8 Tilbud og rettigheter i Norge

Et godt opplærings-, helse- og aktivitetstilbud under søknadsbehandlingen vil ha mye å si for asylsøkerbarnas muligheter til å takle hverdagen i det norske samfunnet etter bosetting i en kommune. Slike tilbud vil også være viktig for at de barna som får avslag på sin søknad om beskyttelse skal være best mulig rustet til en retur til hjemlandet. FNs barnekomité anbefalte i sine merknader fra januar 2010 blant annet at Norge bør følge opp asylsøkende barn nøye mens de er i landet, og at oppholdet i Norge benyttes til å utstyre barna med kompetanse og ferdigheter som de vil få behov for dersom de returnerer til hjemlandet. Dette kapittelet beskriver hvilke rettigheter og tilbud asylsøkende barn har fra de fremmer en søknad om beskyttelse fram til de bosettes eller returnerer.

8.1 Sektoransvaret i norsk forvaltning

Det følger av utlendingsloven at utlendingsmyndighetene har ansvar for å sikre innkvartering til asylsøkere i Norge. Denne oppgaven er delegert til Utlendingsdirektoratet (UDI). I henhold til sektoransvarsprinsippet i norsk forvaltning har de kommunale utdanningsmyndighetene ansvar for at barna i asylmottak får et forsvarlig skoletilbud, mens kommunale helsemyndigheter har ansvaret for et forsvarlig helsetilbud. Kommunen har også inntil ny vergemålslov trer i kraft ansvar for å oppnevne verge for enslige, mindreårige asylsøkere.

Vertskommuner for asylmottak får et årlig tilskudd som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon. Vertskommuner får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak.

Asylsøkere som har tilbud om opphold i asylmottak har, med unntak av opplysning, råd og veiledning, ikke krav på individuelle tjenester etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.1 Det bevilges derfor midler til økonomiske ytelser til beboere i asylmottak. Disse differensieres i henhold til hva slags mottak man bor på, status i asylsøknaden, forsørgelsesbyrde og om det er selvhushold eller kantine på mottaket. Asylsøkere som velger ikke å benytte seg av tilbudet om plass i asylmottak eller omsorgssenter, får ikke pengeytelser. De må selv sørge for egen bolig og økonomisk underhold.2

8.2 Omsorgsansvar

Medfølgende asylsøkende barn

Når barn søker asyl i Norge i følge med foreldre eller andre omsorgspersoner med foreldreansvar, er det disse som har omsorgsansvaret for barna. Enkelte foreldre kan imidlertid være preget av traumatiske hendelser og av den grunn ha nedsatt evne til å følge opp sine barn. De vil kunne ha behov for hjelp og støtte for å gi sine barn nødvendig omsorg. Forskning viser at barns mestring av tilværelsen på et asylmottak påvirkes sterkt av foreldrenes og familiens situasjon.3 Derfor er det viktig å bidra til fungerende foreldreskap gjennom å styrke foreldrenes mestringsevne. I 2011 ble det gjennomført tiltak særskilt rettet mot barn og deres foreldre som bor lenge i mottak. Tiltakene hadde som mål både å styrke barnas mestringsevne og tilknytning til hjemlandet (morsmålsundervisning), og gi foreldreveiledning og styrke foreldrenes omsorgsevne.

Enslige, mindreårige asylsøkere

I desember 2007 overtok det daværende Barne- og likestillingsdepartementet ansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år, jf. Ot.prp. nr. 28 (2007–2008). Enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år gis tilbud om opphold i egne omsorgssentre mens asylsøknaden behandles. Statlig regional barnevernmyndighet har omsorgen for barna under oppholdet.4

Ansvaret for omsorgen og botilbudet for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år ligger hos utlendingsmyndighetene. I praksis er omsorgsansvaret lagt til de ansatte ved mottaket barna bor på.

Begrunnelsen for overføringen av ansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år til barnevernmyndighetene var blant annet at de skal ha et omsorgstilbud som ivaretar deres spesielle behov, og som har samme kvalitet som det tilbudet andre barn under barnevernets omsorg får fra myndighetene. FNs barnekomité anbefalte i januar 2010 å utvide ansvarsområdet for barnevernet til å omfatte også barn på 15, 16 og 17 år. Det fremgår av Soria Moria-erklæringen at Regjeringen har som mål at også omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år skal overføres til barnevernet. Grunnet de høye ankomsttallene og den generelle ressurssituasjonen, ble overføring til barnevernet besluttet gjennomført først for gruppen under 15 år. Regjeringen anser at ressurssituasjonen i barnevernet tilsier at det ikke blir mulig å overføre ansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år til barnevernet i denne stortingsperioden.

8.3 Tilbud om innkvartering

Asylsøkere har rett til et innkvarteringstilbud fra de er registrert som asylsøkere og inntil de blir bosatt i en kommune etter innvilget oppholdstillatelse, eller har fått et endelig avslag på søknaden.5 Loven åpner også for at det kan tilbys innkvartering til personer som har fått avslag på asylsøknaden i påvente av utreise. I praksis gis alle med avslag tilbud om å bo i asylmottak. Det er frivillig å benytte seg av tilbudet om innkvartering.

NOU 2011:10 I velferdsstatens venterom

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 27. oktober 2009 et offentlig utvalg som har vurdert organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge. Utvalgets rapport NOU 2011:10 I velferdsstatens venterom ble avgitt 6. juni 2011. Rapporten ble sendt på en bred høring og høringsuttalelsene er nå til vurdering i Justis- og beredskapsdepartementet sammen med utvalgets forslag.

