5 Behandlingen av barns søknader om beskyttelse

5.1 Innledning

Barn er selvstendige rettssubjekter, uavhengig av om de kommer alene eller i følge med sine foreldre. I det følgende vil det redegjøres for hvilke prosedyrer som følges og hvilke hensyn som tas i saksbehandlingen når barn søker om beskyttelse. Det vil også bli diskutert behovet for oppsporing av, og gjenforening med, omsorgspersoner.

5.2 Hensyn til barn gjennom hele asylprosedyren

Barnekonvensjonen er sentral ved alle sider av myndighetenes håndtering av utlendingssaker hvor barn er involvert. Hensynet til barn ble grundig vurdert ved utarbeidelsen av ny utlendingslov, som trådte i kraft 1. januar 2010. Et godt juridisk rammeverk er viktig for å kunne ivareta barns rettigheter, samtidig er det svært viktig hvordan hensyn til barnet ivaretas i praksis.

FNs barnekomités1 generelle kommentar nr. 6 fra september 2005, gjelder behandlingen av enslige barn som befinner seg utenfor sitt opprinnelige hjemland og deres spesielt utsatte situasjon. Et stadig økende antall barn befinner seg i denne situasjonen. Kommentaren omtaler blant annet hvilke prinsipper som skal anvendes, hvordan generelle og spesifikke behov for beskyttelse skal vurderes og tilgang til asylprosedyrer og rettigheter for asylsøkere. Videre er spørsmål som familiegjenforening, tilbakesending til barnets opprinnelsesland, lokal integrering, adopsjon og ny bosetting i tredjeland omtalt. Komiteen uttaler også at oppsporing av familie er en vesentlig del av ethvert forsøk på å finne en varig løsning, og at dette arbeidet skal prioriteres.

5.3 Saksgangen

Det er Utlendingsdirektoratet (UDI) og klageinstansen Utlendingsnemnda (UNE) som avgjør om vilkårene for opphold er oppfylt i den enkelte sak. Barneperspektivet og barnets beste skal ivaretas under hele asylsaksbehandlingen. Utlendingen kan også stevne staten inn for norske domstoler for å få vurdert om et vedtak er gyldig. Hvis alle nasjonale rettsmidler er uttømt, har utlendingen også adgang til å bringe saken inn for Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

Barnekomiteen2 uttrykte i januar 2010 bekymring for lang saksbehandlingstid før vedtak fattes og anbefalte tiltak for å forkorte ventetiden før status avklares. Det arbeides kontinuerlig for å redusere saksbehandlingstiden, og UDI og UNE er tilført midler for dette formålet. Den pågående satsingen på IKT-løsninger innenfor utlendingsforvaltningen (EFFEKT-programmet) er et sentralt tiltak for å få til mer effektiv ressursbruk, hurtigere saksbehandling og bedre service for brukerne.

Utlendingsforvaltningen jobber for at behandlingen av søknader om beskyttelse skal gå så raskt som mulig.3

Kravet i dag er at 40 prosent av sakene skal være behandlet innen 60 dager i UDI. I tillegg er det satt krav om at gjennomsnittlig alder på ubehandlede saker ikke skal overstige 6 måneder og at ingen ubehandlede saker skal være eldre enn 18 måneder, med mindre det foreligger særskilte grunner for det, for eksempel særlig vanskelige verifiseringsprosesser i utlandet. Søknader fra barn som søker beskyttelse alene skal prioriteres for rask behandling, med påfølgende rask bosetting i kommunene, eller retur til opprinnelseslandet hvis søknaden avslås. Kravet til UDI er at 80 prosent av søknader fra enslige mindreårige, hvor det er sannsynlighetsovervekt for at søkeren er under 18 år, skal være behandlet innen fire måneder i UDI. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2011 var i underkant av fire måneder for disse sakene i UDI. Departementet har i tildelingsbrevet til UNE for 2012 stilt krav om at 80 prosent av klager fra enslige mindreårige, hvor UDI har lagt til grunn at søkeren er under 18 år, skal være behandlet innen 4 måneder.

