1 Innledning

1.1 En folkehelsepolitikk for vår tid

Den norske befolkningen har god helse. Gjennom de siste hundre årene har vi opplevd en betydelig forbedring i helse og levealder i hele befolkningen. Arbeidet for å bedre befolkningens helse går som en rød tråd gjennom utviklingen av den norske velferdsstaten. Utvikling av lover og regler, hygiene, kunnskapsutvikling og folkeopplysning har hatt stor betydning. Skritt for skritt har tiltak og reformer i mange samfunnssektorer bidratt til denne utviklingen. Det har skjedd gjennom utbygging av universelle velferdsordninger, en fellesskole som er tilgjengelig for alle barn og unge, bedre boliger, vann- og sanitærforhold, vaksinering, en offentlig helsetjeneste av god kvalitet, og utvikling av et arbeidsliv som ivaretar arbeidstakernes rettigheter og helse-, miljø og sikkerhet.

Helsetjenester av høy kvalitet er viktig for å oppnå god helse i befolkningen. Men i et historisk perspektiv har utviklingen i andre sektorer og bedring i velferden hatt større betydning. Velstandsøkningen har vært nødvendig for å bedre befolkningens helse samtidig som en frisk og arbeidsfør befolkning har vært en forutsetning for økonomisk utvikling.

Den positive utviklingen viser at vi har løst mange helseproblemer. Nå må vi ruste oss for å møte nye utfordringer. Norge og resten av verden står overfor en global trend med sykdommer som i mange tilfeller er knyttet til livsstil, til hva vi spiser og drikker og til fysisk aktivitet.

Økt levealder og flere eldre i befolkningen, sammen med bedre behandling og livsstilsendringer, fører til at flere lever med kroniske lidelser. Medisinsk og teknologisk utvikling gir økende forventninger til spesialisthelsetjenesten og gjør at vi blir stilt overfor stadig mer krevende prioriteringer. Samtidig er det fortsatt store sosiale forskjeller i helse. For å møte utfordringene, vil regjeringen utvikle en folkehelsepolitikk for vår tid. Denne politikken trekker på historiske lærdommer, bygger på ny kunnskap og er forankret i verdier om likeverd og rettferdig fordeling.

Sosiale forskjeller og nye globale trender

Dårlig helse rammer sosialt ulikt i alle land. Selv om alle grupper i den norske befolkningen har fått bedre helse, er det fremdeles sosiale forskjeller i helse. Levealderen har økt mest i grupper med lang utdanning og høy inntekt. Det er hjerte- og karsykdommene som skaper de største sosiale forskjellene i for tidlig død. Vi finner langt på vei de samme sosiale forskjellene i helse innad i etniske grupper i innvandrerbefolkning og i den samiske befolkningen som i befolkningen generelt.

Utviklingen har ført til at sykdomsbyrden i befolkningen i større grad preges av sykdommer som vi lever med enn sykdommer vi dør av. Psykiske helseproblemer vil utgjøre en større del av sykdomsbelastningen. Det har skjedd et skifte fra sykdommer som resultat av fattigdom og nød, kunnskapsmangel og dårlig hygiene til sykdommer som i større grad kan knyttes til utviklingstrekk og levesett. Endringen i sykdomsmønsteret er en del av en større global trend. Utfordringene i Norge skiller seg ikke vesentlig fra andre sammenliknbare land. Løsningene må derfor finnes både gjennom tiltak nasjonalt og gjennom internasjonalt samarbeid.

Økende overvekt og fedme kan få avgjørende betydning for folkehelsen framover. Sykdom kan i økende grad knyttes til usunt kosthold og mangel på fysisk aktivitet. Mat med for mye salt, sukker og usunt fett er lett tilgjengelig store deler av døgnet. Barn og unge er særlig utsatt. Norske barn er mindre overvektige enn barn i mange andre land, men vektkurvene ser ut til å peke oppover også hos oss. Alkoholforbruket har også økt betydelig de siste tiårene, selv om det fremdeles er lavere enn i land vi sammenlikner oss med. I tillegg til de nye livsstilssykdommene1, skaper spredning av smittsomme sykdommer og antibiotikaresistens fortsatt utfordringer, selv om vi har god kontroll over situasjonen i Norge sammenliknet med andre land.

Helsen henger sammen med hvordan vi innretter samfunnet

Befolkningens helse og sosiale forskjeller i helse påvirkes av velferdsutvikling og forskjeller i levekår. Utvikling i helse er nært knyttet til oppvekstvilkår og de forholdene vi lever under. Det handler om å legge til rette for en samfunnsutvikling som gir gode betingelser for helse. Vi har et spesielt ansvar for barn og unge. Regjeringen mener at hovedinnsatsen må rettes inn her. Lykkes vi med å utvikle et mer helsefremmende samfunn, vil vi også skape et grunnlag for et inkluderende arbeidsliv, kreativitet, innovasjon og bidra til samfunnsbygging på en rekke andre områder. God helse og bedre levekår i befolkningen er derfor et mål for all offentlig politikk.

God helse innebærer å ha overskudd til å mestre hverdagens krav. Overskudd gir frihet til å velge og mulighet til å leve et selvstendig liv. Hver enkelt har et betydelig ansvar for egen helse og myndighet og innflytelse over eget liv. Men dette ansvaret kan ikke avgrenses til et individuelt anliggende alene. Forutsetningene for å ta frie valg begrenses av samfunnsskapte forskjeller i ressurser og overskudd. Vi gjør nesten aldri valg uten at det skjer i en bestemt sammenheng eller situasjon som påvirker valget, og som vi som enkeltindivider ofte har begrenset kontroll over. Forhold i samfunnet påvirker valgene og vi må være bevisst muligheten for å legge til rette for sunne valg. Samfunnet har ansvar for å legge til rette for livsutfoldelse og skape like muligheter. Det handler om å utvikle et samfunn som fordeler ressursene på en rettferdig måte, og om å legge til rette for at enkeltmennesker får mulighet til å utnytte egne ressurser og har reelle muligheter til frie valg. Formålet med folkehelsearbeid er ikke å begrense handlefrihet – men å skape muligheter.

Regjeringen har et bredt perspektiv på utviklingen av et mer helsefremmende samfunn. Det handler om alt fra barnehagene og skolen, nærmiljø og fritid som for eksempel idrett og kultur, til arbeidsplassen og trafikken, til byplanlegging og møte med næringsinteresser. Dette går til kjernen av politikken, til betydningen av rettferdig fordeling og vilje til omfordeling. Siden vi også i Norge har klare sosiale forskjeller i helse, trenger vi en politikk for rettferdig fordeling, tilgang til barnehager og fritidstilbud som ikke koster mer enn familier kan bære, en skattepolitikk som fordeler byrdene rettferdig, skoler og universiteter uten skolepenger, og en helse- og omsorgstjeneste som er tilgjengelig for alle. Folkehelsepolitikken skal også ivareta urfolk, nasjonale minoriteter og innvandreres behov, for eksempel når det gjelder kulturell forståelse og språk. Det skal legges vekt på den betydningen kunnskap og holdninger om etniske grupper har for helsen og for utforming av folkehelsetiltak. Alt dette er god folkehelsepolitikk.

