3 Et mer helsefremmende samfunn

Regjeringen vil bygge den nye folkehelsepolitikken på forutsetningen om å ivareta hensyn til befolkningens helse i all politikk og skape gode betingelser for å fremme helse og trivsel. Prinsippet om helse i alt vi gjør innebærer mer enn helsepolitikk, det dreier seg om å utvikle en helsevennlig politikk i alle sektorer.

Påvirkningsfaktorene for helse kan framstilles i en årsakskjede som strekker seg fra generelle samfunnsforhold til egenskaper ved enkeltmennesker. Dette er illustrert i figur 3.1. Bakerst i årsakskjeden finner vi generelle samfunnsforhold, slik som økonomisk utvikling, miljøbetingelser og politisk styresett. Dernest finner vi levekår og arbeidsforhold og sosiale forhold som sosial kapital, som nettverk og relasjoner. Nærmest finner vi individuelle levevaner og helseatferd som har en mer umiddelbar betydning for helsen, men som også er formet av forhold i samfunn og miljø.

¹ Dahlgren, G., Whitehead, M. (1991). Policies and strategies to promote social equity in health. Stockholm: Institute of Futures Studies

Det er ikke slik at den samlede folkehelsesituasjonen i en kommune, et fylke eller i landet kun er summen av individuelle valg og genetiske forutsetninger. Det er store geografiske forskjeller i helse og betydelige sosiale helseforskjeller. Samfunnsmessige forhold skaper disse forskjellene, som vi kan påvirke gjennom planlegging, forvaltning og tiltak. Befolkningens helse og sosiale forskjeller i helse henger nært sammen med velferdsutviklingen og forskjeller i levekår og inntekt. Norge har et godt fungerende sivilsamfunn med høy aktivitet i frivillig arbeid, mangfoldig kulturliv og en befolkning som trives. Samfunnet er preget av tillit mellom innbyggere, myndigheter og demokratiske institusjoner.

Regjeringens politikk for å videreutvikle de universelle velferdsordningene er et av hovedsporene for å styrke sosiale fellesskap og inkludering. Dette er også anbefalingen i en rapport Verdens helseorganisasjon har utgitt om sosial eksklusjon. Den norske velferdsmodellen bidrar sterkt til at vi har et samfunn med høy yrkesdeltakelse. Det er god tilgang på gratis utdanning, det er lav arbeidsledighet, den sosiale sikkerheten er god og kulturopplevelser er tilgjengelig for de fleste. Likestilling og antidiskrimineringspolitikken bidrar til å fremme inkludering. Folkehelsepolitikken skal bygge videre på den norske velferdsmodellen med universelle ordninger for barnehager, utdanning og helsetjenester, på arbeidslinjen, en tilgjengelig kulturpolitikk og aktivt samarbeid med og støtte til frivillig sektor. Videre skal hensynet til befolkningens helse få større plass i kommunal- og regional utvikling, i næringspolitikken, steds- og nærmiljøarbeidet og i samferdselspolitikken. Helsetilstanden og hvordan helsen er fordelt i befolkningen bør få økt oppmerksomhet i planleggingen av et mer helsevennlig samfunn. For å forebygge livsstilssykdommer vil det være strategisk viktig å legge til rette for at sunne valg skal bli lettere tilgjengelig og begrense tilgjengeligheten til usunne produkter. Det skal spesielt legges til rette for tiltak overfor barn og unge.

3.1 Utjevning av levekår

Regjeringen har som mål at forskjellene i levekår skal være små. En jevnere inntektsfordeling og offentlig finansierte velferdstjenester som er tilgjengelige for alle, er god folkehelsepolitikk. Fordelingspolitikken har som et hovedmål å forebygge at barn lever i familier med dårlige levekår og lavinntekt.

Et rettferdig og solidarisk samfunn uten store forskjeller mellom grupper og generasjoner skaper gode vilkår for å fremme folkehelsen. Et samfunn preget av økonomisk likhet gir større frihet, likeverd og muligheter for den enkelte. Rettferdig fordeling og utjevning er derfor grunnleggende verdier for denne regjeringen. I regjeringsplattformen for 2009 til 2013 er det uttrykt slik:

«En sterk offentlig sektor har vært og er en forutsetning for utjevning og likeverdige vilkår for alle. For å redusere ulikheter i levekår vil regjeringen utjevne økonomiske og sosiale forskjeller og bekjempe fattigdom. Velferdssamfunnet bygger på universelle tilbud. Det er viktig for at marginalisering og ekskludering ikke skal gå i arv.»

Norge har mindre forskjeller i levekår enn de fleste andre land. Lavinntekt går også i mindre grad i arv. Forskjellene er små når vi ser på tilgang til økonomiske ressurser som inntekt og formue. Det samme gjelder når vi tar med andre forhold som påvirker levekår, for eksempel utdanning, helse, bolig og andre velferdsgoder.

Regjeringen vil videreføre den politikken for å utjevne levekår og sosiale forskjeller i helse som er nedfelt i Meld. St. 30 (2010–2011) Fordelingsmeldingen og St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller.

3.1.1 Redusere økonomiske forskjeller

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forhindre at vi får et samfunn med økende inntektsforskjeller og større skiller mellom folk. Det er en direkte sammenheng mellom økonomiske ressurser og helse, fordi privatøkonomien påvirker mulighetene til helsefremmende livsstil og forbruk. Det er grupper med lavest inntekt som vil ha størst helseeffekt av å få økt inntekt.

Det er også slik at samfunn med store inntektsforskjeller gjennom indirekte mekanismer kan produsere forskjeller i helse. Det å ha relativt sett svakere økonomi enn andre kan føre til ekskludering fra arenaer og aktiviteter. Slik sosial ekskludering kan bidra til stress som igjen gir dårligere helse. Barnefamilier som opplever langvarig sykdom og lav inntekt over tid, er særlig utsatt. Dette innebærer at inntektsutjevning vil kunne bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bedre gjennomsnittshelse.

Økte sosiale forskjeller kan svekke den generelle viljen i samfunnet til å slutte opp om kollektive velferdsordninger, som for eksempel en offentlig helsetjeneste og en offentlig fellesskole for alle. Manglende oppslutning om å bruke ressurser på slike velferdsordninger vil særlig ramme de med mindre sosiale og økonomiske ressurser. Dette kan igjen bidra til at både inntekts- og helseforskjeller opprettholdes og øker. Et samfunn preget av sosialt samhold og likeverd gir de beste rammene for enkeltmenneskers muligheter til å oppnå god helse.

Hovedstrategien i fordelingspolitikken er å bruke arbeids- og velferdspolitikken og utdanningspolitikken til å påvirke inntektsfordelingen over tid. Et godt tilgjengelig barnehagetilbud, en sterk offentlig fellesskole av høy kvalitet, gratis og desentralisert høyere utdanning og et godt studiefinansieringssystem bidrar til å utjevne sosiale forskjeller.

Arbeid er det viktigste virkemidlet for å motvirke fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom menn og kvinner. Arbeid er også nøkkelen til sosial inkludering og integrering av innvandrere. Arbeids- og velferdspolitikken skal bidra til et velfungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse i alle deler av landet. Samarbeidet mellom staten, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganiasjonene om et organisert arbeidsliv er viktig for å fremme inntektsfordeling. Dette trepartssamarbeidet er sammen med gode trygdeordninger og et omfattende velferdstilbud hovedelementene i den norske velferdsmodellen.

Skattepolitikken er et viktig redskap for å skape rettferdig fordeling og økonomisk handlingsrom til å løse viktige fellesoppgaver. Skattesystemet skal sammen med systemet for inntektsoverføring bidra til omfordeling og jevnere fordeling av inntekt og formue.

Se også omtalen av en god start i livet og et helsevennlig arbeidsliv i kapittel 4 Helse gjennom hele livsløpet.

3.1.2 Grunnleggende økonomisk trygghet for alle

Regjeringen vil gjennom fordelingspolitikken bidra til å forhindre at noe som i utgangspunktet er et helseproblem, samtidig fører til utvikling av økonomiske problemer. Det gjelder spesielt i lavinntektsgruppene, der det kan oppstå negative spiraler av økonomiske problemer og helseproblemer.

Det er en utfordring å styrke arbeidsdeltakelsen til grupper med svak tilknytning til arbeidslivet og gi alle reelle muligheter til å delta i inntektsgivende arbeid. Arbeids- og velferdspolitikken skal også gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter i sammenheng med arbeidsledighet, midlertidig svikt i inntektsevnen, sykdom og uførhet. Ytelser til livsopphold for de som er avkåret fra å delta i arbeidslivet, må gi økonomisk trygghet og ikke føre til ekskludering fra deltakelse i samfunnet. Særlig viktig er det å gi barnefamilier en inntektssikring som gir mulighet til å leve et verdig liv, slik at fattigdom i så liten grad som mulig rammer barn, svekker omsorgsevnen til foresatte eller ekskluderer barn og familier fra sosiale fellesskap og bidrar til at sosiale problemer går i arv.

Gode inntektssikringsordninger har stor betydning for å utjevne økonomiske og sosiale forskjeller og bekjempe fattigdom. Samtidig er deltakelse i arbeidslivet det viktigste virkemidlet for utjevning. Sikringsordningene skal derfor så langt som mulig hindre at inntektsoverføringer for å redusere sosiale forskjeller ikke samtidig bidrar til lavere arbeidsdeltakelse og dermed til større forskjeller på lang sikt.

En betydelig andel av de som er mottakere av økonomisk sosialhjelp og bostøtte, har vedvarende lavinntekt. Andelen er særlig stor blant langtidsmottakere av stønader, og forekomsten av lavinntekt i disse gruppene har økt markert over tid. Statistisk sentralbyrå har i 2012 gjort en analyse av sosialhjelpsmottakeres levekår som viser at de har dårligere levekår og egenvurdert helse enn resten av befolkningen. Kvalifiseringsprogrammet skal bidra til å gi langtidsmottakere av sosialhjelp en bedre ytelse, kombinert med tiltak for å bedre tilknytningen til arbeidslivet.

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om levekår for personer med utviklingshemming. Meldingen er en oppfølging av et stortingsvedtak om å gjennomføre en helhetlig utredning av levekårene for utviklingshemmede 20 år etter HVPU-reformen. Stortingsmeldingen skal beskrive levekår og livssituasjon for personer med utviklingshemming og bygge rammene for videre innsats. Bakgrunnsmaterialet er en faktarapport som er utarbeidet av Barne- ungdoms- og familiedirektoratet i samarbeid med en rekke andre direktorater. Faktarapporten har dannet grunnlag for et notat som er sendt på høring. Det tas sikte på fremleggelse for Stortinget første halvår 2013.

Regjeringen vil i tillegg legge fram en stortingsmelding om likestilling mellom kjønnene i et livsløps-, etnisitets- og klasseperspektiv. Arbeidet med meldingen bygger på NOU 2011: 18 Struktur for likestilling og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling. Stortingsmeldingen vil berøre en rekke forhold som har betydning for menn og kvinners livssituasjon. Det tas sikte på fremleggelse for Stortinget første halvår 2013.

3.1.3 En sosial boligpolitikk

Boligpolitikken er en integrert del av regjeringens brede velferdspolitikk. Godt boligsosialt arbeid i kommunene skal forebygge at mennesker kommer i sosialt og økonomisk utføre. Regjeringens visjon for boligpolitikken er at alle skal kunne bo godt og trygt. Bolig utgjør sammen med arbeid, helse og utdanning sentrale elementer i velferdssamfunnet. En god bolig er grunnlaget for en anstendig tilværelse og har stor betydning for helse og for deltakelse i arbeidslivet.

Bolig er spesielt viktig for barn, for personer med nedsatt funksjonsevne, rusmiddelproblemer eller helseproblemer og for personer med svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Den sosiale boligpolitikken er innrettet for å bedre boforholdene for personer og husstander med svak økonomi og særskilte boligbehov. Sentrale virkemidler er lån, tilskudd og bostøtte. Bostøtte skal sikre husstander med lave inntekter og høye boutgifter en egnet bolig.

Startlån skal gjøre det enklere for unge og vanskeligstilte å komme inn på boligmarkedet. Det gis tilskudd til etablering i egen bolig, bistand til å skaffe egnet bolig for vanskeligstilte på boligmarkedet og tilskudd til tilpasning av bolig for eldre og personer med funksjonsnedsettelser. Alle kommuner kan søke om midler til tilpasningstilskudd. Tilskuddet tildeles enkeltpersoner etter en streng økonomisk behovsprøving.

Virkemidlene forvaltes av Husbanken og kommunene. I tillegg forvalter Husbanken et kompetansetilskudd. Kompetansetilskuddet skal bidra til å heve kunnskapen og kompetansen på det boligsosiale og bygningspolitiske området. Regjeringen har lagt fram Meld. St. 17 (2012–2013) Byggje – bu –leve. Stortingsmeldingen skal bidra til å gjøre byggeprosessene enklere og raskere og til å skaffe en god og trygg bolig til de som har varige problemer med å skaffe egen bolig. Stortingsmeldingen er en oppfølging av NOU 2011: 15 Rom for alle.

3.1.4 Fremme tilknytning til arbeidslivet

Et mer inkluderende arbeidsliv er grunnleggende i regjeringens politikk for sosial utjevning. For den enkelte er arbeid en kilde til inntekt, selvrespekt og selvrealisering. Høy sysselsetting er samtidig en forutsetning for å sikre en bærekraftig velferdsstat, redusere sosiale forskjeller, forebygge fattigdom og oppnå likestilling. Tiltak for å fremme tilknyting til arbeidslivet kan ha stor effekt på den enkeltes mestring og helse.

Enkelte vil trenge spesiell oppfølging for å komme i arbeid eller for å forebygge at de faller varig ut av arbeidslivet. Det gjelder for eksempel innvandrere som mangler nødvendige kvalifikasjoner, personer med nedsatt funksjonsevne, unge med psykiske problemer og personer med rusproblemer. Flere programmer har vist at det er mulig å legge til rette for at disse i større grad kan inkluderes i arbeidslivet.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at sysselsettingsandelen til personer med funksjonshemming er lite endret de siste årene. Regjeringen har styrket innsatsen for at flere med redusert funksjonsevne skal komme i arbeid gjennom en jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Avtalen om et inkluderende arbeidsliv har også et delmål om å øke sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne. Jobbstrategien er utarbeidet i nært samarbeid med partene i arbeidslivet og funksjonshemmedes organisasjoner. Strategien retter seg særlig mot unge under 30 år med nedsatt funksjonsevne. Det er innenfor denne aldersgruppen at økningen i tallet på stønadsmottakere er størst. Overgangen mellom skole og arbeid er høyt prioritert i strategien.

Mennesker med nedsatt funksjonsevne kan møte store utfordringer når de skal ut i arbeidslivet. Tiltakene som er lansert i jobbstrategien, er direkte rettet mot å redusere identifiserte barrierer. Det er innført forsøk med tilretteleggingstilskudd for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne, utvidelse av forsøk med funksjonsassistanse i arbeidslivet, økt bruk av mentorer og styrking av personellressurser i Arbeids- og velferdsetaten. Nært samarbeid med private og offentlige virksomheter er avgjørende for å lykkes med jobbstrategien. Gjennomføringen av strategien er et felles anliggende for partene i arbeidslivet, funksjonshemmedes organisasjoner, virksomhetene, arbeidsgiverne, Arbeids- og velferdsetaten og andre offentlige tjenesteytere og for den enkelte arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne.

Satsingen på arbeid og psykisk helse har som mål at flere som har psykiske helseproblemer og rusproblemer, skal få hjelp til å komme i lønnet arbeid eller aktivitet eller få hjelp til å mestre den jobben de allerede har. Et hovedmål er å hindre at flere ungdommer med psykiske helseproblemer og rusproblemer faller ut av utdanning eller arbeidsliv. Samarbeid med arbeidsgiverne står sentralt. Strategiplanen for arbeid og psykisk helse (2007–2012) videreføres som en del av Arbeids- og velferdsetatens ordinære innsats fra og med 2013. Helse- og omsorgsdepartementets tiltak i strategiplanen er også videreført. For å opprettholde og videreutvikle satsingen vil Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeidsdepartementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet utarbeide en treårig oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse som skal legges fram våren 2013. Tiltakene i oppfølgingsplanen for arbeid og psykisk helse må ses i sammenheng med avtalen om inkluderende arbeidsliv, jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne og Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk.

Personer med rusproblemer faller i stor grad utenfor eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet. For å styrke tilknytningen til arbeidslivet gjennomfører Arbeids- og velferdsetaten arbeidsrettede tiltak for personer som gjennomgår legemiddelassistert rehabilitering (LAR). Videre er både kvalifiseringsprogrammet for utsatte grupper og tilbakeføringsgarantien for innsatte i fengsler relevant for å få personer med rusproblemer i arbeid. Personer med rusproblemer som soner straff, skal få oppfølging og hjelp til å komme i arbeid etter endt soning. Se nærmere omtale i stortingsmeldingen om en helhetlig rusmiddelpolitikk.

