1 Bakgrunn og sammendrag

Regjeringen legger med dette for sekstende år på rad fram en melding til Stortinget om omfanget av eksporten av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, (heretter forsvarsmateriell). Den første meldingen om denne eksporten ble lagt frem i 1996.

Målsetningen med disse årlige meldingene til Stortinget har vært å gi mest mulig innsyn i eksporten av forsvarsmateriell, og på denne måten bidra til en bred og informert samfunnsdebatt om forsvarsmaterielleksporten og om betydningen av eksportkontroll og ikke-spredning generelt.

Begrepet strategiske varer og teknologi er en samlebetegnelse som omfatter både forsvarsmateriell og flerbruksvarer, samt tilhørende teknologi og tjenester. Flerbruksvarer er varer som i utgangspunktet er utviklet for sivile bruksområder, men som også kan ha viktige militære anvendelsesmuligheter. Denne kontrollen retter seg først og fremst mot å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen.

I meldingen gis det informasjon om eksporten av forsvarsmateriell som fant sted i 2010, både når det gjelder hva slags varer som ble eksportert, til hvilke mottakerland og verdien av eksporten. Det gjøres også rede for en rekke andre relevante eksportaktiviteter, bl.a. om avslag på søknader om lisens av forsvarsmateriell, forsvarets aktiviteter, utførsel av håndvåpen og om eksporten av flerbruksvarer2 (liste II) for militær bruk. I tillegg omtales norsk politikk og regelverk for kontrollen med eksport av strategiske varer, Utenriksdepartementets saksbehandling og samarbeid med andre etater om gjennomføring av kontrollen, samt om det internasjonale samarbeidet som finner sted når det gjelder eksportkontroll og ikke-spredning.

I meldingens kapittel 9 fremgår oversikter over omfanget og verdien av eksporten av forsvarsmateriell i 2010, herunder også når det gjelder tjenester og teknologi knyttet til disse varene. På bakgrunn av urolighetene i land i Midtøsten og Nord-Afrika, gjøres det også nærmere rede for eksporten av forsvarsmateriell til disse landene.

Eksportkontrollen skal sikre at leveranser av konvensjonelle våpen og annet militært materiell skjer i tråd med norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Kontrollen er nødvendig for å sikre at eksporten fra Norge går til land som kan godkjennes som mottakere av slikt materiell. Vurderingene av om eksport kan finne sted eller ikke, skjer på grunnlag av retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell, samt teknologi og tjenester.

Siden 1996 har graden av innsyn i eksporten blitt betydelig styrket. Stortingets behandling av meldingene som er fremlagt siden 2005, har vist at det er bred tverrpolitisk enighet om den åpenhetsgraden som er etablert. Stortinget har i den samme perioden også gitt sin enstemmige tilslutning til eksportkontrollpolitikken som utøves både når det gjelder forsvarsmateriell og flerbruksvarer.

Beslutninger om eksport av forsvarsmateriell gjøres på nasjonalt grunnlag. Likevel har det de siste årene utviklet seg en stadig bredere dialog både innenfor både EU og andre internasjonale fora når det gjelder handelen med konvensjonelle våpen. Norge inngikk i 2004 et samarbeid med EU innenfor rammen av EUs atferdskodeks om våpeneksport. Samarbeidet innebærer regelmessig dialog om spørsmål knyttet til eksport av forsvarsmateriell, herunder utveksling av informasjon om avslag på søknader om eksportlisenser begrunnet i atferdskodeksens kriterier. Det forutsettes at man tar hensyn til de andre statenes notifiserte avslag, og ikke innvilger lisenssøknader som er tilnærmet identisk med en søknad som et annet land tidligere har avslått. En slik forutsetning bidrar til å utvikle en mer enhetlig eksportkontrollpraksis over tid, samt gir bedriftene mest mulig like konkurransevilkår.

