3 Vidareutvikling av finansmarknadsreguleringa

3.1 Innleiing

Finansielle kriser kjem ofte etter at finansielle ubalansar har fått byggja seg opp. Det finansielle systemet er tett vove saman over landegrensene. Det aukar faren for at ubalansar og kriser raskt smittar frå eit land til eit anna.

Samanbrotet i internasjonale finansmarknader hausten 2008 har skapt brei semje om at styresmaktene må leggja meir vekt på regulering og tilsyn for å tryggja finansiell stabilitet, og at arbeidet må samordnast over landegrensene. Det er sett i verk omfattande prosessar for å greia ut nye tiltak i mellom anna G20, Det internasjonale valutafondet (IMF), Baselkomiteen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB), OECD og EU. Dei internasjonale prosessane vil ha innverknad på norsk rett ved at endringar i det gjeldande EU-regelverket på finansmarknadsområdet vert tekne inn i EØS-avtala. Noreg er med i det arbeidet som skjer på dette området, mellom anna ved å medverka i ulike komitear under EU-kommisjonen og ved å svara på høyringar.

Departementet har dei siste par åra jamleg gjort greie for dei viktigaste prosessane som er sette i verk for å betra internasjonal og norsk finansmarknadsregulering etter finanskrisa, mellom anna i finansmarknadsmeldingane og i meldingane om nasjonalbudsjettet. Prosessane og utviklinga av nye reglar kan gå føre seg over fleire år. Dette kapitlet byggjer på tidlegare orienteringar som departementet har gjeve Stortinget, og på det som har hendt den siste tida. I Rådet og EU-parlamentet er det no mellom anna framlegg om å gjennomføra Basel III-tilrådingane i EU (CRR/CRD IV). Vedtakinga av Solvens II-reglane for forsikringsselskap har på nytt vorte utsett i EU. Nasjonale reglar om Solvens II vil truleg ikkje ta til å gjelda før tidlegast frå 1. januar 2015.

Regelverksutviklinga i Noreg speglar i stor mon arbeidet med nye reglar i EU. I Noreg arbeider ein mellom anna med korleis ein best kan gjennomføra dei venta EU/EØS-reglane som svarar til Basel III-tilrådingane (CRR/CRD IV-reglane), jf. framlegg i Prop. 96 L (2012–2013). Norske styresmakter legg stor vekt på å fremja soliditet, likviditet og god framferd gjennom offentleg regulering og tilsyn med finanssektoren. Ansvaret for reglar som fremjar finansiell stabilitet, ligg fyrst og fremst hjå dei nasjonale styresmaktene, og kostnadene ved finansiell ubalanse råkar i særleg grad økonomien til det aktuelle landet. Det er difor viktig at kvart land rår over dei verkemidla som trengst for å sikra stabilitet i sine finansielle marknader. Departementet vil framleis leggja vekt på å nytta det nasjonale handlingsrommet i internasjonale regelverk, slik at det norske regelverket medverkar til solide finansinstitusjonar. Solide finansinstitusjonar vil òg stø opp under konkurranseevna til norsk økonomi og finansinstitusjonane.

3.2 Kredittinstitusjonar

3.2.1 Kapitalkrav

3.2.1.1 Generelt om nye kapitalkrav

Kapitaldekningsreglane byggjer på tre såkalla pilarar. Pilar I handlar om minstekrava til ansvarleg kapital, medan pilar II og III stutt sagt handlar om eigenvurderingar av kapitalbehovet og offentleggjering av informasjon. Kapitalkrava i pilar I er uttrykte som minstekrav til ein brøk, der nemnaren er den risikovekta verdien av eigedelane, kalla berekningsgrunnlaget, og nokre postar utanom balansen. Høgare berekna risiko for ein eigedel fører til høgare berekningsgrunnlag og dermed auka kapitalkrav. Risikovektene får altså følgjer for kor mykje kjernekapital og ansvarleg kapital bankane etter reglane må ha bak kvar eigedel.

For dei fleste institusjonane er det risikovekta berekningsgrunnlaget mykje lågare enn summen av eigedelane, altså balansen. Bankane nyttar anten risikovekter fastsette av styresmaktene (standardmetode) eller risikovekter rekna ut etter interne risikomodellar (kalla IRB-metode) når dei talfestar nemnaren i kapitaldekningsbrøkane. Risikovektene er ulike for ulike eigedelar, men kan òg vera ulike for same eigedelen i ulike bankar. Di lågare vekt, di høgare vert kapitaldekninga for ei gjeven mengd ansvarleg kapital. IRB-metoden gjev ofte lågare vekter enn det som følgjer av standardmetoden for den same eigedelen. Bankar som nyttar interne modellar, skal som ei overgangsordning ha ansvarleg kapital som minst svarar til 80 pst. av minstekravet til kapital etter Basel I-reglane, for at ikkje dei interne modellane skal redusera berekningsgrunnlaget for mykje (såkalla Basel I-golv). Reint praktisk sikrar ein dette ved at ein ikkje set nemnaren i kapitaldekningsbrøkane lågare enn 80 pst. av det han ville ha vore etter Basel I-reglane. Denne overgangsføresegna galdt opphavleg fram til 31. desember 2011, men vart i desember 2011 forlengd inntil vidare. Alle dei nordiske landa har overgangsføresegner om Basel I-golv for minstekrava til kapitaldekning.

Teljaren i brøken er ansvarleg kapital, som er summen av kjernekapitalen (rein kjernekapital og hybridkapital) og tilleggskapitalen. Minstekravet til kjernekapitaldekning er i dag 4 pst. av berekningsgrunnlaget, medan den ansvarlege kapitalen skal utgjera minst 8 pst. av berekningsgrunnlaget. I tillegg til kjernekapital inneheld den ansvarlege kapitalen også ansvarleg lånekapital.

Den ansvarlege kapitalen, og særleg kjernekapitalen, tek tap når institusjonane får negative økonomiske resultat, og verkar såleis som ein buffer mot at tapa i bankar og andre kredittinstitusjonar skal råka kreditorane og innskytarane deira. Finanskrisa synte at mange bankar i fleire land hadde for lite kapital som kunne verna innskytarar og andre kreditorar. På bakgrunn av røynslene frå finanskrisa la Baselkomiteen for banktilsyn fram nye tilrådingar om strengare kapital- og likviditetskrav for bankane, dei såkalla Basel III-tilrådingane, i desember 2010. EU-kommisjonen gjorde 20. juli 2011 framlegg om nye rettsakter for å gjennomføra Basel III-tilrådingane i EU. Det vart i byrjinga av mars 2013 oppnådd politisk semje mellom Rådet og Parlamentet i EU om CRR/CRD IV-regelverket. Etter det regelverket som det no er semje om, vil medlemslanda ha monaleg større handlefridom til å ha strengare reglar enn dei opphavlege framlegga frå EU-kommisjonen gav rom for. Semja inneber òg reglar om at årlege bonusar til tilsette i bankar, verdipapirføretak o.a. som hovudregel ikkje skal overstiga den faste årsløna. Fristen for å gjennomføra reglane i nasjonalt regelverk vert etter planen 1. januar 2014. Dei nye reglane skal innførast gradvis i medlemslanda med full verknad frå 1. januar 2019.

Regelverket vert kalla CRR/CRD IV, fordi det er den tredje revisjonen (og dermed fjerde versjon) av dei gjeldande kapitalkravsdirektiva til EU. Gjeldande EU-direktiv om mellom anna kapitalkrav for kredittinstitusjonar og verdipapirføretak vil verta avløyst av ei forordning med krav til soliditeten, likviditetsstyringa o.a. i institusjonane og eit nytt direktiv med krav til nasjonal regulering av vilkåra for å driva verksemd som kredittinstitusjon og verdipapirføretak.

Etter Basel III-tilrådingane, og dei komande EU-reglane, skal minstekravet til kapitaldekning – ansvarleg kapital i prosent av berekningsgrunnlaget – framleis vera 8 pst., men ein større del av dette skal vera kjernekapital og rein kjernekapital. Rein kjernekapital er i stor mon det same som eigenkapital, og er den delen av kjernekapitalen som fyrst vert brukt til å dekkja tap. Den reine kjernekapitalen skal utgjera minst 4,5 pst. av berekningsgrunnlaget, medan kjernekapitalen, som inkluderer visse typar hybridkapital, skal utgjera minst 6 pst. Målet med å heva dei risikovekta kapitalkrava er at finansinstitusjonane sin evne til å bera tap skal svara betre til den reelle risikoen dei tek på seg.

Innstrammingane i kvalitetskrava til kapitalen gjev nokså små utslag for norske bankar. Årsaka er at norske styresmakter har nytta handlingsrommet i det gjeldande kapitalkravsregelverket til å krevja at 85 pst. av minstekravet til kjernekapital (4 pst.) skal dekkjast med rein kjernekapital. I praksis er dermed gjeldande krav til rein kjernekapital i Noreg på 3,4 pst., jf. figur 3.1. CRR/CRD IV inneber òg ein såkalla bevaringsbuffer med rein kjernekapital som skal utgjera minst 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget. Lågare bevaringsbuffer enn dette vil ifølgje framlegga føra til avgrensingar i retten til å utbetala utbyte og kjøpa att eigne aksjar.

Basel III-tilrådingane er utforma som minimumskrav, slik at landa kan velja å gje strengare reglar om dei ynskjer. Ein stor del CRR/CRD IV er derimot utforma slik at det vert svært lite rom for nasjonale styresmakter til å gje strengare reglar. Dette kjem til uttrykk ved at ein del reglar vert fastsette i forordning, og at viktige delar av direktivet er såkalla maksimumsharmonisering. Det vert likevel gjeve eit visst nasjonalt handlingsrom for mellom anna å innføra dei nye reglane raskare enn framdriftsplanen i EU legg opp til, å setja høgare risikovekter på lån med pant i bustad- og næringseigedom, og å setja strengare krav til eigenkapitaldelen på slike lån.

I CRR/CRD IV kjem det krav om eit motsyklisk kapitalbufferkrav som skal variera mellom 0 og 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget. Det skal vera pålegg om eit slikt motsyklisk bufferkrav i periodar med særleg høg kredittvekst eller anna utvikling som fører til auka syklisk systemrisiko. Som det er gjort greie for i Finansmarknadsmeldinga 2011, legg departementet opp til at Noregs Bank får hovudansvaret for å utarbeida grunnlaget for avgjerdene om nivået på den motsykliske bufferen. Departementet legg til grunn at Noregs Bank og Finanstilsynet samarbeider og utvekslar informasjon i dette arbeidet. Sjølve avgjerda om nivået på bufferen skal takast av departementet til ein har fått noko røynsle med kravet. Lågare motsyklisk buffer enn det gjeldande kravet vil etter framlegga føra til avgrensingar i retten til å utbetala utbyte og kjøpa att eigne aksjar.

Semja mellom Rådet og Parlamentet om CRR/CRD IV-regelverket inneber òg at det skal kunne innførast eigne kapitalbufferkrav for såkalla ikkje-syklisk systemrisiko (systemrisikobuffer), i tillegg til at det vert lagt opp til litt meir fleksibilitet på nasjonalt nivå til å gjennomføra tiltak for å handsama systemrisiko generelt. Systemrisikobufferen liknar i utforminga på bevaringsbufferen og den motsykliske bufferen, mellom anna ved at han skal omfatta avgrensingar i retten til å utbetala utbyte og kjøpa att eigne aksjar dersom kredittinstitusjonen ikkje oppfyller kravet. Ein legg opp til såkalla frivillig resiprositet. Det vil seia at styresmaktene i medlemsland A kan velja om eit krav fastsett av medlemsland B skal gjelda for den verksemda som kredittinstitusjonar heimehøyrande i land A har i land B. Systemrisikobufferkravet skal omfatta rein kjernekapital og vera fastsett som ein prosentdel av risikovekta balanse. Vert kravet fastsett til 3 prosent eller lågare, kan det gjelda for heile den risikovekta balansen til bankane i landet som fastset kravet. Vert kravet fastsett til mellom 3 og 5 prosent, kan det gjelda den delen av den risikovekta balansen som er knytt til verksemder i heimlandet og i land utanfor EU. Medlemsland kan etter framlegget òg fastsetja høgare systemrisikobufferkrav dersom Kommisjonen har godkjent dette. I tillegg kan nasjonale styresmakter fastsetja kapitalbufferkrav for systemviktige institusjonar. Også dette kravet skal omfatta rein kjernekapital og vera fastsett som ein prosentdel av risikovekta balanse. Medlemslanda kan fastsetja eit krav på opptil 2 pst. for ikkje globalt systemviktige institusjonar. For globalt systemviktige institusjonar gjeld eigne reglar.