En vellykket fordelingspolitikk skal også forhindre at personer med innvandrerbakgrunn har vesentlig dårligere levekår enn resten av befolkningen. Selv om det er betydelige forskjeller mellom de ulike innvandrergruppene, har innvandrere i gjennomsnitt lavere sysselsetting og høyere arbeidsledighet enn befolkningen for øvrig. Flere står også utenfor arbeidsstyrken. Kvinner fra enkelte land har særlig lav sysselsetting. Innvandrere har lavere inntekter enn resten av befolkningen og en større andel med vedvarende lavinntekt. Tilknytning til arbeidsmarkedet bidrar til integrering og er en av de viktigste veiene ut av lavinntekt og fattigdom. Arbeid og økonomisk selvstendighet for kvinner er avgjørende for økt likestilling mellom kjønnene og større økonomisk og sosial likhet.

I Meld. St. 6 (2012–2013) om en helhetlig integreringspolitikk omtales regjeringens arbeid for å øke sysselsettingen blant innvandrere. Den grunnleggende kvalifiseringen for nyankomne skal styrkes og innvandreres kompetanse skal utnyttes bedre. Meldingen varsler en mer helhetlig innsats for å øke rekrutteringen av innvandrere til arbeidslivet, tilrettelegging for at innvandrere etablerer bedrifter og bedre godkjenningsordninger for kompetanse fra utlandet. Det skal legges vekt på å forebygge diskriminering, dårlige arbeidsforhold og sosial dumping.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram for voksne innvandrere er sentrale kvalifiseringstiltak. Norskkunnskaper er viktig for tilgang til arbeid, for gode arbeidsvilkår, stabil arbeidstilknytning og mobilitet på arbeidsmarkedet. Det er kommunenes ansvar å tilby opplæringen. Introduksjonsprogrammet har som mål å styrke mulighetene for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv og for økonomisk selvstendighet for nyankomne flyktninger og deres familie. Introduksjonsprogrammet reguleres av introduksjonsloven og skal tilby kvalifisering på full tid i inntil to år, eller tre år når særlige grunner taler for det. Kvalifiseringen skal inneholde opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder for arbeid eller utdanning. Introduksjonprogrammet skal tilpasses den enkelte ut fra forutsetninger, kvalifiseringsbehov og mål.

Det er et mål at nyankomne innvandrere skal kunne delta i arbeidslivet og i størst mulig grad bli økonomisk selvstendige. Arbeids- og velferdsetaten har en rekke virkemidler som skal brukes for å bistå den enkelte med å få og beholde arbeid, og arbeidsmarkedstiltakene skal tilpasses individuelle behov. For mange innvandrere vil en kombinasjon av opplæring og arbeidstrening være hensiktsmessig for å styrke mulighetene på arbeidsmarkedet.

Jobbsjansen innføres som en permanent ordning fra sommeren 2013. Målet er å øke sysselsettingen blant innvandrere, særlig kvinner, som står langt fra arbeidslivet. Jobbsjansen retter seg mot innvandrere som har behov for kvalifisering, og som ikke omfattes av andre ordninger. Hjemmeværende kvinner som blir forsørget av ektefelle eller andre i familien, og som ikke mottar sosialhjelp, er en prioritert målgruppe. Tiltak for å inkludere kvinner i arbeidsmarkedet er særlig viktig for å øke sysselsetting og bedre levekår i innvandrerbefolkningen. Regjeringen vil i 2013 legge fram en handlingsplan for bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet.

Mange innvandrere vil ha rett til å delta i kvalifiseringsprogrammet som tilbys av Nav-kontorene. Deltakere i dette programmet har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede rettigheter etter trygdelovgivningen. Årsakene til at arbeids- og inntektsevnen er nedsatt er uten betydning for deltakelse i programmet og vil gjerne være sammensatte. Programmet skal inneholde kvalifiserende tiltak som skal lette tilgangen til arbeidsmarkedet. For å sikre en rask og varig tilknytning til arbeidslivet er det viktig at tiltakene er tilpasset den enkelte deltakers kvalifiseringsbehov.

3.2 Sosial støtte og inkludering

Regjeringen vil legge mer vekt på betydningen av sosial kapital, sosial støtte og medvirkning i folkehelsearbeidet.

Sosial støtte og medvirkning har betydning for evnen til å takle livsbelastninger. Opplevelsen av sosial støtte bidrar til helse og livskvalitet. Ensomhet, utenforskap og opplevelse av manglende sosial støtte har betydelige negative konsekvenser for helsen. Sosial støtte og sosiale nettverk påvirkes av forhold gjennom livsløpet i hjemmet, nærmiljø, skolen, arbeidslivet og fritiden. Både psykiske og fysiske helseproblemer kan forebygges bedre gjennom å styrke helsefremmende faktorer som sosial støtte, deltakelse, mestring og gode oppvekst- og lokalmiljøer. Det skal legges mer vekt på å forebygge ensomhet og isolasjon i folkehelsearbeidet. Flere enkeltmennesker skal oppleve å være en del av fellesskapet og få støtte til å håndtere hverdagslivets utfordringer.

Det må bygges videre på den sosiale kapitalen i det norske samfunnet og forankre perspektivet bedre i folkehelsepolitikken. Gode universelle velferdsordninger supplert av målrettede tiltak er hovedsporet i politikken for å fremme sosial støtte og inkludering. Men oppgaven kan ikke alene ivaretas gjennom politiske vedtak og offentlige tjenester. Dette er en oppgave for det brede fellesskapet. Det er nødvendig å mobilisere aktører på tvers av samfunnssektorer for å lykkes enda bedre med sosial inkludering og medvirkning i nærmiljø- og lokalsamfunn. Regjeringen vil invitere frivillige organisasjoner til ytterligere engasjement for å styrke sosial inkludering. Temaet skal settes på dagsorden i dialogen med kommunesektoren og andre samarbeidspartnere.

3.2.1 Betydning for helse og livskvalitet

Den sosial kapitalen i samfunnet kan bidra til livskvalitet, trygghet og demokrati. Det er relasjonene mellom individene som gir grunnlag for sosial kapital på samfunnsnivå. Samtidig henger sosial kapital sammen med samfunnsforhold som rettferdig fordeling, gode velferdsordninger, like muligheter, rettssikkerhet og pålitelige systemer. Slike forhold påvirker muligheten til å bygge nettverk og tilliten til andre mennesker og til systemene i samfunnet.

Sosial kapital er en ressurs for samfunnet fordi den bidrar til at enkeltindivider kan handle i tråd med fellesskapets interesser. For eksempel vil tillit til at staten omfordeler ressursene i samfunnet på en god måte, gi større vilje til å betale skatt. På samme måte vil tillit til at andre følger trafikkreglene, gi større tilbøyelighet til selv å følge reglene.

I Norge uttrykker innbyggerne i stor grad tillit til andre mennesker og til myndigheter, men tilliten er ikke likt fordelt.1 Grad av tillit henger sammen med sosiale forskjeller. Sosialhjelpsmottaker, arbeidsledige og personer med kort utdanning har minst tillit. Opplevelsen av å være diskriminert kan også svekke tilliten til samfunnet. Den norske befolkningen har brede formelle og uformelle nettverk, og nettverkene har et reelt innhold. Mennesker som står utenfor arbeidslivet eller har kort utdanning, har mindre tilgang på hjelp fra slike nettverk enn de som er yrkesaktive og de med høyere utdanning. 2

Sammenhengen mellom organisasjonsdeltakelse og sosial kapital er sterk på samfunnsnivå, men vanskeligere å dokumentere på individnivå. Frivillige organisasjoner har betydning for den sosiale kapitalen i samfunnet. Organisasjonene kan forstås som en infrastruktur for det sivile samfunnet, som interesser og synspunkter kan fremmes gjennom. Frivillige organisasjoner er eksempler på at samarbeid for felles sak er rasjonelt og gir resultater.

Det bør legges til rette for en samfunnsutvikling som gir like muligheter for deltakelse og medvirkning. Målet for et helsefremmende samfunn er å forebygge at mennesker havner i sårbare situasjoner. Det skal derfor legges vekt på å bevare og utvikle en velferdsstat og et velferdssamfunn som bidrar til å fremme sosial inkludering og skape tillit i hele befolkningen. Tiltak rettet mot sårbare grupper vil være et supplement til denne tilnærmingen.

3.2.2 Deltakelse og medvirkning

Demokratiske samfunn som legger til rette for medvirkning og deltakelse, er kjennetegnet av høy grad av sosial tillit og sosial kapital. Et levende demokrati med bred deltakelse er et grunnleggende samfunnsmål. Godt fungerende samfunn vokser fram i samarbeid mellom myndigheter, innbyggere og sivilsamfunnet.

Medvirkning

Et godt folkehelsearbeid skal bygge på involvering og oppslutning blant innbyggerne og brukere av offentlige tjenester. Prinsippet om brukermedvirkning skal legges til grunn både på system- og individnivå. Det forutsetter gode involveringsprosesser i politikk- og samfunnsutvikling nasjonalt og lokalt. Offentlig informasjon skal være forståelig og universelt tilgjengelig og være tilpasset ulike målgruppers behov. Samarbeid med ressurspersoner i innvandrerbefolkningen kan gjøre det enklere med dialog og å nå fram med nødvendig informasjon.

Med folkehelseloven knyttes folkehelsearbeidet i kommunesektoren til planlegging etter plan- og bygningslovens krav til medvirkning. Plan- og bygningsloven stiller i § 5-1 krav til medvirkning i planlegging. Bestemmelsen innebærer at planmyndigheten gjennom hele planarbeidet skal sørge for åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet og dialog med organiserte og uorganiserte interesser. I kommuner med samisk befolkning er det viktig å legge til rette for medvirkning i spørsmål som gjelder denne gruppen, og sørge for at ikke språklige eller kulturelle barrierer hindrer medvirkning. Det særlige ansvaret for å sikre aktiv medvirkning for den samiske befolkningen følger også av ILO-konvensjon nr. 169. Folkehelse skal være en integrert del av det lokaldemokratiske arbeidet for en samfunnsutvikling som fremmer helse og velferd i kommunene.

Kommuner er pålagt å ha eldreråd og råd for personer med funksjonsnedsettelse. Mange kommuner har vist vilje til å inkludere barn og unge i lokalpolitiske prosesser gjennom å opprette ungdomsråd eller andre innflytelsesorgan for ungdom. Dette bidrar til å skape tilhørighet, engasjement og eierskap til eget lokalmiljø. Gjennom økt innflytelse over egen hverdag legger myndighetene også til rette for at barn og ungdom får økt makt over samfunnsutviklingen.

Myndighetene har et ansvar for å sikre dialog og brukermedvirkning fra personer og grupper som ikke har bruker- og interesseorganisasjoner som talerør. Frivillige organisasjoner kan spille en rolle i å formidle informasjon og fange opp synspunkter fra personer og grupper som ikke er tilknyttet organiserte fellesskap. I tillegg kan offentlige instanser aktivt søke å få synspunkter fra grupper som ikke har sterke talerør, gjennom å oppsøke dem på uformelle arenaer. For eksempel kan uorganisert ungdom nås på skolen eller ungdomsklubben, personer med rusproblemer kan fås i tale gjennom å oppsøke institusjoner og botilbud, andre arenaer for uorganisert medvirkning kan være eldresentre og aldersboliger.

I helse- og omsorgstjenesten er det lovpålagt å sørge for bruker- og pasientmedvirkning. Erfaringene er at dette gjør tjenestene bedre, samtidig som det bidrar til å styrke brukerens egen mestring og deltakelse. Mange brukere, pasienter og pårørende har stor nytte av å delta i lærings- og mestringstilbud og i selvhjelpsgrupper. Det er flere tilskuddsordninger til bruker- og pasientorganisasjoner for å styrke deres mulighet til drive med selvhjelpsgrupper og andre aktiviteter. Støtteordningene bør innrettes ytterligere for å understøtte inkluderingsformål. Nasjonale og lokale organisasjoner bør også trekkes med og samarbeide med organisasjoner som representerer minoritetsgrupper. Det skal stimuleres til nettverk mellom ulike bruker- og pasientorganisasjoner.

Kultur

Kunsten og kulturens egenverdi er en grunnleggende premiss for kulturpolitikken. Samtidig kan kulturlivet skape mange positive ringvirkninger på andre områder, for eksempel på helseområdet, i næringsutvikling og stedsutvikling. Kulturlivet gjør samfunnet rikere og bidrar til livskvalitet, fellesskap og tilhørighet. Et overordnet mål i kulturpolitikken er å sikre at alle får tilgang til kunst- og kulturopplevelser og mulighet til å uttrykke seg gjennom kunst og kultur uavhengig av geografi, økonomiske og sosiale skillelinjer.

Det er store forskjeller i befolkningens deltakelse i kulturliv og kulturaktiviteter. Det skyldes geografi, infrastruktur og variasjon i tilbud, men også forhold knyttet til økonomi, utdanning og sosiale forskjeller, tilgjengelighet og vaner. Helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag (Hunt) har funnet flere sammenhenger mellom helse og deltakelse i kulturlivet. De som bruker kulturtilbud, opplever bedre helse, er mer tilfreds med livet og har mindre angst og depresjon enn andre deler av befolkningen. Studien bruker et bredt kulturbegrep og inkluderer spørsmål om konserter, dugnad, religiøs aktivitet, idrettsarrangementer og utendørsaktiviteter. Studien underbygger betydningen av frivillig organisasjoner som arbeider innen kulturfeltet. Musikkorps og kor er blant de frivillige aktivitetene som samler flest mennesker.

Frivillighet

Regjeringen vil styrke frivillige organisasjoners rolle i folkehelsearbeidet for å fremme deltakelse og sosial inkludering. Det skal legges vekt på å utvikle tilbud med lav terskel og inkludere flere grupper i organisasjonenes aktiviteter. I dialogen mellom myndighetene og frivillige organisasjoner skal det legges større vekt på å øke deltakelse fra mennesker som står utenfor fellesskap og nettverk. Samarbeidet skal utvikles innenfor rammen av samarbeidsplattformen mellom KS og samarbeidsforumet Frivillighet Norge.

Frivillige organisasjoner har særskilte forutsetninger for å bidra i arbeidet med sosial inkludering og styrke personers egenmestring og sosiale støtte. Organisasjonene kan nå mennesker på en annen måte enn offentlige instanser. Kontakten handler om å utvikle og styrke mellommenneskelige relasjoner, oppgaver som ikke alene kan løses av myndigheter og tjenester. Deltakelse i organiserte og uorganiserte aktiviteter gir tilhørighet, innflytelse og livskvalitet og kan bidra til å styrke ferdigheter og mestring og skape mening.

Se nærmere omtale av samarbeidet med frivillige organisasjoner i kapittel 7 og i Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg, som inneholder en nasjonal strategi for frivillighet i helse- og omsorgstjenesten.

3.2.3 Styrke kunnskap om sosial støtte

Helse- og omsorgsdepartementet vil inkludere forhold som har betydning for sosial støtte, deltakelse og medvirkning i utviklingen av folkehelsearbeidet. I denne sammenheng er det behov for å bygge opp kunnskap om sosial støtte og sosial kapital i forvaltningen. Helsedirektoratet skal utrede grunnlaget for hvordan sosial støtte, deltakelse og psykisk helse bedre kan ivaretas i folkehelsearbeidet. Direktoratet skal spre kunnskap og erfaringer med særlig vekt på kunnskapsutvikling i kommuner, i skole og utdanning, arbeidslivet og i frivillig sektor. Direktoratet skal bidra til å belyse forhold som påvirker deltakelse og gjør at noen opplever liten sosial støtte. Direktoratet skal blant annet:

• bygge opp kunnskap og kapasitet i forvaltningen

• utvikle en kompetanse som gir grunnlag for å gi råd til sentrale og lokale myndigheter om strategier og tiltak

• virke samlende og koordinerende for norske miljøer som er opptatt av temaet

• systematisk innhente erfaringer fra internasjonale organisasjoner og andre land

Det skal også utvikles indikatorer for sosial støtte, ensomhet, deltakelse og psykisk helse i folkehelsearbeidet.

3.3 Et trygt og helsefremmende miljø

Det fysiske miljøet som omgir oss, enten det er naturskapt eller menneskeskapt, er grunnleggende for helse, trivsel og livskvalitet og for menneskelig utfoldelse, vekst og utvikling. Denne innsikten er ikke ny. Økt kunnskap om sammenhengen mellom miljø og helse har lagt grunnlag for lover og regler som har bedret folkehelsen. Sundhedsloven av 1860 stadfestet at «Opmærsomhed» skulle rettes mot «Stedets Sundhedsforhold, og på hva derpaa kan have Indflydelse». Folkehelseloven av 2012 viderefører tradisjonen; innsats skal rettes mot miljø- og samfunnsforhold som bidrar til god helse eller hindrer at sykdom og skade oppstår. Flere andre lover har hatt stor betydning, for eksempel om kjøttkontroll og næringsmiddelhygiene. Disse er videreført i matloven.