Norge har oppnådd gode resultater i det tobakksforebyggende arbeidet takket være reklameforbud, røykeforbud i arbeidslokaler, offentlige lokaler og på serveringssteder, avgifter og andre tiltak. Vi har en visjon om et samfunn uten tobakk. Det har gitt gode resultater. Vi har hatt mot til å utfordre tobakksindustrien. Det tobakksforebyggende arbeidet internasjonalt har hatt stor betydning for utvikling av den norske politikken. Internasjonalt samarbeid om gode folkehelsetiltak blir ikke mindre viktig framover. Nye internasjonale trender i forbruksmønstre som påvirker helsen i den norske befolkningen, skaper behov for nasjonal innsats og globale strategier.

Vi må ha mot og vilje til å utfordre også andre deler av næringslivet. Nye utfordringer kan være en mulighet og en spore til å utvikle nye former for ansvarsdeling og samarbeid. Vi kan utnytte denne muligheten til å utvikle en tydeligere kultur for samfunnsansvar og medvirkning.

Matvarebransjen kan utfordres til å produsere mat som inneholder mindre salt, sukker og usunt fett. Vi kan utfordre de som produserer og selger alkohol til å ta et større samfunnsansvar. Dette er en mer sammensatt og krevende dagsorden. Motkreftene er sterke. Det er behov for mer kunnskap og bedre tilrettelegging. Når det ligger til rette for det, kan staten og næringslivet samarbeide om å dreie utviklingen over på et sunnere spor. I andre tilfeller har vi ansvar for å benytte den demokratiske retten til å vedta reguleringer. Det gjelder spesielt ansvaret for å ivareta helsen til barn og unge. Når vi har kunnskap som viser at noe utgjør for helsen, har befolkningen krav på å bli beskyttet.

Et felles løft for folkehelsen

Regjeringen vil gi folkehelsepolitikken fornyet kraft. Vi kan forbedre folkehelsen, men da er det nødvendig å gi det helsefremmende og forebyggende arbeidet et løft. I Norge har vi en enestående mulighet til å ta tak i de nye helseutfordringene. Vi har et samfunn som er preget av sosial trygghet og tillit, økonomisk bærekraft og en velferdsstat som gjør oss godt rustet til å møte nye helseutfordringer. Skal vi få til et felles løft for folkehelsen, må alle aktører i samfunnet bidra. Dette er en positiv dagsorden som er motivert av muligheter.

Vi trenger en ny tilnærming som i sterkere grad kan forankre og skape eierskap til målene for folkehelsepolitikken i brede lag av befolkningen. Vi skal videreføre eksisterende politikk. Men i møte med livsstilssykdommer kreves en tilnærming som i sterkere grad motiverer og inspirerer hver enkelt av oss. Det er ikke nok at politiske myndigheter eier målene. Målene må forankres i hele det sivile samfunnet. Det gjelder frivillige organisasjoner, fagbevegelsen, næringslivet og arbeidsgivere både i offentlige og private virksomheter. Befolkningens helse er et felles ansvar. Alle har et ansvar for å utvikle et samfunn som fremmer helse og hver enkelt har et ansvar for egen helse.

Næringslivet kan for eksempel ta ansvar for befolkningens helse gjennom å produsere sunnere varer, bidra i prosjekter som har folkehelse som innfallsvinkel, og gjøre det lettere for forbrukerne å ta sunne valg. På kostholdsområdet er det flere gode eksempler på samarbeid mellom helsemyndigheter og matvarebransjen. Dette samarbeidet kan vi ta videre og gjøre mer forpliktende. Næringslivet kan og bør ta større ansvar som arbeidsgiver, for eksempel når det gjelder holdninger til og bruk av alkohol i sosiale sammenhenger, tilrettelegging for fysisk aktivitet, sunn mat og tiltak for å skape mer inkluderende og helsefremmende arbeidsplasser.

Organisasjonene i arbeidslivet, både arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, utfordres og inviteres til å ta sin del av ansvaret. Det er godt folkehelsearbeid å forebygge at store grupper faller utenfor utdanning og arbeidsliv. På samme måte handler folkehelsearbeidet om å skape trygge og sikre arbeidsmiljø. Det er også lønnsomt for bedriften. Ikke minst kan dette bidra til å utjevne sosiale forskjeller i helse. Arbeidsplassen er også godt egnet for helsefremmende og forebyggende arbeid.

Det er lang tradisjon for samarbeid mellom offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner i folkehelsearbeidet. Det gjelder organisasjoner som har folkehelse som uttalt arbeidsområde, idretts- og friluftslivsorganisasjoner, humanitære og ideelle organisasjoner, organisasjoner på kulturområdet, pasient- og brukerorganisasjoner og en rekke andre organisasjoner. Det handler både om organisasjonenes egenverdi som sosial møteplass, aktiviteter og tilbud som organisasjonene driver, og om å utvikle helsefremmende arenaer, for eksempel ved å skape alkohol- og røykfrie arenaer, tur- og treningstilbud og om å tilby sunnere mat på arrangementer. Dette samarbeidet bør videreutvikles. Ikke minst i lokal- og nærmiljøet, der kommunene skal legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner. Regjeringen vil invitere til dialog om hvordan frivillige organisasjoner kan bli en enda viktigere samarbeidspartner i folkehelsearbeidet, om innrettingen på de statlige virkemidlene og behovet for bedre samordning på tvers av sektorer.

Kommunene har en viktig rolle. Ett av målene i samhandlingsreformen er å bidra til at vi fremmer helse og forebygger bedre, at vi tar ansvar tidlig, tett på der vi bor, lever og jobber. Fastlegen som er ryggraden i helsetjenesten i kommunen, kan bidra ved å engasjere seg sterkere i forebyggende og helsefremmende arbeid. Kommunene har gjennom ny folkehelselov fått et større ansvar for forebyggende arbeid i helsetjenesten og folkehelsearbeidet på tvers av sektorer. Kommunene har ansvar for å ha oversikt over utfordringer og muligheter, men velger selv mål og tiltak for å fremme befolkningens helse. I de fleste kommuner er det et språklig og kulturelt mangfold og det er derfor viktig med språk- og kulturkompetanse. Etter plan- og bygningsloven skal kommunene ivareta samisk samfunnsliv i planarbeidet. Kommunenes engasjement gir muligheter for en folkehelsesatsing der alle sektorer er med. Dette krever god ledelse, politisk engasjement, forankrede planer og gjennomføringskraft. Mange kommuner har allerede tatt utfordringen med stort engasjement, og folkehelsearbeid er satt høyere på den lokale planleggingsagendaen.