8.3.1 Asylmottak

Mottak for asylsøkere skal være nøkternt og tilpasset i henhold til søkers behov og hvilken fase i asylprosedyren søkeren er i, og de skal være lokalisert over hele landet. Asylsøkerne bor i transittmottak til helseundersøkelse og asylintervju er gjennomført. Under søknadsbehandlingen bor de i ordinære mottak. Det er egne mottak og avdelinger for enslige, mindreårige asylsøkere. Det er en målsetting at oppholdstiden i asylmottak skal være så kort som mulig, og at bosetting eller retur skal skje raskest mulig etter at vedtak er fattet.

Sentraliserte og desentraliserte mottak

I sentraliserte mottak er boenheter og administrasjon samlet i ett bygg eller på et avgrenset område. Desentraliserte asylmottak er mottak som består av flere boliger, lokalisert på forskjellige steder i et lokalsamfunn. I 2010 bodde 51 prosent av alle asylsøkere i desentraliserte mottak.6

Fordeler med de sentraliserte mottakene er at det er enkelt å legge til rette for felles aktiviteter og mottakspersonalet får god oversikt over beboerne og eventuelle behov for særskilt oppfølging. Ofte må imidlertid familier dele ett rom, noe som gjøre det vanskelig for barn å utfolde seg og det hindrer foreldre i å ha et voksenliv.

Desentraliserte asylmottak åpner for at asylsøkere kan få mer normale rammer mens de bor i mottak. En utfordring med desentraliserte mottak er at barna blir mer avhengige av sine foreldre som kilde til informasjon og for oppfølging for eksempel i forbindelse med fritidsaktiviteter. Det er derfor særlig viktig å sikre gode rutiner for oppfølging av familier i desentraliserte mottak. Oppfølgingen foregår både ved at beboerne kommer til mottaket for faste eller obligatoriske aktiviteter og praktiske gjøremål, og ved at de ansatte besøker beboerne der de bor.

Lidén mfl. peker på at fordeler med desentraliserte mottak, sett ut fra barnets mestringsmuligheter, er vektlegging av normalisering av barns hverdager, samtidig som mottaksansatte fungerer som mellomledd mellom mottak og lokalmiljø og som informasjonsformidlere og støttespillere for barn og foreldre.7 De anbefaler desentraliserte familieenheter med gåavstand og nær tilknytning til, en sentralt plassert mottaksadministrasjon, eventuelt kombinert med sentraliserte mottaksplasser. Utfordringen for mottakssystemet er at det er store svingninger i antall mottaksplasser det er behov for. Særlig i perioder hvor ankomstene er store er det vanskelig å finne de optimale løsningene for alle.

Regjeringen ønsker å følge opp barnas levekår i mottak, herunder hvordan ulike offentlige tjenester som helse og barnevern ivaretar barna. Regjeringen vil derfor ta initiativ til at situasjonen til barn i mottak kartlegges med jevne mellomrom.8

8.3.2 Innkvartering for enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år

Det er ikke desentraliserte mottaksplasser for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år. Mottakene og avdelingene for enslige, mindreårige asylsøkere skal tilby et stabilt bomiljø for ungdommene og sikre ivaretakelsen av dem mens asylsøknaden behandles. I dette ligger at ungdommene skal få individuell kartlegging og tiltaksplan for tilpasset omsorgsbehov, bistand ved behov for helsetjenester, samt tilbud om leksehjelp og aktiviteter. Det skal være informasjonsprogram tilpasset behovene og forutsetningene til denne gruppen.

En særlig viktig oppgave er å ha oversikt over hvor ungdommene befinner seg, og hvem som besøker dem. Mottak for enslige, mindreårige asylsøkere har døgnbemanning og alle enslige, mindreårige asylsøkere har en egen kontaktperson i mottaket/avdelingen. Disse mottakene har ansatte med barnefaglig kompetanse. Det skal også være en ansatt med ansvar for returarbeid. Det skal legges til rette for at ungdommene kan etablere eller opprettholde kontakt med omsorgspersoner i hjemlandet. Mottakene har et tett samarbeid med lokalmiljøet og frivillige organisasjoner.

Enslige, mindreårige asylsøkere er en sammensatt gruppe. Enslige mindreårige som søker beskyttelse i følge med voksne får som regel plass sammen med de voksne i ordinære mottak. Det får også søkere som UDI etter aldersvurdering mener det er overveiende sannsynlig at er over 18 år og derfor ikke passer inn i mottak for mindreårige. Enslige, mindreårige asylsøkere som var mindreårige ved registrering, men som har fylt 18 år på vedtakstidspunktet, flyttes til ordinære mottak. De som var under 18 år både ved ankomst og på vedtakstidspunktet, flyttes til ordinære mottak ved fylte 18 år.

De senere års variasjoner i ankomster av enslige, mindreårige asylsøkere har gitt utfordringer knyttet til etablering av plasser for denne gruppen. I perioder hvor ankomstene har økt, har situasjonen tidvis ført til at man har funnet det nødvendig å plassere enslige, mindreårige asylsøkere på ordinære mottak i påvente av budsjettmessig avklaring. For 2012 er UDI gitt en egen fullmakt for etablering og drift av mottaksplasser for enslige, mindreårige asylsøkere som vil bidra at denne gruppen får et tilpasset botilbud mens de bor i mottak.

8.3.3 Tilbud til enslige mindreårige mellom 16 og 18 år med begrenset tillatelse

I kapittel 6.3.6 omtales ordningen med begrenset tiltalelse til enslige, mindreårige asylsøkere mellom 16 og 18 år. Enslige, mindreårige asylsøkere som gis slik tillatelse skal ikke bosettes i en kommune, men gis et tilpasset mottaks- og opplæringstilbud.

I 2010 ble det iverksatt et kvalifiserings- og opplæringsopplegg for 36 ungdommer med begrenset tillatelse på Salhus avdeling for enslige mindreårige som er knyttet til Arna mottak i Bergen. Etter en evaluering gjennomført av Fafo på oppdrag fra UDI ble dette opplegget avviklet.9 I lys av anbefalingene som fremkom av Fafos rapport har UDI utarbeidet et nytt opplæringsprogram for enslige mindreårige med begrenset tillatelse. Målgruppen er utvidet og omfatter også enslige mindreårige med endelig avslag.