Rask befolkningsvekst og fortsatt urbanisering vil i tiden framover gi store utfordringer for transportbehov i områder hvor det allerede er stor trafikk og medfølgende miljøbelastning med støy og lokal luftforurensing. Reisevanedata viser at det er realistisk å øke sykkelandelen. Kunnskapen vi har om aktivitetsnivået i befolkningen og om sammenhengen mellom fysisk aktivitet og helse, viser at dette er nødvendig. Kun en av fem voksne og bare halvparten av 15-åringene er aktive i tråd med helsemyndighetens anbefalinger om minst henholdsvis 30 minutter og 60 minutter daglig fysisk aktivitet. Aktivitetsnivået faller dramatisk fra ni til 15-årsalder. Kraftig redusert hverdagsaktivitet hos de fleste blant oss er årsaken til at aktivitetsnivået totalt sett har gått ned og viser negativ utvikling. God tilrettelegging for sykkel og gange vil gi et viktig bidrag til økt fysisk aktivitet.

En viktig målsetting i Klimameldingen, jf. Meld. St. 21 (2011–2012), som omhandler transport, er at veksten i persontransporten i storbyene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Denne målsettingen for miljøvennlig transport har synergieffekter i form av bedre folkehelse. Regjeringen vil derfor legge til rette for mer miljø- og helsevennlig transport i samferdselspolitikken.

Fylkeskommunene og kommunene bør planlegge slik at de sikrer areal til fysisk aktivitet og friluftsliv, og tilrettelegging for sykkel og gange. Helseeffektene ved ulike valg skal synliggjøres i planprosessene. Gjennom helhetlig arealplanlegging vil regjeringen legge mer vekt på å forhindre nedbygging av viktige naturområder for ferdsel og friluftsliv i nærheten av boområder. Regjeringen vil oppfordre kommunene til å bevare de naturlige «hundremeter-skogene» i alle boligområder og at det i en videre bo- og byutvikling må legges vekt på trygg og rask tilgang til attraktive og naturlige leke- og utearealer.

3.3.1 Helsefremmende steds- og lokalsamfunnsutvikling

Gode steder og lokalsamfunn har stor betydning for livskvalitet, trivsel og helse. Livene leves i lokalsamfunnet. Folkehelsepolitikken skal understreke at gode steder gir gode liv for alle. Universell utforming skal legges til grunn, slik at flest mulig kan ta steder i bruk. Tilrettelagt transport, god kapasitet og akseptable adgangskostnader gir god tilgjengelighet til bygninger, tjenestetilbud og områder for kulturopplevelser, sosialt samvær, lek og rekreasjon. Utformingen av bygg, bomiljøer og offentlige rom kan bidra til å fremme gode møteplasser og legge til rette for samvær, ulike aktiviteter og bevegelse. Lokalsamfunnsutviklingen må ta hensyn til at ulike grupper i befolkningen ut fra alder og livsfaser, etnisk bakgrunn og fysisk funksjon har ulike behov knyttet til bo- og nærmiljøet.

Gode steder gir gode liv

Utvikling av gode steder krever samordning med en miljø- og helsevennlig areal- og transportplanlegging. Det skal være mulig å gå eller sykle til arbeid, skole, daglig handel og i sosiale sammenhenger. Det er nødvendig å utvikle attraktive kollektivakser og kollektivknutepunkter. Kommunene må gjennom sin planlegging prioritere utbygging av både servicetilbud, boliger og næringsområder langs disse kollektivaksene og i knutepunktene. Målet er at de fleste innbyggerne skal kunne gjøre sine daglige gjøremål nær boligene, uten å være avhengig av bil. Trenger de å forflytte seg over større avstander, skal det også være kort vei til nærmeste tog, buss eller trikkholdeplass. Det reduserer stress, øker hverdagsaktiviteten og reduserer klimagassutslipp. I spredtbygde strøk vil god offentlig transport være viktig. I stedsutvikling vil lokalisering av sykehus, barnehager, skoler, kulturbygg, næringsliv og handel påvirke stedskvaliteter og hvordan vi innretter vårt daglige liv.

Dette er hensyn som må ivaretas i samfunns- og arealplanleggingen og i regionalt og lokalt utviklingsarbeid. Folkehelseloven som trådte i kraft 1. januar 2012, gir kommunesektoren et større og mer helhetlig ansvar for befolkningens helse og utfyller plan- og bygningsloven når det gjelder hvordan helsehensyn kan ivaretas i planleggingen. Oversikt over utfordringsbildet lokalt vil kunne gi planarbeidet informasjon om utfordringer og behov som lokalsamfunn og nærmiljøer står overfor. Denne kunnskapen skal være et av elementene i kommunale planstrategier, i utarbeidingen av planprogram og i utvikling av kommuneplanens samfunns- og arealdel. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7 om gjennomføring av folkehelseloven.

Det er avgjørende for barn og unges oppvekstvilkår at det finnes lekeplasser, ulike typer nærmiljøanlegg for idrett og fysisk aktivitet og områder for egenorganisert fysisk utfoldelse som skateramper og klatrevegger. Attraktive, grønne og store nok utearealer inne i skolegårder og i barnehagene betyr mye for barn og unges daglige fysiske aktivitet og for barnas motoriske, psykiske og sosiale utvikling. Å holde fast på normer for uteareal for skoler og barnehager og på at eksisterende avgrensinger ikke gjøres mindre, vil ha stor helsefremmende betydning. Skolegårder og barnehager brukes også som møteplasser og arenaer for fysisk aktivitet etter stengetid.

For eldre er det viktig å kunne være fysisk aktiv i nærmiljøet, og at det er enkel og lett tilgang til gode stier og gangveier med benker for hvile og til hyggelige møteplasser. Nærmiljøet skal også ha steder å møtes og gi mulighet for avkobling og ro i det offentlige rom.

I planarbeidet bør det være oppmerksomhet på hvordan tilbud om sunn og usunn mat og drikke der folk ferdes, påvirker kostvaner. Kommunen kan, som eier av virksomheter og eiendommer, legge til rette for at man kan ta sunne valg på en naturlig måte i hverdagen. Dette kan for eksempel være å legge til rette for sunne valg og begrense tilgang på usunne valg i kantiner, på offentlige eiendommer, fritidsklubber og på kommunale arbeidsplasser. Samtidig bør private og frivillige aktører oppfordres til å gjøre det samme. Kommunene kan for eksempel ha oppmerksomhet på omfang og lokalisering av utsalgssteder for hurtigmat, så lenge disse i hovedsak tilbyr usunn mat. Aktuelle kommunale mål kan være at folk alltid har tilgang til kaldt drikkevann på offentlige steder og at det er tilgang på sunn mat på steder for fritidsaktiviteter.

Attraktive bo- og nærmiljøer med god tilgang til rekreasjons- og grøntområder, stille områder og ren luft er på mange måter skjevfordelt i byer og tettsteder. De dårligst stilte bor oftere enn andre i mindre attraktive nabolag. Høyinntektsgrupper bor gjerne i mer attraktive strøk. For å motvirke sosial ulikhet i helse er det derfor viktig å redusere eksisterende ulemper i mindre attraktive bo- og nærmiljøer. Dette kan gjøres ved å sette i verk infrastrukturtiltak som reduserer støy og forurensning og ved å skape møteplasser, sikre grønne lunger, stier og adkomst til friområder og nærturterreng. I Groruddalssatsingen gjennomføres en rekke slike tiltak som gir en bærekraftig byutvikling og synlig miljøopprusting. Målsettingen er å bedre levekårene og livskvaliteten til befolkningen i Groruddalen

Gode lokalsamfunn kan bety mye for psykisk helse. Lever man i samfunn hvor det er svake fellesskap, lite sosial samhandling, få og svake organisasjoner og lederskap, svake sosiale nettverk og liten grad av trygghet mellom mennesker, vil det være uheldig for den psykiske helsen. Lokalsamfunn som har bedre helsefremmende effekt, vil være kjennetegnet av at det er lagt til rette for sosiale møteplasser og har fysisk utforming som bidrar til trygghet, fysisk aktivitet og deltakelse. Dette er også av betydning for å fremme identitet og tilhørighet som i sin tur vil bidra til mer attraktive og trygge lokalsamfunn med større grad av sosial støtte og bærekraft i nærmiljøene.

Tilrettelegging av boligområder kan ha stor betydning. For eksempel at mennesker som ønsker det, kan bli boende i sitt nærmiljø når nye livsfaser krever andre boligtyper. Å leve i kjente omgivelser gjennom livsfasene gjør det lettere å beholde sitt sosiale nettverk.

En viktig del av et positivt nærmiljø er at miljøet oppleves om trygt, med gode sosial nettverk og fravær av kriminalitet. Regjeringen innførte i 2006 politiråd som et formalisert samarbeid mellom lokalt politi og kommunale myndigheter. Politiet er forpliktet til å ta initiativ til opprettelse av politiråd med kommunene. Målet er bedre kriminalitetsforebygging og økt trygghet i lokalsamfunnet. Erfaringene så langt viser at det siden innføringen av ordningen i 2006 er opprettet et slikt samarbeid med de fleste av landets kommuner. Politidirektoratet har gjennomført en evaluering av politiets arbeid i politiråd, og erfaringene er gode. Rapporten viser at kriminalitetsforebyggende samarbeid overfor barn og unge utgjør en særlig viktig del av politirådenes arbeid. Det vil i 2013 bli igangsatt en forskningsbasert evaluering av politirådene, som vil se på samarbeidet både fra politiets og kommunenes ståsted.

Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT) ble introdusert i Norge tidlig på 1990-tallet. Målet var å styrke samordningen mellom ulike offentlige etater, profesjoner og frivillige organisasjoner. Inspirasjonen ble hentet fra det danske SSP-samarbeidet (skole, social, politi). I underkant av halvparten av landets kommuner har i dag organisert det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet i henhold til SLT-modellen. Det kriminalitetsforebyggende råd publiserte høsten 2011 en ny revidert veileder for SLT-modellen. Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet gir tilskudd til etablering og videreføring av SLT i kommunene. Det kriminaltetsforebyggende råd og Helsedirektoratet står ansvarlig for forvaltningen.

Helsedirektoratet har i samarbeid med kommuner i 5 fylker, 5 fylkeskommuner og 4 høgskoler og universiteter i regionen initiert et utprøvingsarbeid om utvikling av kunnskap om sammenhenger mellom folkehelse og ulike faktorer i nærmiljøet og hvordan disse virker inn på helsen. Der er fortsatt ønskelig å arbeide for kunnskaps- og kompetansebygging i regi av høgskoler og universiteter om hvordan nærmiljøfaktorer kan bidra til å fremme helse og trivsel.

Kortreist natur og friluftsliv

Gåing og fotturer i skog og mark er den vanligste fysiske aktiviteten i alle aldersgrupper. Ved selvrapportering oppgir tre fjerdedeler av befolkningen at de går tur, og dersom vi spør folk hva de ønsker å gjøre mer av, skårer fysisk aktivitet i naturen og i nærmiljøet høyest. God tilgang til kortreist natur og aktivitetsvennlige bo- og nærmiljøer er sentralt for å fremme fysisk aktivitet i et livsløpsperspektiv. Regjeringen vil derfor ha økt satsing på nærfriluftslivet og fortsatt verne om allemannsretten.

Det er mye dokumentasjon som underbygger påstanden om at friluftsliv er godt både for vår fysiske og psykiske helse. I en litteraturstudie gjort av Sintef i 2009, Analyse og dokumentasjon av friluftslivets effekt på folkehelse og livskvalitet, framkommer det at det er en positiv sammenheng mellom fysisk og psykisk helse og fysisk aktivitet. Videre viser Folkehelseinstituttet til forskning som dokumenterer at kontakt med natur og utsikt til natur i seg selv reduserer stress, påvirker immunforsvaret og påskynder tilfriskingsprosesser for syke mennesker. Friluftsliv gir en positiv mestringsopplevelse og et styrket selvbilde.

Kort avstand til naturområder og gode forbindelser til sti- og løypenett reduserer terskelen for bruk av skog og kulturlandskap til rekreasjon, trening og avkopling. Dette fremmer folks fysiske aktivitet både i dagliglivet og på fritiden, tilrettelegger for sosialt samvær og kan bidra til å bygge nettverk.

Statistisk sentralbyrå har utviklet metodikk for å overvåke status og endringer av rekreasjonsareal og nærturterreng. Statistikken viser at om lag 44 prosent av bosatte i tettsteder har trygg tilgang til nærturterreng, mens rundt 43 prosent har trygg tilgang til rekreasjonsareal. Tilbakeregningen som er gjort i denne undersøkelsen, viser at det har vært en nedgang på drøyt én prosent i trygg tilgang til rekreasjonsareal og nærturterreng fra 2007 til 2011. Det er nedbygd noe over tre prosent rekreasjonsareal i denne fireårsperioden.

Bruken av grøntområder faller ved økende avstand fra bolig. Spesielt er barn og eldres aksjonsradius begrenset. De fleste fem- til seksåringer oppholder seg mindre enn 100 meter fra egen bolig. I gjennomsnitt er grensen for hvor langt folk vil gå eller sykle for å komme til et grøntområde omlag ti minutter. I praksis betyr dette maksimum 400 meter for barn og eldre.

Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge krever at ved nedbygging av et areal som er i bruk til lek og rekreasjon for barn og unge, må tiltakshaver kunne gi et erstatningsareal av tilsvarende kvalitet. Bevaring av grønn infrastruktur, hundremeterskoger og andre natur- og friluftsområder er også med på å bevare naturmangfoldet. Det er også et behov for å styrke kunnskapen hos kommunale, regionale og statlige planmyndigheter om naturmangfoldets verdi for folkehelse og de økosystemtjenestene naturmangfoldet gir. Økosystemtjenester er et samlebegrep for alle de grunnleggende goder som naturen forsyner oss med, og som vi har en tendens til å ta for gitt.

I folkehelseloven § 5 heter det at hver kommune og fylkeskommunene skal ha oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de faktorer innenfor kommunen som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse. Da friluftsliv og tilgang til natur spiller en svært viktig rolle for helsetilstanden, vil en kartlegging og verdsetting av kommunenes friluftsområder være et viktig bidrag i en slik oversikt.

I plan- og arealforvaltningssaker er det ofte lite grunnlag for forvaltningen til å vurdere friluftslivsverdiene for de enkelte områdene, noe som kan resultere i at viktige friluftsområder bygges ned eller ikke blir godt nok ivaretatt. På sikt er det derfor behov for at alle friluftsområder i Norge kartlegges og verdsettes. På den måten blir alle friluftsområder og verdiene til de enkelte områdene synliggjort. Resultatene må fortløpende legges inn i en allment tilgjengelig database.

Direktoratet for naturforvaltning utviklet i 2004 en håndbok med metode for kartlegging og verdsetting av friluftsområder. Slik sikres at alle kommuner som kartlegger og verdsetter sine friluftsområder, gjør det etter samme metode, slik at resultatene blir sammenlignbare og holder tilfredsstillende kvalitet.

Regjeringen har i samarbeid med fylkeskommunene, interkommunale friluftsråd og friluftslivsorganisasjonene utarbeidet en nasjonal handlingsplan for statlig sikring og tilrettelegging av friluftsområder. Direktoratet for naturforvaltning har forberedt arbeidet for Miljøverndepartementet. Handlingsplanen vil foreligge før sommeren 2013 og legge føringer for det videre arbeidet på dette feltet.

Samtidig arbeides det med en Nasjonal strategi for et aktivt friluftsliv, som også vil foreligge før sommeren 2013. Strategien skal gi retning for tre hovedgrep: 1) Sikring og ivaretakelse av friluftsområder i nærmiljøer og større bynære områder. 2) Tilrettelegging av friluftsområder, turveier, stier mv i nærmiljøet på en måte som inkluderer alle uavhengig av alder, etnisk bakgrunn og funksjonsevne. 3) Stimuleringstiltak slik at folk oppmuntres til og får kunnskap og ferdigheter om å utøve friluftslivsaktivitet. Virkemidler for dette vil i større grad bli innrettet mot tilrettelegging og stimulering av friluftsliv i nærmiljøet. Strategien vil imidlertid omfatte hele friluftslivsfeltet, fra friluftsliv i grøntområder i nærmiljøet og naturområder rundt byene og tettstedene til friluftsliv i de større og mer avsidesliggende naturområdene.