Årsaken til at det innenfor samme kategori i mange tilfeller settes differensierte krav til saksbehandlingstiden, er at enkelte saker forventes å ta noe lengre tid, grunnet forhold UDI og UNE ikke selv kan kontrollere. Dette gjelder eksempelvis vanskelige identitetsavklaringer, verifiseringsprosesser i utlandet, oppsporing av omsorgspersoner i hjemlandet eller at enkelte søkere ikke samarbeider om å få opplyst sin sak tilstrekkelig.

Etter utlendingsforskriften § 8-2 kan det, på visse vilkår, innvilges oppholdstillatelse hvis UDI bruker mer enn 15 måneder på å behandle en asylsøknad. Bestemmelsen synliggjør UDIs plikt til å behandle sakene innen rimelig tid, gitt at lang saksbehandlingstid ikke skyldes forhold som søkeren selv står ansvarlig for. Regjeringen vil innføre en tilsvarende bestemmelse for behandlingen av barnefamilier i UNE, se boks 5.2.

UNE mottar hvert år et stort antall anmodninger om omgjøring av endelige vedtak. I 2011 mottok UNE 3 700 slike henvendelser. At det er sendt en omgjøringsanmodning, betyr ikke at utreiseplikten suspenderes. I de fleste sakene om omgjøring gir UNE ikke utsatt iverksetting av avslagsvedtaket. UNE utsetter imidlertid iverksettingen dersom nye opplysninger kan tilsi omgjøring, det er vesentlige tvilsspørsmål av betydning for utfallet eller det er behov for å innhente ytterligere opplysninger.4

I forbindelse med oppfølgingen av NOU 2010:12 om ny klageordning for utlendingssaker (Mæland-utvalget), vil departementet vurdere tiltak som kan begrense de ressurser som i dag går med til å behandle omgjøringsanmodninger. Mæland-utvalget har foreslått at det i fremtiden bør overlates til UDI å avgjøre om omgjøringsanmodninger gir grunnlag for gjenåpning av en sak eller ikke, men både UDI og UNE har i sine høringssvar ansett at dette vil være mer ressurskrevende enn dagens ordning. Departementet arbeider derfor med å utrede om det er alternative løsninger for å forenkle håndteringen av omgjøringsanmodninger.

5.4 Kompetanse om barn og barns rettigheter

Utvikling av barnefaglig kompetanse er nødvendig for å kunne foreta en forsvarlig behandling av barns asylsak, både i forbindelse med saksforberedelse og vedtaksfatting og for å sikre at hensynet til barnets beste ivaretas i alle ledd.

For å rette større oppmerksomhet mot barn i asylsaksbehandlingen etablerte UDI i januar 2009 en egen barnefaglig enhet i asylavdelingen. Enheten har hovedansvaret for å behandle alle søknader fra enslige, mindreårige asylsøkere, men behandler også enkelte saker som omhandler medfølgende barn. Barnefaglig enhet skal sikre et godt faglig fundament og enhetlig praksis for medfølgende barn og enslige mindreårige som søker beskyttelse. Saksbehandlerne i enheten har særskilt kompetanse på intervju av barn, identifisering og vurdering av barnespesifikke former for forfølgelse, avveining av barnets beste, aldersvurdering og oppsporing av omsorgspersoner.

UDI og UNE legger vekt på at saksbehandlere og nemndledere skal ha kompetanse på menneskerettigheter og internasjonale konvensjoner, herunder barnekonvensjonen. UNE har fem menneskerettighetsrådgivere, hvorav to har et særlig ansvar for barnekonvensjonen og dens betydning for nemndas saker. Til hjelp for saksbehandlingen har UNE utarbeidet et fagnotat om barnekonvensjonen art. 3 (barnets beste). UNE har også publisert et eget praksisnotat om betydningen av barnets beste i asylsaker.

Politiets utlendingsenhet (PU) har gjennomført en rekke tiltak for å ivareta barns behov og hensynet til barnets beste, både under registreringsfasen av en asylsøknad, under et eventuelt opphold ved Politiets utlendingsinternat og ved retur. Det er etablert egne lokaler hvor asylintervjuet foretas som er særskilt tilrettelagt for barn og det er utdannet rundt 20 ansatte i en intervjuteknikk som er spesielt egnet for dette. Utlendingsinternatet Trandum har en egen avdeling som er tilrettelagt for barn. Ansatte på denne avdelingen har et særlig fokus på barns behov. PU har også avholdt møter med Barneombudet for å imøtekomme ombudsmannens innspill.