I CRR/CRD IV er det òg lagt til rette for at det kan innførast eit nytt, uvekta minstekrav til kjernekapital basert på eit ikkje-risikovekta berekningsgrunnlag (kalla «leverage ratio»-krav), i tillegg til dei nye, risikovekta kapitalkrava. Eit slikt uvekta kjernekapitalkrav er tenkt å avgrensa kor mykje gjeld ein institusjon kan ta på seg i høve til balansen. Bindande «leverage ratio»-krav kan innførast frå 1. januar 2018 dersom Rådet og Parlamentet vert samde om det på bakgrunn av ein rapport som Kommisjonen skal leggja fram innan utgangen av 2016. Institusjonane skal likevel rapportera sin uvekta kjernekapitaldekning frå 1. januar 2015.

I EU har det òg vore semje om at europeiske storbankar bør ha ei rein kjernekapitaldekning på minst 9 pst. innan 30. juni 2012. Finanstilsynet la til grunn at alle norske bankar ville oppfylla kravet innan 30. juni 2012. Det er ikkje endeleg klårlagt korleis samanhengen vert mellom dette mellombels kravet og dei komande nye kapitalkrava i EU (CRR/CRD IV).

3.2.1.2 Utviklinga i Noreg

Slik det er gjort greie for i tidlegare meldingar, meiner departementet at høgare krav til kapitalen i bankane – og særleg høgare krav til rein kjernekapital – gagnar samfunnet som heilskap. Avkastningskrava i kapitalmarknaden speglar risiko. For å møta marknadskrava må bankane difor gje aksjonærane ei høgare forventa avkastning enn dei treng å gje andre kreditorar. Meir eigenkapital og mindre gjeld kan dermed ved fyrste blikk sjå ut til å vera lite lønsamt. Risikoen minkar likevel for både eigarane og kreditorane når eigenkapitaldelen aukar. Meir eigenkapital vert difor følgd av lågare avkastningskrav på både eigenkapitalen og gjelda. Det er gjort nærare greie for denne samanhengen i Finansmarknadsmeldinga 2011 boks 2.9.

Det er ein føremon om auka krav til kapitaldekning i bankane kan innførast no når økonomien i Noreg er i rimeleg godt gjenge, slik at kapitalen kan verta ein buffer i trongare tider. Finansdepartementet gjorde difor 22. mars 2012 framlegg om lovendringar som gjennomfører dei venta CRR/CRD IV-reglane i norsk rett, jf. Prop. 96 L (2012–2013). Departementet tek sikte på å koma attende til framlegg om gjennomføring av dei andre delane av CRR/CRD IV-pakka i samband med proposisjonen om ny finansføretakslov basert på utgreiinga frå Banklovkommisjonen. Framlegget frå departementet i Prop. 96 L (2012–2013) var i samsvar med framlegga det vert forhandla om i EU, og med nokre viktige tilpassingar. Mellom anna legg departementet opp til at alle bankane må innfri eit krav til systemrisikobuffer på 2 pst. rein kjernekapital frå 1. juli 2013 og på 3 pst. rein kjernekapital frå 1. juli 2014, i tillegg til dei andre krava til rein kjernekapital. Departementet skriv vidare at systemviktige bankar litt etter litt i 2015 og 2016 vil få krav om buffer for systemviktige institusjonar. Sjå nærare om kriteria for å avgjera kva for bankar som skal kunne reknast som systemviktige i avsnitt 3.2.1.3 nedanfor.

Figur 3.1 syner overgangen frå dei gjeldande kapitalkrava i Noreg til dei krava departementet har gjort framlegg om i Prop. 96 L (2012–2013). Figuren viser at med ein systemrisikobuffer på 3 pst., ein buffer for systemviktige institusjonar på 2 pst. og med den motsykliske kapitalbufferen skrudd på fullt, utgjer det samla kapitalkravet 18 pst. av den risikovekta balansen. Av dette utgjer minstekravet til ansvarleg kapital 8 prosenteiningar, medan bufferkrava som skal oppfyllast med rein kjernekapital, utgjer 10 prosenteiningar. Eventuelle kapitalkrav som tilsynsorgana gjev påbod om til kvar av institusjonane gjennom den såkalla pilar II-prosessen, kjem i tillegg til desse krava.

Etter det nye regelverket er det strenge vilkår om evna til å bera tap for at kapitalinstrument skal kunna godkjennast som rein kjernekapital. Departementet legg til grunn at både aksjar og eigenkapital vil kunna reknast som rein kjernekapital også etter det nye regelverket.

Som nemnt kan bankane anten bruka standardmetoden eller IRB-metoden til å rekna ut risikovekter på eigedelane sine. Bruk av IRB-metoden kan gje monaleg lågare risikovekter enn bruk av standardmetoden for dei same utlåna, og risikoen i porteføljar som kan jamførast, vert ofte vurdert ulikt av ulike bankar. Dei interne modellane bankane nyttar i berekninga av risikovekter, baserer seg mellom anna på kor store tap banken tidlegare har hatt på tilsvarande eigedelar. Modellane kan gje mykje nyttig informasjon, men ei ulempe er at dei fangar opp strukturelle endringar fyrst etter at dei har skjedd. Når føremålet med kapitalkrava er at bankane skal kunna møta framtidige tap, er dette ein klår mangel som gjer at modellestimata må vurderast kritisk. Til dømes har pantesikra bustadlån gjeve svært små tap for bankane dei siste tjue åra. Denne perioden har i stor mon vore prega av økonomisk oppgang, vekst i bustadprisar og sterk vekst i gjelda til hushalda.

Dei norske bustadprisane og gjelda jamført med inntekta i norske hushald er høgare enn nokon gong, og rentenivået er svært lågt. Det er difor gode grunnar til å skjerpa krava til dei berekningsmodellane bankane bruker for å rekna ut kapitalkravet for bustadlån. Eit påslag i risikovektene for systemrisiko ved bustadlån kan gjennomførast på ymse måtar, anten ved å innføra golv på ein eller fleire av parametrane som vert nytta til å rekna ut kapitalkrav etter IRB-metoden, ved å bruka ein multiplikator for risikovektene som følgjer dei interne metodane, eller ved å innføra eit golv for kor låge risikovekter som kan nyttast. Slike reglar kan vera eit alternativ til det såkalla Basel I-golvet. Departementet gav 14. desember 2012 Finanstilsynet i oppdrag å utarbeida framlegg til reglar for å skjerpa risikovektene for bustadlån etter IRB-metoden. Som eit av alternativa vart Finanstilsynet bede om å føreslå ein modell der risikovekta for bustadlån skal setjast til minst 35 prosent, som i standardmetoden. Finansdepartementet mottok 4. mars 2013 eit notat med vurderingar frå Finanstilsynet. Med utgangspunkt i Finanstilsynet sine vurderingar sende departementet 22. mars 2013 til høyring utkast til fire nye regelsett som kvar for seg er moglege alternativer til vidareføring av Basel I-gulvet.

Fordi den norske økonomien framleis går etter måten godt, har norske bankar hatt rikeleg høve til å førebu seg på høgare kapitalkrav. Bankane har i ein viss mon nytta dette høvet og er difor på god veg til å oppfylla dei nye krava. Figur 3.2A syner den reine kjernekapitaldekninga i norske bankar ved utgangen av 2012 samanlikna med krava til rein kjernekapitaldekning som departementet har gjort framlegg om at skal gjelda frå 1. juli 2013. Figuren viser at alle norske bankar ville ha stetta krava til rein kjernekapital inkludert bevaringsbuffer og systemrisikobuffer på 2 pst., om dei hadde vorte innførte i 2012. Figuren syner òg at det er dei minste bankane som har høgast rein kjernekapitaldekning.

3.2.1.3 Nærare om særskilde kapitalkrav til systemviktige bankar

Ein finansinstitusjon kan vera så stor – eller utføra oppgåver som er så viktige – at institusjonen har særleg stor innverknad på det finansielle systemet. Slike institusjonar er viktige for verkemåten til finanssystemet og økonomien som heilskap. I den internasjonale debatten om regelverk etter finanskrisa er det teke til orde for at systemviktige institusjonar bør vera særskilt robuste mot økonomiske problem. Baselkomiteen for banktilsyn har utarbeidd rammeverk for å vurdera kor systemviktige bankane er i global og nasjonal kontekstsamanheng. Dei har òg gjeve tilrådingar om korleis bankane bør påleggjast særskilde tilleggskrav til kapital. Krava bør reflektera kor systemviktig banken er. Framlegget frå Parlamentet til CRR/CRD IV-regelverk inneheld som nemnt òg eit krav til systemrisikobuffer som er større di meir systemviktig banken er.

Globalt systemviktige bankar skal etter framlegget frå Baselkomiteen grupperast etter kor systemviktige dei er, og få eit progressivt tilleggskrav til kjernekapitaldekning i intervallet frå 1 til 2,5 prosenteiningar. Baselkomiteen meiner dette tilleggskravet til kapital bør innførast parallelt med dei andre nye bufferkrava i Basel III-tilrådingane – bevaringsbuffer og motsyklisk kapitalbuffer – det vil seia seinast frå 2016, med full verknad seinast frå 1. januar 2019.

Rammeverket frå komiteen for nasjonalt systemviktige bankar vart lagt fram i oktober 2012 og inneheld eit sett prinsipp for å vurdera kor systemviktig banken er, og for å fastsetja tilleggskrav til kapital. Ulikt opplegget for globalt systemviktige bankar legg Baselkomiteen opp til ein stor grad av nasjonal handlefridom, mellom anna slik at tilleggskrava til kapital skal fastsetjast ut frå landsspesifikke faktorar.

Rammeverka for globalt og nasjonalt systemviktige bankar skal utfylla kvarandre, og Baselkomiteen tilrår difor at nasjonale styresmakter fasar inn tilleggskrav for sine nasjonalt systemviktige bankar samstundes med innføringa av tilleggskrav for globalt systemviktige bankar og Basel III-bufferkrava, det vil seia seinast frå 2016.

Dei tolv prinsippa i rammeverket frå Baselkomiteen for nasjonalt systemviktige bankar kan delast i to grupper. Dei fyrste sju prinsippa gjeld metoden for å vurdera kor systemviktig ein bank er:

• 1. Nasjonale styresmakter bør etablera ein metode for å vurdera kor systemviktige bankane er i ein nasjonal kontekst.

• 2. Vurderingsmetoden bør spegla dei potensielle verknadene av at banken går over ende.

• 3. Kor systemviktig ein bank er, bør vurderast på bakgrunn av verknadene for den innanlandske økonomien dersom banken går over ende.

• 4. Styresmaktene i heimlandet bør vurdera kvar bank ut frå kor systemviktig han er på konsolidert konsern-/gruppenivå. Styresmaktene i vertslandet bør vurdera kor systemviktige dotterbankane som arbeider innanfor jurisdiksjonen til vertslandet, er – og då slik at eventuelle dotterselskap av dotterbanken vert konsoliderte inn (styresmaktene i vertslandet skal altså vurdera kor systemviktig heile delkonsernet under dotterbanken er).

