4 Organiseringa og verksemda i Finansklagenemnda

4.1 Innleiing

Finansklagenemnda er eit utanrettsleg tvisteløysingsorgan som handsamar tvistar mellom finansføretak og kundane deira. På bakgrunn av Dokument 8:88 S (2011–2012) om kompliserte spareprodukt, klageorgan og rolla til Finanstilsynet, og Innst. 312 S (2011–2012) frå finanskomiteen på Stortinget, gjorde Stortinget 13. juni 2012 vedtak nr. 601 om Finansklagenemnda:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om det er grunnlag for endringer i organiseringen og virksomheten i Finansklagenemnda som kan bidra til å styrke klagers rettssikkerhet.»

I Meld. St. 4 (2012–2013) Anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2011–2012 vart det kort greidd ut om pågåande og relevante regelverksprosessar i Justis- og beredskapsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Finansdepartementet. Det vart òg varsla at Finansdepartementet i samråd med partar som saka vedkjem, ville vurdera om det trengst fleire tiltak, mellom anna om det er grunnlag for endringar i organiseringa og verksemda i Finansklagenemnda, for å styrkja rettstryggleiken til klagarane i tvistar med finansføretak.

I dette kapitlet gjer Finansdepartementet greie for korleis regjeringa følgjer opp Stortingets oppmodingsvedtak om Finansklagenemnda. Kapitlet inneheld ei framstilling av korleis Finansklagenemnda er oppbygd i dag, korleis liknande klagenemnder er organiserte i dei andre skandinaviske landa, kva for relevant regelverksarbeid som frå før er sett i gang uavhengig av oppmodingsvedtaket til Stortinget, og kva for andre tiltak som har vore drøfta for å følgja opp vedtaket. Kapitlet gjev òg eit oversyn over forbrukarvernet i finansmarknaden.

Hovudbodskapen i kapitlet er at regelverksarbeidet som er i gang, kan gjera det tryggare og lettare for forbrukarane å få løyst tvistar med finansføretak, samstundes som det kan gjerast fleire tiltak for å styrkja stillinga til forbrukarane i klagesakshandsaminga i Finansklagenemnda.

4.2 Kort om forbrukarvern i finansmarknaden

Eit kjennemerke ved forbrukarar er at dei kjøper varer og tenester til privat bruk frå profesjonelle næringsdrivande partar. Sal av varer og tenester er regulert mellom anna for å verna ikkje-profesjonelle kundar (forbrukarar) mot å verta utnytta av dei profesjonelle motpartane dei handlar med i ulike marknader. Lover og forskrifter gjev forbrukarane visse rettar som næringsdrivande må respektera i marknadsføring, kontraktar og anna.

Det er stort behov for å verna forbrukarrettar i finansmarknaden, særleg fordi finansføretaka har mykje meir informasjon om kvaliteten på tenestene enn det forbrukarane har. Nokre finansielle tenester kan det vera vanskeleg for forbrukaren å vurdera kvaliteten på før avtala vert gjord, og det kan vera lite rom for «prøving og feiling». Somme avgjerder, til dømes kjøp av pensjonsprodukt, tek ein få gonger i livet, men avgjerdene får stor innverknad på privatøkonomien.

Styresmaktene i Noreg har lagt stor vekt på omsynet til forbrukarane i utforminga av finansmarknadsreguleringa. Ei viktig oppgåve for styresmaktene i forbrukararbeidet er å syta for solide finansføretak. Det er viktig av omsyn til økonomien som heilskap, men òg av omsyn til forbrukarane som har krav i finansmarknaden, anten som bankinnskot, forsikringskrav, pensjonssparing, fond eller andre verdipapirinvesteringar.

Ei anna viktig oppgåve er å sjå til at forbrukarane har eit godt vern når dei nyttar finansielle tenester. Til dømes må bankane rå forbrukarane frå å ta opp lån dersom den økonomiske evna til forbrukaren tilseier at han ikkje bør ta opp lånet. Verdipapirføretaka kan ikkje gje investeringsråd som ikkje høver for forbrukaren, sjå boks 4.1. Innskotsgarantiordninga skal sikra bankinnskot opp til 2 mill. kroner per innskytar per bank, slik at innskytaren ikkje vert råka om banken skulle få økonomiske vanskar.

Finanstilsynet er styresmakta som fører tilsyn med at finansføretaka legg til rette verksemda si slik at lover og forskrifter vert følgde. Det vil mellom anna seia å sjå til at føretaka har vørdnad for interessene og rettane til forbrukarane. Dei siste åra er finansmarknaden vorten meir innfløkt, og det vert marknadsført mange fleire produkt. Det har difor dei siste åra vorte endå viktigare med eit effektivt tilsyn på dette området. Finanstilsynet har teke omsyn til dette og styrkt forbrukararbeidet.

Forbrukarvernet i finansmarknaden jamnar ut spelet, slik at forbrukarane kan handla tryggare med profesjonelle finansføretak. Men forbrukarvernet fritek ikkje forbrukarane for risikoen knytt til finansielle disposisjonar, så lenge disposisjonane er i samsvar med spelereglane. Forbrukarane har som alle andre i finansmarknaden eit grunnleggjande og sjølvstendig ansvar for vala dei gjer. Når det er usemje om spelereglane, kan ei klagenemnd eller domstolane avgjera saka minneleg mellom partane.

4.3 Nærare om Finansklagenemnda

4.3.1 Organisering

4.3.1.1 Generelt

Finansklagenemnda er eit utanrettsleg tvisteløysingsorgan som vart skipa i 2010 av Forbrukarrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Finansnæringens Fellesorganisasjon (no Finans Norge, FNO), Finansieringsselskapenes Forening (Finfo) og Verdipapirfondenes forening (VFF). Finansklagenemnda er ei samanslåing av det tidlegare Forsikringsklagekontoret (Forsikringsklagenemnda) og Bankklagenemnda. Finansklagenemnda organiserer fire nemnder som handsamar tvistar mellom finansføretak og kundane deira.