5.5 Høring av barn

5.5.1 Barnekonvensjonen

Etter barnekonvensjonen art. 12 har barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter rett til fritt å gi uttrykk for dem. Barnet skal særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig eller administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant. Barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. At barnets uttalerett gjennomføres i praksis, er en grunnleggende forutsetning for at utlendingsmyndighetene skal kunne vurdere hvilken løsning som vil være til det enkelte barns beste.

FNs barnekomités generelle kommentar nr. 12 fra juli 2009 om barns rett til å bli hørt gir en juridisk analyse og forklarer deretter hva som kreves for en full realisering av denne rettigheten i rettslige og administrative prosesser. Hovedformålet er å hjelpe konvensjonspartene med å gjennomføre høringsretten på en effektiv måte, ved å styrke forståelsen av bestemmelsen og utdype hva som trengs av lovgivning, politikk og praksis. Barnekomiteen skrev i sine merknader fra januar 2010 at Norge må fremme respekt for barnets synspunkter i administrative og rettslige prosesser, herunder i utlendingssaker.5

5.5.2 Retten til å bli hørt i norsk rett og praksis

Det fremgår av forvaltningsloven § 17, om forvaltningsorganers utrednings- og informasjonsplikt, at forvaltningen skal påse at barn som er part i en sak får mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter. Bestemmelsen synliggjør forvaltningens plikt etter barnekonvensjonen artikkel 12.

I utlendingsloven § 81 annet ledd er det fastsatt at det skal gis regler i forskrift om barns rett til å bli hørt, og slike regler er gitt i utlendingsforskriften §§ 17-3 til 17-5. For at barns rett til å bli hørt skal komme tydeligere til uttrykk i loven, er det i lovbestemmelsen inntatt en henvisning til bestemmelsene i forvaltningsloven § 17 og barnekonvensjonen artikkel 12.

I forskriftens § 17-3 er det fastsatt at barn som har fylt sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å bli hørt før det treffes avgjørelse i saker som vedrører dem etter utlendingsloven. Barnet kan høres muntlig eller skriftlig, eller gjennom foreldre, verge eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet. Barnet har ikke plikt til å uttale seg. Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Samtale med barn i asylsaker er regulert særskilt i utlendingsforskriften § 17-4. Enslige, mindreårige asylsøkere skal alltid høres gjennom en samtale med utlendingsmyndighetene og ha verge til stede.6 Det skal gjennomføres en samtale med medfølgende barn, med mindre barnet selv ikke ønsker det eller det anses åpenbart unødvendig. Samtalens formål er å belyse barnets situasjon og klarlegge om barnet har et selvstendig asylgrunnlag. Medfølgende barns totale livssituasjon skal også klarlegges under intervjuet av foreldrene. Opplysninger barnet gir under samtalen skal nedtegnes skriftlig.

UDI og UNE har gitt retningslinjer for hvordan høring av barn skal gjennomføres.7 Det er viktig at barnet forstår hva som er formålet med samtalen, og saksbehandleren skal tilrettelegge for at barnet får fortelle mest mulig fritt innenfor angitte tema. Saksbehandler skal ta hensyn til barnets alder og utvikling og vurdere behov for individuell tilrettelegging under samtalen.

UNE skriver i sine retningslinjer at de som utgangspunkt må kunne legge til grunn at barnets foreldre, verge eller advokat sender inn opplysninger de mener har betydning for saken, men at de likevel må foreta en konkret vurdering av om ytterligere opplysninger om barnet bør innhentes i klageomgangen. Når det gjelder medfølgende barn, må nemndleder blant annet vurdere hva som kan bli avklart ved at barnet møter personlig, herunder om dette kan få betydning for sakens utfall. Dersom det foreligger opplysninger om at barnet kan ha et eget asylgrunnlag, taler det for at barnet høres i nemndmøte. Nemndleder må også se hen til barnets alder og modenhet, barnets eget ønske, samt foreldrenes/vergens holdning til fremmøte. Dersom UNE gjennomfører samtale med et barn, skal barnet bli forklart hva som skal skje og hvorfor samtalen gjennomføres, og nemndleder må blant annet være oppmerksom på kulturelle forskjeller og på at det kan være en påkjenning for barnet å gi opplysninger flere ganger om dramatiske hendelser. Hvis barnet ikke har blitt hørt under UDIs behandling, må UNE vurdere om saken skal returneres til UDI for ytterligere saksbehandling.