• 5. Konsekvensane for innanlandsk økonomi av at ein bank går over ende, bør i prinsippet vurderast ut frå bankspesifikke faktorar:

  1. storleik

  2. kor samanvoven banken er

  3. om banken kan erstattast

  4. kompleksitet

  I tillegg kan nasjonale styresmakter vurdera andre høvelege mål/data som kan setja desse fire faktorane i den rette samanhengen, til dømes jamføra med storleiken på den innanlandske økonomien.

• 6. Kor systemviktig ein bank er, bør vurderast med jamne mellomrom, minst ein gong i året.

• 7. Nasjonale styresmakter bør offentleggjera eit oversyn over metoden som vert brukt til å vurdera kor systemviktig ein bank er.

Dei neste fem prinsippa (8-12) handlar om fastsetjinga av tilleggskrav til kapital ut over minstekrava etter Basel III eller nasjonalt regelverk:

• 8. Nasjonale styresmakter bør dokumentera metoden og vurderingane som vert lagde til grunn for å fastsetja tilleggskrav til kapital for nasjonalt systemviktige bankar i jurisdiksjonen deira. Nivået på tilleggskrav til kapital bør fastsetjast på grunnlag av kvantitativ metode og landsspesifikke faktorar, utan at det skal påverka bruken av skjøn frå tilsynet.

• 9. Tilleggskravet til kapital som vert pålagt ein bank, bør svara til kor systemviktig banken er, jf. prinsipp 5.

• 10. Nasjonale styresmakter bør sjå til at bruken av rammeverka for globalt og nasjonalt systemviktige bankar ikkje kjem i motstrid med einannan innanfor jurisdiksjonen til landet. Styresmaktene i heimlandet bør påleggja tilleggskrav til kapital som er fastsett på morbank- og/eller konsolidert nivå, og styresmaktene i vertslandet bør fastsetja tilleggskrav til kapital på delkonsern- og/eller dotterbanknivå. Styresmaktene i heimlandet bør undersøkja om morbanken for seg er tilstrekkeleg kapitalisert, jamvel om banken har ein dotterbank som er pålagd tilleggskrav til kapital fordi han er nasjonalt systemviktig. Om ein bank er vurdert som både globalt og nasjonalt systemviktig etter rammeverket til Baselkomiteen, bør styresmaktene i heimlandet påleggja banken å oppfylla det høgaste av dei to tilleggskrava til kapital som følgjer av rammeverka.

• 11. Dersom ein dotterbank er vurdert som nasjonalt systemviktig av styresmaktene i vertslandet, bør styresmaktene både i vertslandet og i heimlandet leggja til rette for koordinering og samarbeid for å fastsetja eit høveleg tilleggskrav til kapital innanfor rammene av relevant lovgjeving i vertsjurisdiksjonen.

• 12. Tilleggskravet til kapital bør oppfyllast med rein kjernekapital og gjennomførast som ei utviding av kravet til bevaringsbuffer. Nasjonale styresmakter bør i tillegg etablera andre krav og tiltak som dei meiner er høvelege for å handtera risikoen som ein nasjonalt systemviktig bank representerer.

I somme land, mellom anna Storbritannia, Sverige og Danmark, har styresmaktene allereie varsla særskilde kapitalkrav for systemviktige bankar. Svenske styresmakter varsla i november 2011 nye minstekrav til kapital for dei fire største bankane i Sverige frå 2013, som vil medføra full innfasing av og noko strengare kapitalkrav enn det som følgjer av Basel III-tilrådingane. Kravet til rein kjernekapitaldekning vert etter det svenske opplegget 10 pst. for desse fire bankane frå 1. januar 2013 og 12 pst. frå 1. januar 2015. Desse krava inkluderer kravet til bevaringsbuffer på 2,5 pst. Den motsykliske kapitalbufferen kjem i tillegg. Gjennomføringa av dei nye krava er utsette medan ein ventar på det endelege CRR/CRD IV-regelverket i EU. Danske styresmakter har uttala at somme bankar i Danmark er så viktige for dansk økonomi at det bør gjelda særlege reglar for dei, og det er sett ned eit utval for å gje tilrådingar om kva kriterium som bør leggjast til grunn for å peika ut kva for bankar som er systemviktige, korleis internasjonale reglar for slike bankar bør gjennomførast i Danmark, o.a.

Som nemnt i Finansmarknadsmeldinga 2011 meiner departementet det kan vera grunnlag for å vurdera om det også i Noreg bør setjast særskilde krav til nasjonalt systemviktige finansinstitusjonar, mellom anna fordi den norske finansmarknaden merkjer seg ut med at nokre få bankar har store marknadsdelar, og at dei største bankane er finansieringskjelde for dei mindre bankane. Som nemnt legg departementet òg opp til at alle bankar, same kor systemviktige dei er, må ha ein systemrisikobuffer på 3 pst. rein kjernekapital frå 1. juli 2014, og at det i 2015 og 2016 vil koma krav om at systemviktige bankar skal oppfylla eit særskilt bufferkrav for systemviktige institusjonar.

Alt etter korleis EU-reglane på dette området vert utforma, tek departementet sikte på å etablera eit sett kriterium som skal nyttast til å avgjera om ein bank er systemviktig i Noreg, og ein metode for å fastsetja tilleggskrav til kapital i slike bankar. Departementet tek sikte på å fastsetja ei forskrift om dette. Slik departementet ser det, bør rammeverket frå Baselkomiteen for nasjonalt systemviktige bankar leggjast til grunn for dette arbeidet. I arbeidet med eit norsk system for systemviktige bankar bør ein òg sjå på løysingane i andre land, og då særleg i dei andre nordiske landa. Eit norsk system for systemviktige bankar bør fanga opp den rolla særleg systemviktige bankar har for den norske banksektoren. Bankane må vera robuste overfor endringar i sektoren over tid og elles fungere godt saman med regelverket for kapitalkrav.

Kjelde: Finanstilsynet

3.2.2 Krav til likviditetsdekning og finansieringsstruktur

Bankane gjer likvide og kortsiktige innskot om til langsiktige utlån. Renta på sikre likvide innskot er lågare enn utlånsrenta, og løpetidstransformasjonen gjer at bankane kan tena pengar og samstundes yta ei viktig teneste for spararar og låntakarar. Løpetidstransformasjonen fører òg til at bankane tek på seg likviditetsrisiko. På dette området kan det vera skilnad mellom kor stor risiko ein bank reint bedriftsøkonomisk kan sjå seg tent med, og den likviditetsrisikoen samfunnet er tent med at banken tek. Bankane og kredittføretaka finansierer verksemda si med både kundeinnskot og innlån på marknaden, der ein stor del av finansieringa dei siste åra har kome frå marknadsinnlåna. Fordi institusjonane òg låner store summar av kvarandre, kan likviditetssvikt i ein institusjon raskt føra til likviditetsproblem i andre institusjonar og spreia seg til heile det finansielle systemet.

Gjeldande norsk regelverk set kvalitative krav til styring av likviditeten, og dette minkar likviditetsrisikoen i bankar og andre finansinstitusjonar. CRR/CRD IV-reglane vil skjerpa krava til likviditetsstyring og finansieringsstruktur i bankane. Eit krav om likviditetsdekning kalla LCR («Liquidity Coverage Requirement») set eit minstekrav til kor store likvide eigedelar ein bank må ha for å takla periodar med svikt i finansieringsmarknadene. Eit krav om stabil finansiering kalla NSFR («Net Stable Funding Requirement») set eit minstekrav til samansetjinga av finansieringskjelder, altså til kor stabil finansieringa må vera. Likviditetsdekningskravet skal redusera den kortsiktige likviditetsrisikoen, medan kravet til stabil finansiering skal redusera likviditetsrisikoen på litt lengre sikt. Dei nye krava skal dessutan gjera det vanskelegare for bankane å veksa raskt gjennom kortsiktig marknadsfinansiering. Etter CRR/CRD IV skal LCR-kravet fasast inn frå krav om 60 pst. oppfylling i 2015 til 100 pst. oppfylling i 2018. Kommisjonen kan, etter ei evaluering i 2016, utsetja innføringa av 100 pst. LCR-krav om den internasjonale utviklinga tilseier det. Kommisjonen skal vidare leggja fram eit forslag til føresegner om NSFR-kravet innan utgangen av 2016. I Prop. 96 L (2012–2013) kom departementet med framlegg om fråsegner i lova for å kunna gjennomføra dei komande likviditets- og finansieringskrava i norsk rett.

Dei norske bankane rapporterer kvart kvartal til Finanstilsynet om korleis dei ligg an til å oppfylla dei venta likviditets- og finansieringskrava, jf. figur 3.2B. Alle bankane rapporterer om korleis dei ligg an til å oppfylla ein variant av likviditetsdekningskravet LCR, medan berre dei 17 største bankane rapporterer om NSFR-kravet om stabil finansiering. Tal frå rapporteringa til Finanstilsynet syner at under halvparten av dei 17 største norske bankane oppfylte NSFR-kravet ved utgangen av 2012. Samstundes oppfylte berre to bankar LCR-kravet. Figur 3.2B viser at ingen av dei 17 største bankane oppfylte begge krava ved utgangen av 2012.

3.2.3 Nordisk samarbeid

Tilbodssida i den nordiske finansmarknaden har dei siste åra utvikla seg i retning av at dei største konserna har verksemder i fleire nordiske land. Norske styresmakter samarbeider difor nært med dei andre nordiske landa om ei sams tilnærming for å innføra dei komande kapital- og likviditetskrava til bankar og finansinstitusjonar. I 2012 vart det sett ned ei nordisk arbeidsgruppe med representantar frå dei nordiske finansdepartementa for å koma fram til ei slik tilnærming. Arbeidsgruppa la fram rapporten sin 13. juni 2012. Der går det mellom anna fram at arbeidsgruppa meiner at nordiske styresmakter både kan og bør samarbeida om nye kapital- og likviditetskrav, og at dei bør leggja særleg vekt på større grad av vertslandsregulering. På bakgrunn av rapporten frå arbeidsgruppa vedtok ministrane på nordisk finansministermøte i Oslo 2. juli 2012 å invitera dei nordiske tilsynssjefane til å sjå på utsiktene for:

1. ei sams oppfatning av dei komande EU- og EØS-reglane om likviditetskrav

2. å etablera eit system for gjensidig godkjenning av kapitalkrav i Norden, såkalla resiprositet og vertslandsregulering

3. eit samarbeid om sams kriterium og lik praktisering når tilsynsmaktene godkjenner dei modellane bankane bruker for å berekna kapitalkravet

Dei nordiske finansministrane har òg i brev 11. september 2012 invitert dei nordiske finanstilsyna til å vurdera utsiktene for å gjennomføra tilrådingane frå gruppa om eit endeleg kapital- og likviditetsregelverk frå EU. Tilsynsmaktene gav 24. oktober 2012 ein statusrapport om samarbeidet og informerte om kva som er gjort for å gå vidare med hovudkonklusjonane frå arbeidsgruppa, medrekna arbeidet med å sikra like konkurransevilkår og vertslandsregulering. Departementet vil følgja opp dette initiativet, og arbeida for semje mellom anna om at utlåna frå bankane i eitt nordisk land vert underlagde ei risikovekting for bustadlån i samsvar med det styresmaktene i vertslandet meiner er rett. Vilkåra for ei slik semje må òg vurderast i lys av det endelege CRR/CRD IV-regelverket.

3.2.4 Særskilt om Statens Finansfond

Statens finansfond blei skipa som eit midlertidig tiltak 6. mars 2009, jf. lovvedtak i Stortinget 26. februar 2009 og 2. mars 2009, etter framlegg i Ot.prp. nr. 35 (2008-2009). Målet med finansfondet var å «bidra midlertidig med kjernekapital til norske banker for å styrke bankene og sette bankene bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet». Stortinget løyvde ved skipinga 50 mrd. kroner til finansfondet som fondet kunne nytte til kjernkapitaltilskot til bankar jf. mellom anna Prop. 1 S (2009-2010). Frist for søknadar om kapitalinnskott vart sett til 30. september 2009. Fondet teikna i 2009 fondsobligasjonar i 28 bankar på til saman vel 4,1 mrd. kroner, og ein bank fekk i tillegg preferansekapital på snaue 27 mill. kroner, jf. omtale av verksemda i fondet i finansmarknadsmeldingane for 2009, 2010 og 2011.