Formålet med programmet er at det skal være returmotiverende, gi kunnskap og kompetanse som ungdommene kan ha nytte av i framtiden, samtidig som det skal hjelpe deltakerne til å mestre tilværelsen mens de er i Norge. I motsetning til opplegget på Salhus, innebærer prøveprosjektet at ungdommene får tilpassede tilbud ved mottakene de bor på. Dette er et frivillig tilbud som kommer i tillegg til skole og den kommunale opplæringen ungdommen allerede får/har fått i kommunen. Tilbudet bygger videre på det arbeidet som blir gjort i mottak med tanke på informasjon, retur, individuell kartlegging og annen oppfølging. Programmet ble iverksatt ved årsskiftet 2011/2012, og vil bli evaluert i løpet av 2012 før man tar stilling til om det skal videreføres.

Alle som får en begrenset tillatelse flyttes til ordinære mottak når de fyller 18 år. De omfattes da av det ordinære returarbeidet rettet inn mot voksne.

8.3.4 Innkvartering for enslige mindreårige under 15 år – omsorgssentre

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) tilbyr enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år opphold på et omsorgssenter mens søknaden om beskyttelse behandles, jf. barnevernloven § 5A-1. Bestemmelsen gjelder barn som er under 15 år når de fremmer søknaden om beskyttelse. Tilbudet i omsorgssenter skal ha tilsvarende kvalitet som tilbudet til barn som er i tiltak i regi av barnevernet. De rettslige rammene for omsorgssentrene er de samme som for ordinære barnevernsinstitusjoner, med de samme reglene for beboernes rettigheter, tilsyn, kvalitetskrav, taushetsplikt og krav om politiattest for ansatte.

8.3.5 Krav til politiattest for ansatte i mottak

I lov av 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) er det vedtatt en egen bestemmelse om politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest). Loven har ikke trådt i kraft. Et av hensynene bak bestemmelsen er en mer enhetlig regulering av ordningene med politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige.

Politiregisterlovens regler om barneomsorgsattest er høsten 2011 innarbeidet i barnevernloven, og gjelder også for ansatte i barnevernets omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere, jf. barnevernloven § 6-10, andre ledd. Attesten er mer omfattende enn politiattestene som tidligere ble krevet fremlagt i barnevernet. Barneomsorgsattester omfatter anmerkninger knyttet til seksualforbrytelser, drap, narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet.

Etter utlendingsloven § 97 må personer som skal ansettes i statlig mottak legge fram en tilfredsstillende politiattest. Videre kan det kreves slik attest av andre som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, dersom disse har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i asylmottak. Av politiattesten skal det gå fram om vedkommende er siktet, tiltalt, dømt eller ilagt forelegg etter visse straffebud om seksuelle overgrep mot mindreårige. Justis- og beredskapsdepartementet vurderer å gjøre tilpasninger i regelverket i lys av ny politiregisterlov.

8.3.6 Barn som bor lenge i mottak

Det er en utfordring at mange barn blir boende lenge i mottak i Norge. Asylmottak skal være et midlertidig tilbud og standarden er satt deretter. Ved utgangen av mai 2012 var det omlag 2 300 barn som hadde bodd i mottak i mer enn ett år, i overkant av 600 av disse i mer enn tre år. For å unngå lang botid i mottak er det viktig at saksbehandlingstiden i asylsaker som berører barn er så kort som mulig. I de sakene hvor barn blir boende lenge i mottak skyldes dette imidlertid kun unntaksvis at barnet venter på et endelig vedtak i saken.10 En viktig årsak til at barn blir boende lenge i mottak er at mange barnefamilier ikke returnerer til hjemlandet etter endelig avslag på sin søknad om beskyttelse, slik de plikter. Tabell 8.2 viser antall barn som har bodd mer enn tre år på mottak, fordelt på botid i mottak og status i saken. Som det fremgår av tabellen har de fleste fått endelig avslag på søknad om opphold i Norge og har plikt til å forlate landet. Dette gjelder i underkant av 550 barn.

Begrensede tillatelser

En annen årsak til at barn bor lenge i mottak er at de eller foreldrene har en begrenset tillatelse som ikke gir grunnlag for bosetting, f.eks. i saker der det foreligger tvil om identitet.11 Denne ordningen ble innført i 2009. Disse kan bli boende i mottak fram til familien blir selvforsørget og bosetter seg selv. Dersom familien legger fram identitetsdokumenter kan familien innvilges en ordinær tillatelse og bosettes i en kommune.

Bosetting

En mindre gruppe av barn med lang oppholdstid i mottak er de som har fått innvilget oppholdstillatelse, men hvor det er lang ventetid på bosetting i en kommune. Målsettingen er innen seks måneder for barnefamilier fra positivt vedtak til bosetting, og innen tre måneder for enslige mindreårige. Regjeringen vil endre målet for bosetting av familier med barn under 18 år fra mottak; 90 prosent skal være bosatt innen tre måneder etter vedtak om opphold.