Både strategien og handlingsplanen vil sette et særlig søkelys på friluftsliv i nærmiljøet, slik at terskelen for å utøve friluftsliv blir lavest mulig. Regjeringen vurderer dette som et viktig grep i arbeidet med å nå målsettingen om å øke andelen som er fysisk aktive gjennom friluftsliv.

Kultur i lokalsamfunnet

Kulturfeltet kan spille en viktig rolle i å utvikle gode lokalsamfunn. Deltakelse i kulturaktiveter og kunst- og kulturopplevelser er verdifulle virkemidler i folkehelsearbeidet og i forebyggende helsearbeid. Kultursektoren tilbyr et bredt spekter av aktiviteter, opplevelser, trivsel og mestring. Deltakelse i kulturlivet omfatter både skapende og utøvende virksomhet på profesjonell og frivillig basis, og det å være publikum. Det er aktiviteter for og med barn og unge, voksne og eldre. Kulturlivet i kommunene er sammensatt av aktiviteter og tiltak i offentlig, privat og frivillig regi.

Kulturloven og folkehelseloven gir en innfallsvinkel til å forankre folkehelse- og kulturarbeid i fylkes- og kommuneplaner og til å ta i bruk både tradisjonelle og nye kulturarenaer for å fremme kultur og folkehelse. Offentlige institusjoner og tiltak som bibliotek, museer, kulturskoler, kulturhus, kino, kulturdager, markedsdager med mer er alle eksempler på møteplasser. Mange bruker offentlige og private lokaler og uterom som ikke opprinnelig har et kulturformål, men som kan være godt egnet til å arrangere kulturaktiviteter, og som kan senke terskelen for publikum som ikke føler seg hjemme på de tradisjonelle kulturarenaene. Det kan være å bruke et fortau til en utstilling eller å arrangere konserter og festivaler på torg og i parker. Økt kultursatsing i kommunene har bidratt til aktiviteter som skaper trivsel og samvær. Isolerte personer kan lettere bli trukket inn i et sosialt miljø, og selve kulturopplevelsen bidrar til bedre livsinnhold. Gode kulturopplevelser vekker følelser og gir oss noe å snakke om. Å se tilrettelegging av offentlige rom og møteplasser i sammenheng med kulturopplevelser kan ha positive ringvirkninger for helse og livskvalitet.

Både folkhelsepolitikken og kulturpolitikken skal bidra til å øke tilgjengeligheten til opplevelser.

Bibliotekene er viktige som møtesteder i lokalsamfunnet, møtesteder som oppleves som åpne og relevante for alle. Det sosiale treffpunktet blir en stadig viktigere funksjon som et sted med lav terskel. I bibliotekmeldingen, St.meld. 23 (2008–2009), omtales en styrking av folkebibliotekene som arenaer for leselyst, læring og kulturopplevelser. Kulturdepartementet vil stimulere bibliotekene til å drive med kulturformidling og samarbeide med det lokale arbeids- og næringslivet. Mange bibliotek arbeider for å utvikle seg til å bli litteraturhus, gjennom å drive aktiv litteraturformidling og ha arrangmenter innen kultur- og kunst og debatter.

3.3.2 Helsefremmende transportløsninger

Effektiv samferdsel er viktig for god samfunnsutvikling og nødvendig for å skape robuste regioner med et levedyktig næringsliv og gode offentlige tjenester som er tilgjengelige for alle grupper i befolkningen. Samlet er dette viktig for befolkningens trivsel og helse. Samtidig er det et mål å øke den aktive transporten i befolkningen, dvs. at vi i større grad går og eller sykler når vi skal fra ett sted til et annet. Reisevaneundersøkelser viser at bruk av sykkel som transportform har gått ned de siste tiårene, herunder blant barn og unge mellom 13 og 17 år. Samferdsel har også en sideeffekt med negativ effekt på helsen som støy, luftforurensing og ulykker. Gjennom god planlegging, utbygging og tiltak innen samferdsel er det et stort potensial for å forebygge død og sykdom og å fremme helse.

Økt aktiv transport

Det er et stort potensial for økt bruk av sykkel som framkomstmiddel. Sykkelandelen er generelt lav i Norge med fire prosent, som er vesentlig lavere enn i Sverige med ni prosent og i Danmark med 16 prosent. Sykkelbruken har en mye større sesongvariasjon enn andre transportformer, og sykkelandelen er i snitt på om lag syv prosent fra mai til september. Det er en sosial skjevfordeling i disfavør av sosioøkonomisk svake grupper når det gjelder sykling til skolen. I dag går eller sykler 60 prosent av barn og unge til skolen, hvorav 44 prosent til fots og 16 prosent på sykkel. Andre kartlegginger viser noe høyere gang- og sykkelandeler enn den nasjonale reisevaneundersøkelsen fra 2005. Det er de yngste skolebarna som går mest og sykler minst, noe som må ses i sammenheng med restriksjoner på sykkelbruk ved mange barneskoler. De trafikale forholdene til og rundt skolene varierer svært mye fra skole til skole. Der hvor skolevegen er trafikksikker, kan samråd og dialog mellom skole og foreldre kunne gi åpning for at også de yngste barna kan få sykle. Samtidig er det nødvendig at bo- og nærmiljøer planlegges og utformes på en måte som gjør at barn og unge kan ta seg trygt fram.

Potensialet for økte helsegevinster er stort ved å tilrettelegge for trygg framkommelighet og få flere til å sykle. Helsedirektoratets rapport fra 2010 «Vunne kvalitetsjusterte leveår (Qalys) ved fysisk aktivitet» viser at en person kan vinne åtte kvalitetsjusterte leveår i et livsløpsperspektiv ved å gå fra å være fysisk inaktiv til å bli moderat fysisk aktiv. I en rapport fra 2002 anslo Transportøkonomisk institutt at den samfunnsøkonomiske nytten av gang- og sykkelvegnettene trolig er minst fire-fem ganger større enn kostnadene ved utbygging. Transportøkonomisk institutt har nylig anslått at nytteeffekten av en sykkelstamvei for samfunnet er mer enn dobbelt så stor som investeringskostnadene, når investeringskostnader, tidskostnader, ulykkeskostnader og helsegevinster inkluderes. Beregninger fra København viser at etablering av «sykkelsuperveier» som gjør at reisetiden går ned, vil øke andelen syklister på bekostning av bilister og gi store besparelser i klimagassutslipp og helseutgifter.

Tilrettelegging for sykkel og gange langs riksvegnettet, fylkesveger og langs det kommunale vegnettet er nødvendig for sikker og aktiv transport til og fra skole, jobb og fritidsaktiviteter. Andelen syklister og gående blant ulykker med dødelig utgang i trafikken er fortsatt høy. Økt sykkel- og gangandel medfører utfordringer med hensyn til trafikksikkerhet og krever derfor bedre og sikrere tilrettelegging. To tredjedeler av de drepte i vegtrafikkulykker i byer er gående eller syklende. Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg bygger på Nasjonal transportplan (NTP) og er utarbeidet av Vegdirektoratet, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, fylkeskommunene og Trygg Trafikk. Den viser utfordringer en står overfor i trafikksikkerhetsarbeidet og hvilke tiltak fordelt på veg, trafikant og kjøretøy som vil bli gjennomført i planperioden på fire år. Gjeldende plan er for 2010–2013 og neste planperiode er 2014–2017.

Statens vegvesen har som ledd i arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP) 2014–2023 revidert Nasjonal sykkelstrategi. Formålet med rulleringen er en enda bedre tilrettelegging for sykling som transportform og å bidra til at flere sykler under mottoet Sats på sykkel! Strategien er begrunnet i regjeringens mål om mer miljøvennlig transport, bedre miljø i byer og tettsteder, bedre helse gjennom mer fysisk aktivitet og et universelt utformet samfunn. Et mål om åtte prosent sykkelandel innebærer at syklingen i omfang må mer enn dobles, siden det totale antall reiser forventes å øke. Syklingen må økes mest i byene til en sykkelandel på 10–20 prosent for å nå det nasjonale målet.

I stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2014–2023 legges det opp til en kraftig økning i satsing på gange og sykkel som transportform og økt innsats mot trafikkulykker, spesielt for myke trafikanter. I tillegg vil lokal luftkvalitet og støy fortsatt ha høy oppmerksomhet. I tillegg skal det legge større vekt på opplæring av all slags trafikanter for å redusere transportulykker og gjøre flere trygge på å ferdes til fots og sykkel.

Hensynet til framkommelighet, fysisk aktivitet, lokalt miljø, klima og arealknapphet krever en vesentlig satsing på å tilrettelegge for sykling og gåing i byområdene og langs veier som er skolevei for mange barn og unge. Det er også viktig å fjerne barrierer og etablere trygge snarveier. Regjeringen har som mål at sykketrafikkens andel av den samlede persontransporten skal økes fra fire prosent i dag til åtte prosent i tiårsperioden. Sykkel skal bli det naturlige transportvalg for flere enn i dag.

Helsemyndighetene vil i samarbeid med transportetatene bidra i holdningsskapende arbeid for å fremme økt bevissthet om sykling og gåing som aktiv transport og i tiltak for å påvirke ulike befolkningsgrupper til å gå eller sykle mer.

Vegtrafikken spiller en dominerende rolle i transportmiddelfordelingen, både på lange og korte reiser. I et folkehelseperspektiv vil vegtrafikkens dominerende rolle særlig ha negative konsekvenser i form av ulykker og inaktivitet. Mennesker trenger bevegelse og utfoldelse, og trafikken må gi plass til det. Andelen barn og unge som sykler eller går til skolen skal økes fra 60 prosent til 80 prosent i planperioden.

Redusere belastning på miljø og helse

De siste 50 årene er antall passasjerkilometer i personbiltrafikken mangedoblet, og bilen er i dag det viktigste transportmidlet på turer over en km. Dette har gitt en utilsiktet belastning på miljø og klima, men også på befolkningens helse i form av luftforurensing, støy, barrierer, reduksjon av stedskvalitet og beslag på arealer i byer og tettsteder. I tillegg har dette medvirket til inaktivitetsutviklingen i befolkningen gjennom redusert aktiv transport til jobb, skole og fritidsaktiviteter.

Luftkvaliteten i norske byer har generelt blitt bedre de siste tiårene, men det er fortsatt problemer – spesielt på kalde vinterdager. Luftforurensing er av Verdens helseorganisasjon identifisert som en av de prioriterte miljøfaktorene med størst helsemessig betydning. Lokal luftforurensing over tid, selv på lave nivåer, viser seg å ha en helseskadelig effekt for alle. Mennesker med luftveislidelser og hjerte-karsykdommer er spesielt sårbare for luftforurensing, og helseplagene vil ytterligere forverres. Barn er også utsatte fordi de kan få varig dårligere lungefunksjon når de utsettes for luftforurensing over mange år. Ytre forurensing som støy og partikler i luften har betydning for inneklima og trivsel i egen bolig, rekreasjon i nærområdet og fysisk aktivitet.

En rapport publisert i januar 2013 av Nasjonalt folkehelseinstitutt viser at om lag 1,5 millioner nordmenn er utsatt for gjennomsnittlige støynivåer som overstiger anbefalte verdier på 55 desibel utendørs. Samferdsel, industri og næringsvirksomhet bidrar med mest støy. Vegtrafikken er den dominerende kilden, og søvnforstyrrelser er trolig den største helseplagen.

• Det nasjonale støymålet er at støyplagen skal reduseres med ti prosent innen 2020 i forhold til 1999. Tallet på personer som er utsatt for 38 desibel innendørs støynivå, skal reduseres med 30 prosent innen 2020 i forhold til 2005.

• Det nasjonale målet for luftkvalitet er at døgnmiddelkonsentrasjonen av svevestøv (PM10) ikke skal overskride 50 mikrogram per kubikkmenter mer enn syv dager pr. år. Timemiddelkonsentrasjonen av nitrogendioksid (NO2) skal ikke overskride 150 mikrogram per kubikkmeter mer enn åtte timer per år.

Arbeidet med å redusere skadelige komponenter i luften krever langsiktig innsats, dersom man skal nå varige resultater av betydning for befolkningens helse. Behov for strakstiltak, som for eksempel datokjøring, viser at underliggende problemer ikke er løst. Strakstiltak er nødvendig ved overskridelser for å unngå akutte helseproblemer, men vil ikke løse bakenforliggende årsak til problemene eller redusere den totale eksponeringen for helseskadelig luftforurensing vesentlig. I Stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2014–2023 omtales tiltak og virkemidler for å redusere lokal luftforurensing og støy.

For kommuner som har problemer med lokal luftforurensing og identifiserer det som en folkehelseutfordring, vil folkehelseloven angi en arbeidsform for å kunne møte problemene mer langsiktig, for eksempel gjennom planprosessene etter plan- og bygningsloven, gjennom å inkludere helsehensyn i sin virksomhet og/eller gjennom iverksetting av egne tiltak.

Foreløpige ulykkestall viser at i 2012 mistet 148 mennesker livet i trafikkulykker, og at om lag 639 mennesker ble hardt skadd i trafikken. Ulykker med gående og syklende er den største sikkerhetsmessige utfordringen på veger i tettbygde strøk. 2/3 av de drepte i vegtrafikkulykker i byer er gående eller syklende.

3.3.3 Trygg mat, trygt drikkevann og effektivt smittevernarbeid

Trygg mat og trygt drikkevann

Trygg mat og trygt drikkevann er bærebjelker i folkehelsearbeidet, og det vil også i framtiden være nødvendige forutsetninger for god folkehelse som vil kreve kontinuerlig innsats. Regjeringen arbeider for at befolkningen skal ha tillit til matproduksjonen og matforvaltningen.

Regjeringens politikk på matområdet er grundig behandlet i Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken – Velkommen til bords.

Norge har en gunstig situasjon sammenliknet med mange andre land når det gjelder uønskete fremmedstoffer og smittestoffer i mat. Iblant forekommer det likevel utbrudd av sykdommer som kan overføres med mat eller drikkevann, både på lokalt og nasjonalt nivå. Forurenset mat eller drikkevann har i verste fall ført til større utbrudd av alvorlige sykdommer, varige skader og dødsfall. Det er fortsatt grunn til å anta at mindre alvorlige, ikke-meldepliktige sykdommer som kan overføres gjennom mat eller drikkevann, fører til mange sykedager i befolkningen. Samfunnskostnadene er ikke kjent, men de antas å være store og ofte undervurdert.

Boks 3.14 Smilefjes på serveringssteder

I pilotprosjektet har alle serveringsvirksomhetene i regionen fått en «karakter» i form av et smilefjes på bakgrunn av Mattilsynets hygieneinspeksjoner.

Et blidt fjes betyr ingen merknader fra Mattilsynet. Avtagende smil tyder på mer og mer vesentlige avvik fra regelverket om næringsmiddelhygiene.

Et oppslag som viser smilefjeset, skal være godt synlig i serveringsvirksomheten og gi publikum rask og god informasjon om det enkelte spisested. Opplysningene er også tilgjengelige og søkbare på Mattilsynets hjemmesider.

Hensikten er at kundene skal få en rask oversikt over hvordan Mattilsynet vurderer viktige forhold som driftshygiene, rengjøring og vedlikehold før de går ut for å spise.

Pilotprosjektet har vært godt mottatt av publikum og serveringsvirksomhetene og har ført til betydelige forbedringer i de hygieniske forholdene i bransjen.

Matområdet er i stor grad regulert gjennom regler og standarder som utvikles internasjonalt. Hovedmålene er å sikre trygg mat og trygt drikkevann, fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn og fremme god plante- og dyrehelse. Som følge av EØS-avtalen er store deler av det norske regelverket på matområdet basert på den felles lovgivningen i EU. Regjeringen vil legge vekt på å fremme anvendelsen av helkjedeprinsippet og forebyggingsprinsippet ved utvikling av regelverk og standarder både nasjonalt og internasjonalt. Det omfattende regelverket på matområdet skal framstå klart, samordnet og brukervennlig.

Virksomhetene har selv ansvaret for å følge reglene på matområdet og sikre at maten er trygg. Mattilsynet skal føre tilsyn med at reglene etterleves. For å opprettholde forbrukernes tillit til norsk matforvaltning må tilsynet utføres uavhengig, faglig sterkt og åpent. Informasjon om status og tilsynsresultater må formidles til forbrukerne og næringsaktørene på tydelig måte gjennom moderne løsninger for informasjonsutveksling. Regjeringen vil legge vekt på å sikre et effektivt og målrettet tilsyn på matområdet.

Det er fortsatt nødvendig med en betydelig innsats rettet mot hygienen i omsetningsleddene. Særlig i deler av serveringsnæringen har det vært avdekket hyppige og alvorlige regelbrudd. Ved å gi forbrukerne lett tilgjengelig informasjon om de hygieniske forholdene i den enkelte serveringsvirksomhet, kan de velge hvor de vil spise. En smilefjesordning som har vært utprøvd av Mattilsynet i et pilotprosjekt i Trøndelag og Møre og Romsdal, har gitt svært gode resultater. Smilefjesordningen har bidratt til at virksomhetene i økt grad har gjort seg kjent med kravene til næringsmiddelhygiene og fått viktige insitamenter til å etterleve regelverket. Regjeringen vil arbeide for å innføre en slik ordning i hele landet.