Per 14. januar 2013 hadde finansfondet til saman kapitalinnskot på 484 mill. kroner fordelt på 14 bankar. Som nemnt i kapittel 10, legg Statens finansfond til grunn at fleire av bankane truleg vil løyse inn kapitalinnskota før årsskiftet 2013/2014. Finansdepartementet legg opp til at Statens finansfond vert avvikla fyrste kvartal 2014. Om det står att engasjement i bankar som ikkje er innløyste ved utgangen av 2013, tek Finansdepartementet sikte på at Folketrygdfondet frå årsskiftet 2013/2014 skal forvalte desse. Finansfondet vil etter dette ha tid til å utarbeide avsluttande rekneskap o.a. for 2013, som departementet skal ha i løpet av mars 2014. Det er gitt ei nærare skildring av verksemda til Statens finansfond i kapittel 10.

3.2.5 Innskotsgaranti, handtering av institusjonar i økonomiske vanskar m.m.

3.2.5.1 Innskotsgaranti

Den norske innskotsgarantiordninga sikrar viktige forbrukaromsyn og medverkar til at kundeinnskota er ei god og stabil finansieringskjelde for bankane. Slik stør ordninga opp under tillita til det norske banksystemet og fremjar finansiell stabilitet i Noreg. Den norske ordninga fungerte godt under finanskrisa. Noreg var det einaste EU/EØS-landet i OECD-området som ikkje innførte statlege ekstraordinære garantitiltak under krisa i 2008.

Departementet har jamleg orientert Stortinget om utviklinga av EU-regelverket for innskotsgarantiordningar, og om det omfattande arbeidet regjeringa og departementet gjer for å kunna føra vidare gjeldande dekningsnivå frå 1996 på 2 mill. kroner per innskytar per bank.

EU vedtok i 2009 endringar i direktivet om innskotsgarantiordningar, direktiv 94/19/EF, som mellom anna inneber ei fullharmonisering av dekningsnivåa til 100 000 euro i nasjonale innskotsgarantiordningar frå 1. januar 2011. Då EU-kommisjonen i juli 2010 kom med framlegg til eit nytt omfattande direktiv om innskotsgarantiordningar som skal avløysa det gjeldande direktivet, heldt Kommisjonen fast ved denne fullharmoniseringa og gjorde dessutan framlegg om mellom anna fondering av ordningane, krav om risikovekta premiar frå bankane og ei maksimal utbetalingstid til innskytarar på sju dagar. Framlegget frå EU-kommisjonen er no til handsaming i Rådet og Europaparlamentet.

Medan fullharmonisering av dekningsnivåa til 100 000 euro for dei aller fleste landa i EU/EØS-området gjev monaleg betre ordningar, ville gjennomføring av fullharmonisering i norsk rett gje heile 60 pst. lågare dekningsnivå i Noreg.

I Soria Moria II-fråsegna (s. 16) heiter det at «Regjeringen vil forsvare innskuddsgarantien for bankinnskudd i norske banker». I tilrådinga frå finanskomiteen om Finansmarknadsmeldinga 2011 uttala ein samla finanskomité:

«Den norske innskuddsgarantiordningen har etter komiteens syn vært viktig for å sikre innskyternes rettigheter og stabilisere innskuddsdekningen i bankene. Slik har ordningen trolig medvirket til at kundeinnskudd i større grad enn ellers har vært en stabil finansieringskilde for norske banker gjennom finanskrisen. Komiteen merker seg i den sammenheng at Europaparlamentet i plenumsavstemning 16. februar 2012 (med 506 mot 44 stemmer) etter forslag fra ECON-komiteen gjorde vedtak som støtter det norske ønsket om å videreføre gjeldende dekningsnivå på 2 mill. kroner per innskyter per bank for innskytere bosatt i Norge. Komiteen mener utviklingen er gledelig, og står ved sin fulle tilslutning til regjeringens arbeid overfor EU for å sikre videreføring av den norske innskuddsgarantien.»

I Nasjonalbudsjettet 2013 uttala Finansdepartementet:

«Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til en felles direktivtekst. Rådet har i den senere tid lagt opp til å se innskuddsgarantidirektivet i sammenheng med Kommisjonens forslag 6. juni 2012 til et nytt direktiv om krisehåndtering av grensekryssende banker […]. Regjeringen og Finansdepartementet vil fortsette å arbeide aktivt med denne saken.»

Framdrifta i EU er no i stor mon avhengig av framdrift i forslaga om nytt krisehandsamingsdirektiv og arbeidet med ein såkalla bankunion, jf. avsnitta 3.2.4.2 og 3.2.4.3 nedanfor. Regjeringa og departementet arbeider aktivt vidare med saka.

3.2.5.2 Handtering av finansinstitusjonar i økonomiske vanskar

EU-kommisjonen har varsla eit nytt felleseuropeisk rammeverk for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar. I ei kunngjering frå oktober 2010, jf. KOM (2010) 579, la Kommisjonen fram dei overordna prinsippa for eit slikt rammeverk i tillegg til fleire konkrete framlegg. Kommisjonen skil mellom tre slags verkemiddel: 1) førebyggjande tiltak, til dømes auka tilsyn og krav om at alle institusjonar lagar avviklings- og gjenopprettingsplanar, kalla «testament», 2) føresegner som gjev styresmaktene høve til å gripa tidleg inn når problem er i emning, og 3) heimlar og verkty for å kunna skipa om, dela opp eller avvikla institusjonar når krisa er komen. Målet er at alle slags finansinstitusjonar, store som små, kan avviklast utan at det skaper finansiell ustabilitet, og utan å tyngja offentlege budsjett. For å skjerma offentlege budsjett meiner Kommisjonen at det må byggjast opp krisefond som er førehandsfinansierte av institusjonane, i kvart EU-land.

Det skisserte rammeverket var til høyring i regi av EU-kommisjonen i 2011, men EU-kommisjonen har enno ikkje gjort framlegg om konkrete nye EU-reglar. Det var venta at Kommisjonen innan sommaren 2012 ville koma med framlegg til direktiv om eit nytt felleseuropeisk rammeverk for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar. Det er uvisst kva Kommisjonen kjem til å tilrå på dette området, og endå meir uvisst kva som til slutt vert vedteke i EU. Det ser ut til at arbeidet med rammeverket er utsett medan ein ventar på arbeidet med ein såkalla bankunion, jf. avsnitt 3.2.4.3 nedanfor. Førebels ser det likevel ut til at direktivendringane mellom anna vil føra til nye reglar for risikobaserte avgifter til innskotsgarantifond.

Det norske systemet for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar, er nedfelt i banksikringslova. Etter lova kan det setjast i verk ei rad ulike tiltak, alt etter kor langt krisa i finansinstitusjonen er komen, og kva som kan gjerast for å bøta på henne. Om det trengst, kan Bankenes sikringsfond mellom anna yta lån, stilla garantiar og tilføra eigenkapital for å sikra ei forsvarleg og ordna vidareføring eller avvikling av institusjonar i krise. Desse lovreglane kjem i tillegg til reglar som gjev Finanstilsynet høve til å gripa tidleg inn overfor institusjonar i vanskar. I brev 26. juni 2009 gav departementet Banklovkommisjonen mandat til å greia ut ein revisjon av gjeldande banksikringslov med forskrifter. Arbeidet skal tilmåtast eventuelle endringar i relevante EU-direktiv.

Fram til 2012 har bankane si plikt til å betala avgift til Bankenes sikringsfond falle bort når fondet har kome opp i ein viss storleik. Fordi verdien av sikringsfondet somme år har vore høgare enn taket, har det fleire gonger tidlegare ikkje vore kravd inn ordinær avgift frå medlemene, seinast i 2011 og 2012. For at Bankenes sikringsfond skal stå betre rusta til å handtera problem i store bankar, og problem som råkar fleire bankar på same tid, la departementet 26. oktober 2012 fram Prop. 11 L (2012–2013) med framlegg om å oppheva taket. Stortinget vedtok framlegget frå departementet 10. desember 2012, og lovendringa tok til å gjelda 1. januar 2013. Endringa inneber at det vert årlege krav om betaling av avgift til sikringsfondet, slik at fondet kan byggjast opp over tid. Det vil tryggja den verdifulle innskotsgarantien, og avgiftsplikta vert jamnare og meir føreseieleg.

3.2.5.3 Framlegg om bankunion i EU

EU-kommisjonen kom 12. september 2012 med eit framlegg til forordning om å skipa ei einsarta tilsynsmakt for bankar i eurosona («single supervisory mechanism», SSM).

Dette framlegget frå Kommisjonen fører til at Den europeiske sentralbanken (ESB) vert overordna tilsynsmakt for alle bankar («kredittinstitusjonar») i eurosona. Finansministrane i EU (ECOFIN) vart 13. desember 2012 samde om rammene for eit sams tilsyn for bankar i eurosona. Etter kompromisset i ECOFIN skal ESB ha tilsynet med dei om lag 150 viktigaste bankane i eurosona (dvs. bankar med ein forvaltningskapital på meir enn 30 mrd. euro, over 20 pst. av BNP for heimlandet, eller bankar som ESB av andre grunnar meiner er viktige). Tilsynet med dei andre om lag 6000 bankane i eurosona ligg til nasjonale tilsynsmakter, men slik at ESB skal kunna gripa inn i dette banktilsynet dersom ESB finn grunnlag for eit slikt inngrep. EU-land utanfor eurosona kan slutta seg til forordninga om dei vil.

Rådsforordninga om ei einsarta tilsynsmakt heng saman med framlegget Kommisjonen har gjort om endringar i råds- og parlamentsforordninga om European Banking Authority (EBA), som ligg til handsaming i Europaparlamentet. SSM-forslaget og endringane som gjeld EBA, vert no handsama som ei pakke i EU. Timeplanen inneber at ESB skal gå inn i tilsynsrolla si tolv månader etter at reglane om einsarta tilsynsmakt vert sette i kraft, det vil seia frå 1. mars 2014 etter gjeldande timeplan.

EBA skal framleis ha ei rolle med å sikra einsarta tilsynspraksis og regelverk i heile EU. ESB vil som tilsynsorgan for bankane i alle eurolanda vera underlagd avgjerder frå EBA på same måten som nasjonale tilsynsmakter. Det er òg gjort framlegg om å tilmåta røysterettsreglane i EBA slik at avgjerdsstrukturen i EBA reflekterer posisjonane til styresmaktene både frå medlemsstatar som er med i SSM, og frå andre statar.

Framlegget frå Kommisjonen er ein del av det samla arbeidet for å skipa ein sams bankunion i EU. Kommisjonen har varsla at neste steg i arbeidet med ein bankunion er etablering av ein sams mekanisme for kriseløysing, men framlegg om eit sams sikringsfond verkar lite aktuelt den næraste tida. Arbeidet med å skipa ei sams tilsynsmakt og arbeidet med ein bankunion er omfattande og reiser mange viktige spørsmål, mellom anna om tilhøvet mellom nasjonal og overnasjonal styresmakt. Finansdepartementet følgjer arbeidet nøye og vil vurdera korleis Noreg vert påverka.

3.3 Forsikring og pensjon

3.3.1 Nytt solvensregelverk (Solvens II)

EU-parlamentet vedtok i april 2009 nye soliditetsreglar for forsikringsselskap. Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138 EF) tek mellom anna opp i seg det konsoliderte livsforsikringsdirektivet og dei tre «generasjonane» av skadeforsikringsdirektiv. Eit oversyn over hovudinnhaldet i direktivet er gjeven i Finansmarknadsmeldinga 2011 (Meld. St. 24 (2011-2012)) avsnitt 3.5.

Stortinget godkjende 1. mars 2012 å innlema Solvens II-direktivet i EØS-avtala, jf. Innst. 192 S (2011–2012) og Prop. 54 S (2011–2012).

