7 Multilateralt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
Internasjonalt samarbeid og koordinering er viktig for at de enkelte staters eksportkontroll skal kunne fungere effektivt. Jo flere stater som gjennomfører kontroll basert på de samme varelistene, kontrollmekanismer og informasjonstilfang, jo mer effektivt kan man hindre spredning av varer og teknologi som kan brukes i et masseødeleggelsesvåpenprogram. Stadig flere land som ikke er medlem i regimene, gjennomfører nasjonal eksportkontroll basert på listene og standardene som er etablert av de enkelte eksportkontrollregimene på frivillig grunnlag.
De multilaterale eksportkontrollegimene vokste i hovedsak frem på 1980-tallet for å søke en mest mulig enhetlig fortolkning av eksportkontrollforpliktelsene i de ulike multilaterale avtalene for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, samt for å komplementere svakheter i disse avtalene når det gjelder eksportkontroll. På denne måten tar leverandørland et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett.
Tilsynskonferansen for avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), som trådte i kraft i 1970, fant sted i mai 2010. I motsetning til tilsynskonferansen i 2005, lyktes man denne gang å komme til enighet om 64 oppfølgingspunkter fordelt på avtalens tre pillarer om henholdsvis nedrustning, ikke-spredning og fredelig bruk av kjernekraft. I tillegg ble det besluttet at det skulle avholdes en konferanse om en sone fri for masseødeleggelsesvåpen i Midtøsten i løpet av 2012. Opprettelse av en slik sone i Midtøsten var en av forutsetningene for beslutningen i 1995 om å forlenge NPT på ubestemt tid.
Tilsynskonferansen bekreftet på nytt kjernevåpenstatenes forpliktelse til å eliminere sine arsenaler. For første gang ble den humanitære dimensjonen ved bruk av kjernevåpen omtalt i et sluttdokument, inkludert de katastrofale konsekvensene som bruk av slike våpen ville medføre, og forpliktelsene til å etterleve humanitærretten til enhver tid også hva angikk kjernevåpen. Den vellykkede tilsynskonferansen skyltes ikke minst Obama-administrasjonens ønske om en tryggere verden uten kjernevåpen.
I februar 2011 ratifiserte USA og Russland den nye START-avtalen om nedskjæring av strategiske atomvåpen. Denne avtalen er den første reelle atomnedrustningsavtalen på 19 år og setter tak for utplasserte strategiske stridshoder og leveringsmidler. Det er viktig at nye START følges opp med nye nedrustningsforhandlinger som omfatter alle kategorier atomvåpen og alle atomvåpenmakter. Norge viderefører sin pådriverrolle for å styrke det multilaterale nedrustnings- og ikkespredningsregimet og Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) sitt arbeid for å hindre spredning, og for økt sikkerhet og trygghet knyttet til fredelig utnyttelse av kjernekraft. Norge har også vært en av de fremste bidragsyterne til gjennomføringen av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1540 om å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, og Sikkerhetsrådets vedtak i april 2011 om å forlenge mandatet til komiteen for gjennomføring av resolusjonen for ytterligere ti å var positivt. For første gang er det referanse også til nedrustning i resolusjonen om mandatforlengelse.
St.meld. nr. 29 (2007 – 2008), St.meld. nr. 42 (2008 – 2009) og Meld. St. 21 (2009 – 2010) redegjorde grundig om andre spredningstiltak.
7.1 De multilaterale eksportkontrollregimene
De multilaterale eksportkontrollregimene er politisk bindende, og deltakerlandene forutsettes å ivareta kontrollen i nasjonale regelverk og praksis. Regimene er kommet i stand for at leverandørland av avansert teknologi ønsker å samordne sin nasjonale eksportkontroll for at kontrollen skal bli mest mulig effektiv, og samtidig kunne ivareta kommersielle likhetshensyn på en best mulig måte. Innenfor regimene er det etablert varelister og retningslinjer for medlemsstatenes gjennomføring av eksportkontrollen med strategiske varer. Det er nedsatt faste arbeidsgrupper for bl.a. politiske spørsmål, informasjonsutveksling, arbeidet med varelistene og for lisensierings-, kontroll- og håndhevelsesspørsmål. Arbeidsgruppene legger frem anbefalinger til det årlige plenumsmøtet, og alle vedtak krever konsensus.
I tillegg til utveksling av informasjon om sluttbrukere, frontselskaper, anskaffelsesmetoder, fraktruter og prosjekter det er knyttet særlig bekymring til i spredningssammenheng, foregår det en omfattende utveksling av informasjon mellom regimelandene om faktisk eksport og om avslag på lisenssøknader.