I Norge er drikkevann som ikke er godt nok renset, eller som er forurenset etter rensing som følge av innsig i utette drikkevannsledninger, kilde til en betydelig andel av de tilfellene av sykdommer som kan overføres med mat eller drikkevann. Det er regjeringens mål at alle skal ha tilgang til trygt drikkevann, uansett hvor en bor, slik at man kan drikke vann fra springen. Det er god helsepolitikk å oppfordre folk til å drikke vann i stedet for sukkerholdig drikke.

Regjeringen la 22. mars 2013 fram forslag til nasjonale mål på vannområdet for å følge opp Verdens helseorganisasjon og De forente nasjoners økonomiske kommisjon for Europa (UNECE) sin protokoll om vann og helse. Målene dekker en rekke ulike tema innenfor vann og avløp, som til sammen vil bidra til et vesentlig løft for vannforsyningen. Hensikten er å bringe norsk vannforsyning og avløpshåndtering bedre i overensstemmelse med de kravene som allerede er nedfelt i regelverket om vann og avløp.

De forventede klimaendringene vil på ulike måter ha konsekvenser for menneskenes helse. Globalt vil de største problemene være knyttet til matproduksjon og ernæring, men antallet skadede og døde personer på grunn av ekstreme hendelser, som tørke og flom, vil også øke. Flom og ekstrem nedbør kan føre til dårlig kvalitet på råvannskilder, økt behov for rensing og betydelig større belastning på vann- og avløpsnettet. Fuktigere vær og høyere temperatur kan føre til muggangrep på korn og andre vegetabilier og gi risiko for økt inntak av mugg-gifter (mykotoksiner).

Vitenskapskomiteen for mattrygghet har lagt fram en egen risikovurdering som viser at barn risikerer å få i seg for mye muggsoppgifter deoksynivalenol (DON) gjennom brød og grøt. Mattilsynet og andre aktuelle fagetater vil følge opp og foreslå tiltak.

Mat er den viktigste eksponeringskilden for en rekke prosessfremkalte fremmedstoffer som akrylamid, furan og polysykliske aromatiske hydrokarboner og miljøgifter, som tungmetaller, PCB, dioksiner, samt bromerte og fluorerte forbindelser. For høyt innhold av slike uønskete fremmedstoffer i maten vår kan ved for høyt og langvarig inntak gi sykdom hos mennesker. Det skal utvikles bedre kunnskap om hvordan man kan redusere eller unngå slike uønskede prosessfremkalte stoffer. Det er også viktig å unngå at uønskete fremmedstoffer kommer inn i kretsløpet og næringskjeden og videre inn i matproduksjonskjeden. Mange av de miljøgiftene som kan påvises i mat og vann, er langsomt nedbrytbare og kan også være transportert over store avstander. Kunnskap om innholdet av uønskete fremmedstoffer i mat og drikkevann og hvordan ulike miljøforhold og innsatsfaktorer i matproduksjonskjeden kan påvirke innholdet, er avgjørende for å kunne innføre effektive tiltak for å unngå at matvarer som ikke er trygge, kommer ut til forbrukerne. Som en betydelig sjømatnasjon har Norge et særlig ansvar for å sikre tilstrekkelig og oppdatert dokumentasjon på dette området.

Det er viktig med informasjon om de ulike stoffenes egenskaper. Økt kunnskap og formidling av informasjon om innholdet av kjemiske stoffer i mat og drikkevann bidrar til å øke forbrukerens kunnskaper om mattrygghet generelt.

Smittevern

I en situasjon der nye problemer knyttet til ikke-smittsomme sykdommer og livsstil er på frammarsj, er det fortsatt behov for å opprettholde arbeidet med å kontrollere og begrense de smittsomme sykdommene.

Klimaendringene kan føre til økt utbredelse og større forekomst av sykdommer som spres til dyr og mennesker fra insekter som flått og mygg, fordi disse kan leve i nye områder og trives bedre ved høyere temperatur og fuktigere klima. Tall fra Verdens helseorganisasjon viser at rundt 75 prosent av de nye infeksjonssykdommene eller kjente infeksjonene som har vært i framvekst hos mennesker de siste tretti årene, er forårsaket av smittestoffer som opprinnelig kommer fra dyr.

Bedre forståelse for sammenhengen mellom folkehelse og dyrehelse er viktig for å møte nye helseutfordringer. Spredningen av forskjellige typer influensavirus de senere årene er eksempler på at folkehelse og dyrehelse er tett sammenvevd. Det samme gjelder for utvikling og spredning av ulike typer antibiotikaresistente bakteriestammer, som er et økende problem også over landegrenser hos dyr og mennesker. Redusert og mer målrettet bruk av antibiotika, både til dyr og mennesker, er blant de viktigste tiltakene for å forebygge og redusere utvikling av antibiotikaresistens. Det skal arbeides for slike tiltak nasjonalt og internasjonalt.

Det er behov for å utvikle kunnskap om utvikling av resistens, om hvordan antibiotika og antibiotikaresistente mikrober oppfører seg i ulike miljøer og om hvordan dette i sin tur kan påvirke helsen og sykdomsbilde hos dyr og mennesker. Det skal opprettes en tverrsektoriell ekspertgruppe med deltakere fra hvert av de fire virkeområdene, landbruk, fiskeri, miljø og helse, som får i oppdrag å oppsummere kunnskap på området. Dette kan danne grunnlag for å utarbeide en strategi som kan peke ut arbeidet framover og hva norske myndigheter bør prioritere nasjonalt og internasjonalt.

Å opprettholde et målrettet og effektivt smittevernarbeid er fortsatt viktig. Det gjelder ikke bare for å unngå nye eller ukjente sykdommer, men også for å opprettholde den gode situasjonen vi har i dag for sykdommer som opp gjennom tidene har forårsaket alvorlige epidemier og helseskader.

Det er potensialet for stor spredning, mange alvorlige sykdomstilfeller, mange dødsfall og innvirkningen på samfunnet samlet sett som begrunner at samfunnet organiserer tiltak mot epidemier generelt og spesielt mot de årlige influensaepidemiene. Tiltakene bør ha en god balanse mellom på den ene siden nytten for henholdsvis enkeltpersoner (for eksempel å unngå alvorlig sykdom), for helsetjenesten (for eksempel færre sykehusinnleggelser) og for samfunnet (for eksempel redusert sykefravær) og på den andre siden tiltakenes kostnader for hver av de samme gruppene.

Usikkerheten om hvilke smittsomme sykdommer som kan ramme oss, gjør at god beredskap er nødvendig. Beredskapen kan bestå både i evne til å oppskalere ordinære smitteverntiltak og evne til å sette i verk nye tiltak.

22. juli-kommisjonen pekte på en del generelle svakheter i samfunnets beredskap mot kriser og katastrofer. Det kan være grunn til å anta at en del av disse generelle svakhetene også kan gjøre seg gjeldende på andre beredskapsområder enn det som 22. juli-kommisjonen spesielt hadde som mandat å gjennomgå. Utfordringene på smittevernområdet vil også i noen grad ta opp beredskap mot bevisste handlinger hvor innslag av terror kan være et av scenarioene.

3.3.4 Godt innemiljø

Bygg som vi oppholder oss i, skal ha et tilfredsstillende inneklima. Det gjelder både nye og eksisterende bygg. Med innemiljø menes temperatur, luftkvalitet, støy og klang, lys og stråling og ergonomiske forhold. Godt innemiljø er viktig i alle typer bygninger. Byggteknisk forskrift til plan- og bygningsloven stiller krav til miljø og helse i boliger og bygg. Dette gjelder krav til luftkvalitet, termisk inneklima, strålingsmiljø, lyd og vibrasjon, fukt, lys og utsyn.

Det er viktig å sikre at framtidige bygg har et varig tilfredsstillende inneklima. I Meld. St. 28 (2011–2012) Gode bygg for eit betre samfunn varsler regjeringen at den vil skjerpe energikravene i byggteknisk forskrift til passivhusnivå i 2015 og nesten nullenerginivå i 2020. Vedtak om kravsnivå blir gjort på bakgrunn av utredninger om konsekvenser for samfunnsøkonomi og helse og kompetanse i byggenæringen. Regjeringen er særlig opptatt av å sikre at inneklima blir tatt vare på når vi innfører passivhusnivå og nesten nullenerginivå. I samme melding varsles videre at regjeringen vil vurdere behovet for et utviklingsprogram for inneklima i samarbeid med byggenæringen og forskningsinstitusjoner. Kravene til nye boliger og bygg er regulert i teknisk forskrift som er hjemlet i plan- og bygningsloven. Det er viktig å sikre at framtidige bygg har et varig tilfredsstillende inneklima.

Barn er spesielt sensitive for dårlig inneklima. Barnehager og skoler skal planlegges og drives slik at astma-, allergi- og inneklimaplager forebygges eller reduseres. Barn har opplæringsplikt i grunnskolen. For barn i barnehage er det noe større valgfrihet, men for mange er det et valg mellom den barnehagen som er tildelt eller ingen barnehageplass. Dette gir samfunnet et spesielt ansvar for å sikre barn et godt fysisk og psykososialt skole- og barnehagemiljø. Ingen barn og unge skal bli varig syke av å gå på skolen eller i barnehagen. Godt innemiljø er en viktig forutsetning for et stimulerende lærings- og undervisningsmiljø.

Kravene til fysisk og psykososialt miljø i skoler og barnehager følger av opplæringsloven og av folkehelseloven med forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Forskriften gir eierne av skoler og barnehager et klart ansvar for å påse at barna har et forsvarlig skole- og barnehagemiljø. Skoler og barnehager skal bygges og drives på en helsemessig tilfredsstillende måte. Det stilles krav til blant annet at inneklima er helsemessig tilfredsstillende, til rengjøring og vedlikehold, smittevern, sikkerhet, førstehjelp, muligheter for aktivitet og hvile, psykososiale forhold og egnede muligheter for å spise som også ivaretar måltidenes sosiale funksjoner.

Skoler og barnehager skal godkjennes etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet har gjennomført kartlegginger som viste at 32 prosent av skolene ikke var godkjente i 2009. Det vil i løpet av våren 2013 gjennomføres en ny kartlegging av godkjenningsstatus og tilsynspraksis ved landets skoler. Kartleggingen vil ses i sammenheng med fylkesmannens oppgave med å føre tilsyn med miljørettet helsevern (jf. folkehelseloven § 31). Resultatet av kartleggingen vil være et aktuelt grunnlag i fylkesmannens dialog med kommuner som kommer dårlig ut i andel godkjente skoler i kommunen, eller hvor det avdekkes svikt i tilsynspraksis. Arbeidstilsynet har siden 2009 ført tilsyn med skolenes inneklima. Disse tilsynene viser at manglende vedlikehold er en utfordring mange steder. Rapportene fra disse tilsynene vil også kunne legges til grunn ved dialog med kommuner.

Krav til fysisk og psykososialt miljø for barnehagene framgår ikke av barnehageloven. Det er varslet i Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage at regjeringen vil sette i gang et arbeid for å utrede regulering av det fysiske og psykososiale miljøet i barnehageloven. Både styrker og svakheter ved dagens regulering av skole- og barnehagemiljø må vurderes nærmere før det eventuelt innføres nye krav i barnehageloven. Målet med eventuelt å endre regelverket på dette området vil være å sikre alle barnehagebarn et barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og forebygger sykdom og skade. Erfaringene med klage- og tilsynsordningen og kunnskap om den faktiske etterlevelse av opplæringsloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler vil være en nødvendig del av utredningen av eventuelle nye lovbestemmelser.

Sentrale helsemyndigheter har ikke noen samlet oversikt over innemiljøforhold i andre offentlige bygg, slik som i sykehjem, pleie- og omsorgsboliger mv. I den senere tid har det vært reist en faglig bekymring for innemiljøforhold i sykehus og andre helseinstitusjoner. Dette har dels gått på mangelfullt renhold og dels på vedlikehold. Den samme bekymring gjør seg også gjeldende i private arbeidsforhold. For de ansatte regulerer arbeidsmiljøloven innemiljøet på arbeidsplassen. Behovet for samarbeid for å sikre et godt innemiljø understrekes ved den økende forekomst av astma, allergi og andre overfølsomhetsreaksjoner.

Regjeringen vil arbeide for å utvikle bedre styringsdata for drift og vedlikehold av offentlige bygg. Problemstillingen er blant annet drøftet i NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle.

Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) har støttet utviklingen av det web-baserte verktøyet/internkontrollsystemet IK Bygg som er rettet mot kommunale formålsbygg. For å nå ut til eiere, brukere og forvaltere etablerer Direktoratet for byggkvalitet et eierforum, et brukerforum og et forvalterforum for eier-, bruker- og forvalterorganisasjonene. Det etableres også et tilsynsforum for tilsynsmyndighetene for bedre samordning og forenkling av regelverk og tilsyn.

I regjeringsplattformen for 2009–2013 (Soria Moria II) står det at regjeringen vil gjennomføre rentekompensasjonsordningen innenfor en investeringsramme på 15 milliarder kroner til oppussing og bygging av skoler og svømmeanlegg fra 2009–2016. I budsjettet for 2009 ble det innført en åtteårig ordning med sikte på en investeringsramme på 15 milliarder kroner. Investeringsrammen blir gradvis faset inn i budsjettet gjennom perioden. Fra 2009 til 2012 er ni milliarder kroner faset inn i budsjettet. I 2013 fases ytterligere en milliard kroner inn. Ordningen forvaltes av Husbanken.

3.3.5 Annet miljø og helsearbeid

Miljørettet helsevern

Miljørettet helsevern er en oppgave i folkehelsearbeidet som omfatter vern mot faktorer i miljøet som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, for eksempel biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Kommunen fører tilsyn med miljørettet helsevern etter bestemmelsene i folkehelseloven kapittel 3 med forskrifter.

Miljørettet helseverntjenesten i kommunene har et bredt nedslagsfelt og skal arbeide for at alle lever i et trygt og helsefremmende miljø. Tjenesten har mange berøringspunkter mot andre myndigheter. Tjenesten har også særlige ansvarsområder som for eksempel å føre tilsyn med fysisk og psykososialt miljø i skoler og barnehager, med bassengbad, frisørvirksomhet, tatoverings- og hulltakingsvirksomhet og innretninger som kan spre legionellabakterier (kjøletårn m.v.). Regelverket innebærer at det er en konkret vurdering av mulig helsekonsekvens i det enkelte tilfelle som skal være avgjørende for om det for eksempel skal kreves retting av et forhold i en virksomhet. Dette gir en fleksibilitet til lokale tilpasninger. For den enkelte innbygger representerer det en sikkerhet at en kan henvende seg til kommunen, dersom en er bekymret for helsen pga. en mulig miljøeksponering, og at saken skal bli konkret vurdert. Selv om det er nasjonale grenseverdier for en del miljøforhold, for eksempel lokal luftforurensing og støy, kan det være forhold som ikke fanges opp ved slike grenseverdier og som har helsekonsekvenser. Det kan være en spesiell type forurensing med ekstra helsekonsekvens, det kan være støytopper på uheldige tider, det kan være dobbelteksponeringer og det kan være at det er sårbare grupper som blir eksponert. Erfaringsvis fanger miljørettet helsevern i kommunene opp mange saker som faller mellom annet regelverk. Den miljørettede helseverntjenesten kan også være en bidragsyter til å styrke det lokale samarbeidet om tiltak mellom mat-, miljø- og helsemyndigheter for eksempel i områder der det er gitt kostholdsråd/advarsler for villfangst av fisk på grunn av høyt innhold av miljøgifter.

Miljørettet helseverntjenesten i kommunen er en del av kommunens folkehelsearbeid. Den kunnskap som tjenesten har om folkehelseutfordringene, er viktig i arbeidet med å ha oversikt over folkehelsen. De prioriteringer og innsatsområder som kommunene har innen folkehelse, har betydning for miljørettet helsevernarbeidet. I Prop. 90 L (2010–2011) Lov om folkehelsearbeid er det varslet at departementet vil gå gjennom miljørettet helsevernforskriftene i lys av folkehelseloven.