Det kan være en særlig utfordring å få bosatt enslige mindreårige. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) gjennomfører fra høsten 2011 et toårig pilotprosjekt med direkteplassering av enslige, mindreårige asylsøkere. Prosjektet går ut på at 30 enslige mindreårige i løpet av en to-årsperiode skal bosettes i en kommune direkte fra transittmottak. Man ønsker å redusere oppholdstiden i mottak for denne gruppen, slik at de raskere kan etablere seg i en kommune og kunne fortsette skolegang, samtidig som man ønsker å redusere antall flyttinger. Regjeringen vil vurdere ytterligere tiltak som kan sikre rask bosetting av de som får opphold.12

8.3.7 Barn som bor privat og alternativ mottaksplassering

Det er frivillig å benytte seg av tilbudet om plass på mottak og omsorgssenter. Det var totalt ca. 1 300 personer, hvorav 111 barn, som i 2011 valgte å flytte fra mottak til en registrert privat adresse mens de ventet på svar på asylsøknaden. Det å bo hos venner eller slektninger kan i utgangspunktet være positivt for barnet i den grad det normaliserer livssituasjonen, men det kan også ha noen negative konsekvenser. For barnefamilier kan det bli vanskeligere å avdekke og følge opp eventuelle behov for ekstra støtte eller barnevernstiltak.

Alternativ mottaksplassering innebærer at UDI inngår en skriftlig og gjensidig forpliktende avtale med kommunen om å gi en person uten oppholdstillatelse et botilbud, i stedet for opphold i asylmottak.13 Dette tilbudet vil gjelde fram til endelig vedtak i asylsaken. Alternativ mottaksplassering kan benyttes når en enslig mindreårig har familie eller andre omsorgspersoner bosatt i Norge og det er forhåndsklarert at vedkommende vil bli bosatt i avtalekommunen hvis den enslige mindreårige får oppholdstillatelse. Medisinske og/eller psykososiale forhold kan gi grunnlag for alternativ mottaksplassering når UDI, ut ifra en totalvurdering, finner at det gir en bedre løsning enn plassering i det ordinære mottakssystemet.

Dersom en enslig mindreårig har flyttet privat før det er fattet vedtak i asylsaken og uten at det er inngått avtale med kommunen, kan UDI forespørre kommunen om å inngå avtale om alternativ mottaksplass. Også familier som har fått oppholdstillatelser med begrensninger kan benytte alternativ mottaksplassering. Avtalekommunen ivaretar da de oppfølgingsbehov personen må ha i avtaleperioden. I 2011 ble det utbetalt tilskudd til alternativ mottaksplassering for 209 personer.

UDI og mottaket skal bidra til å hindre at enslige mindreårige flytter til slekt eller bekjente uten at det er gitt forhåndsgodkjenning fra den kommunen som den mindreårige ønsker å flytte til. Slektningene kan ikke kreve at den enslige mindreårige skal flytte til dem, uten at de kan dokumentere at de har foreldreansvar for barnet, jf. barneloven § 38. Siden tilbud om innkvartering er frivillig, kan imidlertid ikke myndighetene forhindre flytting dersom barnet selv ønsker det. Dersom mottak og omsorgssenter mener det er grunn til å troat et barn vil bli mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, skal det umiddelbart sendes bekymringsmelding til barnevernet i tilflyttingskommunen.

8.3.8 Enslige mindreårige som forlater mottak uten å oppgi ny adresse

Det forekommer at personer forlater mottak uten å oppgi ny adresse. Tabell 8.3 viser en oversikt over antall registreringer gjort av mottak over antatt enslige mindreårige som har forlatt mottak uten å oppgi ny adresse i perioden 2005–2011. Beboere kan forlate mottaket flere ganger, noe som gjør at antall registreringer sannsynligvis er høyere enn antall personer.

I 2011 ble det registrert at 100 enslige mindreårige forlot mottak uten å oppgi ny adresse. Av disse har UDI mottatt melding om at 10 personer er bosatt, 28 personer er uttransportert av politiet eller returnert frivillig med den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) og 13 personer har på ulike måter kommet tilbake til mottak eller befinner seg på annet kjent oppholdssted. De som har kommet til rette har blant annet blitt pågrepet av politiet i forbindelse med narkotikaomsetning og/eller tyveri. Enkelte har blitt tatt hånd om av barnevernet, eller igjen fått plass i mottak. Flertallet av de som forlot mottak var mellom 16 og 18 år gamle. Av de 49 som fortsatt hadde ukjent oppholdssted per mai 2012, er det 25 som ikke lenger er mindreårige.

UDIs erfaring er at en stor del av de enslige mindreårige som forlater mottakene har fått avslag på søknad om beskyttelse, mange etter Dublin-regelverket, og at de ønsker å unndra seg myndighetenes kontroll.14 I mange av disse sakene er alder ikke verifisert, slik at det er uklart om de alle er under 18 år. Flere enslige mindreårige oppgir å ha reist rundt i Europa i flere år, på stadig flukt fra myndighetenes kontroll. Det er grunn til å anta at en del av dem som får negativt vedtak på sin asylsøknad fortsetter å oppholde seg i Norge irregulært.

Selv om det antas at de aller fleste forlater mottakene frivillig, kan det ikke utelukkes at noen mindreårige kan bli utsatt for noe kriminelt. Noen kan være involvert i organisert kriminalitet eller være utsatt for menneskehandel. Det er viktig med gode oppfølgingsrutiner når barn forlater fra mottak eller omsorgssentre uten å oppgi ny adresse. UDI har, i samarbeid med politi og barnevern, utviklet detaljerte rutiner for oppfølging av slike saker. UDIs rundskriv om krav til varsling og oppfølging når enslige mindreårige forsvinner fra asylmottak klargjør ansvarsfordelingen mellom berørte etater.15 Når en antatt enslig mindreårig forlater asylmottaket uten å oppgi ny adresse, skal mottaket melde personen savnet til nærmeste politimyndighet innen 24 timer etter at vedkommende er savnet fra asylmottaket.

Det er det lokale politiet som har ansvar for å iverksette undersøkelser i hvert enkelt tilfelle, og på bakgrunn av disse vurdere om det bør sendes ut en etterlysning av den enslige mindreårige nasjonalt/internasjonalt og om det skal iverksettes etterforskning. For øvrig følges politiets rutiner og retningslinjer for saknede personer.16 Politiet skal i den videre saksbehandlingen/etterforskningen forholde seg til det mottaket eller omsorgssenteret som har meldt den mindreårige savnet, og til den mindreåriges hjelpeverge og advokat.