EU-kommisjonen kom 19. januar 2011 med framlegg til eit direktiv, Omnibus II-direktivet, om endringar i mellom anna Solvens II-direktivet. Omnibus II-direktivet vil truleg verta vedteke av Rådet og Parlamentet i 2013. Drøftingane til no tyder på at framlegget frå Kommisjonen vert moderert i det endelege direktivet, og at iverksetjinga av sentrale delar av regelverket vert utsett til minst 1. januar 2015. Fristen for å gjennomføra Solvens II-direktivet i nasjonalt regelverk er etter Omnibus II-direktivet 30. juni 2013, men ein kan ikkje sjå bort frå utsetjingar. Dei viktige realitetane vil truleg gjelda tidlegast frå ein dato seinare enn 1. januar 2015, men Den europeiske forsikrings- og tenestepensjonstilsynsmakta, EIOPA, planlegg mellombels tiltak for at mindre delar av Solvens II-regelverket skal kunna nyttast frå 2014. Dette kan omfatta krav til risikostyringa og internkontrollen i selskapa, medrekna eigenvurdering av risiko og solvens, krav til oppfølging frå tilsynsmaktene og prosessar for godkjenning av interne modellar for berekning av solvenskapitalkravet. EIOPA sine utkast til retningsliner om desse krava vart sendt til høyring 27. mars 2013 med frist 19. juni 2013. Den endelege utforminga av Solvens II-regelverket er avhengig av korleis dei såkalla gjennomføringsføresegnene, nivå 2-føresegnene, vert sjåande ut. Det er venta at EU-kommisjonen vil vedta gjennomføringsføresegner som ei forordning. Forordninga vil gjelda direkte som lov i medlemslanda og skal etter planen setjast i verk samstundes med Solvens II-direktivet. Det kjem òg overgangsreglar.

Utgreiinga NOU 2011: 8 frå Banklovkommisjonen om ny finanslovgjeving inneheld mellom anna utkast til reglar som kan gjennomføra EØS-reglane som svarar til Solvens II-reglane. Som nemnt over er Solvens II-regelverket ikkje endeleg vedteke i EU. Departementet arbeider for tida med et framlegg om eit nytt soliditetsregelverk for forsikringsselskap basert på utkastet frå Banklovkommisjonen i NOU 2011: 8.

Banklovkommisjonen har utarbeidd utkast til reglar om nye pensjonsprodukt som truleg vil verta mindre krevjande for selskapa under Solvens II enn dei tradisjonelle ytingsbaserte pensjonsordningane, jf. omtale av framlegga frå Banklovkommisjonen i avsnitt 3.3.2 nedanfor.

3.3.2 Endringar i pensjonsordningar i privat sektor

3.3.2.1 Framlegg om nye tenestepensjonsordningar

Stadig høgare levealder er ei sams utfordring for alle delar av pensjonssystemet. Om ein vil halda oppe nivået på den årlege pensjonen, må ein anten spara meir per arbeidsaktive år eller arbeida i fleire år og dermed gå av med pensjon i høgare alder. Alternativet er at pensjonsytingane per år vert lågare.

Folketrygda har med verknad frå 1. januar 2011 gjennomgått ei stor reform, mellom anna som eit resultat av dei statsfinansielle sidene av at vi lever stadig lenger og dermed får utbetalt alderspensjon over lenger tid. Eit hovudpoeng i reforma er at opptening av pensjon kvart år («alleårsopptening») skal gje den einskilde eit tilskuv til å stå lenger i arbeid. Etter folketrygdreforma kan ein no tena opp alderspensjon i folketrygda fram til ein er 75 år. Utgiftsvekst som følgje av auka levealder vert motverka av såkalla levealdersjustering av den årlege pensjonen. Endringane gjer folketrygda finansielt berekraftig, men for den einskilde inneber levealdersjusteringa at same oppteninga gjev lågare årleg pensjon dersom folk lever lenger enn før.

Dei private pensjonsordningane ligg i støypeskeia. Dei sentrale spørsmåla er korleis ein skal handsama levealdersrisiko og finansiell risiko og stimulera til yrkesdeltaking. Når ein skal utforma nye private pensjonsordningar, må ein òg ta omsyn til at ordningane skal fungera godt saman med ny folketrygd, tenestepensjonsordningar i offentleg sektor og trepartsforholdet mellom arbeidstakarar, arbeidsgjevarar og forsikringsselskap.

Fyrste del av tilpassinga av dei private ordningane tok til å gjelda 1. januar 2011. Det vart mellom anna opna for fleksibelt uttak av alderspensjon etter pensjonslovene. Dette gjev rett til:

1. å velja å ta ut alderspensjon frå fylte 62 år

2. å velja kor stor del av pensjonen som skal takast ut, men slik at årleg alderspensjon må utgjera minst 20 pst. av grunnbeløpet (G) i folketrygda.

Ein kan ta ut alderspensjon frå fylte 62 år jamvel om ein står i arbeid. Står ein i arbeid, gjev det rett til vidare opptening, utan omsyn til uttak.

Endra starttidspunkt for uttak gjer at den venta perioden for utbetaling av pensjon òg vert endra. Pensjonssystemet må difor rekna om pensjonen slik at den årlege pensjonen vert lågare ved tidlegare uttak og høgare ved seinare uttak.

I NOU 2012: 13 kom Banklovkommisjonen med framlegg til nye ordningar for privat tenestepensjon. Det nye pensjonsproduktet er basert på sparing av innskot i prosent av den årlege arbeidstakarløna, ikkje på eit definert ytingsnivå.

Banklovkommisjonen har lagt vekt på at produktet skal vera tilmåta ny folketrygd, slik at det følgjer prinsippet om alleårsopptening (går bort frå dagens sluttlønsprinsipp) og levealdersjustering (jf. delingstalet i folketrygda). Vidare skal produktet vera betre tilmåta eit arbeidsliv der dei fleste byter arbeid fleire gonger gjennom den yrkesaktive karrieren. Banklovkommisjonen har lagt opp til at det nye produktet kan utformast etter to modellar, «standardmodellen» og «grunnmodellen». I standardmodellen har arbeidsgjevarføretaket ansvaret for at pensjonsbehaldninga vert regulert kvart år i samsvar med lønsveksten. I ordningar etter grunnmodellen er det finansavkastninga som avgjer korleis verdien på pensjonsbehaldninga utviklar seg. I begge ordningane skal pensjonsinnretninga garantera at verdien av pensjonsbehaldninga ikkje fell nominelt («nullgaranti»). Det er lagt opp til fleire valalternativ innanfor dei to modellane, slik at det i praksis vert opna for fleire variantar. Mellom anna er det valfridom i utforminga av garanti utover nullgarantien, og midlane kan forvaltast som del av ein kollektivportefølje, med investeringsval for føretaket eller med individuelt investeringsval.

I utgreiinga frå Banklovkommisjonen om nytt pensjonsprodukt vart det føreslått både kjønnsnøytrale premiar og eit system for omrekning av opptent pensjonsbehaldning til årlege utbetalingar, som i utgangspunktet skulle vera kjønnsnøytralt. Omrekninga skulle etter framlegget frå Banklovkommisjonen ta utgangspunkt i delingstalet i folketrygda og deretter korrigerast for at levealderen i bestanden i kollektive pensjonsordningar skil seg frå levealderen i befolkninga som heilskap. Seinare, i NOU 2013: 13, gjorde Banklovkommisjonen eit nytt framlegg om levealdersjustering, slik at det ikkje vart behov for å gå vegen om delingstallet i folketrygda. Høyringa om framlegga frå Banklovkommisjonen synte behov for å greia ut alternative måtar å handtera levealdersrisikoen på. Finansdepartementet gav difor Finanstilsynet i oppdrag å laga utkast til alternative måtar å rekna om opptent pensjonsformue til årlege utbetalingar på. Finanstilsynet har føreslått ei omrekning basert på venta attståande levealder, som er forskjellig for kvinner og menn på same alder, og å vidareføra ordninga i dag med innbetaling av høgare årleg premie for kvinner enn for menn, Siktemålet er å gje lik årleg alderspensjon for kvinner og menn trass i ulik venta levealder. Utgreiinga frå Finanstilsynet er no til høyring. Tilrådinga frå Finanstilsynet er i samsvar med gjeldande lovreglar og praksis og med konklusjonane frå det såkalla Kvidalutvalet. Kvidalutvalet granska i 2001 spørsmålet om kjønnsnøytrale premiar og ytingar i livsforsikring. Den sitjande regjeringa fremja lovproposisjon på grunnlag av utgreiinga frå Kvidalsutvalet (Ot.prp. nr. 100 (2001–2002)), og proposisjonen vart stødd av alle parti på Stortinget så nær som Senterpartiet, som ynskte å lovfesta kjønnsnøytrale premiar.

I NOU 2013: 3 har Banklovkommisjonen gjort framlegg om overgangsordningar frå dagens ytingsbaserte pensjonsordningar etter føretakspensjonslova til det nye produktet som Banklovkommisjonen har gjort framlegg om. Eit hovudmål i desse overgangsordningane er å sikra allereie opptente pensjonsrettar på ein forsvarleg måte. Banklovkommisjonen har i same utgreiinga gjort framlegg om høgare maksimalt tillatne årlege innskot i innskotspensjonsordningar.

Framlegget frå Banklovkommisjonen har vore til høyring. Departementet tek sikte på å fremja ein lovproposisjon basert på utgreiingane frå Banklovkommisjonen i NOU 2012: 13 og NOU 2013: 3, på Finanstilsynets tilråding om handsaming av levealdersrisikoen og på høyringane som har vore om desse emna, slik at Stortinget kan handsama proposisjonen i haustsesjonen 2013.

3.3.2.2 Nye føresetnader om levealder

Når levealderen går opp, får livsforsikringsselskapa og pensjonskassene høgare utgifter til alderspensjonar og må difor auka premiane og avsetningane til alderspensjonar. Finanstilsynet har utarbeidd nye minstekrav til føresetnadene for å berekna levealdersutviklinga, såkalla dødsratetariffar, som skal spegla endringane i levealderen betre, og som skal gjelda frå 2014. Dei nye tariffane skal vera dynamiske, det vil seia at dei byggjer inn vidare utvikling i levealderen i åra som kjem. Den nye tariffen tek utgangspunkt i eit gjennomsnittsalternativ frå SSB for levealdersutviklinga, men er tilmåta at det er lågare døyingstal blant dei som er forsikra i dei private kollektive ordningane, enn i folket sett under eitt, og dessutan har tariffen sikringsmarginar.

Dei nye dødsratetariffane vil synleggjera at livsforsikringsselskapa og pensjonskassene i fleire år har kravd inn for liten premie og sett av for lite midlar til å finansiera dei skyldnadene dei har teke på seg. Selskapa får opp til fem år på seg til å byggja opp reservane til å stetta dei nye krava. Finansieringa vert fordelt mellom eigarar og kundar etter den brøken som er kjend frå fripolisar, det vil seia at 80 pst. av reserveoppbygginga i kvart av dei inntil fem åra kan takast frå avkastningsoverskot som elles ville ha kome kundane til gode, medan selskapa sjølve må finansiera minst 20 pst. av den årlege reserveoppbygginga. Arbeidsgjevarar som har ytingsbaserte pensjonsordningar for dei tilsette, personar med fripolisar frå kollektive bestandar og personar som får utbetalt pensjonar frå ytingsordningar i opptrappingsperioden, kan få dårlegare utsikter til overskot i perioden fram til reserveoppbygginga er gjennomført. Den garanterte pensjonen til arbeidstakarane – dei kontraktfastsette ytingane – vert likevel ikkje redusert.