Høring av medfølgende barn kan som nevnt unnlates når samtale med barnet er åpenbart unødvendig. Dette kan blant annet være tilfelle dersom familien skal returneres til første asylland etter Dublin-regelverket. UDI skriver i sine retningslinjer at de kan unnlate å gjennomføre en samtale eksempelvis hvor medfølgende barn har fysiske eller psykiske handikap som gjør det vanskelig for dem å forstå rammeverket rundt intervjuet, eller lider av alvorlige traumer og hvor det må antas at gjennomføring av en samtale vil være belastende for barnet.

5.5.3 Hvordan skal barnets opplysninger vurderes?

Gjennom en presisering i utlendingsforskriften § 17-4 kommer det klart fram at formålet med samtaler med barn, «skal være å belyse barnets situasjon og klarlegge om barnet kan ha et selvstendig asylgrunnlag.» Den som foretar intervjuet av barnet, skal gå inn i realitetene i barnets historie og asylforklaring, men formålet er ikke å avdekke eventuelle uoverensstemmelser med foreldrenes forklaring.

Dersom det likevel fremkommer opplysninger i samtalen med barnet som undergraver foreldrenes asylforklaring, for eksempel fordi barnet uoppfordret gir slike opplysninger, må dette eventuelt følges opp med grundigere undersøkelser i foreldrenes sak. Barnets forklaring må ikke alene benyttes som grunnlag for å avslå familiens asylsøknad. Det fremgår av Prop. 141 L (2010–2011), kapittel 2.5, at departementet vil gi nærmere retningslinjer om hvordan slike situasjoner skal håndteres i praksis.

5.5.4 Høring av barn uten foreldrenes samtykke eller tilstedeværelse

Utlendingsloven § 81 gir utlendingsmyndighetene adgang til å gjennomføre en samtale med barn selv om foreldrene ikke samtykker til det eller tillates å være til stede. Forutsetningen er at barnet selv ønsker å snakke med myndighetene, og at det er nødvendig med en slik samtale for å ivareta barnets rett til å bli hørt etter barnekonvensjonen. Setteverge eller annen fullmektig skal være til stede. Slike situasjoner oppstår sjelden i praksis, men det er viktig med en hjemmel dersom det skulle oppstå en situasjon hvor foreldrene motsetter seg at det foretas en samtale med barnet, men hvor barnet selv ønsker en slik samtale, eller hvor det anses nødvendig å høre barnet alene fordi det kan foreligge en interessekonflikt mellom barnet og foreldrene.

5.6 Aldersundersøkelse

Det er en kjensgjerning at en del asylsøkere oppgir å være mindreårige uten å være det. Hvorvidt en søker anses som mindreårig, har ikke bare betydning for muligheten for oppholdstillatelse i Norge. Status som enslig, mindreårig asylsøker utløser en rekke andre barnespesifikke rettigheter. Tilpasset botilbud for enslige, mindreårige asylsøkere, rett til verge og utvidet rett til advokat skal beskytte og ivareta en særskilt sårbar gruppe. Voksne, som utgir seg for å være barn, kan i noen tilfeller skape uro og usikkerhet i mottak beregnet for barn. Både av juridiske og økonomiske grunner, og av hensyn til de som er reelt mindreårige, er det viktig å ha så gode metoder som mulig for å avklare søkernes alder.