På forsikringsområdet finst det tre nemnder, for skadeforsikring, eigarskifteforsikring og personforsikring. Den fjerde nemnda, Finansklagenemnda Bank, gjev fråsegner om kontrakttilhøva mellom privatpersonar og bankar, finansieringsselskap, kredittføretak, fondsforvaltningsselskap og verdipapirføretak når tvisten gjeld investeringsrådgjeving. Dei fire nemndene har eit sams sekretariat i Finansklagenemnda, som førebur sakene. Nemndene handsamar tvistar mellom finansføretak og kundane deira.

Etter vedtektene til Finansklagenemnda § 1-3 er finansføretak som er med i FNO, Finfo eller VFF, gjennom medlemskapen i desse organisasjonane knytte til Finansklagenemnda. Finansføretak som ikkje er med i desse organisasjonane, og som tilbyr tenester innanfor arbeidsområdet til Finansklagenemnda, kan søkja om tilknyting til Finansklagenemnda for å handsama klager mot føretaket.

4.3.1.2 Styret

Styret i Finansklagenemnda har det overordna ansvaret for verksemda og skal etter vedtektene § 2-1 syta for ei forsvarleg organisering av sekretariat og nemnder. Styret skal fastsetja retningsliner for sekretariatet og fungera som bindeledd mellom avtalepartane og sekretariatet. Styret uttalar seg ikkje i klagesaker.

Styret i Finansklagenemnda har ti medlemer (med like mange personlege varamedlemer). Medlemene vert valde av avtalepartane og får inga godtgjersle for verva. Finansføretaka har seks representantar. Av dei vel FNO fire, medan Finfo og VFF vel ein kvar. Kundesida har fire representantar. Av desse vel Forbrukarrådet fire og NHO vel ein. Minst seks medlemer må vera til stades for at styret i Finansklagenemnda skal vera vedtaksført. Avgjerdene i styret må takast med eit fleirtal på tre fjerdedelar av dei frammøtte styremedlemene. Står røystene likt, avgjer møteleiaren saka.

4.3.1.3 Klagenemndene og sekretariatet

Styret i Finansklagenemnda fastset reglar for samansetjinga av klagenemndene, jf. vedtektene til Finansklagenemnda § 4-2. Styret peikar ut leiarar og nestleiarar av klagenemndene. Det er praksis at leiarane og nestleiarane i klagenemndene vert valde ved konsensus i styret. Avtalepartane bak Finansklagenemnda vel dei andre medlemene (og varamedlemene) til nemndene. Etter punkt 13 i dei styrefastsette sakshandsamingsreglane for Finansklagenemnda skal leiarar og nestleiarar av klagenemndene ha gode juridiske kvalifikasjonar og ikkje høyra til nokon av partane. Medlemene av klagenemndene vert valde for to år om gongen og kan ikkje ha same vervet i same nemnda i meir enn åtte år på rad. Medlemene får godtgjersle frå Finansklagenemnda etter reglar fastsette av styret.

Etter punkt 14 i sakshandsamingsreglane skal kvart møte i klagenemndene normalt setjast med fem medlemer til stades. I tillegg til leiaren (eller nestleiaren dersom leiaren ikkje kan møta) skal to medlemer representera Forbrukarrådet (i forbrukarsaker) og to medlemer representera den aktuelle finansnæringa.

Styret i Finansklagenemnda tilset administrerande direktør for Finansklagenemnda, som mellom anna leier og bemannar sekretariatet i Finansklagenemnda, jf. vedtektene til Finansklagenemnda § 3-2.

Ved utgangen av 2012 var det 36 tilsette i sekretariatet i Finansklagenemnda. Seks av dei var leiarar, 20 juristar og 10 hadde andre funksjonar. I dei fire klagenemndene er det til saman 32 medlemer (varamedlemer kjem i tillegg). Finansklagenemnda bruker òg i nokon mon eksterne sakkunnige.

4.3.2 Sakshandsaming

Retten til å klaga ei sak inn for Finansklagenemnda gjeld etter sakshandsamingsreglane forbrukarar som har ein tvist med eit finansføretak, dersom forbrukaren har rettsleg interesse av å få saka handsama i Finansklagenemnda. I forsikringssaker har næringsdrivande òg høve til å klaga. Finansklagenemnda handsamar tvistar av rettsleg karakter som spring ut av kontraktstilhøve med finansføretak, finansføretak si avvising av kunde- og tenesttilhøve, samt manglande medverknad ved flytting av kunde- og tenesttilhøve til andre finansføretak.

Dei fleste av sakene som vert klaga inn til Finansklagenemnda, vert løyste gjennom sakshandsaminga i sekretariatet i Finansklagenemnda. Det kan til dømes skje ved at sekretariatet gjev eit såkalla negativt råd, det vil seia ei god grunngjeving av kvifor klagesaka mest sannsynleg ikkje vil føra fram, som klagaren slår seg til ro med. Sekretariatet kan òg finna fram til ei løysing ved å oppmoda føretaket om å revurdera saka. Saker som ikkje vert løyste i sekretariatet, kan klagast inn for ei av klagenemndene. Klagaren har rett til å krevja nemndhandsaming same kva råd sekretariatet har gjeve. Sekretariatet vil typisk tilrå nemndhandsaming dersom det er tvil om kva som er rett løysing, eller dersom sekretariatet ikkje når fram med ei oppmoding til føretaket om å endra standpunkt. Saker vert ikkje sende til nemndhandsaming utan at klagaren har stadfesta at han ynskjer det.

Fråsegner frå sekretariatet og nemndene er ikkje bindande for partane. Dersom partane ikkje er nøgde med resultatet etter at saka er handsama i Finansklagenemnda, kan saka ankast for domstolane på vanleg måte.