De multilaterale eksportkontrollregimene har fått en stadig større plass i bestrebelsene på å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og for å etablere høye standarder for å motvirke leveranser av konvensjonelle våpen som kan virke destabiliserende. FNs sikkerhetsråd har i resolusjoner om sanksjoner mot Iran og Nord-Korea basert seg på regimenes varelister og retningslinjer, noe som har gitt betydelig anerkjennelse til regimenes arbeid. De enkelte statenes eksportkontroll støtter opp under og bidrar til at internasjonale forpliktelser på ikke-spredningsområdet blir oppfylt.

Eksporten i 2010

Den samlede verdien av eksporten i 2010 var i overkant av 3,9 milliarder kroner, hvorav ca. 3,7 milliarder utgjorde salg. Av dette utgjorde eksporten av A-materiell 2,6 milliarder og B-materiell i overkant av 1 milliard.

I forhold til verdien av eksporten i 2009, var det i 2010 en nedgang i verdien av den totale eksporten på om lag 835 millioner (-18 %). Nedgangen i eksporten av A-materiell i 2010 var omlag 515 millioner (-16 %), mens eksporten av B-materiell sank med ca. 320 millioner (-23 %). Til sammenligning økte verdien av eksporten fra 2008 til 2009 med 16 %.

Både i 2010 og i 2009 gikk om lag 94 % av eksporten av A-materiell og 88 % av eksporten av B-materiell til NATO-landene, Sverige og Finland.

Sammenlignet med 2009, var det i 2010 nedgang i eksporten særlig til Spania (421 millioner), USA (244 millioner), Nederland (91 millioner), Malaysia (66 millioner), Sverige (40 millioner) og Storbritannia (39 millioner). I samme periode var det økning i verdien av eksporten til blant annet Canada (ca. 68 millioner), Tsjekkia (61 millioner), Belgia (ca. 51 millioner), Brasil (ca. 27 millioner) samt Slovenia (26 millioner).

Svingninger i eksporten av forsvarsmateriell fra et år til et annet skyldes ofte tidspunktet for når større enkeltleveranser finner sted.

I meldingens kap. 9 redegjøres det mer detaljert om eksporten i 2010, samt om avslag, tillatelser til formidling mellom to tredjeland og om overføring av produksjonsrettigheter.

Åpenhet om eksporten av forsvarsmateriell

De siste årene har Regjeringen tatt en rekke skritt for å oppnå større åpenhet. Meldingen som nå legges frem følger i hovedsak samme format som meldingene som er lagt frem de siste tre årene. Samtidig er det forsøkt å beskrive varene som er eksportert i større detalj enn tidligere. Graden av åpenhet må skje innenfor rammen av en streng taushetsplikt i eksportkontrolloven. Vi vil fortsette å se etter muligheter for enda mer åpenhet.

Ved fremleggelsen av de siste tre års stortingsmeldinger har Regjeringen invitert presse og interesseorganisasjoner til et møte for å presentere innholdet i meldingen. Dette vil vi gjøre også i år.

I tillegg til åpenhet om norsk eksport av forsvarsmateriell, ønsker Regjeringen å styrke arbeidet innenfor en rekke internasjonale fora for at også andre land skal utvise åpenhet om sin våpeneksport.

I kapittel 2 fremgår ytterligere informasjon om arbeidet med større åpenhet.

Konsultasjoner med Stortinget

Det er en etablert praksis med å konsultere Stortingets organer i eksportkontrollsaker av særlig utenrikspolitisk interesse og betydning. Som følge av urolighetene i Midtøsten og Nord-Afrika, konsulterte bl.a. Regjeringen i april 2010 Stortinget om norsk eksportpraksis overfor landene i regionen. Praksisen med å konsultere Stortinget på denne måten er en linje som Regjeringen vil videreføre fremover.

Disse konsultasjonene kommer i tillegg til stortingsmeldingene som er lagt frem hvert år siden 1996.

Norsk politikk og praktiseringen av eksportkontrollregelverket

Utgangspunktet for kontrollen med forsvarsmateriell er en regjeringserklæring og et stortingsvedtak av 11. mars 1959, hvor hovedprinsippet er at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig, og at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. I 1997 ga Storting en presisering om at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».