1.2 Nasjonale mål

Regjeringens mål for folkehelsearbeidet er at:

• Norge skal være blant de tre landene i verden som har høyest levealder

• befolkningen skal oppleve flere leveår med god helse og trivsel og reduserte sosiale helseforskjeller

• vi skal skape et samfunn som fremmer helse i hele befolkingen

Målene bygger på regjeringens strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller slik den er nedfelt i St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller og i Nasjonal helse- og omsorgsplan som ble lagt fram i Meld. St. 16 (2010–2011). I formålsbestemmelsen i folkehelseloven er det blant annet slått fast at loven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse og utjevning av sosiale helseforskjeller, og fremme trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold.

Utgangspunktet for folkehelsepolitikken er at helse ikke bare innebærer fravær av sykdom, men også inkluderer overskudd, trivsel og velvære. Helse er noe vi kan ha mer eller mindre av, det er ikke slik at vi enten er friske eller syke.

Blant de tre landene med høyest levealder

Regjeringen har som mål at Norge skal være blant de tre landene i verden med høyest forventet levealder. Målet skal nås gjennom å redusere tidlig død og utjevne sosiale forskjeller i dødelighet. Norge har sluttet seg til Verdens helseorganisasjons mål om 25 prosent reduksjon i tidlig død som følge av livsstilssykdommer innen 2025.

Målet om at Norge skal være blant de tre landene med høyest levealder er nytt i folkehelsepolitikken samtidig som det bygger på eksisterende mål om å bedre helse og levealder. Plassering på en internasjonal rangering er ikke et mål i seg selv, men levealder er et godt mål på helsesituasjonen i befolkningen. Vi har gode forutsetninger for å nå dette målet. Vi har høy levestandard, relativt små sosiale forskjeller, gode velferdsordninger og en helse- og omsorgstjeneste av høy kvalitet. Den nordiske velferdsmodellen gir et samfunn preget av trygghet og høy sosial tillit, og økonomisk og demografisk bærekraft. På 1950-tallet var levealderen i Norge den høyeste i verden og på 1960- og 1970-tallet var vi blant de tre landene med høyest levealder. Selv om vi har hatt en kraftig økning i levealder, ligger vi i dag blant de ti til elleve land i verden med høyest levealder. Det er ingen grunn til at vi ikke skal kunne være blant de landene med aller høyest levealder i årene framover. Målet må ses i sammenheng med de andre målene, og innsatsen for å øke forventet levealder må rettes inn mot å styrke forutsetningene for et langt liv med god helse.

Flere leveår med god helse og trivsel og reduserte sosiale helseforskjeller

Det er et mål at folkehelsepolitikken skal bidra til flere leveår med god helse og trivsel og reduserte helseforskjeller.

Det er en klar sammenheng mellom sosiale og økonomiske ressurser og helse. Dersom vi grupperer befolkningen etter inntekt eller utdanningsnivå, ser vi at jo høyere inntektsnivå eller utdanningsnivå desto bedre helse. Sammenhengen mellom sosial posisjon og helse er gradvis og kontinuerlig og berører derfor alle lag i samfunnet. Vi finner mange av de samme sosiale forskjellene innad i urbefolkningen, nasjonale minoriteter og innvandrergrupper. Samtidig er det slik at utdanning og inntekt ikke nødvendigvis gjenspeiler sosiale forskjeller i urbefolkningen på tilsvarende måte som i den norske befolkningen for øvrig.

Resultatene fra det globale sykdomsbyrdeprosjektet2 tyder på at når levealderen øker vil en større del av levårene være med nedsatt helse. Det skal utvikles gode data, både for å følge med på om målet nås og for å bedre kunne vurdere framtidige behov. Uførhet og hjelpebehov henger sammen med andre forhold enn de rent medisinske. For eksempel ser det ut til at selv om forekomsten av sykdommer øker så er andelen eldre med hjelpebehov og nedsatt funksjonsevne redusert i den norske befolkningen de siste årene.

Skape et samfunn som fremmer helse i hele befolkningen

Regjering vil skape et samfunn som fremmer helse og redusere sosiale helseforskjeller uten at noen grupper skal få dårligere helse. Målet tar utgangspunkt i at det er en rekke forhold i samfunnet som påvirker helse og fordeling av helse i befolkningen. Det gjelder for eksempel frafall fra videregående skole, miljøbelastninger, inntektsulikhet og sosiale forskjeller i levevaner. Gjennom å sette mål på forhold som påvirker helsen blir det også mulig å se resultatene i form av redusert risiko lenge før det slår ut i sykdom og død. I tillegg bidrar det til å ansvarliggjøre sektorer og aktører som er ansvarlige for virkemidlene.

Sosiale forskjeller i helse skyldes i hovedsak forskjeller i materielle, psykososiale og atferdsrelaterte risikofaktorer. Det betyr at arbeidet for å redusere sosiale forskjeller i helse også handler om sosial utjevning gjennom å redusere forskjeller i inntekt og utdanning. Etnisk diskriminering er en annen faktor som kan føre til helseproblemer. Et samfunn som skal fremme helse og redurere sosiale helseforskjeller må ta hensyn til sosiale, økonomiske, kulturelle og miljømessige betingelser.

For at de nasjonale målene skal fungere som et effektivt virkemiddel i arbeidet med å følge opp og videreutvikle folkehelsepolitikken, er det nødvendig å konkretisere målene gjennom resultatmål og indikatorer. Se nærmere omtale av arbeidet med å utvikle mål og resultatindikatorer i kapittel 8 Nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken. Regjeringen legger videre vekt på at det skal utvikles gode data for å følge opp indikatorene som er knyttet til målene. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 6 Kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

1.3 Nasjonale virkemidler og tiltak

I denne stortingsmeldingen presenterer regjeringen en samlet strategi for å utvikle en folkehelsepolitikk for vår tid og styrke det forebyggende arbeidet i helse- og omsorgstjenesten. Stortingsmeldingen representerer nasjonale myndigheters oppfølging av føringene i folkehelseloven.

Staten er gjennom folkehelseloven tillagt ansvar for folkehelsearbeidet nasjonalt. Det betyr for det første et nasjonalt ansvar for å identifisere folkehelseutfordringer gjennom å følge utvikling i helsetilstand og faktorer som påvirker helsen. For det andre innebærer det at beskrivelsen av folkehelseutfordringene skal danne grunnlag for planlegging og utforming av nasjonale tiltak. For det tredje har nasjonale myndigheter ansvar for å bistå kommunesektoren og legge til rette for et systematisk og kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

En samlet vurdering av folkehelseutfordringene er lagt til grunn for virkemidler og tiltak som er beskrevet i denne stortingsmeldingen. Stortingsmeldingen bygger på erkjennelsen av at folkehelseutfordringene ikke kan løses i helsesektoren alene, men er en felles oppgave for hele samfunnet. Det viktigste vi kan gjøre for å styrke folkehelsearbeidet er å legge til rette for at hensynet til befolkningens helse ivaretas på tvers av sektorer. Folkehelseloven har lagt de juridiske rammene og med denne stortingsmeldingen legger regjeringen noen overordnede føringer for hvordan vi skal sikre at loven gjennomføres.