I 2012 fekk sekretariatet inn om lag 4 200 klagesaker, av dei gjaldt om lag 3 500 klagesaker forsikring. Sekretariatet gjorde seg ferdig med om lag 4 500 saker i 2012. Ved utgangen av 2012 hadde sekretariatet om lag 2 000 klagesaker om ulike slags strukturerte spareprodukt som ikkje var handsama. Sakshandsaminga av slike saker har vore stansa fordi det endelege resultatet i den såkalla Røeggen-saka kan få konsekvensar òg for andre saker. Røeggen-saka vart handsama i Høgsterett i mars 2013, sjå boks 4.2.

Gjennomsnittleg sakshandsamingstid for forsikringssaker i sekretariatet var 32 veker i 2012. Den gjennomsnittlege sakshandsamingstida er definert som tida frå ei sak vert meld inn til sekretariatet, til ho er avslutta i sekretariatet. Denne tida inkluderer ventetid på eventuelle svar frå føretak og forbrukar, tid som går med for partane til å henta inn supplerande dokumentasjon, og ei ventetid på fire veker frå saka er ferdig handsama til ho vert arkivert. For banksaker var den gjennomsnittlege sakshandsamingstida 19 veker.

Klagenemndene gav om lag 660 fråsegner i 2012. Om lag 550 av dei galdt forsikring. I 2012 var den gjennomsnittlege sakshandsamingstida i nemndene for skade- og personforsikringssaker høvesvis 23 og 33 veker. For banksaker var den gjennomsnittlege handsamingstida ni veker.

Finansklagenemnda har for ei tid tilbake sett i verk tiltak for å korta ned sakshandsamingstida for forsikringssaker i sekretariatet og i nemnda for personforsikringssaker.

Det er berre skriftleg sakshandsaming i Finansklagenemnda. Klagarar må formulera ei skriftleg klage, men sekretariatet kan gje rettleiing om korleis klaga skal setjast opp. Det gjeld ingen formkrav til klagene. Saka vert avgjord ut frå den skriftlege dokumentasjonen i kvar sak. Er det usemje mellom kunden og finansføretaket om den munnlege rådgjevinga som førte til ei finansiell investering, vil Finansklagenemnda oftast ikkje leggja vekt på det.

4.3.3 Medhaldsdel og domstolsoverprøving

Medhaldsdelen er delen av sakane som endar med heilt eller delvis medhald for kunden som har klaga inn saka. For forsikringsklagesaker som vert ferdighandsama i sekretariatet i Finansklagenemnda, ligg medhaldsdelen på om lag 20–25 pst. For banksaker som vert ferdighandsama i sekretariatet, ligg medhaldsdelen på kring 15–20 pst.

I nemndene ligg medhaldsdelen på 30–50 pst. i forsikringssaker og om lag 20 pst. i banksaker. Medhaldsdelane har vore relativt stabile over fleire år.

I forsikringssaker der kunden har fått medhald, har finansføretaket dei tre siste åra ikkje akseptert utfallet i om lag 10 pst. av tilfella. I banksaker har finansføretaka i dei aller fleste tilfella godteke at kunden har fått medhald.

Finansklagenemnda har granska 29 forsikringssaker frå 2009 og 2010 der finansføretaket ikkje har akseptert at kunden har fått medhald. Granskinga viser at kundane i om lag halvparten av sakene ikkje følgde opp med søksmål mot finansføretaket. Sju saker enda for domstolane med litt varierande utfall, og i nokre saker kom det til forlik etter at fråsegna frå nemnda låg føre.

Domstolsprøving av saker som har vorte handsama i nemnder, viser om nemndene har ei rettsforståing og ein rettspraksis som er i samsvar med den domstolane har. Det er få saker der domstolane har kome til ein annan konklusjon enn Finansklagenemda.

4.3.4 Bransjenorm for dekking av sakskostnader

For dei tre klagenemndene innanfor forsikring (skade-, eigarskifte- og personforsikring) gjeld ei bransjenorm etablert av FNO som skal medverka til at fråsegner frå nemndene vert følgde. Punkt 4 i bransjenorma handlar om dekking av sakskostnader og lyder slik:

«Dersom et selskap ikke følger nemndavgjørelsen, forplikter det seg til å dekke klagers rimelige og nødvendige omkostninger ved etterfølgende domstolsbehandling av det rettslige temaet som har vært gjenstand for behandling i nemnda. Dette gjelder for første rettsinstans.

Innenfor samme ramme dekker selskapet også klagers saksomkostninger for høyere rettsinstanser dersom selskapet er ankende part.

Saksomkostninger dekkes i henhold til tvistelovens regler, herunder de særlige regler om småkravsprosess.

I tillegg til det som fremkommer ovenfor gjelder følgende:

• Ved uenighet om omfanget av saksomkostningene kan selskapet kreve at klager ber retten fastsette prosessfullmektigens godtgjøring, jf. tvisteloven § 3-8. Hvis klager motsetter seg dette, er selskapet ikke forpliktet til å dekke klagers saksomkostninger.

• Selskapets forpliktelse er ikke betinget av at klager benytter eventuelle rettshjelpforsikringer.

• Innenfor rammen av første og andre avsnitt kan klager ikke pålegges å dekke selskapets saksomkostninger.»

For klagenemnda for tvistar om kontrakttilhøve med bankar, finansieringsselskap, kredittføretak, fondsforvaltningsselskap og verdipapirføretak (Finansklagenemnda Bank) gjeld ikkje ei slik bransjenorm.