EUs åtte normative kriterier ble tatt inn i Utenriksdepartementets retningslinjer i 2009, og gir større innsyn i de vurderinger som blir gjort i Utenriksdepartementet i forbindelse med behandlingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell.

Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt. Utenriksdepartementets retningslinjer fastsetter hvilke prinsipper det skal legges vekt på ved departementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell med hjemmel i eksportkontrolloven og forskriften.

Retningslinjene gir bl.a. omfattende regler når det gjelder krav til sluttbrukerdokumentasjon. Det kreves alltid slik dokumentasjon før eksport av forsvarsmateriell kan tillates.

Ved eksport til medlemsland i NATO, nordiske land eller til nærstående land som er godkjent som mottakere av forsvarsmateriell fra Norge, kreves dokumentasjon som godtgjør sluttbrukeren før lisens kan innvilges. Omfanget av dokumentasjonen som skal til for å godtgjøre sluttbrukeren vil avhenge av den enkelte sak, f.eks. i hvilken grad det foreligger et etablert samarbeidsforhold, avtaler, kontrakter o.l. Innenfor NATO-kretsen gjelder en etablert tillitsdisiplin mellom landene om at våpen kjøpt fra et annet medlemsland ikke videreselges uten forhåndskonsultasjoner. Det er Regjeringens mål å innføre sluttbrukererklæringer fra alle land, og arbeide for at dette blir norm i NATO.

Ved eksport av forsvarsmateriell til land utenfor NATO og den nærstående gruppen av land, kreves det dokumentasjon som bekrefter sluttbrukeren, opplyser hvor materiellet skal installeres og brukes, samt forsikrer at materiellet ikke skal videreselges uten norske myndigheters samtykke. Regjeringen vil videreføre denne politikken.

I Kap. 4.4 redegjøres nærmere om retningslinjene og kravene til dokumentasjon.

Utenriksdepartementet arbeider fortløpende med å sikre et tidsmessig og effektivt regelverk. I de senere års meldinger er det gjort grundig rede for Utenriksdepartementets arbeid med lov- og forskriftsendringer, lisensieringsarbeid og samarbeidet med andre etater for å sikre en mest mulig effektiv eksportkontroll.

Eksportkontrollregimet

Omfanget av det statistiske materialet og bedriftssensitiv informasjon som skal behandles for å kunne fremstille de årlige meldingene, er betydelig og økende de siste årene. Fra 2006 til 2010 økte antall utstedte lisenser for forsvarsmateriell med 31 %, og i samme periode økte antall lisenser for flerbruksvarer med 140 %.

Høsten 2010 ble en egen eksportkontrollseksjon i Utenriksdepartementet gjenopprettet for å styrke eksporktontrollarbeidet. Det arbeides nå med å etablere et egnet elektronisk saksbehandlings- og informasjonsbehandlingssystem for å styrke både lisensieringen og utarbeidelsen av materialet om eksporten i de årlige meldingen til Stortinget fremover.

Sluttbrukererklæringer

I Soria Moria II heter det at Regjeringen vil «opprettholde og videreutvikle et strengt regelverk for norsk våpeneksport. Regjeringen har som mål å innføre sluttbrukererklæring fra alle land, og arbeide for at dette blir norm i NATO».

I fjor ba en estemming komite om at Utenriksdepartementet skulle komme tilbake med mer informasjon om det pågående arbeidet for å etablere en felles norm i NATO.

Innhenting av informasjon fra NATO-landene ble gjennomført i 2010. Gjennomgangen viser at NATOs medlemsland i hovedsak følger den samme praksis som Norge. I det videre arbeidet om en norm blant NATO-landene, herunder når det gjelder eksport til tredjeland, vil det være aktuelt for Regjeringen å følge opp langs flere spor:

• Vi tar spørsmålet opp i NATOs organer, og bilateralt med NATO-land.