Regjeringen vil bidra til å styrke kommunene som tilsynsmyndighet med miljørettet helsevern. Ved folkehelseloven ble tilsynsveiledning overført fra Statens helsetilsyn til Helsedirektoratet. Bakgrunnen for dette er at veiledning til kommunen om utøvelse av tilsynsmyndighet bør knyttes til den generelle veiledningen til kommunens miljørettede helsevern. Innholdet i tilsynsveiledningen er nærmere omtalt i Prop. 90 L (2010–2011). Det forutsettes blant annet at direktoratet bidrar til å koordinere nasjonale satsingsområder som kan være gjenstand for kommunalt tilsyn, slik som hygiene i barnehager, psykososiale forhold i skolen, tilsyn med tobakkskadeloven med videre og knyttes opp til nasjonale tiltak slik som kampanjer. Det kommunale tilsynet skal ta utgangspunkt i en lokal risikovurdering. Det er frivillig for kommunene å følge nasjonale satsingsområdene, men det kommunale tilsynet vil kunne bli mer effektivt dersom det inngår i en nasjonal satsing og støtter seg på felles statlig veiledning og informasjon.

Tilsynsveiledningen vil også definere standarder for godt folkehelsearbeid når det gjelder kommunens ivaretakelse av sitt tilsynsansvar på en forsvarlig måte.

Innen miljø og helse er det behov for å utvikle bedre støttefunksjoner til kommunene. Det skal vurderes å utvikle arbeids- og miljømedisinske sentre i helseforetakene til regionale kompetansemiljøer også på miljømedisin. Disse sentrene vil kunne gi faglig støtte til kommunenes miljørettete helsevern. De regionale helseforetakene fikk i 2011 i oppdrag å etablere regionale tverrfaglige kompetansemiljø for astma- og allergisykdommer med rådgivning og kompetanseoverføring som hovedoppgaver.

Folkehelseinstituttet er nasjonalt fagorgan innen miljømedisin og gjør tilgjengelig forskningsbasert kunnskap om miljø og helse. Instituttets forskningsbaserte kunnskapsbase om miljø og helse skal oppdateres jevnlig. Instituttet skal bidra til å vurdere de ulike miljøfaktorenes relative betydning for helsen i Norge. Dette gjøres som grunnlag for prioritering og systematisk utvikling av miljø- og helsearbeidet i Norge. Vurderingene skal bl.a. inngå i det nasjonale arbeidet med sykdomsbyrdeanalyser.

Skader og ulykker

I 2009 ble det lagt fram en tverrsektoriell nasjonal strategi for forebygging av ulykker som medfører personskader for perioden 2009–2014. Fram mot 2014 vil regjeringen arbeide for å tallfeste nasjonale mål for reduksjon av ulykker som medfører personskader og forbedre den tverrsektorielle skade- og ulykkesforebyggende innsatsen. Disse målene vil inngå som en del av folkehelsemålene, se kapittel 1. Oppfølging av nasjonal strategi for forebygging av ulykker er organisert ved en tverrdepartemental styringsgruppe med ledelse fra Helse- og omsorgsdepartementet. Under styringsgruppen er det en arbeidsgruppe på direktoratsnivå under ledelse av Helsedirektoratet, som skal foreslå tiltak og koordinere den løpende implementeringen av strategien. Helsedirektoratet skal i 2013 utgi et felles veiledningsmateriell til lokalt skadeforebyggende arbeid, og Nasjonalt folkehelseinstitutt skal legge fram en rapport om skadebildet i Norge. Det planlegges at en slik rapport skal utgis regelmessig for å kunne følge utviklingen over tid.

Strålevern

I samfunnet utsettes mennesker og miljø for forskjellige kunstige og naturlige strålekilder. Forebyggingspotensialet for å redusere skadevirkninger av stråling er størst når det gjelder:

• UV-eksponering fra sola og solarier

• diagnostisk og terapeutisk strålebruk i helsesektoren

• radoneksponering i boliger

Statens strålevern er landets fagmyndighet innen strålevern og atomsikkerhet.

Solariebruk innebærer økt risiko for kreft, og særlig når bruken starter i ung alder. Regjeringen har vedtatt 18 års aldersgrense for bruk av solarier fra 1. juli 2012. Det er samtidig vedtatt at alle solarier skal ha kompetent betjening fra 1. januar 2014.

På opprag fra Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet har Nasjonalt Folkehelseinstitutt ledet en ekspertgruppe som har utredet helserisiko og forvaltningspraksis ved svake elektromagnetiske felt (rapport 2012:13). Utredningen ble overlevert fra ekspertgruppen i september 2012. Rapporten følges opp med tanke på å sikre bred forankring i de departementer og etater som har ansvar og oppgaver på området.

Å motvirke skadevirkningene av radon er et prioritert område for regjeringen. Radon i inneluft er et mer omfattende problem i Norge enn i mange andre land. Det er anslått at radon er medvirkende til om lag 300 lungekrefttilfeller årlig i Norge. Regjeringen har vedtatt en nasjonal strategi for å redusere radoneksponeringen i Norge (2009–2014). Som oppfølging av strategien har det blitt fastsatt grenseverdier for radon i barnehager, grunnskoler og videregående skoler og utleieboliger, og det er innført radonsikringskrav ved bygging av boliger.

Etter oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet har Mattilsynet og Statens strålevern utarbeidet forslag til en strategi for håndtering og forvaltning i forbindelse med radioaktivitet i matproduserende dyr, mat og drikkevann. Denne vil bli vurdert og utviklet i sammenheng med det øvrige arbeidet med atomberedskap.

Kjemikalier

Miljøvernmyndighetenes mål er at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser. Føre-var prinsippet er et viktig styrende prinsipp for myndighetens arbeid med kjemikalier. Dette innebærer at myndighetene kan iverksette tiltak på grunnlag av sterk mistanke om at kjemikalier kan utgjøre en alvorlig trussel mot helse eller miljø, selv om det vitenskapelige grunnlaget er usikkert. Forurensningsloven og produktkontrolloven er viktige regelverk. Formålet med forurensningsloven er å verne det ytre miljøet mot forurensning. Loven sier at det i utgangspunktet er forbudt å forurense, og at en må ha tillatelse til forurensende virksomhet. Slike tillatelser kan gis med hjemmel i forurensningsloven.

Produktkontrolloven skal forebygge at produkter gir helseskade eller miljøforstyrrelse, og forskrifter som regulerer enkeltstoffer og stoffblandinger er hjemlet i denne loven. I januar 2000 ble det innført en substitusjonsplikt som innebærer en plikt til å bytte ut farlige stoffer med mindre farlige alternativer. Folkehelselovens bestemmelser om miljørettet helsevern gir kommunen myndighet til å gripe inn, der det er forhold som utgjør en risiko for befolkningens helse. Loven har også bestemmelser om helsemessig beredskap ved miljøhendelser og utbrudd av sykdom relatert til eksponering av helseskadelige miljøfaktorer.

De senere årene har lett nedbrytbare miljøforurensninger i større grad blitt satt i sammenheng med uønskede helseeffekter. Som eksempel kan nevnes ftalater, bisfenol A og andre stoffer som finnes i en rekke forbruksvarer, som kosmetikk og kroppspleieprodukter. Stoffene som tilsettes, kan samvirke med uønskete fremmedstoffer. Det er behov for å kunne vurdere ulike stoffers virkning, alene eller sammen med andre stoffer, og å se tilførsel fra ulike kilder og ved ulike eksponeringsformer i sammenheng. Det er spesielt viktig med innsats overfor barn og unge. Dette omfatter både miljøgifter og forurensende stoffer i forbrukerprodukter som leker og kosmetikk og i mat og drikkevann. Matloven og kosmetikkloven har som formål å sikre helsemessig trygge næringsmidler og trygg kosmetikk. Vitenskapskomiteen for mattrygghet og Folkehelseinstituttet bistår miljø- og helsemyndighetene i risikovurderinger for eksponeringer av ulike miljøgifter og forurensende stoffer i den norske befolkningen. Miljøgifter skal inngå i vurderingen av ulike miljøbelastningers relative betydning for sykelighet, som bl.a. innebærer en systematisk gjennomgang av dagens og fremtidig risiko for befolkningens helse knyttet til miljøgifter.

Helse- og matmyndighetene i samarbeid med miljømyndighetene skal vurdere tiltak for sikre en mest mulig giftfri hverdag.

3.4 Mulighet for sunne valg

Regjeringen har som mål å gjøre det lettere å velge sunt. Det skal spesielt legges vekt på tiltak rettet mot barn og unge. Grunnlaget for gode vaner legges tidlig i livet, og forhold i barndommen har stor betydning for helsen senere i livet. Det er et langsiktig mål at alle barn og unge skal ha tilgang til sunne måltider i trivelige rammer i skole og barnehage, og at det innenfor dagens ordning skal legges til rette for daglig fysisk aktivitet i skolehverdagen. Det skal legges til rette for helsevennlige arenaer, for eksempel ved å skape alkohol- og tobakksfrie arenaer for barn og unge, helsefremmende arbeidsplasser og tilbud om sunnere mat på idretts- og kulturarrangementer og andre fritidsarenaer.

Det er trekk ved samfunnsutviklingen både i Norge og andre land som også får konsekvenser for befolkningens helse. Endringer i samfunnet de siste tiårene har ført til en stor reduksjon i den naturlige fysiske aktiviteten i hverdagen. I dag er det fullt mulig å gjennomføre hverdagen, arbeidsdagen og til og med skoledagen med minimal fysisk aktivitet. Fysisk aktivitet som tidligere var en naturlig del av arbeid og daglige gjøremål, er borte. Barn blir kjørt til skolen eller fritidsaktiviteter i stedet for å gå eller sykle. Voksne kjører bil til butikken i stedet for å sykle eller gå og tar som oftest heisen eller rulletrappen. Samtidig har vi tilgang på mat nærmest døgnet rundt på møteplasser, trafikknutepunkter og arrangementer. Ofte er det usunne matvarer som er lettest tilgjengelig. Alkoholinntaket øker på grunn av endringer i drikkemønsteret. Det er blitt mer vanlig å drikke alkohol i ukedagene, samtidig som tradisjonen med storinntak i helgene fortsetter. Et positivt trekk ved utviklingen er at andelen dagligrøykere i befolkningen går ned og at nedgangen er spesielt stor blant ungdom.

Avgifter og reguleringer er en viktig del av politikken på tobakks- og alkoholområdet. På begge områder handler det om å begrense tilgjengelighet og beskytte omgivelsene. Regjeringen vil opprettholde og videreutvikle den norske alkoholpolitikken. Når det gjelder tobakk har Stortinget nylig vedtatt en rekke endringer i tobakksskadeloven for å begrense tilgjengelighet, skape flere tobakksfrie arenaer og beskytte mot passiv røyking. På kostholdsområdet har avgifter og reguleringer vært mindre brukt. Det gjelder både regulering av markedsføring og prisvirkemidler. Når det gjelder fysisk aktivitet har prisvirkemidler og reguleringer ikke så stor betydning. Virkemidlene for å fremme sunne valg ligger i all hovedsak utenfor helsesektoren, og samarbeidet med andre sektorer, frivillige organisasjoner og private aktører er viktig.

Dette er en felles oppgave. Ansvaret på tvers av sektorer må i større grad synliggjøres. Regjeringen vil invitere til et forpliktende samarbeid med en rekke ulike samfunnsaktører og utfordre frivillige organisasjoner, arbeidslivets organisasjoner og næringslivet både i offentlige og private virksomheter.

Matvarebransjen kan for eksempel ta et ansvar for å bedre befolkningens helse gjennom å produsere sunnere varer, vurdere porsjons- og pakningsstørrelser, gjøre sunne produkter lettere tilgjengelige og bidra i prosjekter som har helse som innfallsvinkel. På kostholdsområdet er det flere gode eksempler på samarbeid mellom helsemyndigheter og matvarebransjen. Næringslivet kan ta et større ansvar som arbeidsgiver, for eksempel når det gjelder holdninger til og bruk av alkohol på sosiale arrangementer, tilrettelegging for fysisk aktivitet og sunn mat og tiltak for å skape mer inkluderende arbeidsplasser.

Frivillige organisasjoner kan bli enda viktigere samarbeidspartnere. Det er lang tradisjon for samarbeid mellom offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner på livsstilsområdet. Det handler både om aktiviteter og tilbud som organisasjonene driver og om å skape helsevennlige arenaer, for eksempel ved å skape alkohol- og tobakksfrie møteplasser og tilby sunnere mat på arrangementer.

Arbeidet med kosthold og ernæring har de siste årene hovedsakelig vært forankret i Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen (2007–2012) Oppskrift for et sunnere kosthold. Målet for arbeidet med kosthold og ernæring er å bedre kostholdet i tråd med helsemyndighetens anbefalinger og redusere sosiale forskjeller i kosthold. Videre arbeid på området vil legge vekt på en evalueringsrapport fra Verdens helseorganisasjon og fra Helsedirektoratet. I rapporten fra Verdnes helseorganisasjon blir handlingsplanen omtalt som et viktig verktøy for å fremme ernæring og gi drahjelp i gjennomføring og utvikling av ernæringsarbeidet. Tiltaksplan for å redusere saltforbruket er lagt fram, og oppfølgingsarbeidet er påbegynt. Det vil bli vurdert om det er behov for en ny handlingsplan eller andre styringsdokumenter for å gjennomføre og videreutvikle kostholdsarbeidet.

Fysisk aktivitet som fagområde og virkemiddel i folkehelsearbeidet er sektorovergripende og har vært forankret i Handlingsplan for fysisk aktivitet (2005–2009) som et samarbeid mellom åtte departementer. Et hovedmål med handlingsplanen var å legge bedre til rette for fysisk aktivitet. Evalueringen fra 2009 anbefaler at arbeidet følges opp, og tiltak i handlingsplanen er derfor videreført etter utløpet av planperioden. Grunnlaget for en bredere satsing på fysisk aktivitet med bruk av virkemidler ut over helsesektoren er omtalt i Nasjonal helse- og omsorgsplan.

Regjeringens alkoholpolitikk er nedfelt i Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! om en helhetlig rusmiddelpolitikk. Målet er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk for enkeltpersoner, tredjepart og for samfunnet. Alkoholpolitikkens fundament er en rekke universelle tiltak og de viktigste virkemidlene er bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, aldersgrenser og avgiftspolitikken.

Regjeringen la i februar 2013 fram Nasjonal strategi mot tobakksskader 2013–2016. Strategien legger opp til en ny satsing på massemediekampanjer og etablering av et nasjonalt røyke- og snusavvenningstilbud. Politikken med høye avgifter og innskjerping av regelverket videreføres. Målet er å hindre at barn og unge begynner å røyke og snuse, at de som allerede bruker tobakk skal få hjelp til å slutte og at befolkningen beskyttes mot passiv røyking. Strategien har som mål at ingen som er født etter 2000 skal begynne å røyke eller snuse.

I dette kapitlet er det gitt en overordnet omtale av politikken for å påvirke de viktigste livsstilsfaktorene. Mange av tiltakene og virkemidlene for å påvirke livsstil er omtalt andre steder i stortingsmeldingen. Det gjelder for eksempel tiltak i nærmiljøet som er nærmere omtalt tidligere i dette kapitlet. Tiltak i arbeidslivet er omtalt i kapittel 4 Helse gjennom hele livsløpet. Videre er frisklivssentraler og helsetjenestens arbeid med livsstilsendring omtalt i kapittel 5 Mer forebygging i helse- og omsorgstjenesten. Samarbeidet med frivillige organisasjoner og næringslivet samt internasjonalt arbeid er omtalt i kapittel 7 Sterkere virkemidler i folkehelsepolitikken.

3.4.1 Lettere tilgang på sunne valg i skoler og barnehager

Regjeringen har som mål at det skal legges til rette for sunne måltider og fysisk aktivitet i skoler og barnehager og har som langsiktig ambisjon å utvide ordningen med gratis frukt og grønt til alle elever i grunnskolen. I tillegg ønsker regjeringen å vurdere hvordan skoledagen kan organiseres slik at elevene sikres minst en time fysisk aktivitet hver dag. Forslagene kan kreve økte bevilgninger og gjennomføring er betinget av det økonomiske handlingsrommet. Ordningen med gratis frukt til elever på skoler med ungdomstrinn og innføring av to timer fysisk aktivitet på femte til sjuende klassetrinn er viktige skritt på veien.

Den enkelte skoleeier har ansvar for at det gjennom planlegging legges til rette for mer fysisk aktivitet og gode rammer for måltider i tråd med helsemyndighetens anbefalinger. Samtidig må foreldre, frivillige organisasjoner og andre aktører stille opp og motivere barn og ungdom til å være fysisk aktive også utenom skoletid og stimulere til at barn og unge har gode kostvaner både på skolen, hjemme og på fritiden. Dette er tema som naturlig hører hjemme i samarbeidet mellom skole og hjem. Regjeringen vil invitere Foreldreutvalget for grunnskolen til dialog om mulige tiltak som kan bidra til gode løsninger for måltids- og aktivitetsvaner på den enkelte skole.