4.3.5 Openheit om fråsegner

Finansklagenemnda legg kvart år fram ein rapport om sakshandsaminga i nemndene og arbeidet i sekretariatet, og fråsegnene frå nemndene vert publiserte på nettsidene til Finansklagenemnda etter kvart som dei vert vedtekne. Klagaren vert ikkje namngjeven, men namnet på finansføretaket vert publisert. Det er òg openheit om kva for medlemer av nemnda som står bak fråsegna, og kven som eventuelt har røysta imot. Resultatet i saker som vert handsama av sekretariatet i Finansklagenemnda, vert ikkje publisert.

4.3.6 Finansiering

Verksemda til Finansklagenemnda vert finansiert av dei tilknytte finansføretaka, jf. vedtektene til Finansklagenemnda § 5-1. Forbrukarar og næringsdrivande som klagar saker inn for Finansklagenemnda, betaler ingenting.

Driftsutgiftene til Finansklagenemnda skal etter vedtektene finansierast av finansføretaka etter fordeling på dei ulike bransjane og i høve til ressursuttaket frå sekretariatet og nemndene for kvart einskilt føretak. Styret fastset under den årlege budsjetthandsaminga kor store bidraga skal vera. I avtala om Finansklagenemnda er det nemnt at finansieringa skal baserast på mellom anna omfanget av skriftlege saker. Styret kan fastsetja nærare reglar om bidraget frå kvart finansføretak.

Finansieringsmodellen til Finansklagenemnda er den same som jamt over gjeld for dei andre frivillig etablerte bransjenemndene som handsamar forbrukartvistar, og har røter i etableringa av dei fyrste klagenemndene i Noreg.

4.4 Klagenemnder i Danmark og Sverige

4.4.1 Danmark

I Danmark er det gjennom avtaler mellom det danske Forbrugerrådet og interesseorganisasjonane i finansnæringa skipa fleire nemnder for handsaming av tvistar mellom forbrukarar og finansføretak. Mellom anna er Pengeinstitutankenævnet og Ankenævnet for Forsikring skipa for å handsama klager frå forbrukarane på pengeinstitutt (bankar) og forsikringsselskap.1 Desse nemndene har offentleg godkjenning etter den danske forbrukarklagelova.2 Vilkåra for slik godkjenning følgjer av lova § 5 andre ledd:

«En sådan godkendelse kan kun meddeles, hvis klage- eller ankenævnets vedtægter indeholder bestemmelser om nævnets sammensætning og sagsbehandling, som er betryggende for parterne, samt bestemmelser om betaling af gebyrer og omkostninger. Det er endvidere en betingelse for godkendelse, at klage- eller ankenævnets formand og eventuelle næstformænd er dommere.»

Pengeinstitutankenævnet og Ankenævnet for Forsikring har vedtekter som liknar på vedtektene til Finansklagenemnda. Mellom anna skal kvart møte i dei danske klagenemndene setjast med fem medlemer til stades, og av dei skal to representera forbrukarinteresser og to den aktuelle finansnæringa. Møtet skal styrast av nemndleiaren eller ein nestleiar. Avtalepartane til nemndene (Forbrugerrådet og interesseorganisasjonane i finansnæringa) vel leiarar og nestleiarar i lag og sine eigne representantar i nemndene kvar for seg. Avtalepartane vel òg leiaren for sekretariata til nemndene og gjev reglar for korleis nemndene skal finansierast. For å få ei klagesak handsama må forbrukaren betala eit gebyr på 200 danske kroner. Gebyret vert betalt tilbake dersom forbrukaren får medhald i klaga, eller saka vert avvist. All sakshandsaming er skriftleg.

4.4.2 Sverige

Allmänna reklamationsnämnden (ARN) er ei statleg nemnd for handsaming av tvistar mellom forbrukarar og føretak om kjøp av varer og tenester. Nemnda har 13 avdelingar. Ei av avdelingane handsamar klager som gjeld banktenester, investeringsrådgjeving o.a., og ei anna avdeling handsamar klager knytte til forsikring. Leiaren og nestleiaren for ARN og for nemndavdelingane er dommarar og valde av den svenske regjeringa. I møta til nemndavdelingane stiller til vanleg to nemndmedlemer valde etter forslag frå forbrukarorganisasjonar og to valde etter forslag frå næringsorganisasjonar, i tillegg til ein uavhengig leiar. Det kostar ingenting for forbrukarane å få ei klage handsama av ARN. Til skilnad frå dei private klagenemndene på finansmarknadsområdet i Noreg og Danmark gjev ikkje ARN rettleiing og hjelp til forbrukarane i utforminga av klager.

4.5 Regelverksprosessar i Noreg

4.5.1 Ansvarsdeling

Ansvaret styresmaktene har for tilhøve knytte til Finansklagenemnda, er delt mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Finansdepartementet.

Finansklagenemnda er lovmessig forankra i lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtalelova) og i lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler (forsikringsavtalelova). Desse lovene høyrer under Justis- og beredskapsdepartementet. Det same departementet forvaltar dessutan lov 17. juni 2006 nr. 90 om mekling og rettargang i sivile tvistar (tvistelova), som gjeld handsaminga av tvistar for domstolane.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for det generelle rammeverket for handsaming av forbrukartvistar i nemnder o.a.

Tvistane som vert lagde fram for Finansklagenemnda, må ofte avgjerast på grunnlag av lovverk som høyrer under Justis- og beredskapsdepartementet eller Finansdepartementet. Dessutan har Finansdepartementet eit meir generelt ansvar for arbeidet med finansiell stabilitet og velfungerande finansmarknader, jf. kapittel 2 i denne meldinga. Eit viktig element er å ta hand om interessene og rettane til forbrukarane, mellom anna gjennom å gje forbrukarane høve til å få løyst tvistar med finansføretak på ein trygg og god måte.