• I Wassenaar-samarbeidet, hvor alle NATO-landene er med.

• Vi vil fortsette å prioritere Norges innsats med sikte på å fremme FN-forhandlingene om etableringen av en internasjonal avtale for regulering av handel med konvensjonelle våpen (Arms Trade Treaty – ATT), hvor spørsmålet om sluttbrukerdokumentasjon står på dagsordenen.

I meldings Kap 4.5 er det gitt nærmere informasjon om arbeidet med å styrke kontrollen med eksport av forsvarsmateriell.

Kunnskapsoverføring

I innstilling til Stortinget fra utenrikskomiteen (Innst. 93 S (2010 – 2011)) om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2009, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid til Stortingets behandling av Meld. St. 21 (2009 – 2010) heter det bl.a. at Komiteen forventer at Utenriksdepartementet kommer tilbake med mer informasjon om det internasjonale regelverket for teknologi og kunnskapsoverføring.

Det er ikke etablert noe internasjonalt regelverk på dette området. I FNs sikkerhetsråds resolusjoner om sanksjoner mot Iran og Nord-Korea er det en oppfordring til stater om å utvise forsiktighet når det gjelder overføring av kunnskap som kan brukes i utvikling av masseødeleggelsesvåpen. Det er således opp til den enkelte stat å følge sikkerhetsrådets oppfordring.

I det norske regelverket er overføring av immateriell teknologi knyttet til varer på listene, gjenstand for lisensplikt. Med immateriell teknologi menes teknologi knyttet til flerbruksvarer eller forsvarsmateriell, som overføres via epost, internett, muntlig osv. Spørsmålet om å hindre overføring av kunnskap til utenlandske studenter når det anses å foreligge en uakseptable risiko for at kunnskapen senere vil kunne benyttes i et masseødeleggelsesvåpenprogram, har blitt aktualisert de siste årene.

I utgangspunktet er det problematisk å overføre betydningen av en utdannelse til konkrete kontrollparametre på samme måte som om det gjaldt en direkte overføring til et avgrenset teknologiområde, f.eks. en bruksveiledning eller testresultater for en spesifikk vare. Hensynet til bl.a. akademisk frihet og et generelt ønske om å bidra til at ungdommer fra land i den tredje verden kan få utdanning, må også ivaretas. Kontroll med overføring av kunnskap gjennom utdannelse vil kreve nøye tilpasning og målretting. På den ene siden vil studieretninger og –nivåer som vil kunne representere en uakseptabel spredningsrisiko være viktige risikofaktorer, og på den annen side vil man måtte ta i betraktning informasjon om den enkelte student. Utenriksdepartementet, i koordinasjon med andre relevante etater, er i ferd med å identifisere nærmere kriterier for en balansert og fornuftig tilnærming når det gjelder kontroll med kunnskapsoverføring fra norske læresteder. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med nærmere informasjon om dette arbeidet.

Det er redegjort nærmere om dette spørsmålet i meldingens Kap 4.6.

EU/EØS-direktiv om forenkling av lisensieringsformater

For å sikre gjennomføring av et EØS-relevant direktiv om forenkling og større samordning av lisensieringsformater ved leveranse av militære varer mellom EU og EØS-land, arbeides det med å foreta noen mindre tilpasninger i eksportkontrollforskriften innen medio 2011. Direktivet skal tre i kraft fra og med 30. juni 2012. Direktivet berører ikke de enkelte staters beslutning om å tillate eksport av forsvarsmateriell eller ikke, men beskriver lisensformater og –betingelser som forutsettes benyttet for eksport innad i EU/EØS-området. Hensikten er å gi forsvarsindustrien i landene i området mest mulig like konkurransevilkår. I meldingens Kap 6.1 gis det mer informasjon om direktivet.