De siste årene har det vært gjennomført ulike prosjekter i skolen der fysisk aktivitet og måltid har vært blant elementene. Prosjektet Fysisk aktivitet og måltider i skolen 2003–2006 var et samarbeid mellom utdannings- og helsemyndighetene. Hovedmålet med prosjektet var å utvikle modeller, der daglig fysisk aktivitet og gode rammer for sunne måltid er integrert i skolehverdagen. Modellene skal bidra til at helsemyndighetenes anbefalinger om 60 minutters daglig fysisk aktivitet og retningslinjene for skolemåltidet blir kjent. 400 skoler deltok i prosjektet. På grunnlag av erfaringene fra prosjektet er det utviklet veiledningsmateriell som er sendt ut til alle skoler og er tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets nettsider.

Det er gjort flere nasjonale studier for å se på effekt av gratis ordning med frukt og grønnsaker i skolen sammenliknet med abonnementsordning og ingen ordning. Elever på skoler med gratis frukt økte inntaket mer enn elever på skoler uten slikt tilbud, det økte inntaket vedvarte over tid og elevene reduserte inntaket av usunn snacks. Effekten av gratis skolefrukt på snacksinntaket var størst hos elever med foreldre med kort utdanning og lav inntekt. Skoler med kun barnetrinn tilbys i dag en abonnementsordning subsidiert av helsemyndighetene. Ordningen benyttes av kun 17 prosent av elevene på disse skolene. Det har de senere årene vært gjennomført flere prosjekter og forsøk med måltid i skolen, og flere skoler tilbyr nå for eksempel frokost eller et lunsjmåltid enten gratis eller til en rimelig kostnad. For eksempel har Lutvann skole i Oslo servert gratis frokost til elevene siden 2008. Det startet som en prøveordning i regi av Groruddalssatsingen som ble avsluttet i 2011. På grunn av de positive resultatene har skolen valgt å videreføre frokostserveringen med egne midler.

På oppdrag fra fylkesmannen har Nord-Trøndelag forskning og utvikling gjennomført en kartlegging av matservering og skolemåltider i fylket. Kartleggingen viser et stort mangfold i måter å organisere og gjennomføre matservering på. De vanligste modellene er elevkantiner der elevene kjøper mat selv, skolemåltid med elevbetaling som organiseres av skolen og gratis skolemåltid. Det er stor variasjon mellom kommunene når det gjelder politisk oppmerksomhet, og rektorenes holdninger til skolemåltidet varierer. For skoler som er motivert til å tilby skolemåltid, er de største utfordringene skolens økonomiske rammer, bemanningsressurser og manglende fysiske fasiliteter som kjøkken og kantinelokaler.

Boks 3.19 Helsefremmende barnehager og skoler: Folkehelseprogrammet i Telemark

Kilde: Illustrasjon: Ole-Jonny Hansen

Helsefremmende barnehager og skoler skal bidra til sunn livsstil og god helse for alle barn ved å tilrettelegge for et fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Satsingen på helsefremmende barnehager og skoler er en del av folkehelseprogrammet i Telemark fylkeskommune. God helse og trivsel bidrar til gode undervisnings- og læringsforhold. Tiltak i barnehagene og skolene når alle uavhengig av sosial bakgrunn og gjør det mulig å sette i gang tiltak tidlig.

Folkehelseprogrammet i Telemark har et helhetsgrep på tiltak fra barnehage til og med videregående skole. Sentrale tiltaksområder er fysisk aktivitet og friluftsliv, kosthold, psykisk helse og læringsmiljø, tobakk og rus. Kurs og programmer blir presentert i et årlig tilbudshefte. Eksempler fra tilbudsheftet er besøk fra tannpleier på skoler og skolefritidsordning, kantinering og Aktiv skole 365 som er et samarbeid med Telemark idrettskrets.

Modellen er under kontinuerlig videreutvikling. Det er utviklet et verktøy for skolebesøk sammen med elev- og lærlingombudet. Folkehelseprogrammet legger vekt på partnerskap med frivillig sektor og på å utvikle nettverk og ressursgrupper for helsefremmende skoler. Sentrale aktører er fylkesmannen, ledende helsesøstre, elev- og lærlingeombud og representant for folkehelsekoordinatorene i kommunene.

En kartlegging av mat og måltid i barnehagen som ble gjennomført for Helsedirektoratet i 2011, viser at mattilbudet er blitt bedre de siste årene, og at retningslinjene for måltider i barnehagene er bedre kjent. Barnehager som bruker mat og måltid i pedagogisk sammenheng og forankrer arbeidet i planer eller retningslinjer, har et sunnere mattilbud enn barnehager som ikke har en slik tilnærming. Som en del av satsingen på bedre mat- og måltidsvaner i barnehagen, er det utarbeidet pedagogisk materiell for barnehagen. Programmet Fiskesprell, som er et samarbeid mellom fiskeri- og helsemyndighetene og Norges sjømatråd, har både bidratt til økt kompetanse om kosthold og sjømat hos ansatte i barnehager, skolefritidsordning og lærere i mat og helsefaget og til at det serveres mer fisk i barnehagene. På bakgrunn av pilotforsøk i Telemark vil det bli vurdert om Fiskesprell skal utvides til kantiner i videregående skoler og andre offentlige instanser. I tillegg skal programmet legge mer vekt på helheten i kostholdet, særlig på frukt og grønnsaker.

Et sunt skolemåltid med gode rammer har betydning for trivsel, konsentrasjon, læring og helse. Helsedirektoratet utgir retningslinjer for skolemåltidet som bygger på at elevene har med seg matpakke, og at skolene tilbyr melk, frukt eller grønnsaker og mat til dem som ikke har med seg matpakke hjemmefra. Retningslinjene forutsetter at elevene er sikret minst 20 minutters spisepause og at elever i første til fjerde trinn har fullt tilsyn i matpausen.

Helsedirektoratets landsomfattende skolematundersøkelse viser at andelen elever som har med seg matpakke, har holdt seg relativt stabil på over 95 prosent fra 1991 til 2006 for første til sjuende årstrinn, men at det for åttende til tiende årstrinn er en tydelig nedgang fra 83 prosent i 1991 til 72 prosent i 2006. Mange av dem som sløyfer matpakke, har heller ikke spist frokost.

Det er grunn til å tro at det er for lite kunnskap om organisering av mat og måltider i skolefritidsordningen. Helsedirektoratet gjennomfører derfor i 2013 en ny kartlegging av mat og måltidssituasjonen i skolen, der skolefritidsordningen for første gang er inkludert. Kartleggingen vil kunne gi informasjon til arbeidet med å revidere retningslinjene for skolemåltidet. Retningslinjene vil bli revidert i sammenheng med en revisjon av veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Det skal deretter utvikles veiledningsmateriell for å støtte skolenes arbeid med mat og måltider. Kartleggingen kan sammen med erfaringer fra ulike ordninger brukes som grunnlag for å vurdere hvordan det kan tilrettelegges bedre for måltider i løpet av skoledagen.

I Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei – kvalitet og mangfold i fellessskolen varsler regjeringen at det tas sikte på å opprette et eget nasjonalt senter for ernæring, fysisk aktivitet, helse og læring i barnehager og skoler. Etableringen av et slikt senter vil kunne bidra til å styrke barnehagenes og skolenes rolle som forebyggende og helsefremmende arenaer gjennom å arbeide målrettet for kunnskap om betydningen av ernæring, fysisk aktivitet og andre helserelaterte faktorer for trivsel, læring, gjennomføring og sosial utjevning. Faget mat og helse er viktig for å gi elevene kunnskap og praktiske ferdigheter om matlaging, råvarer, matkultur, helse og livsstil. Faget har krevende kompetansemål som det kan være vanskelig å oppfylle, dersom det er mangel på kompetanse hos lærerne som underviser i faget. Skoleeier har et ansvar for at lærere som underviser i mat og helse, har kompetanse i faget i tråd med regelverket. Staten tilrettelegger for at lærere kan få faglig påfyll i faget gjennom kompetanseutviklingsstrategien for lærere. Utdanningsdirektoratet har utviklet en veileder til læreplanen i mat og helse. Helsedirektoratet deler ut gratis kokebok til alle elever på ungdomstrinnet. Helse- og fiskerimyndighetenes program Fiskesprell har utviklet undervisningsmateriell i faget og inviterer til dagskurs for lærere som underviser i mat og helse. Undervisningen skal være i tråd med helsemyndighetenes anbefalinger for et sunt kosthold.

Følgegruppen for lærerutdanningsreformen nedsatt av Kunnskapsdepartementet påpeker i den tredje rapporten som ble lagt fram i mars 2013, at mat og helse sammen med fremmedspråk er det faget som er dårligst dekket i utdanningstilbudene ved lærerinstitusjonene. Sett i sammenheng med at det er få kommuner som benytter tilbudet om videreutdanning i mat og helse, er det grunnlag for å følge med på utviklingen i faget framover.

Det er behov for økt kunnskap om matlaging, kosthold og helse i befolkningen. Matlagingskurs for barn og unge og foreldre vil kunne bidra til bedre mat og måltidsvaner. Flere aktører tilbyr i dag matkurs for barn og unge, for eksempel 4Hs matskole, Geitmyra matkultursenter i Oslo, og Kul mat-prosjektet som er initiert av Norsk Kulturråd. Tilbudene skal bidra til å skjerpe barn og unges nysgjerrighet og interesse for mat, matlaging og matkultur. Mange kommuner arrangerer også åpne matlagingskurs med utgangspunkt i Helsedirektoratets konsept om Bra mat kurs og Kokebok for alle, som selges til selvkost for kommunene. Kokeboken brukes også på introduksjonskurs for nyankomne, foruten at den deles ut gratis til alle ungdomsskoleelever i mat og helse faget.

Helsemyndighetene anbefaler minst en time daglig fysisk aktivitet for barn og unge. Skolen kan bidra til å gi alle barn og unge positive opplevelser med bevegelse og fysisk aktivitet, enten det er i form av kroppsøving eller øvrig lek og fysisk aktivitet. Barn og unge må få oppleve glede ved fysisk aktivitet, få prøve seg på ulike aktiviteter og utfordringer og på den måten tilegne seg ferdigheter, erfaringer og læring under kyndig veiledning. Dette gir aktivitetsglede og grunnlag for gode aktivitetsvaner gjennom hele livsløpet. Tilrettelegging for daglig fysisk aktivitet i skolen fremmer ikke bare fysisk form, helse og trivsel, men også læringsmiljø og skoleprestasjoner.

Skolene står fritt til å arbeide for mer fysisk aktivitet, enten dette gjøres gjennom å benytte fysisk aktivitet som metode i andre fag eller gjennom å tilrettelegge for aktiviteter som får elevene til å bli mer fysisk aktive. Allsidig fysisk aktivitet i barne- og ungdomsårene er avgjørende for normal vekst og utvikling. Økt fysisk aktivitet ser også ut til å kunne virke positivt inn på barn og ungdoms konsentrasjonsevne og hukommelse, bidrar positivt til atferden i klasserommet og bidrar til å bedre det psykososiale læringsmiljøet.

Regjeringen innførte i 2009 to uketimer fysisk aktivitet på femte og sjuende trinn. Høsten 2012 ble det innført et valgfag om fysisk aktivitet og helse på ungdomstrinnet. Valgfaget er praktisk rettet og skal bidra til bedre fysisk helse for den enkelte. Opplæringen skal legge vekt på mestring, bevegelsesglede, nysgjerrighet og samarbeid, og gjennom dette inspirere til fysisk aktivitet, også utenfor skolen. Utfordringene skal tilpasses elevenes forutsetninger. Opplæringen skal gi elevene kunnskap som bidrar til å utvikle sunne og gode matvaner.

Der et utviklet en ressursbank til bruk for skolene som er tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets hjemmesider. Ressursbanken gir tips og veiledning om hvordan fysisk aktivitet kan brukes i undervisningen i andre fag og hvordan skolens fysiske miljø kan tilrettelegges for fysisk aktivitet. For å øke aktivitetsnivået blant barn og unge er det nødvendig med samarbeid på ulike arenaer.

Ved Trudvang skole i Sogndal ble det gjennomført et toårig forsøk med 60 minutters daglig lærerstyrt fysisk aktivitet for elever i fjerde og femte klasse.3 Resultatene viste større framgang i fysisk form enn for kontrollgruppen og at elever med størst behov hadde best effekt av tilbudet. I kjølvannet av dette arbeidet forberedes forskning på sammenhengen mellom fysisk aktivitet og skoleprestasjoner ved Høgskolen i Sogn og Fjordane i samarbeid med skolene i fylket.

3.4.2 Økt samarbeid med matvarebransjen

Regjeringen vil videreutvikle samarbeidet med matvarebransjen, herunder opplysningskontorene i landbruket og Norges sjømatråd for å samordne informasjon og legge til rette for sunnere kostvaner. Det årlige dialogforumet mellom Helse- og omsorgsdepartementet og matvarebransjen, forbrukere og relevante forskningsinstanser skal videreføres. Dette ble etablert som et ledd i arbeidet med handlingsplanen for bedre kosthold i befolkningen. En viktig utfordring framover blir å etablere samarbeid for å stimulere til et kosthold i tråd med kostrådene om et mer plantebasert kosthold med mye grønnsaker, frukt, bær og fullkorn, mer fisk og begrensede mengder fete meieri- og kjøttprodukter. Det skal legges vekt på økt innovasjon for å få fram produkter med lavere innhold av fett, salt og sukker og mer fiber.

Primærnæring, matvareindustri og handelsnæring har en viktig oppgave med å produsere, utvikle, tilby og informere om matvarer med god ernæringsmessig profil tilpasset ulike bruksområder, arenaer og målgrupper. Gode eksempel på samarbeid er arbeid for å redusere transfett, palmeolje og salt i produkter og å utvikle kriterier for og informasjon om nøkkelhullsmerket.

Begrensning av saltinntaket er i følge Verdens helseorganisasjon blant de mest kostnadseffektive tiltakene innen folkehelsearbeidet. Helsedirektoratets tiltaksplan for reduksjon av saltinntaket i befolkningen vil være en viktig del av videre samarbeid med matvarebransjen. Se nærmere omtale av samarbeid med næringslivet i kapittel 7.

3.4.3 Informasjon og kampanjer

Statlige informasjons- og holdningstiltak er en viktig del av regjeringens politikk for å forebygge livsstilssykdommer. Tiltakene skal bygge på oppdatert kunnskap om hvordan informasjonen bør innrettes for å ha den ønskede effekt. Informasjonstiltak må inngå i en helhetlig strategi for å støtte opp under andre tiltak.

Barn og unge får i økende grad informasjon gjennom bruk av internett og sosiale medier. I tillegg til kvalitetssikret informasjon på offentlige nettsteder som helsenorge.no, finnes et stort antall nettsteder som gir mangelfull eller direkte feil informasjon. Det er viktig at både holdningsarbeid i skolen og en bred internettmobilisering handler om å løfte fram kvalitetssikrede og balanserte kunnskapskilder. Hjelpetelefoner og internettsider i regi av offentlige myndigheter og ideelle og frivillige organisasjoner kan bidra i dette arbeidet. Helsedirektoratet skal for eksempel vurdere hvordan sosiale medier i større grad kan tas i bruk på rusmiddelområdet.

Informasjons- og holdningskampanjer er et viktig virkemiddel for å formidle informasjon og støtte opp under andre tiltak for å legge til rette for sunne valg. Det skal vurderes hvordan slike kampanjer kan tas i bruk på nye områder. Det skal bygges på erfaringer fra tilsvarende kampanjer på andre områder, sikres bedre samordning av kampanjene og legge til rette for felles løsninger der det er hensiktsmessig.

Informasjon om fysisk aktivitet

Hovedutfordringen når det gjelder befolkningens fysiske aktivitetsnivå er å øke andelen voksne, eldre og ungdom som oppfyller anbefalingene til fysisk aktivitet. I tillegg til tilrettelegging av muligheten for fysisk aktivitet og en aktiv livsstil på de arenaer hvor folk ferdes, bor og virker, er det behov for økt bevissthet om fysisk aktivitet og om hva som skal til for å oppnå positive helseeffekter av fysisk aktivitet. Det er også behov for å bedre befolkningens kunnskap om helsekonsekvenser av stillesitting og fysisk inaktivitet.

En undersøkelse fra 2012 viste at kun en av tre voksne kjenner til helsemyndighetenes anbefalinger om fysisk aktivitet. Det var en liten økning fra 2010 og 2011 da henholdsvis 25 prosent og 30 prosent kjente til anbefalingen. Undersøkelsen viste også at det var betydelige kjønnsforskjeller. 46 prosent av kvinnene og 23 prosent av mennene var kjent med anbefalingene.