4.5.2 Justis- og beredskapsdepartementet

Finansklagenemnda er som nemnt forankra i finansavtalelova og forsikringsavtalelova. Nemnder som er omtala i finansavtalelova § 4 og forsikringsavtalelova § 20-1, kan leggja avtala eller vedtektene som ligg til grunn for nemnda, fram for Kongen til godkjenning. Dersom Kongen godkjenner avtala eller vedtektene, utløyser dette visse rettar for kundar av nemndtilknytte føretak: Kunden får rett til å få handsama tvistar i nemnda, saka kan ikkje prøvast for domstolane så lenge ho er til handsaming i ei nemnd, og ei sak som er realitetshandsama av ei nemnd, kan leggjast direkte fram for tingretten (utan at saka fyrst har vore handsama i Forliksrådet). Denne godkjenningskompetansen er delegert til Justis- og beredskapsdepartementet, som for tida vurderer det samla avtaleverket for Finansklagenemnda. Justis- og beredskapsdepartementet har tidlegare vurdert og godkjent avtaleverket for Bankklagenemnda og Forsikringsklagenemnda (som i 2010 vart slått saman til Finansklagenemnda).

4.5.3 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

4.5.3.1 Utgreiing om nemndhandsaming av forbrukartvistar

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider med nye reglar om forbrukartvistar generelt. Eit offentleg utval har i NOU 2010: 11 om nemndhandsaming av forbrukartvistar gjort framlegg om endringar av det utanrettslege tvisteløysingstilbodet i Noreg. Eit av framlegga frå utvalet er at frivillige nemnder skal kunna søkja om offentleg godkjenning. Nemndene skal etter framlegget kunna få godkjenning om dei stettar visse krav, medrekna krav til organisering av nemnda, samansetjing og formelle krav til leiaren. Utvalet har òg føreslått ein heimel for retts- og tvangskraft for avgjerder frå nemnder som er offentleg godkjende, men likevel slik at avtalepartane i kvar nemnd kan avgjera om slike rettsverknader skal nyttast. Utvalet har føreslått reglar om sakshandsaminga i nemndene, mellom anna reglar om kontradiksjon (det vil seia rett for partane til å uttala seg og til å verta kjende med kva motparten hevdar), om nøytralitet og om utforming og offentleggjering av vedtaka.

4.5.3.2 Nye EU-reglar

Europakommisjonen gjorde i oktober 2011 framlegg om nye EU-reglar om utanrettsleg tvisteløysing gjennom eit nytt direktiv og ei ny forordning. Europaparlamentet og Rådet for EU kom fram til semje om dei nye reglane i desember 2012, og det er venta at reglane vert formelt vedtekne før sommaren 2013. Med dei nye EU-reglane skal alle EU-land ha tilbod om tvisteløysing utanfor domstolane i alle slags forbrukarsaker, og medlemene i tvisteløysingsorgana skal oppfylla krav til kompetanse og ansvar. Ei tilsynsmakt skal føra tilsyn med tvisteløysingsorgana, og organa skal rapportera til tilsynsmakta om mellom anna talet på klager, sakshandsamingstid, saksutfall og effektivitet. Tilsynsmakta skal kunna sanksjonera manglande rapportering. Dersom det nye EU-regelverket vert teke inn i EØS-avtala, må det endringar til i norsk rett, mellom anna gjeld det kravet om at ei tilsynsmakt skal føra tilsyn med tvisteløysingsorgana.

Oppfølginga av NOU 2010: 11 vil i stor mon skje parallelt med prosessen mot nye EU-reglar. Utfallet av desse prosessane kan endra rammene for verksemda i Finansklagenemnda.

4.5.4 Finansdepartementet

4.5.4.1 Nye reglar om nemndhandsaming

Finansdepartementet arbeider med oppfølginga av to konkrete framlegg om nemndhandsaming på finansmarknadsområdet. Banklovkommisjonen har i NOU 2011: 8 om ny finanslovgjeving føreslått at finansføretak og kundane deira kan krevja at ein tvist vert handsama av ei klagenemnd, jamvel om finansføretaket ikkje har slutta seg til klagenemnda. Vilkåret er at det på grunnlag av avtale mellom organisasjonar for finansføretak og organisasjonar som representerer forbrukarkundar av finansføretak, er skipa ei nemnd for handsaming av tvistar innanfor verksemdsområdet til finansføretaket, og at vedtektene for nemnda er godkjende av Kongen.

Finanskriseutvalet har i NOU 2011: 1 gjort framlegg om at finansføretak som ikkje rettar seg etter nemndfråsegner som gjev forbrukaren medhald, må dekkja sakskostnadene til forbrukaren ved ei eventuell rettssak. Retten til å få dekt sakskostnadene skal etter framlegget gjelda handsaming i fyrste rettsinstans, og i høgare rettsinstansar dersom det er finansføretaket som ankar. Den føreslåtte regelen frå utvalet har fellestrekk med FNOs bransjenorm på forsikringsområdet, jf. kapittel 4.3.4 framanfor.

Finansdepartementet har hatt begge framlegga til høyring og vil handsama dei i ein proposisjon i løpet av 2013.

4.5.4.2 Dokumentasjonsplikt ved yting av investeringstenester

Når ein tvist skal handsamast av Finansklagenemnda, eller av domstolane for den saks skuld, er det ein føremon om tenesteytinga frå finansføretaket til forbrukaren er skikkeleg dokumentert. Dette gjeld ikkje minst innanfor finansiell rådgjeving, der rådgjevinga ofte er munnleg. Dokumentasjon av rådgjeving er òg viktig for at Finanstilsynet skal kunna kontrollera at rådgjevarane innfrir dei lovfesta pliktene sine.

Finanstilsynet har på oppdrag frå Finansdepartementet greidd ut behovet for å endra reglane på dette området. Finanstilsynet meiner at omsynet til investorvern tilseier at sal og rådgjeving knytt til alternative spareprodukt bør vera underlagd det same dokumentasjonskravet som sal og rådgjeving av finansielle instrument. Finansdepartementet har slutta seg til dette og har i brev 12. mars 2013 bede tilsynet om å utarbeida utkast til eit høyringsnotat.