Det er ikke en ny erkjennelse at folkehelsearbeidet er et ansvar på tvers av sektorer og samfunnsområder. Men med denne stortingsmeldingen vil regjeringen gå et skritt videre og etablere et bedre system for å sikre en mer effektiv oppfølging av folkehelsepolitikken. Stortingsmeldingen skal også bidra til å synliggjøre hvordan politikk på alle samfunnsområder påvirker befolkningens helse – prinsippet om «helse i alt vi gjør».

Folkehelsearbeid er ikke et ansvar for det offentlige alene – hele samfunnet må bidra. Regjeringen inviterer derfor til samarbeid og ansvarliggjør aktører også utenfor offentlig sektor. Det gjelder næringslivet, partene i arbeidslivet, frivillige organisasjoner og andre aktører som kan bidra til å bedre helsen i befolkningen.

Stortingsmeldingen er også en oppfølging av føringer i samhandlingsreformen. Samhandlingsreformen forutsetter at det skal skje en dreining av ressursene i retning av forebyggende arbeid og tidlig oppfølging og behandling i helse- og omsorgstjenesten i kommunene. Regjeringen har gjennom innføring av kommunal medfinansiering og betaling for utskrivingsklare pasienter gitt kommunene insentiver til å overta mer av pasientbehandlingen og til å satse på forebygging og tidlig intervensjon. Kommunene har i tillegg fått tilført midler gjennom rammetilskuddet for å bygge opp nødvendig kompetanse.

De viktigste strukturelle grepene for å styrke kunnskapsgrunnlaget og sette folkehelsearbeidet på dagsorden på tvers av samfunnssektorer er å:

• Fastsette nasjonale mål og forankre folkehelse som et felles mål for samfunnsutviklingen.

• Utvikle resultatmål og indikatorer på tvers av sektorer som grunnlag for å følge utviklingen og vurdere ny politikk for å fremme helse og utjevne sosiale helseforskjeller.

• Utvikle bedre systemer for oversikt og analyse av folkehelseutfordringer gjennom å utvikle et nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt og samordne helseovervåkingsoppgavene.

• Etablere et nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken og legge fram en folkehelsepolitisk stortingsmelding hvert fjerde år.

• Legge til rette for et mer systematisk og forpliktende samarbeid på tvers av departementer og direktorater.

• Invitere partene i arbeidslivet og aktører innenfor idrett, friluftsliv og andre frivillige organisasjoner til å være medansvarlige for å følge opp folkehelsemål.

• Ta initiativ til dialog med næringslivet om gjensidige forpliktende avtaler på folkehelseområdet.

• Etablere et nasjonalt kontaktforum for å styrke dialog og samarbeid mellom myndighetene og frivillige organisasjoner om folkehelseutfordringene.

• Vurdere fortløpende om økonomiske virkemidler kan brukes mer effektivt for å få til en langsiktig styrking av folkehelsearbeidet, og mer systematisk bruk av samfunnsøkonomiske vurderinger av folkehelsetiltak.

• Styrke det internasjonale samarbeidet og arbeide for retten til å gjennomføre nasjonale tiltak på folkehelseområdet innenfor rammene av det internasjonale rammeverket for handel.

• Samarbeide med KS og kommunesektoren om tiltak for å bygge opp kompetanse i kommunene på bruk av data som grunnlag for planlegging og utvikling av tiltak.

• Utvikle et kompetansemiljø for å evaluere tiltaksforskning med utgangspunkt i helseregistrene og andre folkehelseanalyser.

• Utvikle folkehelseprofiler for bydeler i de store byene og for helseregionene, og gjennomgå regelverket for å sikre at det blir mulig å utforme anonyme kvalitetssikrede folkehelseprofiler på bydelsnivå.

• Gi føringer for spesialisthelsetjenestens innsats i det forebyggende arbeidet gjennom oppdragsdokumentene til de regionale helseforetakene.

• Samarbeide med KS og kommunesektoren om hvordan det forebyggende arbeidet kan styrkes i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

• Videreutvikle bruken av reguleringer som virkemiddel for å påvirke tilgjengelighet til varer og tjenester som har betydning for helsen.

• I budsjettene framover vurdere om det er mulig å endre de helserelaterte særavgiftene på en måte som bidrar til bedre folkehelse.

I tillegg inneholder stortingsmeldingen tiltak som regjeringen vil sette i verk innenfor en rekke ulike politikkområder, for å møte nye folkehelseutfordringer, utjevne sosiale helseforskjeller og legge til rette for helse og trivsel i befolkningen. Tiltakene omfatter alt fra regjeringens fordelingspolitikk, tiltak for mer helse- og miljøvennlige transportløsninger, forebygging av frafall fra videregående skole, kampanjer mot tobakk og alkoholens skadevirkninger, til nøkkelhullsmerke på matvarer. Folkehelsearbeidet skal i større grad enn tidligere bidra til å fremme psykisk helse. Videre skal fysisk aktivitet, stedsutvikling og sosiale nettverk få en mer sentral plass i framtidig arbeid.

Kapittel 3 til 8 er avsluttet med en oppsummering av regjeringens viktigste tiltak på det aktuelle innsatsområdet.

1.4 Verdier og prinsipper

Folkehelsearbeidet skal bidra til god helse og bedre levekår i befolkningen. Det handler ikke bare om helse- og omsorgssektoren, men er et mål for all offentlig politikk. God helse er en verdi i seg selv og øker mulighetene for den enkeltes livsutfoldelse. God helse er en ressurs og forutsetning for andre mål, som for eksempel et produktivt arbeidsliv, effektiv læring og overskudd til å bidra i frivillig arbeid. Høy sykelighet og lav funksjonsevne medfører påkjenninger og kostnader både for den enkelte og for samfunnet i form av helse- og omsorgstjenester, sykefravær og trygd.

1.4.1 Samfunnets og enkeltindividets ansvar

Befolkningens helse er påvirket av politiske valg og private aktørers valg som er utenfor enkeltindividets rekkevidde. Siden helsen påvirkes av samfunnsutviklingen og de kårene vi lever under, handler folkehelsepolitikken om å legge til rette for at den enkelte og lokalsamfunn skal være i stand til å ta kontroll over forhold om påvirker helsen. Det handler for eksempel om økonomisk trygghet, deltakelse og mestring, opplevelse av mening og inkludering i utdanning og arbeidsliv.

Det må være en balanse mellom fellesskapets ansvar for befolkningens helse og den enkeltes ansvar for egen helse. Hver enkelt har et betydelig ansvar for egen helse og myndighet og innflytelse over eget liv. Samtidig er enkeltmenneskets handlingsrom på mange områder begrenset av forhold som er utenfor individets kontroll. Selv røyking, fysisk aktivitet og kosthold påvirkes av økonomiske og sosiale bakgrunnsfaktorer som den enkelte ikke har valgt. Bruk av tobakk og rusmidler berører ikke bare brukeren, men også pårørende, omgivelser og andre på grunn av passiv røyking, passiv drikking og atferd som følge av ruspåvirkning. Så lenge de systematiske forskjellene i helse henger sammen med ulikheter i samfunnets ressursfordeling, er det fellesskapets ansvar å påvirke denne fordelingen i en mer rettferdig retning.