I praksis er UDI sjelden sikker på oppgitt alder, fordi et fåtall av søkerne dokumenterer sin identitet. Fra 1. juni 2011 har UDI gjennomført en ankomstsamtale med asylsøkeren og hjelpevergen straks etter registrering hos politiet. Dette innebærer en mulighet til å ta søkere ut av prosedyren for enslige mindreårige på et tidlig tidspunkt, dersom UDI mener det er åpenbart at søkeren er over 18 år. Ved vurderingen av om det skal foretas aldersundersøkelse legger UDI blant annet vekt på om undersøkelsen kan gi verdifull informasjon av betydning for sakens utfall, og om det er så stor tvil om oppgitt alder at denne ikke kan legges til grunn i vedtaket.8

Høsten 2009 ble den medisinske aldersundersøkelsen som benyttes der det er tvil om søkeren er mindreårig, utvidet fra kun tannrøntgen til også å omfatte røntgen av håndrot. Røntgenundersøkelsene foretas på Tannlegehøyskolen og Oslo universitetssykehus. Kompetent helsepersonell foretar deretter en samlet analyse av resultatene fra undersøkelsene og gir en medisinsk uttalelse om antatt korrekt alder. Undersøkelsen gir ikke nøyaktig svar på en persons alder, men anslår en sannsynlig alder. Den utvidede aldersundersøkelsen som nå benyttes har, sammen med et større fokus på alder i asylintervjuet, gitt UDI og UNE et bedre grunnlag for å vurdere alder enn tidligere.

Utlendingsmyndighetene fastsetter alderen etter å ha sammenholdt konklusjonene i den medisinske aldersundersøkelsen med andre momenter som inngår i en helhetsvurdering, som identitetspapirer, aldersobservasjoner, opplysninger gitt i asylintervju mv.9 Selv om resultatet av aldersundersøkelsen er et tungtveiende moment, er den ikke alene avgjørende for utfallet av aldersvurderingen. Rimelig tvil kommer søkeren til gode, og utfallet av UDIs aldersvurdering kan være en annen enn utfallet av aldersundersøkelsen.10 Dersom det etter en helhetsvurdering er klar sannsynlighetsovervekt for at søkeren er over 18 år, legger UDI til grunn at søkeren ikke er mindreårig.

FNs barnekomité anbefaler at prosedyrene for aldersfastsettelse blir utført på en vitenskapelig, trygg, barne- og kjønnssensitiv måte, og ikke krenker barnets integritet. Det har vært reist kritikk, fra Barneombudet og Norsk Folkehjelp mfl., mot bruken av og metodene for dagens medisinske aldersundersøkelse. Kritikken har blant annet gått på usikkerheten ved metodene og at undersøkelsen kan oppleves som krenkende for den enkelte. Regjeringen mener at undersøkelsen er et viktig og nødvendig verktøy for utlendingsforvaltningens arbeid. Det bemerkes at aldersundersøkelsen bare er én del av en større helhetsvurdering i den enkelte sak, og at tvil om alder skal komme søkeren til gode. Det bemerkes også at flere andre land i Europa benytter liknende medisinske aldersundersøkelser. Barneavdelingen ved Oslo universitetssykehus deltar i et internasjonalt nettverk som arbeider for å videreutvikle og kvalitetssikre undersøkelsesmetodene. Det er viktig at utlendingsmyndighetene er oppmerksom på utfordringene ved bruken av dagens metoder, og at fagmiljøene driver forskning og følger med på eventuelt nye metoder som tas i bruk i andre land.

5.7 Identitetsavklaring

Som en klar hovedregel må en utlendings identitet være klarlagt før det er aktuelt å innvilge oppholdstillatelse i Norge. Dette gjelder også barn. Kun 5–10 prosent av de som søker beskyttelse legger fram identitetsdokumenter på søknadstidspunktet. Manglende avklaring av identitet medfører blant annet lengre saksbehandlingstid, kan utgjøre et sikkerhetsproblem og gjør det vanskeligere å returnere dem som ikke får innvilget opphold. Regjeringen har derfor styrket arbeidet med identitetsavklaring. Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID) ble opprettet høsten 2010 og skal styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som søker seg til, kommer til, eller oppholder seg i riket. Barnekomiteen anbefaler i generell kommentar nr. 6 (2005) at barnets identitet bør utredes så raskt som mulig etter ankomst til Norge.11