Frivillige organisasjoner har blant annet etterlyst en klarere prioritering av disse sakene hos barnevern og politi og et bedre tverretatlig samarbeid for å kunne avdekke eventuell menneskehandel. Det er behov for kontinuerlig bevisstgjøring og oppmerksomhet om oppfølging hos ulike myndigheter når enslige, mindreårige forlater mottak uten å oppgi ny adresse. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider om hvordan man kan forebygge og forhindre at barn forsvinner fra mottak.

8.4 Aktivitetstilbud

Det er viktig at barn som bor i mottak og omsorgssentre er i aktivitet også utenom skole og barnehage. Deltakelse i ulike organiserte aktiviteter (musikk, idrett mv.) kan bidra til en mer innholdsrik hverdag og verdifull kontakt med lokalmiljøet. Idrettsforeninger, frivillige organisasjoner og lignende er naturlige arenaer for aktivitet. Riktige aktivitetstiltak kan bidra til trygghet og ferdigheter slik at barna kan klare seg godt og bli selvstendige deltakere i samfunnet enten de får opphold i Norge eller avslag og skal returnere til sitt hjemland.

På bestilling fra Justisdepartementet har Institutt for samfunnsforskning (ISF) kartlagt aktivitetstilbudet til barn og unge i mottak.17 ISF fant blant annet at det var stor bredde i aktivitetstilbudet og at en stor andel av barna benytter seg av tilbudene, men at barn under seks år og jenter i alderen 16 til 18 år deltar minst. Det var store forskjeller i hvilken grad mottakene jobber planmessig med å sikre et bredt tilbud som favner alle aldersgrupper og begge kjønn. Det er idrett og friluftsaktiviteter som dominerer tilbudene som gis i mottak og i nærmiljø.

UDI har siden 2006 fått øremerkede midler til aktivitetstiltak for barn i mottak. Midlene kommer i tillegg til at driftsoperatørene skal organisere aktiviteter fra driftsbudsjettet, og er blant annet benyttet til ulike sports- og fritidsaktiviteter, kulturtiltak, konflikthåndteringskurs for ungdom og foreldreveiledningskurs. I dette inngår også tiltak for lengeværende barn i mottak som bl.a. skal bidra til å styrke deres mestringsevne og tilknytning til hjemlandet.

Det har vært en økning i bevilgningene til UDI fra 4,8 mill. kroner i 2006 til 14 mill. kroner i 2012. Disse har i stor grad blitt brukt til å styrke det eksisterende tilbudet, heller enn å utvide med alternative aktiviteter og tilbud. Det er fra og med 2012 etablert en egen tilskuddsordning for aktiviteter som har som formål å sikre at barn i asylmottak får en meningsfull hverdag og en så normalisert barndom som mulig innenfor rammene av asylmottakene.18

8.5 Barnevern

Lov om barneverntjenester gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge, uavhengig av statsborgerskap eller rettslig status.

Dersom ansatte ved mottak, omsorgssenter eller andre som møter asylsøkende barn mener det er grunn til å troat et barn blir mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, har de en plikt til å gi opplysninger til barnevernet, jf. barnevernloven § 6-4. Kravet om «grunn til å tro» innebærer at det må foreligge en begrunnet bekymring for at overgrep eller omsorgssvikt kan skje. Det kan være barn/ungdommer med rus- eller alvorlige atferdsproblemer, barn som trenger ekstra omsorg på grunn av spesielle behov, eller hvor det er mistanke om at barnet er offer for menneskehandel eller er utsatt for tvangsekteskap. Det kan også gjelde barn i familier hvor opplysninger i asylsaken kan tilsi fare for kjønnslemlestelse eller foreldrenes adferd fører til en begrunnet bekymring for barnets omsorgssituasjon eller dersom et barn blir etterlatt av sine foreldre. Den kommunale barneverntjenesten skal følge opp en slik bekymringsmelding etter samme prosedyrer og saksbehandlingsrutiner som gjelder for andre barnevernssaker.

Mottak for enslige, mindreårige asylsøkere har som rutine å varsle barneverntjenesten i kommunen der asylmottaket er plassert når det kommer en enslig mindreårig til mottaket.19 En slik varsling er ikke å anse som en melding etter barnevernloven § 6-4, men kan være et utgangspunkt for å etablere rutiner for samarbeid mellom barneverntjenesten og mottaket. Samarbeidet kan ta utgangspunkt i generelle problemstillinger eller knyttes opp til et enkelt barn. I mange kommuner er det etablert et slikt samarbeid i dag.

Det forekommer at barn blir etterlatt av sine foreldre. Barnevernet må i disse sakene foreta en vurdering av barnas behov, herunder behov for omsorgsovertakelse. Barn som etterlates alene og som er under 15 år (samt søskengrupper hvor én eller flere er under 15 år), kan etter en individuell vurdering plasseres i barnevernets omsorgssentre for enslige mindreårige. Hvis foreldrene søker om asyl på nytt, søker om familiegjenforening eller myndighetene kjenner til at foreldrene oppholder seg i landet og ønsker omsorgen for barna tilbake, skal barneverntjenesten foreta en vurdering av om vilkårene for tilbakeføring til foreldrene er til stede.