Finanstilsynet vert òg bede om å vurdera behovet for å konkretisera dei materielle krava til sal og rådgjeving av alternative spareprodukt, og behovet for å utvida dokumentasjonsplikta for resten av næringsverksemda til verdipapirføretaka. I tillegg har departementet bede tilsynet vurdera om det bør vera plikt til å gjera lydopptak av telefonsamtaler der det går føre seg sal og rådgjeving av alternative spareprodukt, til liks med det som gjeld for sal og rådgjeving av finansielle instrument.

4.6 Tilskuv til endringar

4.6.1 Innleiing

Finansdepartementet hadde i november 2012 eit møte med Justis- og beredskapsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Finansklagenemndas avtalepartar (Forbrukarrådet, NHO, FNO, Finfo og VFF), Forbrukarombodet og administrerande direktør for Finansklagenemnda. Det var semje om at Finansklagenemnda er eit velfungerande og effektivt tvisteløysingsorgan, men at det er rom for å styrkja stillinga til forbrukarane endå meir.

Finansdepartementet sende 30. januar 2013 eit brev til dei nemnde partane, der departementet la ved eit oppsummerande notat om prosessen, det pågåande regelverksarbeidet og behovet for fleire tiltak. I brevet og notatet kom Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet med oppmodingar om å vurdera endringar i oppnemninga til og samansetjinga av klagenemndene. Departementa oppmoda òg om å gjera endringar hjå Finansklagenemnda for å gjera det lettare å melda inn klager, og om at finansføretaka bør skilja tydeleg mellom interne klageordningar og ein nøytral klageinstans som Finansklagenemnda. Finansklagenemndas avtalepartar kom Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet i møte i eit sams brev til departementa 1. mars 2013.

Justis- og beredskapsdepartementet har i brev av i dag (26. april 2013) til Finansklagenemndas avtalepartar gjeve førehandslovnad om offentlig godkjenning av Finansklagenemnda, basert på dei skisserte endringane i brevet 1. mars 2013 frå avtalepartane. Sjølve godkjenninga kan verta gjeve når endringane er gjennomført.

Finanstilsynet utferda i februar 2013 retningsliner for den interne klagehandsaminga i forsikringsselskap og varsla samstundes at det tek sikte på å gje tilsvarande retningsliner for andre finansføretak òg. Retningslinene har likskapspunkt med ei av oppmodingane frå departementa.

4.6.2 Endringar i samansetjinga av klagenemndene

4.6.2.1 Oppmoding frå departementa

I samråd med Justis- og beredskapsdepartementet skreiv Finansdepartementet i notatet 30. januar 2013 at det kan verka som om tillita til Finansklagenemnda er svekt hjå delar av publikum etter handsaminga av saker knytte til såkalla strukturerte spareprodukt. Departementa viste òg til at Justis- og beredskapsdepartementet har avtaleverket til Finansklagenemnda til vurdering, og skreiv at avtalepartane til Finansklagenemnda burde vurdera å utarbeida ein revidert versjon av dette avtaleverket. Ein revidert versjon kan liggja til grunn for vurderinga av om avtaleverket skal godkjennast i høve til finansavtalelova og forsikringsavtalelova.

Departementa peika for det fyrste på at avtalepartane burde vurdera eksplisitte krav til nøytralitet og sjølvstende hjå leiarar og nestleiarar av nemndene, og dessutan vurdera ei føresegn om at leiarar og nestleiarar må oppnemnast med samrøystes vedtak i styret til Finansklagenemnda. Dette ligg nær det som er praksis frå før. Som nemnt i kapittel 4.3.1 skal leiarar og nestleiarar etter sakshandsamingsreglane for Finansklagenemnda vera uavhengige og ikkje vera knytt til nokon av partane, og det er sedvane at leiarar og nestleiarar vert valde ved konsensus i styret.

Som nemnt i kapittel 4.3.1 skal møta i klagenemndene setjast med fem medlemer til stades. I tillegg til leiaren eller nestleiaren skal to medlemer representera Forbrukarrådet (i forbrukarsaker) og to medlemer representera den aktuelle finansnæringa. Fråsegnene i klagesaker vert avgjorde med vanleg fleirtal. I notatet 30. januar 2013 peika departementa for det andre på at avtalepartane burde vurdera å utvida nemndene. I tillegg til at nestleiaren burde møta fast (no møter nestleiaren berre når leiaren ikkje kan møta), burde styret i Finansklagenemnda oppnemna ein ny uavhengig medlem utan tilknyting til korkje kundesida eller den aktuelle gruppa av finansføretak.

4.6.2.2 Svar frå Finansklagenemndas avtalepartar

Avtalepartane svara i brevet til departementa 1. mars 2013 at dei vil følgja opp alle oppmodingane frå departementa, og la ved eit utkast til endringar i avtala om Finansklagenemnda for å gjennomføra oppmodingane. I utkastet heiter det mellom anna at både leiaren og nestleiaren i kvar nemnd skal vera ein høgt kvalifisert jurist som er nøytral i høve til avtalepartane og dei næringane og interessegruppene som avtalepartane representerer. Nestleiaren skal møta fast i tillegg til leiaren, og det skal i kvar nemnd oppnemnast ein sjuande medlem som er kvalifisert jurist, og som stettar dei same krava til sjølvstende som leiaren og nestleiaren. Etter utkastet skal desse tre uavhengige medlemene oppnemnast ved samrøystes vedtak i Finansklagenemndas styre.

Avtalepartane peikar på at det kan ta litt tid å setja endringane ut i livet, fordi ein må rekruttera nye nemndmedlemer og kanskje endra avtaler med nestleiarar. I utkastet til avtaleendringar heiter det at styret i Finansklagenemnda skal gjennomføra endringane innan utgangen av 2013. Avtalepartane uttala i brevet 1. mars 2013 at dei er budde på å gjera ei ny avtale så snart dei har fått tilbakemelding frå departementa.