Tvil om barns identitet kan skyldes at foreldrene ikke har klarlagt sin og barnas identitet. Barna vil være uten skyld i den identitetstvil som har oppstått. Fordi det er strengere krav til dokumentert identitet for å oppnå norsk statsborgerskap enn for å oppnå permanent oppholdstillatelse, vil enkelte barn som har permanent oppholdstillatelse kunne bli nektet norsk statsborgerskap. Det er i utgangspunktet svært betenkelig å gi statsborgerskap og norsk pass til personer som vi ikke med sikkerhet kjenner identiteten til. Regjeringen ser behovet for å finne en løsning som på den ene siden ivaretar samfunnets behov for å kjenne personers identitet, og på den andre siden ivaretar at samfunnet skal inkludere barn som bor i Norge.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) vedtok i desember 2011 å endre statsborgerforskriften, slik at flere personer som er født i Norge eller som har kommet til Norge i ung alder kan bli norske statsborgere. Endringene innebærer at man nå får nye måter å klarlegge identitet på, slik at barn kan få norsk statsborgerskap selv om én eller begge foreldrene har uklar identitet. Dette gjelder barn som er født i Norge eller som har en forelder med klarlagt identitet. Det gjelder også personer som var under 14 år ved innvilgelse av sin første oppholdstillatelse og som har hatt opphold i Norge med oppholdstillatelse i fem år, og personer som var mellom 14 og 17 år ved innvilgelse av sin første oppholdstillatelse og som har hatt opphold i Norge med oppholdstillatelse i 10 år. Endringen innebærer at flere barn og unge med tilknytning til Norge får fulle rettigheter i Norge og bidrar til at innvandrere og deres barn får sterkere tilhørighet til Norge. Regjeringen tar sikte på at endringene i statsborgerforskriften trer i kraft i 2012.

5.8 Avklaring av familierelasjon

Som en følge av at asylsøkere i all hovedsak mangler tilstrekkelig dokumentasjon på sin identitet, vil det heller ikke foreligge noen dokumentasjon på at de voksne faktisk er foreldrene til de medfølgende barna. Det er ikke dokumentert at det er et utbredt problem at relasjonen mellom foreldre og barn ikke er riktig, men bosetting av et barn sammen med andre voksenpersoner enn foreldrene kan føre til at barnet ikke gis tilfredsstillende omsorg. Det foreligger også en fare for utnytting og menneskehandel. Familierelasjonen kan bli belyst i asylsaken gjennom intervjuet med foreldrene og høring av barnet,12 eventuelt også gjennom observasjoner av relasjonen mellom barnet og de voksne.

Utlendingsloven § 87 gir hjemmel for å anmode søkeren om å avlegge en DNA-test dersom det er nødvendig å fastslå om det eksisterer en familierelasjon. Dette gjelder bare dersom de øvrige opplysningene i saken ikke gir grunnlag for med rimelig sikkerhet å fastslå familierelasjonen. UDI arbeider med en rutinebeskrivelse for bruken av DNA-analyser i søknader om beskyttelse.

Registrering av fingeravtrykk kan avsløre om enslige, mindreårige asylsøkere har vært asylsøkere som en del av en familie tidligere, eller at medfølgende barn har opplyst å være del av en annen familie tidligere. I henhold til utlendingsloven § 101 kan det tas fingeravtrykk av asylsøkere som har fylt 14 år for registrering i den sentrale databasen.13 Lovens § 100 gir hjemmel til å ta fingeravtrykk av utlendinger, blant annet av de som ikke kan dokumentere sin identitet, for lagring i det nasjonale utlendingsregisteret.

5.9 Utforming av vedtak

Forvaltningsloven § 25 inneholder generelle regler om begrunnelse av vedtak i enkeltsaker. Bestemmelsen får også anvendelse i utlendingssaker. Jo mer inngripende og alvorlige avgjørelser det er tale om, jo strengere er kravene til begrunnelse. Departementet skrev følgende i utlendingslovens forarbeider:

Det er særlig viktig at vedtakene synliggjør hvilke vurderinger som har vært foretatt i forhold til barns rettigheter, herunder barnets beste etter barnekonvensjonen art. 3, og hvordan hensynet til barnet er vurdert i forhold til eventuelle motstridende hensyn.14