8.6 Helsetilbud

Ansvaret for helsetjenestene til asylsøkere følger av kommunehelsetjenesteloven. Asylsøkere har rett til helsetjenester, herunder tolketjenester, på lik linje med øvrige innbyggere i kommunen. Dette gjelder også retten til fastlege. Rett til helsetjenester gjelder uavhengig av om en asylsøker bor i mottak eller privat. Personer under 18 år uten lovlig opphold, for eksempel fordi de har fått avslag på søknad om beskyttelse i Norge, har tilnærmet lik rett til nødvendig helsehjelp som barn med lovlig opphold i riket.20 Det er opp til hver enkelt vertskommune hvordan de finner det mest hensiktsmessig å organisere tilbudet og samarbeidet med asylmottakene. Asylsøkere er dekket av Folketrygden og betaler egenandel for helsetjenester utenom førstegangs helseundersøkelse, på lik linje med norske borgere.

Helsedirektoratet har utgitt en egen veileder om helsetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente. Veilederen er rettet mot helsepersonell og personell i administrative stillinger i primær- og spesialisthelsetjenesten, samt personell i mottak. Helsedirektoratet har også utarbeidet en veileder for bruk av tolk i helsetjenesten som skal sikre at informasjonen som gis til barn og deres foreldre blir forstått.

Det å fange opp sårbare barn og unge i mottak kan by på utfordringer. NTNU samfunnsforskning har på oppdrag for UDI gjennomført en kartlegging med mål om å øke kunnskapen om barn og unge med nedsatt funksjonsevne i asylmottak og hvilken oppfølging de får.21 Barn og unge med nedsatt funksjonsevne utgjør en liten andel av den totale beboergruppen i mottak, men det kan være språklige og kulturelle utfordringer knyttet til å diagnostisere og identifisere ulike funksjonshemminger. I tillegg er ikke alle funksjonshemminger like lette å oppdage. Psykiske vansker er den funksjonshemming som er mest utbredt i denne gruppen, og er samtidig vanskeligst å identifisere. Andelen med psykiske vansker er større for enslige, mindreårige asylsøkere enn hos barn som kommer med sine foreldre, da usikkerhet over tid og det å ha mistet nære eller være atskilt fra foreldre utgjør en ekstra belastning.

Det er en risiko for å sykeliggjøre tilstander som for denne gruppen er normale reaksjoner på en unormal livssituasjon. Noen asylsøkende barn har vært offer for væpnet konflikt i hjemlandet, noen kan ha vært utsatt for overgrep eller andre traumatiske hendelser på reisen til Norge. Disse kan ha særlige behov og FNs barnekomité anbefalte i januar 2010 at disse barna følges spesielt opp. Tegn på traumer kan fanges opp i flere ulike faser og sammenhenger. I asylintervju av barn skal intervjuer være særlig oppmerksom på kjennetegn på traumer og henvise videre ved behov for oppfølging. Tilsvarende gjelder ved legeundersøkelser og i løpet av oppholdet på asylmottak. De vanskene mange barn og unge i asylmottak har, skyldes ikke bare traumatisering pga. krig og konflikter. Både tiden forut for ankomst og tiden barna venter på søknadsbehandling og deretter på eventuell retur eller bosetting, kan være belastende og utfordrende.

Barn og unge i mottak kan også være sårbare for å bli utsatt og eksponert for vold. I mottakssystemet pågår forbyggende arbeid mot vold i nære relasjoner, herunder tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Blant tiltak kan nevnes foreldreveiledning, samtalegrupper med menn og konflikthåndteringskurs, visning av filmer og utdeling av informasjonsmateriell. Det arrangeres kontinuerlig kurs for mottaksansatte.

Regjeringen vil bedre identifiseringen av sårbare asylsøkere, særlig barn, og legge til rette for en god oppfølging av personer som blir identifisert med særskilte behov.

Tannhelsetjenester ved opphold i statlige mottak

Alle barn med lovlig opphold i landet har samme rettigheter når det gjelder oppsøkende tannhelsetjenester. Dette innebærer at asylsøkere i alderen 0 til 18 år har rett til innkalling og undersøkelse fra den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Dersom det er tvil om asylsøkers alder, skal personen behandles som mindreårig inntil UDIs vedtak i asylsaken foreligger.

8.7 Barnehage

Asylsøkende barn har ikke lovfestet rett til barnehageplass iht. barnehageloven, men kan likevel få plass. Barn i aldersgruppen fra to år og til grunnskolealder skal derimot ha et tilrettelagt tilbud på minimum tre timer per dag, mandag til fredag. Tilbudet kan gis gjennom egen barnebase på mottaket eller ved kjøp av barnehagetilbud eller lignende. Dette gjelder både medfølgende barn og enslige, mindreårige asylsøkere. For barn i alderen 0 til 2 år skal mottaket sørge for et avlastningstilbud for foreldre som sikrer foreldrene mulighet til å delta i informasjonsprogram og norskopplæring.

UDI skal dekke foreldrebetaling for barnehageplass til fire- og femåringer i mottak. Fra 1. januar 2011 inngår tilskudd til barnehagetilbud til barn av asylsøkere som en del av vertskommunetilskuddet.

8.8 Grunnskoleopplæring

Asylsøkere mellom 6 og 16 år

Barn og unge i omsorgssenter og asylmottak har den samme retten til grunnskoleopplæring som andre barn og unge i Norge, herunder rett til spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Retten til grunnskoleopplæring gjelder fra det tidspunkt det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i lengre tid enn tre måneder, det vil si dersom det er sannsynlig at det vil bli gitt oppholdstillatelse eller at det vil ta lengre tid enn tre måneder å få svar på søknaden.

Plikten til grunnskoleopplæring inntrer når barnet har oppholdt seg i Norge i tre måneder. Fritak kan imidlertid være aktuelt når det er klart at oppholdet bare vil vare kort tid utover tre måneder. I slike tilfeller vil det være liten hensikt i å sette i gang opplæring.

Det har ingen betydning for retten til grunnskoleopplæring om oppholdet i landet er ulovlig. Det er tilstrekkelig at barnet faktisk har oppholdssted i landet.