Det er et samfunnsansvar å påvirke valg som har betydning for helsen gjennom å informere, tilføre kunnskap og påvirke holdninger.3 Det kan handle om å gjøre de sunne valgene lettere og mer attraktive og usunne valg vanskeligere. Det er forbundet med etiske utfordringer å påvirke andre mennesker. Grunnlaget for slik påvirkning fra samfunnets side må være basert på et solid kunnskapsgrunnlag og være godt forankret og drøftet. Virkemidlene bør derfor ta utgangspunkt i respekt for forskjeller i verdivalg og ha en grunnleggende aksept i samfunnet. Folkehelsepolitikken bør være gjenstand for en offentlig samtale og diskusjon som omfatter så store deler av befolkningen som mulig. Dette er ikke minst viktig fordi innvandring har ført til at vi har fått en befolkning som både språklig, kulturelt og religiøst er mer mangfoldig.

1.4.2 Prioriteringsdilemmaet og forebyggingsparadokset

Det er et mål at helse- og omsorgspolitikken skal gi mest mulig helse til hele befolkningen. Både folkehelseloven og helse- og omsorgstjenesteloven har som norm at tjenester og aktiviteter skal organiseres slik at en unngår tap av leveår med god helse. Det innebærer at tilgjengelige ressurser skal brukes på en slik måte at de bidrar til sosial utjevning og mest mulig helse og livskvalitet.

I praksis vil det ofte være vanskelig å prioritere forebygging framfor behandling selv om dette på sikt vil gi mer helse igjen for ressursene. Det vil alltid være uløste behandlings- og omsorgsbehov. I tillegg trekker sterke økonomiske interesser, media og profesjonsinteresser oppmerksomhet og ressurser i retning av spesialisert behandling. Siden det ikke finnes bilder og historier å fortelle om framtidig syke mennesker, vil det alltid være en politisk utfordring å sikre prioritering av forebyggende arbeid.

Dersom vi forutsetter at de ressursene som går til helse er en gitt størrelse, kan forebygging teoretisk sett ses på som å ta ressurser fra dem som i dag har problemer og overføre ressursene til friske personer. En slik tilnærming kan lede til den konklusjonen at det bare er forsvarlig å drive forebyggende arbeid når alle presserende problemer er løst. Med et slikt utgangspunkt vil det aldri være plass til forebyggende arbeid. Selv om vi utnytter ressursene effektivt, må vi alltid regne med at etterspørselen etter behandling vil være større enn tilbudet. Det paradoksale med dette utgangspunktet er at det over tid vil kunne føre til større tap av leveår med god helse. Videre er det problematisk at tilnærmingen ikke tar hensyn til interessene til dem som blir syke i framtiden, fordi det ikke satses på forebyggende arbeid i dag. Problemstillingen har en klar parallell til miljøutfordringene, for eksempel til spørsmålet om hvilket klima eller hvilke naturressurser vi overlater til framtidige generasjoner. Som samfunn må vi også ta ansvar for å planlegge for framtidige behov. Både samhandlingsreformen og folkehelseloven bygger på prinsippet om bærekraft. Derfor må det i større grad legges vekt på å dokumentere forholdet mellom helseeffekt og ressursbruk av forebyggende tiltak slik at det blir mulig med mer direkte sammenlikning med medisinsk behandling.

Vi står overfor en tilsvarende prioriteringsutfordring når det gjelder prioritering mellom målrettede forebyggende tiltak for risikogrupper og brede forebyggende tiltak rettet mot hele befolkningen. Avveiningen mellom målrettede tiltak og befolkningsbaserte tiltak blir gjerne omtalt som forebyggingsparadokset. Paradokset innebærer at tiltak rettet mot grupper med lav risiko kan være vel så effektive som tiltak rettet mot grupper med høy risiko. Forklaringen er at målgruppen er stor og at tiltakene derfor vil få virkning for mange. Det sentrale i paradokset er at tiltak som tilsynelatende har beskjeden effekt, men er rettet mot mange, kan ha langt større effekt enn tiltak som har stor og målbar effekt på individnivå, men som treffer få.

Generelle velferdsordninger er også effektive overfor utsatte grupper. Velferdsordninger som er universelle og tilgjengelige for alle gir bedre helse i befolkningen, er ikke stigmatiserende og bidrar til å forebygge at mennesker havner i sårbare situasjoner. Verdens helseorganisasjon og Verdensbanken anbefaler universelle ordninger som en viktig tilnærming i sammenheng med post 2015-utviklingsagendaen. Rett til barnehageplass er et godt eksempel. I dag går så og si alle norske barn i barnehage og de fleste begynner når de er mellom ett og to år gamle. Gjennom den daglige kontakten med barn og foreldre har de ansatte mulighet til å fange opp og gi hjelp til utsatte barn tidlig. Det gjelder alt fra barn som har behov for ekstra språkstimulering eller oppfølging av mindre utviklingssavvik, til barn som utsettes for vold, misbruk og omsorgssvikt.

1.4.3 Fem prinsipper for folkehelsearbeid

Folkehelseloven bygger på fem prinsipper for folkehelsearbeidet: 1) utjevning, 2) helse i alt vi gjør, 3) bærekraftig utvikling, 4) føre-var og 5) medvirkning.

Utjevning

Helse er ulikt fordelt mellom sosiale grupper i befolkningen og det er mange faktorer som bidrar til å skape og opprettholde slike forskjeller. Sammenhengene er komplekse, men vi kan slå fast at det i hovedsak er sosiale betingelser som påvirker helse og ikke omvendt.4 Selv om alvorlige helseproblemer i mange tilfeller fører til tap av inntekt og arbeid og problemer med å fullføre utdanning, vil likevel sosial posisjon påvirke helsen i større grad enn helsen påvirker sosial posisjon.

Det er en gradvis og kontinuerlig sammenheng mellom utdanning, inntekt og helse som løper gjennom alle sosiale grupper. Med unntak for noen spesielt utsatte grupper, er det slik at det ikke finnes en utdannings- og inntektsterskel der helsetilstanden blir betydelig forbedret. Dette betyr at sosiale forskjeller i helse er en utfordring som berører hele samfunnet, selv om problemet er størst for de gruppene som har lavest utdanning og inntekt. Så lenge de systematiske forskjellene i helse henger sammen med ulikheter i samfunnets ressursfordeling, er det fellesskapets ansvar å påvirke denne fordelingen i en mer rettferdig retning.

Formålet med folkehelseloven er å fremme folkehelse og utjevne sosiale helseforskjeller. Prinsippet om utjevning har konsekvenser for politikkutforming på alle nivåer. Det innebærer at innsats bør rettes inn mot bakenforliggende faktorer som påvirker helse og sosiale forskjeller i helse, og mot å legge til rette for at alle skal ha mulighet til å gjøre gode valg. Det er nødvendig med en kombinasjon av universelle ordninger og målrettede tiltak mot spesielt utsatte grupper.