3.4 Verdipapirmarknaden

3.4.1 Strukturendringar i verdipapirføretaka

3.4.1.1 Verdipapirmarknaden

Eigarskap eller gjeldskrav i form av verdipapir er gjerne omsetjelege. Dei sentrale aktørane på verdipapirmarknaden er kjøparar, seljarar, marknadsplassar og ulike register, mellommenn, rådgjevarar og tilretteleggjarar. Verdipapirmarknaden hjelper til med å formidla kreditt og eigenkapital og å spreia risiko. Fungerer verdipapirmarknaden godt, kan kapitalen verta kanalisert dit han kastar mest av seg. Auka avkastning reduserer sparebehovet, men gjer òg sparinga meir lønsam. Mellom anna difor har ikkje effektive verdipapirmarknader nokon eintydig verknad på samla sparing.

Velfungerande verdipapirmarknader har derimot ein eintydig verknad på samfunnsøkonomien. Effektiv omsetnad av gjeld og gjeldskrav fører mellom anna til at lønsame langsiktige prosjekt kan finansierast framfor mindre lønsame kortsiktige prosjekt, trass i at dei som investerer i prosjektet, har ein kortsiktig investeringshorisont. Velfungerande verdipapirmarknader medverkar difor til at den intertemporale effektiviteten i økonomien aukar. Det er fleire kjelder til samfunnsøkonomisk gevinst frå verdipapirmarknaden, mellom anna opnar verdipapirmarknaden for større og meir risikable prosjekt.

Det er ein viktig føresetnad for ein velfungerande verdipapirmarknad at lover og reglar er tilpassa slik at:

• tilgangen til marknadsplassen er så lett som mogleg

• kunnskapen om finansielle produkt, produktutvikling og regelverk held høg internasjonal standard

• transaksjonskostnadene er konkurransedyktige

• heile transaksjonskjeda held høg standard når det gjeld tryggleik og effektivitet.

Næringslivet endrar og utviklar seg ved at bedrifter skiftar eigarskap, kjøper opp og slår seg saman med andre bedrifter eller skil ut delar av aktiviteten sin i nye selskap. Store delar av norsk næringsliv er kapitalintensive. Velfungerande verdipapirmarknader kan letta omstillinga og nyskapinga. Desse prosessane krev spesiell kompetanse.

3.4.1.2 Verdipapirføretaka

For å driva investeringstenester i Noreg er det sett krav om konsesjon som verdipapirføretak. Konsesjon kan gjevast til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Ved utgangen av 2012 var det registrert 136 verdipapirføretak i Noreg med løyve til å yta investeringstenester og 23 filialar av utanlandske verdipapirføretak. Det overordna målet for regulering og tilsyn med verdipapirføretaka er å sikra ein trygg, ordna og effektiv handel med finansielle instrument slik at verdipapirmarknaden kan fungera som kapitalkjelde for næringslivet og som grunnlag for investeringsverksemd og sparing. Tilsynet omfattar den finansielle stillinga og drifta til aktørane og ser til at reglane for verksemda og dei generelle åtferdsreglane vert følgde.

Dei siste åra har internasjonaliseringa og omfanget av store utanlandske investeringsbankar og store globale nettverk i Noreg auka, og tilsette i filialar av utanlandske verdipapirføretak har om lag dobla seg sidan 2008. Dette syner seg òg i inntoget av nordiske bankar i Noreg, som gjennom oppkjøp av norske verdipapirføretak har internasjonalisert bransjen for verdipapirføretak. Av dei 136 registrerte verdipapirføretaka ved utgangen av 2012 var 109 sjølvstendige og 27 ein integrert del av bankverksemda. Til samanlikning var det i 2001 93 norske verdipapirføretak. Av desse var 79 sjølvstendige og 14 ein integrert del av bankverksemda.

Verdipapirføretaka spelar ei rolle som mellommenn i verdipapirmarknaden. Verdipapirføretaka legg til rette og sel verdipapir når dei skal utferdast (tilrettelegging i fyrstehandsmarknaden), assisterer selskap i samband med overtakingar og større omstruktureringar og formidlar ulike typar verdipapir (som rådgjevar både for profesjonelle og ikkje-profesjonelle investorar). Rapporten om utfordringane i finansnæringa frå The Independent Commission on Banking (ICB 2011, òg kalla Vickers-rapporten) deler oppgåvene til verdipapirføretaka inn i fire hovudområde:

• innhenting av kapital: rådgjeving og garantistilling for bedrifter og styresmakter i samband med eigenkapital- og framandkapitalemisjonar, i tillegg til børsintroduksjonar

• kapitalformidling: vera meklar og såkalla «marketmaker» for kundehandelen med alle typar finansielle instrument

• rådgjeving i samband med oppkjøp/samanslåing og omstrukturering av bedrifter

• eigenhandel.

Eigenhandelen til verdipapirføretaka vert på engelsk kalla «proprietary trading», og på norsk bruker vi nemninga «handel med eige lager eller eiga bok (HME)». Eigenhandel er mest vanleg i verdipapirføretak som er del av bank, og dreier seg om eigenhandel i valuta- og rentemarknaden. 75 prosent av inntekta i verdipapirføretak som er del av bank, kom frå eigenhandel i fyrste kvartal 2012. Verdipapirføretak som ikkje er del av bank, kan òg driva eigenhandel for å gagna behova til kundane. Nokre verdipapirføretak stiller eigne ressursar tilgjengelege i ein kort periode for å skapa likviditet i marknaden, til dømes gjennom å driva med såkalla «marketmaking». Marketmaking går føre seg når eit verdipapirføretak, etter avtale med til dømes ein utferdar eller ein marknadsplass, bind seg til å stilla visse kjøps- og salskursar for ein minstesum eller ei minstemengd av aktuelle finansinstrument per transaksjon.

Verdipapir kan vera eigenkapitalinstrument, gjeldsinstrument, valutaderivat og råvarederivat. Bedrifter kan nytta valuta og råvarederivat til å minska risikoen i verksemda og henta inn ny kapital i form av gjeld eller eigenkapital ved å utferda nye verdipapir. Verdipapira dei har utferda og selt i fyrstehandsmarknaden, kan deretter omsetjast mange gonger i andrehandsmarknaden.

Utferdingsbedrifter er normalt ikkje involverte i omsetnaden av eigne papir i andrehandsmarknaden, og prisane ved kjøp og sal i andrehandsmarknaden har ikkje direkte konsekvensar for bedrifta. Kursutviklinga i andrehandsmarknaden kan likevel vera viktig for bedrifta, fordi dei her kan sjå eit handfast, kvantitativt uttrykk for marknadsvurderinga av dei utferdings- og handlingsvala dei har gjort. Kursane i aksjemarknaden vidareformidlar informasjon som er viktig for både aksjonærar, kreditorar og bedriftsleiing. Ein relativt høg kurs på aksjane i andrehandsmarknaden kan til dømes indikera at det kan vera rom for å satsa meir kapital i verksemda. Ein etter måten låg kurs kan derimot tyda på at investorane har liten vilje til å investera meir i verksemda.

Gjennom dei siste 15–20 åra har det gått føre seg ei stor teknologisk utvikling som har endra marknadsplassane for handel med verdipapir. Ordet verdipapir skriv seg frå tida då aksjane vart utferda i papir. No er slike eigendomsrettar elektronisk lagra på kontoar i verdipapirregister. Digitale handelsløysingar har ført til at dei tradisjonelle oppgåvene med formidling og mekling i verdipapirføretaka i stor mon er overtekne av datamaskinar. Inntektene frå tradisjonelle meklarbedrifter er på veg ned. Samstundes har verdipapirføretaka det siste tiåret opplevd ein kraftig auke i etterspurnaden etter meir kompetansetunge og spesialiserte tenester knytte til innhenting av kapital, eigarskifte og omstrukturering av selskap. Bransjen har òg opplevd ein auka etterspurnad etter tenester som hjelper kundane til å styra risikoeksponeringa si.

Endringa i inntekter illustrerer korleis tenestene gradvis har utvikla seg frå formidlingstenester til problemløysingstenester, der rådgjeving spelar ei stadig viktigare rolle for inntektene til verdipapirføretaka. Finanstilsynet kartlegg inntektene til verdipapirføretaka, sjå tabell 1. Tala viser at det har skjedd ei strukturell endring i samansetjinga av inntekter i verdipapirføretaka gjennom dei siste åra. I 1997 stod kurtasjehandel med eigenkapitalinstrument for rundt 40 prosent av inntektene, medan talet var gått ned til 9 prosent i 2011. Inntektskomponentane frå det vi gjerne kallar formidlingstenester, det vil seia mekling, handel og marketmaking, er meir og meir prega av teknologisk utvikling, digitalisering, kostnadseffektivisering og lågare prisar. Tenester som før vart utførte av personar i verdipapirføretaka, er det no i stor mon datamaskinar som gjer. Fallet i inntektsdelen frå formidlingstenester er avløyst av høg vekst i andre inntekter.

Verksemda i verdipapirføretaka er var for endringar i økonomien elles. Ein konjunkturoppgang fører normalt til høg aktivitet innanfor rådgjeving og typisk finansiell problemløysing. Inntekter frå rådgjeving (emisjons- og rådgjevingsverksemd og investeringsrådgjeving) utgjorde i 1997 om lag 30 prosent av inntekta, steig til 40 prosent i 2007 (år prega av kraftig konjunkturoppgang), og gjekk ned til 30 prosent i 2011. I fyrste kvartal 2012 var rådgjeving og finansiell problemløysingsverksemd den viktigaste kjelda til inntektene i verdipapirføretak som ikkje er del av bank.

3.4.2 Regelverksutvikling i verdipapirmarknaden

3.4.2.1 Verdipapirregelverket

Ny regulering av verdipapirmarknaden

EU-kommisjonen kom 20. oktober 2011 med framlegg til revisjon av gjeldande EU-regulering av verdipapirmarknaden. Det gjeldande verdipapirmarknadsdirektivet, kalla MiFID («Market in Financial Instruments Directive»), skal etter framlegget skiftast ut med eit nytt direktiv og ei forordning, «Market in Financial Instruments Directive» (MiFID II) og «Market in Financial Instruments Regulation» (MiFIR). Framlegget er framleis til handsaming i Rådet og Parlamentet.

EU-kommisjonen går inn for krav om at all organisert handel skal skje på regulerte handelsplattformer, og for ei rekkje endringar som skal styrkja investorvernet, inkludert skjerpa krav til uavhengig rådgjeving og informasjonsplikt. Kommisjonen vil dessutan styrkja krava til god forretningsskikk når ein yter investeringstenester til kvalifiserte motpartar, jf. verdipapirhandelloven § 10-14 andre ledd.

MiFIR inneheld framlegg om å innføra krav til gjennomsiktigheit («transparency») for andre typar finansielle instrument enn aksjar, medrekna obligasjonar og derivat. Det vert mellom anna føreslått ei plikt for handelssystema til å gjera handelsdata tilgjengelege gratis, med 15 minutt forseinking. Reglane skal vera like på tvers av dei ulike handelssystema.

Den europeiske verdipapirtilsynsmakta, ESMA (European Securities and Markets Authority), vil etter framlegget i MiFIR kunna vedta førebels forbod mot visse produkt eller aktivitetar. Dei nasjonale tilsynsmaktene kan leggja ned permanente forbod mot produkt og aktivitetar. I tråd med framlegga i MiFID vert det føreslått heimlar for at tilsynsmaktene kan gripa inn og handtera eller avgrensa posisjonane til marknadsaktørane i ulike derivat.

3. juli 2012 la Kommisjonen fram forslag om å regulera nøkkelinformasjon («Key Information Document», KID) for ikkje-profesjonelle investorar ved kjøp av fleire typar investeringsprodukt. Kommisjonen arbeider med krav til god forretningsskikk ved sal av spareprodukt på tvers av bank-, forsikrings- og verdipapirsektoren. Føremålet er å sikra eins regulering av produkt av same slag på tvers av ulike sektorar. Strukturerte spareprodukt er ei nemning på to eller fleire finansielle instrument samla til eit spareprodukt. Dette framlegget inngår i det som på engelsk heiter «Packaged Retail Investment Products», ofte berre kalla PRIPS. Kommisjonen vil ha fastsett utvitydig at dei aktuelle føresegnene i regelverket skal gjelda ved distribusjon av eigenutferda produkt frå verdipapirføretak. Det er ikkje lagt fram eit fullstendig forslag for PRIPS, mellom anna fordi nokre aspekt òg er omfatta av den pågåande revisjonen av MiFID.