Både UDI og UNE har retningslinjer i samsvar med dette.15

Departementet vedtok den 20.06.2011 en endring i utlendingsforskriften som innebærer en presisering av at hensyn som gjelder barn skal fremgå særskilt av vedtakene. Forskriftsendringen medfører ikke en utvidet begrunnelsesplikt, eller at det skal foretas andre eller mer omfattende vurderinger av barnets beste mv., enn det som tidligere fulgte av regelverk og praksis. Den nye bestemmelsen innebærer imidlertid en styrking av barns rettssikkerhet, ved at begrunnelsesplikten tydeliggjøres. Begrunnelsesplikten gjelder i alle saker som «berører barn», uavhengig av om de faller under partsbegrepet i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Dette innebærer at hvilke vurderinger som har vært foretatt av barnets situasjon skal fremgå også når barnet ikke selv er part, for eksempel når vedtaket gjelder nær familie.

5.10 Oppsporing og gjenforening med foreldre

Gjenforening i Norge

Det følger av barnekonvensjonen artikkel 22 at Norge skal bidra til at flyktningbarn blir gjenforent med sin familie. Gjenforening med foreldre eller andre omsorgspersoner vil som hovedregel være til barnets beste. Utlendingsloven § 43 fastsetter at foreldre til barn som har fått opphold etter beskyttelsesbestemmelsene, har rett til familiegjenforening med barnet etter nærmere fastsatte vilkår.

Barn som har fått opphold av andre grunner enn at det foreligger et beskyttelsesbehov, har ikke en tilsvarende rett til familiegjenforening. I de sakene hvor en enslig mindreårig har fått oppholdstillatelse etter bestemmelsen om opphold på humanitært grunnlag, vil innvilgelsen oftest være begrunnet med at foreldrene ikke har latt seg oppspore. Når foreldrene lokaliseres, vil det normalt ligge til rette for en gjenforening av familien i hjemlandet. Det fremgår av utlendingslovens forarbeider at det i unntakstilfeller kan innvilges oppholdstillatelse til foreldrene i disse tilfellene.16 I henhold til utlendingsloven § 49 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Det fremgår videre av forarbeidene:

Departementet finner videre grunn til å påpeke at hensynet til barnets behov for å bli gjenforent med sine foreldre, blant annet kan variere ut fra barnets alder. I 2005 var 55 prosent av dem som fikk oppholdstillatelse som enslige mindreårige i alderen 16–17 år. Det er klart at behovet for å bli gjenforent med foreldrene i Norge, ikke er like stort for barn som er like under myndighetsalder som for barn som tilhører de aller yngste aldersgruppene. Selv om hensynet til barnets beste i en konkret sak skulle tilsi at det gis oppholdstillatelse, mener departementet videre at allmennpreventive hensyn må tillegges betydelig vekt. Dersom man etablerer en liberal praksis med å innvilge familiegjenforening med barn som har fått opphold som enslige mindreårige, kan det få negative konsekvenser for andre barn ved at foreldre utnytter barna for selv å få oppholdstillatelse gjennom regelverket om familiegjenforening.17

Problemstillingen som her nevnes er ofte omtalt som «ankerbarnproblematikk». Høyesterett ga i en dom fra høsten 2009 UNE medhold i vurderingen av at man sto overfor en typisk «ankerbarnsak», der både innvandringsregulerende hensyn og konsekvenshensyn – det at foreldre kan bruke sine barn bevisst for å oppnå oppholdstillatelse – sterkt talte mot oppholdstillatelse. Høyesterett mente at UNE hadde bygget på en riktig forståelse av barnets beste og at det var foretatt en forsvarlig vurdering og avveining av de motstående hensyn.18

Det er uklart hvor omfattende problemet med ankerbarn er. Norske myndigheter ser imidlertid i større grad tendenser til at barna benyttes som økonomiske ankerpunkter, slik at barnet opplever en forpliktelse om å sende penger til familien i hjemlandet.19

Hvis foreldre eller søsken til en enslig mindreårig som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, men som ikke har beskyttelsesbehov, søker om familiegjenforening, vil myndighetene vurdere om vilkårene for tilbakekall eller avslag på fornyelse av barnets tillatelse er til stede på grunn av uriktige opplysninger eller bristende forutsetninger. Slike vurderinger kan innebære svært vanskelige avveininger mellom hensynet til det enkelte barnets beste på den ene siden og innvandringsregulerende hensyn og hensyn til barn generelt på den andre siden. Barnet kan gjennom sin oppholdstid ha fått sterk tilknytning til Norge. Det kan også være at omsorgspersoner forsvinner på nytt etter at sak om tilbakekall er opprettet. Det er viktig at barnet blir hørt i denne sammenheng. Avveiningen mellom hensynet til barnets beste og innvandringsregulerende hensyn er nærmere drøftet i kapittel 6.3.3.