Helse i alt vi gjør

Erkjennelsen av «helse i alt vi gjør» er kjernen i folkehelsearbeidet. Prinsippet skal bidra til at befolkningens helse blir ivaretatt på tvers av sektorer. Det innebærer for eksempel at utdanningssektoren, samferdselssektoren og kultursektoren har ansvar for å vurdere og ta hensyn til hvilke konsekvenser endringer i politikken kan ha for helsen i befolkningen.

Prinsippet om «helse i alt vi gjør» er også etablert som prinsipp i internasjonale prosesser.5 Det er basert på en økende forståelse av hvordan forhold på de fleste områder i samfunnet påvirker folkehelsen.

I folkehelseloven kommer prinsippet om «helse i alt vi gjør» til uttrykk gjennom at ansvaret for befolkningens helse ikke er lagt til helsetjenesten, men til kommunen som sådan. Loven legger også til grunn at kommunene, fylkeskommunene og statlige myndigheter skal fremme befolkningens helse og vurdere konsekvensene av egen virksomhet for befolkningens helse. Forebyggende tiltak skal iverksettes i den sektoren og med de virkemidlene som er mest effektive.

Bærekraftig utvikling

En bærekraftig utvikling innebærer å tilfredsstille dagens behov uten at det går på bekostning av framtidige generasjoners behov. Brundtlandkommisjonen fra 1987 definerte bærekraftig utvikling som «… en utvikling som imøtekommer behovene til dagens generasjon uten å redusere mulighetene for kommende generasjoner til å dekke sine behov.» Bærekraftig utvikling handler om å tilrettelegge for en samfunnsutvikling som sikrer grunnleggende behov over tid.

En helsesektor som forbruker for mye av samfunnets totale ressurser, inkludert arbeidskraft, er ikke bærekraftig og vil kunne true velferdsstatens eksistens. I samhandlingsreformen er målet å utvikle en bærekraftig helsetjeneste blant annet gjennom å styrke det forebyggende arbeidet.

En befolkning med god helse er et mål i seg selv og en av samfunnets viktigste ressurser. Satsing på folkehelsearbeid er en grunnleggende investering for et bedre liv og et bærekraftig samfunn. Forebyggende arbeid er bærekraftig fordi det bidrar til å legge større vekt på kommende generasjoners behov – til større likhet mellom generasjoner. God helse er av stor betydning både for livskvaliteten til den enkelte og for å sikre samfunnet en frisk og produktiv befolkning som kan bidra til økonomisk vekst og velstandsutvikling.

Føre-var-prinsippet

Føre-var-prinsippet skal legges til grunn når det fastsettes normer og standarder for godt folkehelsearbeid. Det gjelder både tiltak for å redusere risiko og tiltak for å fremme helse. I mange tilfeller vil det være usikkerhet knyttet til forholdet mellom eksponering og helseeffekt, eller til forholdet mellom tiltak og helseeffekt. Ved fastsetting av normer er det tilstrekkelig at det er sannsynlig at en eksponering eller et tiltak kan medføre fare for helseskade. Det er ikke krav om vitenskapelig sikkerhet.

Føre-var-prinspippet innebærer at bevisbyrden legges på den som er ansvarlig for tiltaket eller eksponeringen. Føre-var-prinsippet må ses i sammenheng med prinsippet om «helse i alt vi gjør». Hensynet til befolkningens helse er ikke bare er et ansvar for helsetjenesten, men for alle sektorer og virksomheter som driver aktivitet som kan ha betydning for helsen.

Føre-var-prinsippet forutsetter ikke at risikoen skal være lik null, men at den skal være akseptabel. Prinsippet gir føringer for håndtering av usikkerhet. Vurdering av hva som er akseptabel risiko kan også inkludere forholdsmessighetsvurderinger. I et bærekraftperspektiv innebærer føre-var-prinsippet ikke bare å vurdere hva som skal til for å forhindre helseskade og forebygge akutte situasjoner, men også hva som skal til for å fremme og vedlikeholde befolkningens helse. Føre-var-prinsippet er også lovfestet gjennom folkehelselovens kapittel om miljørettet helsevern som gir hjemmel for å gripe inn før det oppstår helseskade.

Medvirkning

Gjennom retten til ytringsfrihet er retten til medvirkning nedfelt i menneskerettighetserklæringen artikkel 19 og i Grunnloven § 100. Barns rett til å bli hørt er hjemlet i barnekonvensjonen artikkel 12. Videre er medvirkning i planlegging regulert ved plan- og bygningsloven § 5-1. Sametinget har innsigelsesrett i kommunale planprosesser som er av vesentlig betydning for samisk kultur- og næringsutøvelse etter plan- og bygningsloven § 5.4. Plan- og bygningsloven skal være med å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, se § 3-1 punkt c. Etter § 3 i forskrift om oversikt over folkehelsen skal kommuner, der det er grunn til å anta at det er spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen, vurdere disse. Det kan i denne sammenheng være aktuelt å innhente erfaringer og kunnskap om den samiske befolkningen både som grunnlag for å avklare dette og for å vurdere utfordringene.

I helsefremmende arbeid brukes ofte begrepet «empowerment» om individers og lokalmiljøers makt til å påvirke beslutninger. Begrepet kan oversettes med bemyndigelse, myndiggjøring, styrking eller mobilisering av egne krefter. Kjernen i begrepet er det motsatte av maktesløshet eller undertrykking. Det handler om hvordan mennesker og lokalsamfunn kan ta kontroll gjennom å mobilisere og styrke egne krefter. Muligheten til å mobilisere ressurser henger sammen med de livsbetingelsene menneskene lever under. Det betyr at medvirkning kan stimuleres gjennom å styrke sosiale ressurser og bedre materielle levekår.

Folkehelseloven knytter kommunenes folkehelsearbeid til bestemmelsene om medvirkning i plan- og bygningsloven. På denne måten bidrar folkehelseloven til å rettsliggjøre kravet om medvirkning. Involvering av frivillige organisasjoner er sentralt for å sikre medvirkning i folkehelsearbeidet og kommunene er gjennom folkehelseloven pålagt å legge til rette for samarbeid med frivillig sektor.

Se også Meld. St. 10 (2012–2013) God kvalitet – trygge tjenester der regjeringen legger vekt på å utvikle en mer pasient- og brukerorientert helse- og omsorgstjeneste.

1.5 Innretting og avgrensing

I denne stortingsmeldingen er oppmerksomheten rettet mot faktorer som påvirker helsen.6 Det gjelder både faktorer som innebærer risiko for sykdom og faktorer som bidrar til å fremme helse. For det første bidrar en slik tilnærming til å synliggjøre hvordan hele bredden i sektorer og politikkområder påvirker befolkningens helse. På denne måten blir det synlig at det er mange samfunnssektorer som «eier» årsakene til helseutfordringene. For det andre vil det ofte være slik at hver påvirkningsfaktor bidrar til flere forskjellige helseproblemer. For det tredje gir innsats rettet mot kjente påvirkningsfaktorer mulighet til å måle resultatene av tiltakene i form av redusert helserisiko lenge før vi kan se direkte effekter på helsen.