Asylsøkere over opplæringspliktig alder (vanligvis 16 år) har ikke rett til grunnskoleopplæring for voksne (jf. opplæringsloven § 4A-1), men kommunen kan likevel gi et slikt tilbud. Tilskuddsordningen til grunnskoleopplæring omfatter støtte til grunnskoleopplæring for asylsøkere i aldersgruppen 16–18 år, selv om de ikke har lovfestet rett til slik opplæring.

8.9 Videregående opplæring

Asylsøkere mellom 16 og 18 år

Asylsøkere over 16 år som venter på svar på sin søknad om beskyttelse, har ikke rett til videregående opplæring. Fylkeskommunen kan likevel ta inn mindreårige asylsøkere til videregående opplæring i påvente av vedtak om oppholdstillatelse. Dersom disse ikke får oppholdstillatelse, har de ikke rett til å fullføre skoleåret (jf. forskrift til opplæringsloven § 6-9).

NOU 2010:7 Mangfold og mestring. Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet foreslår blant annet at ungdom i aldersgruppen 16–18 år som kommer til Norge før de fyller 18 år bør få rett til videregående opplæring. Utvalget viser til en rapport om forholdet mellom barnekonvensjonen og norsk rett, der det konkluderes med at videregående opplæring i Norge er en basal rettighet som tilkommer alle i aldersgruppen 16–18 år.22 Regjeringen vurderer spørsmålet om rett til grunnskoleopplæring for ungdom over opplæringspliktig alder (vanligvis 16 år) og rett til videregående skole for ungdom under 18 år som søker asyl eller opphold på annet grunnlag.

8.10 Annen opplæring

Tilbud om norskopplæring omfatter asylsøkere som er over 16 år og som ikke har fått avslag på sin søknad om beskyttelse. Opplæringen er frivillig og avsluttes når den enkelte har fått 250 timer opplæring eller når det blir gitt endelig avslag. Formålet med opplæringen er at asylsøkerne skal tilegne seg ferdighet i norsk slik at de kan kommunisere på norsk i mottaket og i lokalmiljøet. Opplæringen skal støtte opp om integreringen av dem som får oppholdstillatelse i Norge ved at de har lært seg grunnleggende norsk før de tar fatt på den ordinære norskopplæringen. Ordningen ble gjeninnført av regjeringen Stoltenberg II fra 1. september 2007, etter at den ble fjernet av regjeringen Bondevik II. Asylsøkere som får opphold i Norge, har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.23

For å bedre kunnskapen om opplæringstilbudet for barn og unge asylsøkere har Utdanningsdirektoratet foretatt en kartlegging som ble publisert i oktober 2011.24

8.11 Rett til verge

Dagens vergeordning

Mindreårige asylsøkere uten foreldre eller andre med foreldreansvar har ifølge vergemålsloven25 rett til å få oppnevnt verge.26 Oppnevningen skal foretas så raskt som mulig av overformynderiet i den kommunen barnet oppholder seg. Vergen har krav på å få dekket nødvendige utlegg og kan, i den utstrekning det er rimelig, få vederlag for arbeidet som verge. Det er i praksis variasjoner mellom overformynderiene mht. i hvilken grad vergene godtgjøres for arbeidet.

Det følger av vergemålsloven § 39 at der hvor ingen har foreldreansvaret for den mindreårige, skal vergen ta «avgjørelser om hans underhold, oppfostring og opplæring». Denne bestemmelsen danner grunnlaget for de funksjonene verger for mindreårige asylsøkere skal fylle. Vergen har ikke omsorgsansvar for den mindreårige.

Vergen er stedfortreder for foreldrene når det gjelder de juridiske sidene av foreldreansvaret og skal være barnets rettslige representant overfor offentlige myndigheter. Vergen skal være til stede ved samtaler mellom barnet og myndighetene for å sikre at disse gjennomføres på en god måte. Vergen skal ta stilling til om vedtaket skal påklages og han/hun bør ha kontakt med barnets advokat. Vergen skal reagere dersom det offentlige ikke følger opp den mindreårige tilfredsstillende, herunder i forbindelse med forsvinning fra mottak.27

Praktiske utfordringer

Dagens vergeordning for enslige, mindreårige asylsøkere har svakheter. Verger oppnevnes ikke alltid så raskt som ønskelig etter at barnet har flyttet til ny kommune, og enkelte verger er mindre kjent med asylsaksgangen og de særlige forhold som er knyttet til rollen som verge for enslige, mindreårige asylsøkere. Flytting og mangel på opplæring kan føre til at vergen ikke får fulgt opp den mindreårige på en tilfredsstillende måte. FNs barnekomite anbefalte Norge i 2010 å oppnevne verger så snart som mulig etter ankomst.

Svakheter ved ordningen kan få følger for barnets rettssikkerhet. Det arbeides derfor med å styrke arbeidet med rekruttering og opplæring av vergene slik at de blir i stand til å ivareta de enslige mindreårige asylsøkernes interesser best mulig. Fra 1. juli 2009 ble det innført et eget kommunalt tilskudd for avlønning av verger for enslige, mindreårige asylsøkere mens de er i transittfasen. Det dekker også overformynderienes arbeid med å oppnevne og følge opp vergene. Norsk Folkehjelp bistår med opplæring av verger etter en særskilt avtale med UDI. Det er etablert en vergevaktordning i transittfasen for å sikre at saksgangen ikke bli forsinket. Fra 1. juni 2011 får alle enslige, mindreårige asylsøkere tilbud om verger når de registrerer sin asylsøknad hos Politiets utlendingsenhet.