Utlendingsloven § 51 gir adgang til å nekte familiegjenforening hvis gjenforening vil være i strid med forutsetningene for barnets oppholdstillatelse. Det fremgår av lovens forarbeider at bestemmelsen kan være aktuell i saker hvor barnet er innvilget opphold i Norge fordi vedkommende hadde behov for beskyttelse fra forelderen, for eksempel i saker som gjelder trussel om kjønnslemlestelse, tvangsekteskap mv. I slike tilfeller skal forelderen som utgangspunkt ikke innvilges opphold i Norge.20

Oppsporing og gjenforening i hjemland

Norske myndigheter arbeider med oppsporing primært med tanke på gjenforening i barnets hjemland dersom barnet ikke har et beskyttelsesbehov. Det er klare fordeler for et barn å vokse opp et sted barnet allerede har sterk tilknytning til gjennom kultur, språk og et større nettverk. Satsing på gjenforening i hjemlandet kan også ha en forebyggende effekt, ved at færre barn i utgangspunktet blir sendt bort fra sine foreldre og sin familie.

Det er et sentralt element i asylintervju med enslige mindreårige å kartlegge omsorgssituasjonen, herunder hvor foreldrene er. Ved hjelp av kontrollspørsmål undersøkes det om de er i hjemlandet, i Norge eller i andre land. Det innhentes så konkret informasjon som mulig om foreldres eller andre omsorgspersoners oppholdssted. Dersom UDI mistenker at barnet har nær familie i Norge, vil forholdet undersøkes nærmere.

Arbeidet med oppsporing er svært ressurskrevende og vanskelig. Hvorvidt det oppnås resultater er blant annet avhengig av opplysninger fra, og samarbeid med den mindreårige selv. Internasjonale organisasjoner som Røde Kors og den Internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM)21 krever for eksempel at barnet samtykker til at det foretas oppsporing av familie.22 Svært få enslige, mindreårige asylsøkere er imidlertid villig til å gi et slikt samtykke. Enslige mindreårige kan være rådet fra familie og smuglere til å tie om familiens tilholdssted for å øke sannsynligheten for å få opphold i Norge. På denne måten kan barnet bli utsatt for et krysspress mellom lojalitet til familien og myndighetenes krav om å få korrekte opplysninger fra barnet.

Hvorvidt oppsporing lar seg gjennomføre, er også avhengig av forholdene i det enkelte land. Sikkerhetssituasjonen, lite organiserte myndigheter og fravær av frivillige organisasjoner er forhold som kan gjøre det svært vanskelig å drive oppsporingsarbeid.

Oppsporingsarbeidet inngår også som en del av returarbeidet.23 I 2010 iverksatte UDI nye rutiner og tiltak for å jobbe mer systematisk og målrettet med oppsporing av omsorgspersoner. Blant annet er det gjennomført en pilot med en egen spesialutsending tilknyttet en norsk ambassade. Arbeidet har gitt resultater ved at foreldre til flere barn har blitt sporet opp, samt at det har gitt verdifull erfaring til bruk i oppsporingsarbeidet for øvrig. Dette arbeidet videreføres.

Fra januar 2011 ble Norge tilsluttet et europeisk samarbeidsprosjekt som har som mål å utvikle arbeidet med oppsporing av omsorgspersoner til enslige mindreårige, samt se på øvrige returløsninger for denne gruppen, ERPUM.24 Fra både svensk og norsk side er det tatt initiativ til å samarbeide med myndighetene i enkelte av enslige mindreåriges opprinnelsesland om oppsporing av familie. Dette er et tiltak som har vist gode resultater som vil bli fulgt videre opp innenfor rammen av ERPUM.