I brevet peikar avtalepartane òg på at ei utviding av klagenemndene frå fem til sju medlemer kan ha innverknad på ressursbehovet og sakshandsamingsprosessane i nemndene. Dei skriv mellom anna at

«utvidelsen innebærer at nemndene settes i en særstilling sett i sammenheng med andre utenrettslige klagenemnder, og også i forhold til sammensetningen av de ordinære domstoler. Vi viser til at sekretariatet allerede administrerer 70 nemndsmøter årlig, som involverer totalt 40 personer når vararepresentantene regnes med. En utvidelse fra fem til syv deltakere i nemndsmøtene vil bl.a. kunne ha innvirkning på saksbehandlingstiden i nemndene. Vi har i det reviderte avtaleverket derfor tatt inn en mulighet for nærmere saksbehandlingsregler som åpner for en viss fleksibilitet ved fravær etc.»

4.6.3 Lettare å melda inn klager

4.6.3.1 Oppmoding frå departementa

Finansdepartementet, i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet, viste i notatet 30. januar 2013 til at Finansklagenemnda er meint å vera eit lågterskeltilbod om tvisteløysing utanom domstolane, og at advokathjelp normalt bør vera unødvendig. Departementa peika på at avtalepartane bør vurdera behovet og vilkåra for å gjera det lettare for forbrukarane å melda inn godt utforma klager, til dømes ved å etablera brukarvenlege Internett-løysingar med rettleiingar, skjema og anna. Avtalepartane vart særskild oppmoda om å sjå på moglege tiltak dersom forbrukarane tykkjer det er vanskeleg å formulera klager, eller dersom det viser seg at dei skriftlege klagene ikkje får saka godt nok fram, eller utforminga jamvel svekkjer saka til forbrukarane i Finansklagenemnda.

Departementa kommenterte òg at det ikkje er høve til munnlege klager eller munnleg vitneføring i Finansklagenemnda i dag, og at det verkar lite tenleg å oppmoda avtalepartane om å leggja til rette for dette i framtida. Det vart peika på at munnleg vitneføring ville gjera sakshandsaminga i Finansklagenemnda meir innfløkt og ressurskrevjande og gjera at Finansklagenemnda likna meir på ein domstol.

4.6.3.2 Svar frå Finansklagenemndas avtalepartar

Avtalepartane svara i brevet til departementa 1. mars 2013 at dei vil følgja oppmodinga gjennom endringar i avtala om Finansklagenemnda, og ved at styret i Finansklagenemnda greier ut og gjer fleire forbetringstiltak på dette området. I utkastet til endringar i avtala heiter det mellom anna at nettsida til Finansklagenemnda skal gje rettleiing om korleis ei klage skal leverast, og at ein skal leggja til rette for bruk av tenlege elektroniske løysingar ved innlevering av klager. Avtalepartane peika på at klagarar framleis vil kunna få rettleiing frå sekretariatet om korleis ei klage skal setjast opp, slik det i dag er nedfelt i sakshandsamingsreglane til Finansklagenemnda.

4.6.4 Tilhøvet til interne klageordningar

4.6.4.1 Oppmoding frå departementa

I det tredje punktet i notatet 30. januar 2013 oppmoda departementa organisasjonane til finansføretaka om å formidla vidare til medlemene at det er viktig å skilja tydeleg mellom interne klageordningar og ein nøytral klageinstans som Finansklagenemnda, og å visa til Finansklagenemnda i kommunikasjonen med kundane.

Bakgrunnen for oppmodinga er at mange finansføretak har interne ordningar for handsaming av klager frå kundane sine, der klagesaka til dømes vert avgjord av ei avdeling i føretaket eller av eit organ valt av føretaket. Departementa kommenterte at slike ordningar kan høva godt til handsaming av visse slags klager, men at det er viktig at kunden er klår over at ordninga ikkje er uavhengig av føretaket, og at dei har høve til å få saka si handsama av eit uavhengig organ som Finansklagenemnda. Interne klageordningar bør difor ikkje profilerast slik at kunden kan tru at ordninga er uavhengig, offentleg godkjend eller liknande. Departementa nemnde at ein god regel er å ha namnet på finansføretaket med i namnet på den interne klageordninga.

Departementa skreiv òg at finansføretaka som er tilknytte Finansklagenemnda, bør nemna Finansklagenemnda tydeleg i kommunikasjonen med kundane og informera om Finansklagenemnda på nettsidene sine, og at klager bør sendast beint til Finansklagenemnda om dei er av ein slik karakter at dei bør handsamast av eit uavhengig organ.

4.6.4.2 Svar frå organisasjonane til finansføretaka

Avtalepartane viste i brevet 1. mars 2013 til at organisasjonane for finansføretaka ville senda eit særskilt informasjonsskriv om dette til medlemene. FNO utferda same dagen eit rundskriv om oppmodinga frå departementa og bad medlemene følgja henne opp. FNO skriv mellom anna dette i rundskrivet:

«Begrunnelsen for anmodningen er at mange foretak har interne ordninger for behandling av klager der klagesaken avgjøres internt. Departementet understreker at det er viktig at kunden er klar over at en slik intern behandling ikke er uavhengig av foretaket, og at det er mulig å få behandlet klagen av et uavhengig organ som Finansklagenemnda. Interne klageordninger bør derfor heller ikke profileres på en måte som kan gi inntrykk av at denne er uavhengig eller offentlig godkjent mv. Departementet viser til at en god regel kan være at finansforetakets navn fremkommer tydelig i navnet på interne klageordninger. Det bes også om at foretakene i sin kommunikasjon med kundene tydelig henviser til Finansklagenemnda (der dette er relevant), samt at det gis informasjon på foretakenes nettsider. Departementet viser ytterligere til at kunder bør bli henvist videre til Finansklagenemnda dersom klagen er av en slik karakter at den bør behandles av et uavhengig organ.