Multilateralt samarbeid om eksportkontroll

Det foregår et omfattende multilateralt samarbeid om eksportkontroll. Meldingens kapittel 7 omtaler eksportkontrollregimene som er etablert, og som i stor grad danner rammeverk for medlemslandenes nasjonale eksportkontroll når det gjelder varelister og kontrollmekanismer. Beslutningene om å innvilge lisenssøknader for forsvarsmateriell eller ikke er gjenstand for nasjonal politikk. Når det gjelder lisensiering av flerbruksvarer, vil informasjonen som utveksles i regimene være avgjørende for om eksport kan tillates eller ikke.

Wassenaar-samarbeidet er det eneste internasjonale eksportkontrollfora som retter seg mot konvensjonelle våpen og relevant høyteknologi. I 2010 ledet Norge samarbeidets ekspertgruppe for politiske spørsmål. I 2011 finner det sted en dyptgripende gjennomgang av samarbeidet, hvor hensikten er å vurdere effektiviteten og behov for styrking.

De siste årene har det også utviklet seg et nærmere samarbeid i andre internasjonale fora om bedre kontroll med konvensjonelle våpen, særlig håndvåpen og lette våpen, herunder i OSSE, EU og innenfor FN. Dette er en utvikling Regjeringen aktivt støtter.

Sanksjoner og våpenembargo

Norge gjennomfører relevante vedtak om våpenembargo fattet av FNs Sikkerhetsråd og i OSSE, uavhengig av om de har bindende eller ikke-bindende karakter. I praksis har Norge også sluttet seg til og etterlever EU-vedtak om våpenembargo. Dette er en politikk Regjeringen tar sikte på å videreføre.

For gjennomføring av FNs Sikkerhetsråds sanksjoner mot Libya, trådte en norsk forskrift for gjennomføring av sanksjonene i kraft i mars d.å. Bakgrunnen for sanksjonene var rapporter om grove og systematiske brudd på menneskerettighetene i Libya, samt utbredte og systematiske angrep på sivilbefolkningen og som kan anses å kunne utgjøre forbrytelser mot menneskeheten. Situasjonen i landet anses å utgjøre en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, og inneholder bl.a. forbud mot eksport, import og frakt av våpen og relatert materiell, forbud mot salg mv. av utstyr som kan bli brukt til intern undertrykkelse, påbud om frysing og forbud mot å gjøre tilgjengelig midler, samt flyforbud.

FNs sanksjoner mot Nord-Korea og Iran retter seg i tillegg mot disse landenes kjernefysiske program, samt leveringsmidler for masseødeleggelsesvåpen, og omfatter også forbud mot transport, formidling og eksport av konvensjonelle våpensystemer. I tillegg omfatter sanksjonene bestemmelser om finansielle overføringer og frys av formuesgoder. Resolusjonsforpliktelsene gjennomføres i særskilte norske forskrifter, samt på grunnlag av eksportkontrollregelverket.

I kapittel 5 redegjøres nærmere om sanksjonsregimene.

Styrkede sanksjoner mot Iran

Norske myndigheter bestemte 27. juli 2010 at Norge skal slutte opp om EUs styrkede sanksjoner mot Iran. Et viktig hensyn er å tilpasse norsk lovgivning til EUs forordning slik at det skal gjelde tilsvarende regler for norske bedrifter som for næringslivet i EU-landene.

Det styrkede sanksjonsregimet ble vedtatt ved Kgl. res. 14. januar d.å. Endringsforskriften gjennomfører de utvidede sanksjonene i norsk rett. Forskriftens ordlyd ligger nær forordningens for å oppnå et enhetlig regelverk med EU.

De styrkede sanksjonene og tiltakene innebærer bl.a. forbud mot handel med flere varegrupper enn tidligere, samt forbud mot eksport av nøkkelutstyr og -teknologi og tilknyttede tjenesteleveranser til den iranske olje- og gassektoren. De retter seg også mot finansielle transaksjoner. Listen over personer, enheter og organer som rammes av fryspålegg er blitt betydelig utvidet.

Sanksjonene er en direkte konsekvens av at Iran så langt ikke har etterlevd pålegg fra FNs Sikkerhetsråd og at landet ikke har samarbeidet fullt ut med Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), i tråd med internasjonale forpliktelser.