Regjeringen tilførte fra januar 2012 ytterligere midler for å styrke dagens vergeordning fram til ny representantordning er på plass, ved å øke det kommunale tilskuddet til verge for enslige mindreårige i transittfasen.28

Behov for lovregulering

Det er ulikheter mellom den tradisjonelle vergerollen, med fokus på ansvar for den mindreåriges økonomiske forhold, og den enslige mindreårige asylsøkers spesielle behov. Enslige, mindreårige asylsøkere er i en særlig utsatt posisjon og trenger en voksen som kan være talsperson overfor utlendingsmyndigheter, skole, helsevesen, asylmottak/ omsorgssenter osv. Barnekomiteen har uttrykt bekymring for at verger ofte pålegges for mange oppgaver og derfor ikke kan utøve sin rolle adekvat, og anbefaler at vergens rolle avklares i ny vergemålslov. Dagens lovregulering er ikke klar når det gjelder hvilke krav som stilles til den som skal representere enslige, mindreårige asylsøkere. I praksis har mange verger for enslige, mindreårige asylsøkere oppgaver som favner langt videre enn hva vergemålsloven skulle tilsi.

Lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål vil ved sin ikrafttredelse erstatte vergemålsloven av 1927. Den nye vergemålsloven har som formål å gi økt rettsikkerhet til sårbare grupper. Den lokale vergemålsmyndigheten vil bli regionalisert ved overføring av oppgavene fra kommunen til fylkesmannen. Dette vil sikre en enhetlig praksis og den kompetanseheving og profesjonalisering som er nødvendig på området. Videre vil det bli opprettet en samlet klage- og tilsynsfunksjon, gjeldende for hele landet. Den nye vergemålsloven skal også sikre at politiattest fremlegges der vergen ikke er blant den vergetrengendes nærmeste familie.

Ny vergemålslov er basert på vergemålsutvalgets utredning fremlagt 17. september 2004,29 med forslag til en ny lov om vergemål og en særskilt lov om representasjon for enslige, mindreårige asylsøkere.

På bakgrunn av forslag fra regjeringen vedtok Stortinget i mars 2012 endringer i utlendingsloven som vil innføre en representantordning for enslige, mindreårige asylsøkere og styrke denne gruppens rettslige stilling.30 Ansvaret for representantordningen vil bli lagt til fylkesmannen. Dette vil sikre nødvendig kompetanseheving, og en mer enhetlig ordning hva gjelder rekruttering, opplæring, tilsyn med videre. Endringen synliggjør at det er klare forskjeller mellom et oppdrag som verge og et oppdrag som representant for en enslig, mindreårig asylsøker. Enslige, mindreårige asylsøkere skal ha et like sterkt rettsvern som norske barn, samtidig som det er viktig med et regelverk som ivaretar de særskilte behovene til denne gruppen særlig sårbare barn.

Den nye representantordningen understreker at alle enslige, mindreårige asylsøkere har krav på respekt og vern om sine rettigheter. Ordningen vil, sammen med den nye vergemålsloven, sørge for økt rettsikkerhet til sårbare grupper, sikre kompetanseheving og bidra til en mer enhetlig vergeordning. De særskilte reglene om representant for enslige, mindreårige asylsøkere vil gi klarere retningslinjer for hva som skal være representantens oppdrag og sikre at alle representantene får nødvendig og kvalitativt lik opplæring.

Retten til representant skal gjelde alle enslige, mindreårige asylsøkere. I tillegg skal ordningen gjelde mindreårige antatte ofre for menneskehandel som søker om refleksjonsperiode i Norge.

Plikten til å høre barnet vil bli lovfestet, samt at representanten skal ta hensyn til den mindreåriges nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn. Den nye lovreguleringen skal sikre at representantene får nødvendig opplæring. Representantene skal i tilstrekkelig grad være kjent med asylsaksgangen og de særlige forhold som er knyttet til rollen som representant for enslige, mindreårige asylsøkere.

Representantordningen skal også sikre barna kontinuerlig oppfølging, også dersom barnet flytter eller at det av andre årsaker er nødvendig å oppnevne en ny representant. Loven stiller krav om at representanten skal være egnet. I denne forbindelse skal representantene legge frem en politiattest i samsvar med reglene om barneomsorgsattest i ny politiregisterlov.

8.12 Rett til advokat

Enslige, mindreårige asylsøkere kan i mindre grad enn andre ivareta sine rettigheter i forbindelse med fremsettelse av søknad om beskyttelse. De har derfor rett til fri advokatbistand i forbindelse med fremsettelse av slik søknad, mens voksne asylsøkere, herunder foreldre med barn, ikke har rett til fri advokatbistand i første instans.31 En del søkere som oppgir å være enslige mindreårige, viser seg å være over 18 år etter en aldersundersøkelse.32 UDI har derfor gitt retningslinjer for når retten til advokatbistand skal inntre.33 Søkeren skal tildeles advokat så raskt som mulig etter registreringen dersom det er dokumentert eller åpenbart at søkeren er under 18 år. Hvis det derimot er tvil om søkeren er mindreårig, tildeles advokat eventuelt etter intervju og/eller aldersundersøkelse. Dersom aldersundersøkelsen viser at det ikke er tvil om at søkeren erover 18 år, har søkeren ikke rett til advokat i første instans. Tilsvarende gjelder søkere som fremstår som over 18 år og ikke samtykker i aldersundersøkelse.

Alle asylsøkere har rett til fri rettshjelp i inntil fem timer i forbindelse med klage over avslag på søknad om beskyttelse og ytterligere fem timer ved eventuelt personlig fremmøte ved behandling av klagesaker i UNE.34 For familier gis det et tillegg på én time for ektefelle eller samboer og for hvert barn mellom 14 og 18 år. Asylsøkere kan også få fri rettshjelp, jf. rettshjelploven, på andre områder enn i asylsaken, som ved krav om voldsoffererstatning, i sak om tvangsekteskap eller ved vurdering av anmeldelse for menneskehandel. Advokaten kan også be barnevernet om å dekke bistand i saker der det er uenighet om tvangstiltak.