonen driv når det gjeld forslag til endringar i lovgjevinga om private pensjonsordningar o.a. Desse framlegga er difor ikkje del av høyringa av NOU 2011: 1, men kan verta inkluderte når Banklovkommisjonen legg fram si utgreiing om saka (som vil verta send på alminneleg høyring).