Merking og sporing av forsvarsmateriell

I Soria Moria II heter det at Regjeringen «vil arbeide for at merking og sporingsmekanismer for norske våpen og ammunisjon utbedres, og jobbe for tilsvarende systemer internasjonalt».

I utenrikskomiteens innstilling i fjor ber Komiteen regjeringen bl.a. om å se nærmere på forslaget fra Kirkens Nødhjelp om å merke med symboler for selger, førstekjøper og produksjonsparti (lot-nummer) på hver enkelt håndvåpenammunisjonspatron.

Regjeringen tok i 2010 initiativ til en dialog med store norske forsvarsbedrifter om merking og sporingsspørsmål. I denne dialogen er det bl.a. kommet frem at bedriftene gjennomfører merkings- og sporingssystemer for sine produkter.

I rapporten fra Kirkens Nødhjelp oppfordres det om at hver enkelt håndvåpenammunisjonspatron skal merkes. En patron består av to hoveddeler: hylse og prosjektil. I Norge er det bare Nammo Raufoss AS som produserer ammunisjon, og Nammo-konsernet har et merkings- og sporingssystem som innebærer at all ammunisjon som produseres av Nammo-konsernet er merket.

Merkingens plassering varierer avhengig av kaliberstørrelsen. Merking gjøres på hylsebunnen, og/eller hylsen, og/eller prosjektilet i henhold til kundens krav. Merkingen gir informasjon om produksjonssted og -år, og/eller den aktuelle produksjonsandelen.I tillegg er all emballasje merket. Nammo-konsernet fører et eget register over all produksjon og salg, noe som innebærer at alle leveranser fra konsernet kan spores.

Så lenge det ikke er enighet om et internasjonalt bindende instrument, mener Regjeringen at det er viktig at norske bedrifter gjennomfører gode merkings- og sporingssystemer.

I samarbeid med industrien vil Regjeringen derfor fortsette å se på muligheter for utbedring av merking- og sporingsmekanismene som gjennomføres av norske produsenter.

I tillegg arbeider Regjeringen for å oppnå enighet om et folkerettslig bindende instrument for merking og sporing av håndvåpen og ammunisjon.

I meldingens kapittel 7 er det redegjort nærmere om det internasjonale arbeidet. I Kap 7.5 omtales norske bedrifters merkingsrutiner.

Globalisering og handel med forsvarsmateriell

De økte krav til moderne forsvarsmateriell har bidratt til en sterk utvikling av ny teknologi og produkter fra norsk forsvarsindustri. I de seneste år har flere norske forsvarsleverandører vist seg å være internasjonalt konkurransedyktige på sine områder.

Den teknologiske utviklingen har også medført at det er blitt stadig dyrere å utvikle nytt forsvarsmateriell, noe som har bidratt til at bedriftene i økende grad har søkt å inngå samarbeid om utvikling og produksjon av nytt militært materiell, både nasjonalt og internasjonalt.

En rekke norske forsvarsindustribedrifter besitter viktig nisjekompetanse som muliggjør tett samarbeid med store internasjonale partnere. Ved større materiellkjøp (over 50 millioner kroner) fra utlandet utløses såkalte gjenkjøpsavtaler, en ordning som bl.a. betyr at samarbeid mellom norske og utenlandske bedrifter om utvikling og produksjon av forsvarsmateriell har betydning for utvikling av arbeidsplasser i sivil teknologisektor.

EUs nye forsvarsdirektiv3 kan medføre at slike gjenkjøpsavtaler, for Norge fra og med 2012, blir redusert i omfang. Direktivet vil på sikt virke til å redusere EU-landenes tradisjonelle nasjonale preferanse for egen industri. Dersom direktivet reelt fører til en mer åpen og likeverdig konkurransesituasjon for forsvarsmateriell i Europa, vil dette kunne være positivt for norske forsvarsleverandører.

Det er redegjort mer om spørsmålet i meldingens Kap 8.