Nye reglar mot marknadsmisbruk

EU-kommisjonen offentleggjorde 20. oktober 2011 eit framlegg til nytt direktiv og ny forordning om marknadsmisbruk. Forordninga skal avløysa direktiv 2003/6/EU, det såkalla marknadsmisbruksdirektivet (MAD). Forslaga om marknadsmisbruk er til handsaming i Rådet og Europaparlamentet

Føremålet med dei nye forslaga om reglar mot marknadsmisbruk er å få til meir eins regulering av ulike slags marknadsplassar og meir eins praktisering i ulike land. I framlegget frå Kommisjonen vert det sett opp fleire endringar enn det som er regulert i MAD. Endringane omfattar ei utviding av arbeidsområdet til å gjelda fleire marknadsplassar, slik at reglane òg omfattar instrument som vert handla på multilaterale handelsfasilitetar (MTF) og andre organiserte handelsplattformer (OTF), strengare krav til handheving og sanksjonar, og endringar i regelverket for å auka harmoniseringa mellom medlemsstatane. Kommisjonen vil òg utvida verkeområdet til MAD til å gjelda derivat med finansielle instrument som underliggjande vert handla på regulerte marknadsplassar, MTF-ar eller OTF-ar.

Etter LIBOR-skandalen har det vakse fram alvorleg uro over falsk innrapportering av interbankutlånsrentene til bankane. Faktisk manipulering eller freistnad på manipulering av slike viktige referanserenter kan ha alvorleg innverknad på integriteten i marknaden, og kan føra til store tap for forbrukarar og investorar eller skipla realøkonomien. EU-kommisjonen føreslo 25. juli 2012 tiltak for å hindra den slags marknadsmanipulasjon ved å vedta endringar i framlegg til forskrift og eit direktiv om innsidehandel og marknadsmanipulasjon, som i utgangspunktet vart fremja 20. oktober 2011 (MAD). Endringane vil klårt forby manipulering av referanserenter, inkludert LIBOR og EURIBOR, og gjera slik manipulasjon til ei straffbar handling ved at forslaga inneheld strafferettslege sanksjonar. Forslaget er EØS-relevant.

3.4.2.2 Infrastruktur på verdipapirområdet: Ny regulering av derivat

Derivat er tradisjonelt rekna som eit finansielt instrument som berre vert nytta av profesjonelle, og har fram til no vore gjenstand for såkalla «light-touch regulation» på EU-nivå. Bruken av derivat har likevel vorte framheva som ei medverkande årsak til at den internasjonale finanskrisa vart så alvorleg som ho var, gjennom auka gjeldsgrad og tettare finansiell samanfiltring av marknadsaktørane. Banken Lehman Brothers var til dømes ein omfattande aktør i derivatmarknaden, men det var uklårt kven som var motpartane til Lehman Brothers i derivatkontraktane. Denne uklårleiken var ei viktig årsak til at det vart akutt tillitskrise i finansmarknadene etter kollapsen i Lehman Brothers. Internasjonalt, og særleg i USA, har det vore peika på at derivatmarknaden var for lite gjennomsiktig, slik at det var vanskeleg å få oversyn over den reelle risikoen knytt til derivathandelen.

På toppmøtet i Pittsburgh 26. september 2009 vart G20-leiarane samde om at alle standardiserte OTC-derivatkontraktar («over-the-counter») seinast frå slutten av 2012 bør underleggjast clearingplikt gjennom sentral motpart, og at OTC-derivatkontraktar bør rapporterast til transaksjonsregister. OTC-derivat er derivat som ikkje vert handla gjennom børs eller regulert marknad, men i staden vert omsette privat mellom to partar. Når handelen med kontraktar skjer OTC, er det ulik praksis når det gjeld betaling for marginar og avtalene rundt dei. I dei tilfella der det er brukt sentral motpart, er marginane betalte kontinuerleg. Rapporteringa skal gjera det enklare for styresmaktene å halda oversyn over kven som inngår derivatavtaler, og over netto og brutto eksponering. For å redusera risikoen for at derivatkontraktane ikkje vert haldne, og smitteverknadene av det, var G-20 leiinga samde om at standardiserte OTC-derivatkontraktar bør underleggjast clearingplikt gjennom sentral motpart. I eit møte i Toronto 1. juni 2010 stadfesta G20-leiarane denne semja og forplikta seg òg til å setja fart i gjennomføringa av strenge tiltak for å betra innsynet i og tilsynet med OTC-derivatkontraktar internasjonalt, på ein konsekvent måte og utan forskjellsbehandling. Reguleringa i EU for å sikra dette er teken inn i «Regulation (EU) No 648/2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories» (òg kalla European Market Infrastructure Regulation, EMIR). EMIR tok formelt til å gjelda i EU 16. august 2012, men vil fyrst få full verknad etter at alle dei tekniske standardane som forordninga krev, er sette i verk.

EMIR har til føremål å gjera derivatmarknaden meir gjennomsynleg for å identifisera og motverka motpartsrisikoen der, og på den måten sikra finansiell stabilitet. EMIR inneheld krav om clearing av visse typar OTC-derivatkontraktar. For OTC-derivat som ikkje vert «cleared» av sentral motpart, er det krav om utveksling av risikoreduserande tiltak mellom partane i transaksjonen. Det er òg krav til kva for finansielle instrument som kan brukast som tryggingsgaranti. Vidare er det krav om effektive prosessar for godkjenning av gjennomførte handlar. EMIR regulerer òg organiseringa og verksemda hjå sentrale motpartar etablerte i EU, og ESMAs godkjenning av sentrale motpartar etablerte i tredjeland.

For å auka transparensen vert det innført krav om rapportering av gjennomførte transaksjonar av derivat til transaksjonsregister. Eit transaksjonsregister skal offentleggjera aggregert informasjon og gjera tilgjengeleg informasjon som mellom anna tilsynsmakter og sentralbankar treng. Regelverket set krav om rapportering til transaksjonsregisteret og gjev reglar for ESMAs registrering av og tilsyn med transaksjonsregisteret og godkjenning av transaksjonsregister frå tredjeland. Godkjenning av transaksjonsregister frå tredjeland, i tillegg til registrering og tilsyn med transaksjonsregistera, er det Den europeiske verdipapirtilsynsmakta (ESMA) som tek hand om. Forordninga er EØS-relevant.

3.4.2.3 Nye reglar om forvaltarar av alternative investeringsfond

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EF «on Alternative Investment Fund Managers», AIFM-direktivet/AIFMD, vart vedteke i EU 8. juli 2011 og inneheld reglar for forvaltarar som forvaltar eller marknadsfører kollektive investeringsstrukturar definerte som av typen alternative investeringsfond. Alternativet investeringsfond er enkelt forklart alle former for kollektiv investering som ikkje er UCITS-fond. Alternative investeringsfond omfattar såleis ei samansett gruppe av aktørar som forvaltar mange slags typar kollektive investeringar, medrekna både aktive eigarfond, eigedomsfond, infrastrukturfond, nasjonale fond etter verdipapirfondlova og hedgefond som ikkje vert rekna som spesialfond etter verdipapirfondlova. Direktivet legg til rette for ein intern marknad i EØS-området for alternative investeringsfond og innfører harmoniserte krav til forvaltarar og tilsynet med desse fonda.

Eit viktig føremål med AIFM-direktivet er å møta risikoen knytt til alternative investeringsfond og verknaden for investorar og marknader i Europa på ein samordna måte. Ein ventar seg meir gjennomsynlege marknader med sams reglar for registrering, rapportering og kontroll. Direktivet skal òg styrkja investorvernet og sikra europeiske aktørar betre marknadstilgang og konkurransevilkår internasjonalt.

Finansmarknadene er internasjonale, og det er vanskeleg å handtera risikoen knytt til dei alternative investeringsfonda utan samordna nasjonale tiltak. Dette var noko av grunnen til at G-20-leiarane vart samde om å gjennomføra sams tiltak retta mot hedgefond og hedgefondforvaltarar. Direktivet regulerer verksemda til forvaltarane og ikkje reguleringa av sjølve fonda (ikkje dei kollektive investeringane). AIFMD innfører konsesjonsplikt for forvaltarar som forvaltar fond med ein samla forvaltningskapital over ein viss terskelverdi, og ulike plikter om registrering og rapportering for andre forvaltarar av alternative investeringsfond.

I dag kan alle slags alternative investeringsfond marknadsførast til ikkje-profesjonelle kundar, med unntak av spesialfond som korkje kan marknadsførast eller seljast til denne kundekategorien. Det gjer at dei fleste produkta som fell inn under kategorien alternative investeringsfond, kan tilbydast forbrukarar og andre ikkje-profesjonelle kundar. Departementet har i Ot.prp. nr. 36 (2007–2008) lagt til grunn at ein potensiell investor i spesialfond burde få kvalifisert hjelp til å gjennomføra ei vurdering av om spesialfondet høver som investering for den aktuelle investoren. Departementet føreslo i proposisjonen at både profesjonelle og ikkje-profesjonelle investorar skulle få høve til å investera i spesialfond, men slik at ikkje-profesjonelle investorar berre kunne investera etter rådgjeving av eit verdipapirføretak eller eit forvaltningsselskap. I forskrifta frå 2010, som sette dei nye reglane ut i livet, vart det likevel slått fast at spesialfond inntil vidare berre skulle kunne tilbydast profesjonelle kundar. Omsynet til forbrukarar har dei siste åra vorte sterkare vektlagt i reguleringa, mellom anna gjennom meir detaljerte reglar til kundebehandlinga i verdipapirhandelslova og gjennom innføring av eit tilmåta informasjonsdokument i verdipapirfondlova (nøkkelinformasjon). Ein har likevel sett døme på at ikkje-profesjonelle kundar har fått råd om å investera i mellom anna alternative investeringsfond med høg risiko og kompleksitet som ikkje har vore høvelege produkt for kunden. Slike feilinvesteringar kan vera svært alvorlege for privatøkonomien til kunden.

Marknadsføring av spesialfond til ikkje-profesjonelle investorar er eit spørsmål som må takast opp i samband med gjennomføringa av AIFM-direktivet i norsk rett. Finanstilsynet har på oppdrag frå Finansdepartementet sett ned ei arbeidsgruppe som har fått i mandat å gå gjennom og utarbeida framlegg til gjennomføring av direktivet i norsk rett. Rapporten frå arbeidsgruppa vart oversend til Finansdepartementet 1. mars 2013, som sende rapporten til høyring 21. mars 2013.

3.4.3 Referanserenter

Svært mange avtaler i finansmarknadene baserer seg på såkalla indikative referanserenter, til dømes dei norske Nibor-rentene, sjå boks 3.5. I mange avtaler om lån til føretak er det avtala at renta skal vera ei Nibor-rente pluss ein margin som er avtala på førehand. Det er difor viktig at dei referanserentene som vert nytta i finansmarknaden, er godt konstruerte, i samsvar med kva referanserenta er meint å uttrykkja. Det er òg viktig at fastsetjinga av rentene skjer på ein god og påliteleg måte.

Konstruksjonen og fastsetjinga av indikative referanserenter vert no diskutert i fleire land og i EU, og ein vurderer alternativ til dei noverande modellane. I Danmark har styresmaktene nyleg varsla at dei vil underleggja referanserentene nye reglar og tilsyn, og at det skal etablerast ei referanserente basert på faktisk handel i finansmarknadene, som eit alternativ til Cibor («Copenhagen Interbank Offered Rate»). I Storbritannia vurderer styresmaktene eit framlegg om omfattande reform av rammene for fastsetjinga av Libor («London Interbank Offered Rate»). I Sverige er det prosessar i gang for å betra rammene for fastsetjinga av Stibor («Stockholm Interbank Offered Rate»).