Wassenaar-samarbeidet om kontroll med konvensjonelle våpen, militært materiell og relevant høyteknologi
Etter Den kalde krigens slutt og COCOMs1 nedleggelse i 1994, ble det også etablert et nærmere samarbeid om kontroll med eksport av konvensjonelt forsvarsmateriell.
Wassenaar-samarbeidet (WA, The Wassenaar Arrangement) er det eneste eksportkontrollregimet som omfatter konvensjonelle våpen, militært materiell og sensitiv høyteknologi. Samarbeidet ble etablert i 1996 og har 40 deltakerland. Norge ledet forhandlingene om det politiske basisdokumentet som ledet frem til WAs etablering i 1996.
Målsettingen med WAs arbeid er å bidra til regional og internasjonal sikkerhet og stabilitet gjennom åpenhet og ansvarlighet når det gjelder leveranser av konvensjonelle våpen og sensitiv høyteknologi for på denne måten å hindre destabiliserende oppbygging av konvensjonell militær slagkraft. WA-samarbeidet søker også å hindre at terrorister og terrorgrupper får tilgang til våpen eller sensitive flerbruksvarer. WA bygger i stor grad på tillitsskapende tiltak gjennom utveksling av informasjon om innvilgelse og avslag på lisenser.
WA-samarbeidet kontrollerer et bredere produktregister enn de øvrige eksportkontrollregimene. Det er etablert en liste for konvensjonelt forsvarsmateriell, samt en for flerbruksvarer og teknologi som har både sivile og militære anvendelsesområder og som ikke er dekket av andre regimer.
WA har etablert seg som et solid eksportkontrollregime som setter høye standarder for kontroll med konvensjonelle våpen og relevant høyteknologi. Det er vedtatt retningslinjer for en rekke spørsmål, herunder for handel, transport og lagring av bærbare luftvernsystemer (MANPADS2), eksport av håndvåpen og lette våpen, immateriell teknologi, formidling av våpen mellom tredjeland, bruk av generalklausuler og standarder for eksportkontroll av særlig sensitive varer. Det foregår også et løpende teknisk arbeid for å sikre at varelistene er teknologisk oppdatert. Arbeidsgruppene legger frem anbefalinger for behandling av det årlige beslutningsmøtet.
I henhold til WAs basisdokument skal det regelmessig finne sted en overordnet gjennomgang av hvordan WA fungerer, med sikte på å videreutvikle og styrke samarbeidet. For fjerde gang siden WA ble etablert i 1996, finner det i 2011 sted en slik gjennomgang. Anbefalingene fra gjennomgangen vil bli behandlet i et eget plenumsmøte ultimo 2011.
Arbeidet under gjennomgangen er organisert under fire hovedtemaer:
Strategiske spørsmål, herunder om de enkelte medlemslandenes forståelse av WAs grunnleggende politiske prinsipper om å hindre leveranser som kan virke destabiliserende, også over tid. Dette arbeidet ledes av Sverige.
Dialogen med ikke-medlemmer, regionale og internasjonale fora, industrien, samt medlemskapsspørsmål. Spørsmål om dialog med ikke-medlemmer er i seg selv et følsomt spørsmål, gitt at spørsmål om våpeeksport utelukkende er gjenstand for nasjonal politikk. Det til enhver tids sittende formannskaps dialog med ikke-medlemmer og organisasjoner på vegne av medlemslandene krever tydelige og klare konsensusmandater fra gruppen, og det er ulikt syn på hvor proaktive WA bør være på dette området. Norge leder dette arbeidet.
En gruppe ser på varelistene, og muligheten for mer systematiske gjennomgangsprosesser for at listene skal være mest mulig teknologisk oppdatert. USA og Tyskland leder dette arbeidet.
Den fjerde gruppen retter seg mot en gjennomgang av WAs retningslinjer og standarder, med sikte på å identifisere behov for oppdatering og nye områder for etablering av nye retningslinjer. Dette arbeidet ledes av Sveits. Innenfor denne gruppen stiller Norge seg bak et arbeid om å styrke retningslinjer og standarder for sluttbrukerdokumentasjon og kontroll med reeksport. Målet er å oppnå mandat for et slikt konkret arbeid i 2012.
Mer informasjon om WA kan finnes på www.wassenaar.org.