Påvirkningsperspektivet på folkehelsepolitikken har også konsekvenser for organiseringen av innholdet i stortingsmeldingen. Det betyr at innholdet ikke er organisert etter spesifikke målgrupper, diagnoser eller liknende. Utfordringer som gjelder urfolk, nasjonale minoriteter og innvandrere er for eksempel ikke skilt ut som eget tema, men er trukket inn i omtalen av utfordringer og virkemidler der det er relevant. Det samme gjelder likestilling og antidiskriminering generelt. Helse- og omsorgsdepartementet vil legge fram en egen strategi for innvandrerhelse våren 2013.

Innsatsen i folkehelsepolitikken må innrettes slik at den ivaretar ulike gruppers behov, for eksempel når det gjelder fysisk tilgjengelighet, kulturell forståelse og språk. Grupper med urfolks-, minoritets- og innvandrerbakgrunn krever særlig oppmerksomhet. Den samiske befolkningens rett til og behov for tilrettelagte tjenester må etterspørres og synliggjøres både i planlegging og utredning, og når beslutninger fattes. Regjeringens overordnede verdier slik de er forankret i regjeringserklæringen, danner sammen med forpliktelsene i internasjonale konvensjoner, nasjonal lovgivning og samarbeid med Sametinget, regjeringens fundament for å bevare og utvikle samisk kultur.

Befolkningen og samfunnet er i endring og det krever nye arbeidsmetoder og ny kompetanse i det offentlige tjenestetilbudet. Tjenestetilbudet må tilpasses mangfoldet i befolkningen både når det gjelder organisering, innhold og kontakten med brukerne. Et tjenestetilbud som er av god kvalitet og som er tilgjengelig for brukerne kan bidra til sosial utjevning og bedre helse. Videre må tilbudene bygge på forståelse av at språk, kulturforskjeller og andre forhold kan kreve spesiell tilrettelegging for urfolk, nasjonale minoriteter og innvandrere. Samiske tjenestemottakere har rettigheter regulert i norsk lov og internasjonale konvensjoner som blant annet gjelder rett til nødvendig hjelp og informasjon på samisk. Kunnskap om samisk språk og kultur er grunnleggende i møte mellom samer og fagpersonell. God kommunikasjon og gjensidig forståelse er nødvendig for å kunne gi forsvarlige forebyggende tjenester og behandling. I denne stortingsmeldingen er hensynet satt på dagsorden gjennom målet om utjevning av sosiale forskjeller i helse.

Parallelt med stortingsmeldingen om folkehelsepolitikken legger regjeringen fram Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg, som skal legge grunnlaget for en framtidsrettet politikk for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Stortingsmeldingen tar utgangspunkt i NOU 2011: 11 om innovasjon i omsorg. Regjeringen legger vekt på å forsterke fellesskapsløsningene gjennom å styrke samspillet mellom kommunale tjenester og sivilsamfunn, og gi frivillige ressurser i familie og lokalsamfunn bedre rammebetingelser. I tråd med samhandlingsreformen, er det lagt vekt på aktiv omsorg, forebygging og rehabilitering i omsorgstjenesten. Tjenesten utfordres til å ta i bruk ny teknologi og utvikle nye løsninger og metoder for å møte på framtidas omsorgsbehov. Meldingen må ses i sammenheng med en helhetlig innovasjonsstrategi for kommunesektoren som utvikles i regi av Kommunal- og regionaldepartementet.

1.6 Sammendrag

I denne Stortingsmeldingen presenterer regjeringen en samlet strategi for å utvikle en folkehelsepolitikk for vår tid og styrke det forebyggende arbeidet i helse- og omsorgstjenesten.

De nasjonale målene for folkehelsearbeidet er at:

• Norge skal være blant de tre landene i verden som har lengst levealder

• befolkningen skal oppleve flere leveår med god helse og trivsel og reduserte sosisale helseforskjeller

• vi skal skape et samfunn som fremmer helse i hele befolkningen

For å nå de overordnede målene for folkehelsepolitikken skal det gjennomføres tiltak på følgende områder: 1) Et helsefremmende samfunn, 2) Helse gjennom hele livsløpet, 3) Mer forebygging i helse- og omsorgstjenesten, 4) Et mer kunnskapsbasert folkehelsearbeid, 5) Sterkere virkemidler i folkehelsepolitikken, og 6) Nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken.

Status og utfordringer

Kapittel 2 Status og utfordringer beskriver utviklingen i befolkningens helse og faktorer som påvirker denne. Helsen påvirkes av alt fra grunnleggende forhold som levekår og oppvekstvilkår, arbeid og arbeidsmiljø, bomiljø og andre miljøfaktorer, til livsstil og bruk av helsetjenesten.

Den norske befolkningen har god helse. Levealderen har økt betydelig de siste hundre årene. I 2011 var forventet levealder 79 år for menn og 83,4 år for kvinner. I dag er det kreft, hjerte- og karsykdommer, lungesykdommer, psykiske plager og lidelser, muskel- og skjelettsykdommer og andre smertetilstander som har størst betydning for befolkningens helse.

Kreft og hjerte- og karsykdommer er de mest vanlige dødsårsakene når hele befolkningen sees under ett. Det er fremdeles sosiale forskjeller i helse i befolkningen. Levealderen har økt mest i grupper med lang utdanning og høy inntekt. Det er hjerte- og karsykdommene som skaper de største sosiale forskjellene i tidlig død.

Økende levealder, flere eldre i befolkningen og utfordringer knyttet til levevaner vil føre til at flere lever med kroniske sykdommer. Framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå tyder på at levealderen vil fortsette å øke til tross fra at nye globale trender med overvekt og fedme sannsynligvis vil bidra til å bremse den positive utviklingen.

Et mer helsefremmende samfunn

I kapittel 3 Et mer helsefremmende samfunn er det lagt vekt på å utvikle et samfunn som fremmer helse og trivsel. Hensynet til befolkningens helse skal ivaretas på tvers av sektorer. Befolkningens helse og sosiale forskjeller i helse henger nært sammen med velferdsutviklingen og forskjeller i levekår og inntekt. Folkehelsepolitikken skal bygge videre på den norske velferdsmodellen med universelle velferdsordninger, arbeidslinjen, deltakelse og inkludering. Kunnskapen om betydningen av sosial kapital og sosial støtte skal styrkes.