I Noreg har finanskriseutvalet i NOU 2011: 1 teke initiativ til meir innsyn og tydelegare reglar rundt fastsetjinga av Nibor, og Noregs Bank har ved fleire høve peika på dårlege sider ved måten Nibor er konstruert på. Dette er følgt opp gjennom endringar i sjølvreguleringa av Nibor, og på oppdrag frå Finansdepartementet til Noregs Bank og Finanstilsynet.

Finansdepartementet legg opp til ei grundig gjennomgåing av behovet for tiltak for å styrkja rammene for fastsetjing av referanserenter i Noreg. Departementet sende i desember 2012 eit brev til Finanstilsynet, der tilsynet vart bede om å setja i verk tiltak for å styrkja det noverande systemet for Nibor-fastsetjing snarast råd. Finanstilsynet legg òg opp til å gjennomføra tilsyn med særleg fokus på handsaminga av informasjon og interessekonfliktar hjå bankane som tek del i Nibor-fastsetjinga. I tillegg har Finanstilsynet, på oppdrag frå departementet og i samråd med Noregs Bank, vurdert behovet for endringar i fastsetjinga av Nibor, sjå brev 8. april 2013 frå tilsynet til Finansdepartementet. I brevet skisserar Finanstilsynet mellom anna tre slags tiltak som bør setjast i verk:

1. Ansvaret til Finans Norge og Nibor-bankane bør konkretiserast. Kvar einskild bank er ansvarleg for eiga kvotering. Finans Norge må sørgja for at det er organ for overvaking og kontroll med Nibor-kvoteringa. Dette bør tydeleggjerast og systematiserast.

2. Det bør stillast krav til Nibor-bankane si offentleggjering, dokumentasjon, loggføring og kontroll av eigna kvoteringar og dei vurderingane som er lagde til grunn for kvoteringa. Dokumentasjon og loggføring vil gjera etterprøving og kontroll av kvoteringa mogleg.

3. Finans Norge bør skipa organ for overvaking og undersøking med breiare samansetjing enn styringsgruppa. Eit overvakingsorgan bør ha det overordna ansvaret for oversyn med prosessane og dei einskilde bidraga frå bankane. Det bør etablerast klåre retningsliner for rolla og oppgåvene til overvakingsorganet som bør omfatta varslingsrutinar til Finanstilsynet og styringsgruppa. Undersøkingsorganet bør ha ansvar for å ta mot og vurdera meldingar om mogelege irregularitetar ved fastsetjinga av Nibor. Undersøkingsorganet bør ha ei anna samansetjing enn, og vera uavhengig av, styringsgruppa.

Finanstilsynet varsla i brevet at det vil koma attende til departementet med vurdering av behovet for offentleg regulering av rammene for fastsetjing av Nibor, basert på røynsler frå internasjonal praksis, stadlege tilsyn hjå Nibor-bankane og eventuelle tiltak for å styrkja systemet sett i verk av Finans Norge sjølv.

Noregs Bank har i eit brev 20. mars 2013 til Finanstilsynet, som tilsynet la ved sitt brev 8. april til departementet, vurdert fastsetjinga av Nibor. I brevet tek Noregs Bank mellom anna til orde for at bankane bør fastsetja Nibor på ein måte som gjer rentene mindre volatile, ved å basera rentefastsetjinga på eit breiast mogeleg spektrum av prisinformasjon. Noregs Bank meiner òg at aktørane i finansnæringa bør arbeida for å utvikla ein marknad for såkalla OIS («Overnight Indexed Swaps») for ulike laupetider i Noreg, av di OIS kan gje ei tilnærming til risikofrie renter, og såleis medverka til å tydeleggjera kva som ligg bak endringar i Nibor.

Finansdepartementet vil gå gjennom og vurdera det materialet Finanstilsynet har sendt med brevet 8. april 2013, inkludert materialet utarbeida av Noregs Bank. Departementet tek sikte på å følgja opp saka raskt, og slik at Finanstilsynet får svar frå departementet før sommaren.

3.5 Finansiell rapportering

3.5.1 Nytt rekneskapsdirektiv

EU-kommisjonen kom 25. oktober 2011 med framlegg om eit konsolidert rekneskapsdirektiv til å avløysa årsrekneskapsdirektivet (4. selskapsdirektiv) og konsernrekneskapsdirektivet (7. selskapsdirektiv). Framlegget inneheld nye reglar for årsrekneskap, konsolidering av rekneskapar og «relaterte rapportar» for visse føretak, medrekna såkalla «land-for-land-rapportering».

Framlegget om land-for-land-rapportering går ut på at store selskap og alle børsnoterte selskap som driv verksemd innanfor utvinningsindustrien og skogsindustrien, årleg må rapportera i ein eigen rapport om utbetalingar til styresmakter i det landet der slik verksemd vert driven. Rapporten skal òg ha med informasjon om utbetalingane er knytte til einskildprosjekt. «Utbetalingar» tyder i denne samanhengen mellom anna skatteinnbetalingar, royalties, lisensavgifter m.m. Direktivframlegget ligg til handsaming i Europaparlamentet og Rådet. Finansdepartementet sette i desember 2012 ned ei arbeidsgruppe for å greia ut krav til «land-for-land-rapportering» i norsk lovgjeving. Arbeidsgruppa skal koma med ein rapport innan 1. mai 2013.

Framlegget til nytt rekneskapsdirektiv utfyller eit framlegg om enklare rekneskapsreglar for mikroføretak som vart vedteke i Europarådet og EU-parlamentet i mars 2012.

EU-kommisjonen gjer mellom anna framlegg om forenklingar i notekrava for små føretak og om auke i terskelverdiane for små føretak. Framlegget frå EU-kommisjonen omfattar òg ei harmonisering av terskelverdiane for små, mellomstore og store føretak. Etter framlegget er «små føretak» dei som ikkje oppfyller minst to av desse tre vilkåra:

1. balansesum over 5 mill. euro (auka frå 4,4 mill. euro)

2. salsinntekter over 10 mill. euro (auka frå 8,8 mill. euro)

3. i gjennomsnitt 50 tilsette gjennom rekneskapsåret (same som før)

Føretak som ikkje vert rekna som «små føretak», men som ikkje oppfyller minst to av dei tre vilkåra nedanfor, vert etter direktivet rekna som «mellomstore føretak»:

1. balansesum på 20 mill. euro

2. salsinntekter på 40 mill. euro

3. i gjennomsnitt 250 tilsette gjennom rekneskapsåret

Føretak som oppfyller to av dei ovannemnde tre vilkåra, vert etter direktivet rekna som «store føretak».

Terskelverdiane for små føretak er høgare i framlegget enn i gjeldande norsk lovgjeving. Den norske rekneskapslova skil ikkje mellom mellomstore og store føretak, bortsett frå at allmennaksjeselskap og børsnoterte selskap er skilde ut, jf. rekneskapslova § 1-5. Skiljet mellom mellomstore og store føretak må truleg takast inn i den norske rekneskapslova om direktivframlegget vert vedteke i EU og teke inn i EØS-avtala.

Det gjeldande rekneskapsdirektivet opnar for at nasjonale styresmakter kan forenkla rekneskapsreglane for små føretak. Etter det nye framlegget skal nasjonale styresmakter forenkla den nasjonale lovgjevinga. Framlegget kan føra til at nokre av notekrava som i dag gjeld for små norske føretak, fell bort.

Framlegget legg vidare opp til at små føretak ikkje skal ha konsernrekneskapsplikt. Det er allereie gjeldande rett i Noreg. Framlegget vidarefører unntak frå kravet om å utarbeida kontantstraumoppstilling for små føretak. Det vil framleis vera kvart medlemsland som avgjer om små føretak skal måtte utarbeida årsmelding, slik dei må i Noreg i dag.

Ei anna endring i framlegget er at medlemslanda må følgja det såkalla «substans over form»-prinsippet, noko som før var valfritt. Prinsippet går ut på at rekneskapen skal visa dei økonomiske realitetane i føretaket, ikkje den juridiske forma på til dømes transaksjonar. Noreg har alt teke dette prinsippet inn i rekneskapslovgjevinga. Det vert òg gjort framlegg om at «vesentlegheitsprinsippet» skal takast inn som eit grunnleggjande rekneskapsprinsipp. Det vil seia at berre vesentleg informasjon skal takast med i rekneskapen, fordi ein svært detaljert rekneskap kan vera like villeiande som ein rekneskap med utilstrekkeleg informasjon.

3.5.2 Revisjon

EU-kommisjonen kom 30. november 2011 med framlegg til endringar i revisjonsdirektivet og til ei ny forordning om revisjon av føretak av allmenn interesse (bankar, forsikringsselskap, børsnoterte føretak o.a.). Handsaminga i Rådet og Parlamentet er ikkje ferdig. Endringsframlegget er omfattande og til dels omstridd, særleg når det gjeld revisjon av føretak av allmenn interesse. Det er gjort nærare greie for innhaldet i direktivet i Finansmarknadsmeldinga 2011. Framlegget er EØS-relevant.

I Noreg vart det frå 1. mai 2011 mogleg for små aksjeselskap å velja bort revisjon av årsrekneskapen. I Prop. 51 L (2010–2011) om lovendringane som førte til revisjonsfritaket, vart det varsla at regjeringa ville evaluera verknadene av endringa etter noko tid. Arbeidet med ei slik evaluering er no sett i gang. Etter ei førebuande utgreiing om metodebruk o.a. frå Statistisk sentralbyrå har departementet hatt oppdraget med evaluering på anbod. Oppdraget vart gjeve til Handelshøyskolen BI, som etter planen skal vera ferdig med utgreiinga innan utgangen av 2014.

3.6 Det nye tilsynssystemet i EU

1. januar 2011 vart det i EU skipa eit nytt tilsynssystem som skal styrkja tilsynet med heile den europeiske finanssektoren og betra føresetnadene for finansiell stabilitet. Det nye tilsynssystemet er todelt. Det er skipa eit systemrisikoråd (ESRB) som har ansvar for å overvake systemrisikoen i heile den europeiske finansmarknaden, og tre tilsynsmakter på mikronivå: innanfor banksektoren (EBA), forsikrings- og pensjonssektoren (EIOPA) og verdipapirsektoren (ESMA).

EU har opna for at EØS/EFTA-landa kan knyta seg til dei nye tilsynsorgana gjennom EØS-avtala. I påvente av ei formell tilknyting gjennom EØS-avtala er Finanstilsynet med som observatør i mikrotilsynsmaktene på uformelt grunnlag. Noregs Bank og Finanstilsynet er òg nyleg inviterte på uformelt grunnlag som observatørar i ESRBs «Advisory Committee», ein underkomité under ESRB.

Rettsaktene som ligg til grunn for mikrotilsynsmaktene, gjev formell kompetanse til mikrotilsynsmaktene. Dei skal gje råd til Kommisjonen og til nasjonale tilsynsmakter, utarbeida utkast til utfyllande regelverk på sektorområda sine, medverka til harmonisert tilsynspraksis i EU/EØS-området, og i ein viss mon føra tilsyn med enkeltinstitusjonar. Mikrotilsynsmaktene har vedtakskompetanse i visse situasjonar: 1) ved brot på relevant EU-regelverk, 2) i krisesituasjonar og 3) i tvistar mellom nasjonale tilsyn. Slike vedtak kan binda nasjonale tilsynsmakter eller gjelda direkte overfor private aktørar i EU-landa.

Både Noregs Grunnlov og topilarstrukturen i EØS-avtala sett grenser for moglegheita til å ta inn rettsakter i EØS-avtala som gjev vedtakskompetanse til eit EU-organ. Saman med Island og Liechtenstein forhandlar norske styresmakter no med EU om ei mogleg innleming av tilsynsforordningane i EØS-avtala, der ein søker å få til ei tilpassing som tek omsyn til dette.

ESRB kan gje tilrådingar til medlemslanda, men kan i motsetnad til mikrotilsynsa ikkje gjera bindande vedtak. Innleming i EØS-avtala av forordninga som skipar ESRB er difor mogleg utan same type tilpassingar.