Eksportkontrollregimer for å hindre spredning av MØV
Det er etablert fire multilaterale eksportkontrollregimer rettet mot å hindre spredning av kjemiske- og biologiske våpen, kjernefysiske våpen og leveringsmidler (missiler) for slike våpen. Disse er Australia-gruppen, det kjernefysiske eksportkontrollregimet NSG (Nuclear Suppliers Group) og missilkontrollregimet MTCR (Missile Technology Control Regime). Alle regimene arbeider på grunnlag av konsensus. Det er etablert varelister og retningslinjer. I tillegg foregår det en omfattende utveksling av informasjon når det gjelder anskaffelsesaktiviteter, frontselskaper og bekymringsfulle teknologi- og våpenprogrammer.
Det ble redegjort grundig for disse regimene og andre spredningstiltak i St.meld. nr. 19 (2005 – 2006), St.meld. nr. 33 (2006 – 2007), St.meld. nr. 29 (2007 – 2008), St.meld. nr. 42 (2008 – 2009) og Meld. St. 21 (2009 – 2010)
7.2 Tiltak for kontroll med konvensjonelle våpenoverføringer
Det norske engasjementet for internasjonale regler når det gjelder kontroll med konvensjonelle våpenoverføringer må også ses i sammenheng med det norske arbeidet for bekjempelse av væpnet vold. Norge støtter flere programmer og prosjekter for å hindre og redusere væpnet vold. Tiltakene går over et bredt spekter, herunder støtte knyttet til Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon, støtte til å bedre samhandling mellom lokalsamfunn og lokale myndighetsinsituasjoner på sikkerhetsarbeid, sikring av våpenlagre, ammunisjon og eksplosiver og hjelp til ofre.
For å fremme bekjempelse av væpnet vold på den internasjonale agendaen, arrangerte Norge, i samarbeid med UNDP, et møte i 2010 hvor det ble vedtatt et politisk dokument som forplikter stater til konkrete tiltak for å redusere og forhindre væpnet vold. Over 60 stater har sluttet seg til «The Oslo Commitments on Armed Violence» Som oppfølging vil Norge i 2011 være det første landet som publiserer en tverrfaglig nasjonal rapport på væpnet vold. Regjeringen vil vil arbeide aktivt for at andre land skal gjøre det samme.
Konvensjonene for anti-personellminer og klaseammunisjon
Norge er statspart til Minekonvensjonen som forbyr bruk, lagring, produksjon og overførsel av anti-personell miner. I tillegg tok Regjeringen i 2007 initiativ til prosessen som ledet til Konvensjonen om klasevåpen. Norge har undertegnet og ratifisert konvensjonen som trådte i kraft 30. august 2010, og som er et kategorisk forbud mot bruk, lagring, produksjon og overførsel av klaseammunisjon. Norge etterlever konvensjonene fullt ut og har blant annet destruert alle lagre av klaseammunisjon selv før Konvensjonen trådte i kraft. Norge har valgt å ikke beholde verken anti-personellminer eller klaseamunisjon til opplæringformål. I tillegg støtter Norge gjennomføring av disse konvensjonene i en rekke land gjennom humanitær innsats for støtte til internasjonale, regionale og nasjonale aktører, inkludert ICRC (det internasjonale Røde Kors), FN og humanitære organisasjoner. Totalt brukte vi ca. 311 millioner kroner til å støtte implementeringen av de to konvensjonene i 2010.
Av disse gikk om lag 220 millioner til rydding og destruksjon av eksplosiver, deriblant landminer og klaseammunisjon i rammede land og drøyt 91 millioner til bistand til ofre, MRE («mine risk education») og andre relaterte aktiviteter, for implementeringen av begge konvensjonene.
FN-registeret for konvensjonelle våpenoverføringer
FNs generalforsamling vedtok i desember 1991 en resolusjon som fra og med 1992 oppfordret medlemslandene på frivillig grunnlag til å rapportere årlig om sin eksport og import av tyngre konvensjonelle våpen til et eget FN-register over våpenoverføringer. Rapporteringen retter seg mot syv våpenkategorier, som er stridsvogner, pansrede stridskjøretøyer, tungt artilleri, jagerfly, angrepshelikoptere, krigsskip og missiler/missilplattformer. I tillegg er håndvåpen/lette våpen kommet til som en kategori som enkelte land på frivillig basis rapporterer om.
Registeret har imidlertid svakheter, og under halvparten av FNs medlemsland rapporterer til registeret. Samtidig er nesten alle de store eksportører av tyngre konvensjonelle våpen og de fleste store importland blant de land som rapporterer. Norge rapporterer årlig og har støttet initiativ for å utvide registeret til å omfatte flere våpenkategorier.
I 2012 vil det finne sted en gjennomgang i FN av registeret, herunder om omfanget av materiellet som er omfattet av registret.