Hensynet til befolkningens helse skal få større plass i steds- og nærmiljøarbeidet, det skal utvikles helsefremmende transportløsninger og det skal settes i verk tiltak for å sikre godt innemiljø i skoler og barnehager. Det skal legges vekt på effektivt tilsyn, informasjon og merkeordninger for å sikre at maten er trygg og at forbrukerne får nødvendig informasjon. Nasjonale mål skal utvikles for å sikre hele befolkningen tilgang på trygt og godt drikkevann. Et helsefremmende samfunn skal gjøre det enklere å ta sunne valg, gjennom å legge til rette for sunn mat og fysisk aktivitet, skape helsefremmende arenaer og effektiv bruk avgifter og reguleringer. Det skal spesielt legges vekt på tiltak rettet mot barn og unge.

Helse gjennom hele livsløpet

Kapittel 4 Helse gjennom hele livsløpet tar utgangspunkt i at folkehelsepolitikken skal bidra til bedre helse gjennom hele livsløpet og til gode overganger mellom faser i livet. Det skal legges til rette for at alle barn og unge skal få en god start i livet, for et inkluderende arbeidsliv med trygge og helsefremmende arbeidsplasser, og for aktiv og trygg aldring. Innsatsen skal rettes mot å gjøre tjenester og arenaer i ulike faser av livet mer helsefremmende.

Barn og unges oppvekstvilkår skal ivaretas gjennom å styrke foreldrenes kompetanse, videreutvikle kvalitet på barnehager og skoler, videreutvikle og styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten, og sikre bedre samhandling mellom tjenestene. Det skal legges til rette for et mer inkluderende arbeidsliv for å forebygge at grupper faller utenfor arbeidslivet. Arbeidsmiljøpolitikken skal videreføres og forbedres gjennom å rette oppmerksomheten mot særlig risikoutsatte bransjer. Videre skal partene i arbeidslivet oppfordres til å ta større ansvar for folkehelsearbeid på arbeidsplassene. Aktiv og trygg aldring handler om eldre mennesker som en ressurs i samfunnet og om å legge til rette for deltakelse og medvirkning. En politikk for aktiv og trygg aldring må både omfatte tiltak for å stimulere til aktivitet, mestring og inkludering i lokalsamfunnet, og tiltak for å forebygge helseproblemer og følge opp hjelpebehov.

Mer forebygging i helse- og omsorgstjenesten

I kapittel 5 Mer forebygging i helse- og omsorgstjenesten er det varslet en sterkere satsing på forebyggende arbeid i tjenesten. Det skal utvikles en helse- og omsorgstjeneste som er tilpasset målene i samhandlingsreformen og helseutfordringer med livsstilssykdommer og flere pasienter med kroniske lidelser. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal videreutvikles og styrkes og det skal fortsatt satses på frisklivstilbud og lærings- og mestringstilbud. Det er nødvendig å prioritere helse- og omsorgstjenestens arbeid med livsstilsendring, videreutvikle arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet, vurdere bruken av screening og følge opp tjenestens ansvar for å støtte det tverrsektorielle folkehelsearbeidet.

Kunnskapsbasert folkehelsearbeid

Kapittel 6 Kunnskapsbasert folkehelsearbeid beskriver en strategi for et mer kunnskapsbasert folkehelsearbeid. En sterkere faglig forankring av folkehelsearbeidet skal bidra til bedre resultater og mer effektiv ressursbruk. Det er behov for bedre oversikter over helse og påvirkningsfaktorer, styrke kunnskapen om effektive folkehelsetiltak og evaluering, styrke folkehelseperspektivet i aktuelle utdanninger, bygge opp kompetanse i kommuner og fylkeskommuner og utvikle bedre verktøy for å ivareta folkehelse på tvers av sektorer og for kunnskap om folkehelse.

Sterkere virkemidler i folkehelsepolitikken

Kapittel 7 Sterkere virkemidler i folkehelsepolitikken tar utgangspunkt i at statlige myndigheter gjennom folkehelseloven har et lovfestet ansvar for nasjonalt folkehelsearbeid. Loven innebærer videre at kommunene har fått et større ansvar for forebyggende arbeid i helsetjenesten og for folkehelsearbeid på tvers av sektorer. For å få til en effektiv gjennomføring av loven, er det nødvendig å styrke folkehelsearbeidet i kommunene. Nasjonale myndigheter skal bistå kommunesektoren med data om helse og påvirkningsfaktorer, faglig støtte og rådgivning. Regjeringen vurderer fortløpende om økonomiske virkemidler kan tas i bruk mer effektivt for å få til en langsiktig styrking av folkehelsearbeidet.

Frivillig sektor, arbeidslivets organisasjoner, næringslivet og andre deler av det sivile samfunnet skal inviteres til samarbeid og utfordres til å ta en større del av ansvaret. Det skal legges til rette for en mer systematisk dialog med næringslivet og arbeidslivets organisasjoner for gjensidige forpliktende avtaler på folkehelseområdet. Frivillige organisasjoner skal inviteres til en dialog for å videreutvikle samarbeidet og for å diskutere innrettingen på de statlige virkemidlene

Det er ikke bare nasjonale forhold som påvirker helsen i den norske befolkningen. En stadig mer globalisert verden påvirker utviklingen i det norske samfunnet og gjør det nødvendig å legge større vekt på internasjonalt samarbeid som virkemiddel i folkehelsepolitikken. I et internasjonalt perspektiv har Norge også et ansvar for å bidra til folkehelsen globalt.

Nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken

I kapittel 8 Nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken beskrives et nasjonalt system for å sikre systematisk og langsiktig oppfølging av folkehelsearbeidet i tråd med prinsippene i folkehelseloven. Systemet skal bidra til bedre nasjonal samordning og å sette folkehelsearbeidet på den politiske dagsorden.

For å sikre en effektiv oppfølging av arbeidet, er det behov for å utvikle resultatmål og indikatorer på flere av de tverrsektorielle innsatsområdene. Det viktigste elementet er forslaget om å legge fram en stortingsmelding om folkehelsepolitikken hvert fjerde år. Meldingen skal baseres på en rapport fra Nasjonalt folkehelseinstitutt om helse og påvirkningsfaktorer, og en videreutvikling av indikatorrapporteringen fra Helsedirektoratet på utjevning av sosiale helseforskjeller. Det skal også etableres et mer formalisert samarbeid på nasjonalt nivå som skal bidra til bedre samordning av styringssignalene for folkehelsepolitikken. Samarbeidet med kommunesektoren skal videreutvikles og styrkes.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Kapittel 9 Økonomiske og administrative konsekvenser inneholder en overordnet omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av den folkehelsepolitikken som er beskrevet i stortingsmeldingen. En stor del av innsatsen for å bedre helsen i befolkningen kan skje innenfor eksisterende økonomiske rammer og administrative systemer. Det viktigste grepet for å få dette til er å legge til rette for å ivareta hensynet til befolkningens helse i politikkutvikling på tvers av sektorer. Effektiv oppfølging av folkehelseloven i kommunene vil imidlertid kreve at folkehelsearbeidet styrkes. Det er også behov for å videreutvikle folkehelsearbeidet på nasjonalt nivå. Nye tiltak for å styrke folkehelsearbeidet må fremmes i ordinære budsjettframlegg. På enkelte områder kan det også være behov for omdisponering av ressurser.