Finans Norge ber om at medlemsforetakene følger opp anmodningen fra Finansdepartementet. Det er viktig at de enkelte foretak selv aktivt vurderer formålet med og gjennomføringen av departementets anmodning. Det er viktig at informasjonen til kundene er tilpasset den konkrete virksomhet og forretningsplattform i foretaket slik at budskapet blir klart og tydelig for kundene i det enkelte foretak.»

4.6.4.3 Nye retningsliner frå Finanstilsynet

Finanstilsynet utferda 7. februar 2013 retningsliner for den interne klagehandsaminga i forsikringsselskap, jf. rundskriv nr. 4/2013 frå tilsynet. Bakgrunnen er retningsliner frå Den europeiske forsikrings- og tenestepensjonstilsynsmakta (EIOPA) i november 2012, som er meint å styrkja forbrukarvernet og medverka til eit meir samordna tilsyn med forsikringsselskapa i Europa.

Retningslinene går mellom anna ut på at forsikringsselskapa skal ha rutinar for klagehandsaming, gje klår og oppdatert informasjon om den interne klagehandsamingsprosedyren, gje informasjon om Finansklagenemnda og eventuelle andre høve til å få prøvd saka utanfor domstolane, og halda klagaren informert om handsaminga av klaga. Forsikringsselskapa skal i tillegg kvart år rapportera til Finanstilsynet om dei klagene som kjem inn frå kundane. Retningslinene er nærare omtala i boks 4.3.

Finanstilsynet har varsla at tilsynet tek sikte på å gje tilsvarande retningsliner for andre finansføretak òg.

4.7 Vurderingane til departementet

Finansklagenemnda er eit utanrettsleg tvisteløysingsorgan som er frivillig skipa av finansnæringa og representantar for kundane deira, og finansiert av finansføretaka som er tilknytte ordninga. Modellen gjev grunnlag for nøytral og effektiv tvisteløysing og har vist seg vellukka i fleire bransjar. Finansieringa kan medverka til at føretaka skikkar seg meir ansvarleg, fordi dei er nøydde til å dekkja utgiftene til Finansklagenemnda. Dess meir ansvarleg føretaka ter seg, dess færre klager og lågare utgifter.

Finansdepartementet merkar seg at det er semje om at Finansklagenemnda stort sett har vist seg å vera eit velfungerande og effektivt tvisteløysingsorgan. Det er likevel rom for å styrkja stillinga til forbrukarane ved handsaming av klagesaker i ordninga. Dei ovannemnde regelverksprosessane i Finansdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet kan gjera det tryggare og lettare for forbrukarane å få løyst tvistar med finansføretak. Det vil styrkja stillinga til forbrukarane i finansmarknadene.

Dersom framlegget frå Banklovkommisjonen vert gjennomført, som departementet vil vurdera i ein komande proposisjon, vil kundane i røynda få rett til å få tvistar handsama i Finansklagenemnda anten finansføretaket er tilknytt Finansklagenemnda eller ikkje. Dersom framlegget frå finanskriseutvalet vert gjennomført, som òg vil verta teke opp i den komande proposisjonen, vil forbrukarane få rett til å få dekt sakskostnadene ved ei eventuell rettssak dersom forbrukaren har fått medhald i Finansklagenemnda og finansføretaket ikkje har akseptert det. Ein slik rett tek bort den økonomiske risikoen for forbrukaren og gjer det lettare å reisa søksmål mot føretak som ikkje lyder nemndfråsegner. Nye krav til sal og rådgjeving av alternative spareprodukt kan gjera det tryggare å investera i slike produkt, mellom anna kan dokumentasjonsplikt gjera det lettare å vinna fram med klager i dei tilfella opplysningane har vore mangelfulle eller misvisande.

Regelverksarbeidet til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet handlar om organiseringa og verksemda til dei utanrettslege tvisteløysingsorgana generelt. Finansklagenemnda stettar i dag mange av dei krava som vert diskuterte internasjonalt og i Noreg. Tvisteløysingstilbodet i Finansklagenemnda kan likevel òg verta påverka, til dømes om det vert innført retts- og tvangskraft for fråsegner frå godkjende nemnder og etablert offentleg tilsyn med nemndverksemda.

Etter oppmoding frå Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har Finansklagenemndas avtalepartar utarbeidd eit utkast til endringar i avtala om Finansklagenemnda der avtalepartane kjem alle oppmodingane frå departementa i møte. Endringane vil kunna styrkja stillinga til forbrukarane i tvistar med finansføretak, mellom anna ved å heva integriteten og kompetansen i nemndene, medverka til betre sakshandsaming i Finansklagenemnda og gjera det lettare å melda inn klager. Nye retningsliner frå Finanstilsynet og tilskuv frå organisasjonane til finansføretaka kan betra dei interne klageordningane hjå finansføretaka og gjera det klårt for kunden at det finst uavhengige klageordningar som Finansklagenemnda.

Justis- og beredskapsdepartementet har som nemnt i brev av i dag (26. april 2013) til Finansklagenemndas avtalepartar gjeve førehandslovnad om godkjenning etter finansavtalelova og forsikringsavtalelova av det samla avtaleverket for Finansklagenemnda, basert på utkastet til revidert avtaleverk som låg ved brevet 1. mars 2013 frå avtalepartane. Sjølve godkjenninga kan verta gjeve når avtalepartane har vedteke dei føreslegne endringane i avtaleverket, styret i Finansklagenemnda har gjort dei naudsynte endringane i sakshandsamingsreglane, og det samla avtaleverket er lagt fram for Justis- og beredskapsdepartementet.