7.3 Håndvåpen og arbeidet for å hindre ulovlig våpenhandel
Norges arbeid med å hindre ulovlig våpenhandel består at tre hoveddeler, (1) et strengt nasjonalt regelverk for å kontrollere besittelse og eksport av håndvåpen og ammunisjon, (2) en multilateral innsats for å bedre det internasjonale rammeverket for handel med våpen og (3) samarbeid med sivilsamfunn og aktører i land rammet av væpnet vold for å redusere tilgangen, etterspørselen og konsekvensene av bruk av håndvåpen.
Eksportkontroll og ulovlig internasjonal handel med håndvåpen står på dagsordenen i bl.a. FN, EU, OSSE og i Wassenaar-samarbeidet (WA).
FNs handlingsplan for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen («UN Programme of Action to Combat Illicit Trade on Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects») er en av de pågående multilaterale prosessene for tiltak mot ulovlig handel med håndvåpen og lette våpen. Norge er en aktiv deltaker i denne prosessen og arbeider for at handlingsprogrammet også skal omfatte ammunisjon. Norge arbeider også for mer forpliktende språk i den internasjonale sporingsmekanismen som er knyttet til handlingsplanen og for at også ammunisjon skal inkluderes der.
Norge har sluttet opp om EUs felles holdning om håndvåpen av 12. juli 2002.
7.4 Etableringen av en internasjonal våpenhandelsavtale
Regjeringen ønsker å fremforhandle et globalt, omfattende og folkerettslig bindende instrument for å bekjempe dårlig regulert og ulovlig våpenhandel. Forhandlingsmandatet for etableringen av en internasjonal våpenhandelsavtale (Arms Trade Treaty/ATT) ble vedtatt i første komité i FN i 2009. For Norge er det viktig at an ATT bidrar til en reell endring i land hvor bruk og tilgang på konvensjonelle våpen fører til væpnet vold og menneskelige lidelser og til brudd på internasjonal humanitærrett og grunnleggende menneskerettigheter. Vi er derfor opptatt av at avtalen må inneha klare bestemmelser som adresserer dette. Vi mener også at en ATT må omtale ofrenes rettigheter samt samarbeid og assistanse som mekanismer for gjennomføring av avtalen.
7.5 Merking og sporing av håndvåpen og ammunisjon, samt annet militært materiell
I Soria Moria II heter det at Regjeringen «vil arbeide for at merking og sporingsmekanismer for norske våpen og ammunisjon utbedres, og jobbe for tilsvarende systemer internasjonalt».
Så lenge det ikke er enighet om et internasjonalt bindende instrument, mener Regjeringen at det er viktig at norske bedrifter tar initiativ til merkings- og sporingssystemer.
Regjeringen tok i 2010 initiativ til en dialog med store norske forsvarsbedrifter om merking og sporingsspørsmål. Informasjonen som er fremkommet, viser at disse bedriftene gjennomfører gode merkings- og sporingssystemer for sine produkter. I samarbeid med industrien vil Regjeringen allikevel fortsette å se på muligheter for forbedring av merking- og sporingsmekanismene.
I Norge er det bare Nammo Raufoss AS som produserer ammunisjon, og Nammo-konsernet gjennomfører et merkings- og sporingssystem som betyr at all ammunisjon som produseres av Nammo-konsernet er merket. Merkingens plassering varierer avhengig av kaliberstørrelsen. Merking gjøres på hylsebunnen, og/eller hylsen, og/eller prosjektilet i henhold til kundens krav. Merkingen gir informasjon om produksjonssted og -år, og/eller den aktuelle produksjonsandelen. I tillegg er all emballasje merket. Nammo-konsernet fører et eget register over all produksjon og salg, noe som innebærer at alle leveranser fra konsernet kan spores.
Også Kongsberg-gruppen gjennomfører merkekrav på sine produkter. Merkingen gjør at utstyr som er eksportert fra Kongsberg-gruppen kan spores tilbake til kunden som kjøpte utstyret. Alle funksjonelle komponenter i et system har krav til standardmerking, herunder når det gjelder komponentnummer, leverandørnummer og serienummer.
FNs generalforsamling vedtok høsten 2005 retningslinjer for merking og sporing av håndvåpen. Norge arbeider aktivt, både innenfor FN og i andre internasjonale fora for å drive frem enighet om et internasjonalt bindende instrument for merking og sporing av håndvåpen, herunder også ammunisjon. Så langt er det ikke oppnådd enighet om et slikt instrument. Regjeringen vil imidlertid videreføre arbeidet med å søke bred støtte for et internasjonalt bindende instrument for merking og sporing.