Informasjon og kampanjer gir økt bevissthet om betydningen av fysisk aktivitet og er nødvendig for å øke aktivitetsnivået. Regjeringen vil gjennomføre en kampanje om fysisk aktivitet for å fremme befolkningens kunnskap og bevissthet om fysisk aktivitet og om hva som skal til for å oppnå helsegevinst for den enkelte. Informasjonsarbeid om fysisk aktivitet bør suppleres med lokale aktiviteter og tilbud. Dette kan være aktivitetstiltak i regi av frivillige organisasjoner, tilbud ved frisklivssentralene og tiltak for å få flere barn til å gå eller sykle til skolen. Det er behov for samarbeid med flere sektorer og aktører. Helsemyndighetene vil framover samarbeide tettere med vegmyndighetene for å få flere til å gå eller sykle og støtte opp om lokale aksjoner for trygg skolevei.

Boks 3.23 Forbrukerrådets merkeoversikt

Forbrukerrådet lanserte i mars 2013 en merkeoversikt som gir forbrukerne informasjon om noen av merkeordningene de møter når de handler. Forbrukerrådet har samlet de vanligste merkene og gir en kortfattet presentasjon av dem, basert på hvem som står bak og på kriterier for kontroll, åpenhet og kostnader ved bruk. Merkeoversikten er blant annet et resultat av regjeringens arbeid med å rydde opp i det mange oppfatter som en «merkejungel». Merkeoversikten finnes på http://www.forbrukerradet.no/merkeoversikten

Noen av merkene i merkeoversikten som omhander mat er:

Nøkkelhullet er en frivillig, myndighetsstyrt merkeordning for matvarer. Merkeordningen skal gjøre det enkelt å velge sunnere matvarer som inneholder mer kostfiber og mindre fett, sukker og salt.

Brødskala’n er en frivillig privat merkeordning som viser andel av sammalt mel og hele korn i brød.

Nyt Norge er en merkeordning som skal gjøre det enklere å velge norske matvarer.

Informasjon og merkeordninger for sunnere kosthold

Regjeringen vil styrke informasjonsarbeidet om kosthold, særlig knyttet til kostrådene og nøkkelhullsmerket, for å bidra til gode kostvaner i befolkningen. Kampanjen Små grep, stor forskjell er en langsiktig satsing for å inspirere, motivere og veilede folk til å ta små, sunne grep i hverdagen når det gjelder mat og valg av mat. Gode matvalg i hverdagen kan få stor betydning for helsen på sikt. Stor medieoppmerksomhet om kosthold, som for eksempel lavkarbodietten, er en utfordring for helsemyndighetenes kommunikasjonsarbeid. Mange ulike råd om kosthold og dietter kan bidra til forvirring og føre til at kostholdet utvikles i uheldig retning. Derfor er det viktig med kunnskap og praktiske ferdigheter hos foreldre, personell som barnehageansatte og lærere som underviser i mat og helse. Det er særlig viktig at helsepersonell som helsesøstre, leger, pleie- og omsorgspersonell har god kunnskap om ernæring, for å kunne gi kunnskapsbaserte råd.

Helse, kvalitet og forbrukerhensyn skal ivaretas, særlig ved at forbrukerne får riktig og lett tilgjengelig informasjon gjennom merking og andre markedsføringsaktiviteter. Riktig merking av matvarer som omsettes skal sikre at forbrukerne ikke villedes og får nødvendig informasjon om forhold som sammensetning, innhold av allergener, opprinnelse, holdbarhet og oppbevaring. EUs nye matinformasjonsforordning, som vil bli innlemmet i EØS-avtalen, har innskjerpet kravene til merking, blant annet når det gjelder næringsinnhold og opprinnelse.

Forbrukere møter en rekke ulike former for merking av varer og tjenester, og det kan være vanskelig å orientere seg. I den offentlige debatten er det sagt at totaliteten av merkeordninger utgjør en «merkejungel», som er så stor og uoversiktlig at den snarere forvirrer enn opplyser forbrukerne. Dette har medført et oppdrag til Statens institutt for forbruksforskning (SIFO), som i en rapport har konkludert med at det ikke er behov for å fjerne noen av de store merkeordninene, men at det er behov for bedre informasjon til forbrukerne om hva de enkelte merkene står for. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har fulgt opp dette med å gi Forbrukerrådet i oppdrag å utvikle en internettbasert merkeoversikt, som skal beskrive hva de mest sentrale merkeordningene representerer. Forbrukerrådet lanserte denne merkeoversikten i mars 2013.

Regelverket om merking av næringsmidler sikrer forbrukerne viktige opplysninger om mat- og drikkevarers sammensetning, blant annet om ingredienser, mengde og opprinnelse, og skal hjelpe forbrukerne til å treffe informerte valg. EUs nye forordning om matinformasjon, som også vil gjelde i Norge, innfører krav om obligatorisk næringsdeklarasjon på mat- og drikkevarer som omsettes til forbruker. Næringsdeklarasjonen skal inneholde informasjon om innhold av energi, fett, mettet fett, karbohydrater, sukkerarter, protein og salt. Den nye forordningen omfatter ikke krav om næringsdeklarasjon for mat- og drikkevarer som omsettes til forbrukere på serveringssteder. Regjeringen vil invitere serveringsbransjen til samarbeid om mulig innføring av merking av energi- og næringsinnhold for mat- og drikkevarer som omsettes til forbrukere på serveringssteder, for eksempel ved at det angis i menyer eller ved oppslag. Dette tiltaket må ses i sammenheng med videre arbeid med nøkkelhullmerking.

Nøkkelhullet er en merkeordning for matvarer som er etablert av myndighetene i Sverige, Danmark og Norge. Nøkkelhullet er et symbol som kan settes på mat- og drikkevarer som er sunnere enn andre produkter innenfor samme matvarekategori, for å hjelpe forbrukeren til å velge sunnere. Ordningen skal gjøre det enklere for forbrukerne å gjøre sunne valg. Produkter med nøkkelhullsmerket inneholder mindre fett, salt og sukker og mer fiber enn andre produkter innenfor samme matvarekategori.

Helsemyndighetene har jobbet langsiktig med matvarebransjen og forbrukersiden for å øke kjennskap til og kunnskap om merket hos forbrukerne og for å sikre riktig bruk av merket i matvarebransjen. God drahjelp fra matvarebransjen og andre aktører har bidratt til stor utbredelse, positiv holdning og høy kjennskap til merket. Antall nøkkelhullsprodukter er økt fra 551 i 2010 til 1738 i 2012.

Markedsundersøkelser viser at nøkkelhullet er det mest kjente og brukte merket i dagligvarehandelen. Undersøkelser fra 2012 viste at 98 prosent har hørt om merket og 60 prosent har tillit til merket og vet at myndighetene står bak. 50 prosent av de spurte mente dette merket gjorde det enklere å ta sunne valg. Kriteriene for merket er under revisjon, særlig med hensyn til saltinnhold. Reviderte kriterier vil bli sendt på høring i 2013. Regjeringen vil derfor videreføre samarbeidet som er etablert med bransjen med sikte på å utvide ordningen til kiosker, bensinstasjoner og serveringssteder, blant annet med bakgrunn i erfaringer fra Danmark og Sverige.

Kostberegningsverktøyet Mat på data som benyttes av studenter, ulike faggrupper, media og privatpersoner, bør oppdateres. Matvaretabellen danner grunnlaget for beregning av inntaket av ulike næringsstoffer for enkeltpersoner og grupper av befolkningen. Den er et viktig oppslagsverk og redskap i matforvaltning og ernæringspolitikk, i undervisning og opplysningsarbeid og for helsepersonell og forskere. Tabellen brukes også av matvareindustrien som grunnlag for varedeklarasjoner og ved matvareproduksjon.

Kampanjer for å forebygge tobakksbruk

Regjeringen går inn for å bruke kampanjer systematisk i arbeidet for å oppnå målene i tobakksstrategien. Dette er i tråd med anbefalingene fra Verdens helseorganisasjons evaluering av det tobakksforebyggende arbeidet i Norge fra 2010.

Boks 3.25 Informasjonskampanjen Alkoholfritt svangerskap

Hovedbudskapet er at barnet får den beste starten i livet hvis mor ikke drikker alkohol i svangerskapet. Kampanjen anbefaler totalavhold fordi vi ikke kjenner til noen sikker nedre grense for alkoholinntak. Selv små mengder alkohol kan forstyrre fosterets utvikling og forårsake livsvarige skader. Alkoholskader omfatter alle typer skader fra små konsentrasjonsproblemer til alvorlig utviklingshemming.

Budskapet om totalavhold i svangerskapet formidles gjennom mange informasjonskanaler. Barneleger og psykologer bidrar aktivt med informasjon til aviser, radio, tv og andre medier. Skriftlig materiell som brosjyrer og plakater distribueres gjennom helsestasjoner, legekontorer, apoteker og Vinmonopolet.

Hver høst er det en synlig kampanjeperiode med annonser i utvalgte magasiner og nettsider og filmsnutter på kino og monitorer på legekontorer. Mest kjent er tre humoristiske animerte filmsnutter «Snart mamma» som har vært vist på tv.

Årlige spørreundersøkelser blant gravide og småbarnsmødre viser at over 90 prosent er enige i at alkohol kan medføre fosterskader. De gravide støtter nulltoleranse og oppgir at det ikke er vanlig at gravide drikker alkohol i svangerskapet. Vi finner de samme holdningene i undersøkelser som er gjennomført i hele befolkningen.

Massemediekampanjene skal bidra til å endre atferd, skape oppmerksomhet og påvirke holdninger til andre virkemidler mot tobakk. Formålet er først og fremst å motivere til røykeslutt og til å opplyse om hvor røykere kan søke hjelp til røykeslutt.

Massemediekampanjer med sterke budskap om negative helsekonsekvenser av tobakksbruk har større effekt enn kampanjer med humoristisk vinkling eller kampanjer med nøytral framstilling av budskapet. Befolkningsrettede informasjonskampanjer med et negativt ladet budskap er også mer effektive enn kampanjer rettet mot spesielle grupper etter nasjonalitet, alder og kjønn. Kampanjer som framprovoserer en følelsesmessig negativ respons, synes også å være effektive i å forebygge røykestart blant ungdom.

Kampanjer på alkoholområdet

Informasjons- og holdningstiltak for å forebygge rusmiddelmisbruk er et viktig supplement til avgifter og begrensninger i tilgjengelighet både i Norge og andre land. Formålet er å spre kunnskap og påvirke holdninger. Informasjonstiltakene skal utformes i tråd med oppdatert kunnskap for å gi best mulig effekt. Informasjonskampanjene skal videreføres, og innsatsen skal settes inn der kunnskapsbehovet er størst. Viktige målgrupper er barn og unge, gravide og foreldre. Helsedirektoratet er en sentral aktør i arbeidet med å gjennomføre kampanjer.

3.4.4 Prisvirkemidler og begrensning i tilgjengelighet

Regjeringen vil videreføre en politikk med påvirkning av pris og regulering av tilgjengelighet for å fremme sunne valg og redusere sosiale forskjeller i helse. Eksempler på prisvirkemidler er avgifter, forbud mot å selge med rabatt og reklameforbud som begrenser aktørenes muligheter til å bruke pris som lokkemiddel. Særlig ungdom er sensitive for pris som virkemiddel. Gjennom å regulere tilgjengelighet, markedsføring og ta i bruk prisvirkemidler kan vi påvirke og legge til rette for sunne valg. Bevillingssystemet, vinmonopolordningen, aldersgrenser, salgs- og skjenketider, reklameforbud og avgiftssystemet er alle viktige virkemidler i alkoholpolitikken, og et eksempel på at virkemidler utfyller hverandre og virker sammen. Stortinget har vedtatt endringer i tobakksskadeloven som innebærer at det vil bli etablert en bevillingsordning også for salg av tobakksvarer.

En viktig oppgave er å ta vare på eksisterende politikk og sørge for at reguleringer og prisvirkemidler kan opprettholdes og bevares. Reguleringer og prisvirkemidler er under press fra nærings- og interesseorganisasjoner, gjennom internasjonale forpliktelser og som følge av trekk ved samfunnsutviklingen. Selv om ønske om enkelte endringer i politikken kan være forståelig og velbegrunnet, er det nødvendig å sørge for at helheten i politikken ivaretas og at folkehelsehensyn tillegges tilstrekkelig vekt.

Begrensning i tilgjengelighet

Det er lang tradisjon i tobakks- og alkoholpolitikken for å bruke reguleringer som begrenser tilgjengelighet. Regulering kan også brukes til å sørge for tilgang til sunne valg. For eksempel har serveringssteder med skjenkebevilling plikt til å tilby alkoholfrie og/eller alkoholsvake alternativer. Vinmonopolet skal også ha alkoholfrie drikker i sortimentet.

Tobakksskadeloven skal både bidra til å begrense tilgangen til og etterspørselen etter tobakksvarer og til å sikre at befolkningen blir beskyttet mot passiv røyking. Tobakksskadeloven regulerer i dag salg og bruk av tobakksvarer. Aldersgrensen er 18 år for kjøp og salg av tobakksvarer, det er totalforbud mot alle former for tobakksreklame, påbud om helseadvarsler på tobakkspakkene, forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder og røykeforbud (med visse unntak) på arbeidsplasser, institusjoner, serveringssteder, og lokaler og transportmidler hvor alle har adgang. Røykeforbudene som ble innført i 1988 (arbeidsplasser, lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang) og i 2004 (serveringssteder), har hatt stor betydning for befolkningens holdninger til røyking.

Helse- og omsorgsdepartementet la i desember 2012 fram en lovproposisjon med en rekke forslag til endringer i tobakksskadeloven. Lovendringene har som formål å hindre barn tilgang til tobakksvarer, gjøre flere arenaer tobakksfrie og styrke vernet mot passiv røyking. Stortinget behandlet lovforslagene i vårsesjonen 2013, og de viktigste forslagene ble vedtatt. Den viktigste endringen som Stortinget har vedtatt, er innføring av en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Det er også vedtatt et forbud mot selvbetjening og et forbud mot mindre tobakkspakninger. Formålet er å begrense barn og unges tilgang til tobakksvarer gjennom å gjøre tobakksvarer mindre tilgjengelige både fysisk og prismessig. Videre er det vedtatt en rekke endringer som skal bidra til å begrense barn og unges etterspørsel etter tobakksvarer, og styrke vernet mot passiv røyking. Det er vedtatt at røykerom ikke lenger skal tillates i arbeidslokaler og lokaler hvor allmennheten har tilgang, med unntak for enkelte institusjoner og oljeplattformer. Det er også vedtatt røykfrie inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige virksomheter og at alle skoler og barnehager gjøres tobakksfrie både inne og ute. Det er lovfestet tobakksfri skoletid for alle elever til og med videregående skole. Videre omfatter endringene i tobakksskadeloven at det innføres en normativ lovbestemmelse om barns rett til vern mot passiv røyking, at det skal gis nasjonale retningslinjer for utformingen av uteserveringer og at den langsiktige visjonen om et tobakksfritt samfunn tas inn i tobakksskadelovens formålsbestemmelse.

Bevillingssystemet, aldersgrenser, salgs- og skjenketider og vinmonopolordningen virker direkte tilgjengelighetsbegrensende og bidrar til å begrense skadeomfanget av alkohol. Tiltakene er uførlig beskrevet i stortingsmeldingen om en helhetlig rusmiddelpolitikk. Alkoholkonsumet øker, særlig i den voksne befolkningen, og det er grunn til å tro at kommunene ikke fullt ut tar ut det potensialet som ligger i bevillingsordningen. Regjeringen vil derfor sikre ansvarlig alkoholhåndtering i kommunene, øke kravene til kommunenes kontroll, utarbeide forskrift med nasjonale krav til kommunenes reaksjoner ved brudd på alkoholloven, opprettholde vinmonopolordningen og tydeliggjøre muligheten for og stimulere til aktiv bruk av differensierte skjenketider.

Monopolordningen er populær i befolkningen, hele 89 prosent er godt fornøyd eller svært godt fornøyd med Vinmonopolet. Vinmonopolets popularitet skyldes systematisk opplæring og god kundeservice og at de er en stor aktør som kan ha et bredt utvalg av god kvalitet. Vinmonopolet arbeider for å sikre hele befolkningen så lik tilgang til tjenesten som mulig og har derfor opprettet mane nye utsalg de siste årene, i tillegg til at de driver nettbutikk og sender produkter fraktfritt til steder som ligger langt fra nærmeste utsalg. Regjeringen vil opprettholde vinmonopolordningen.

Bruk av prisvirkemidler

Prisvirkemidler inkluderer avgifter, forbud mot å selge med rabatt og begrensninger i aktørenes muligheter til å bruke pris som lokkemiddel. Virkemidlene skal bidra til å redusere forbruket. Det er særlig lagt vekt på å beskytte grupper som er sensitive for pris som virkemiddel, for eksempel barn og ungdom.

Det har vært særavgift på tobakk helt siden 1915. Opprinnelig var begrunnelsen å skaffe staten inntekter til andre formål, men i dag har helseargumentet fått en langt større plass. Når prisen øker, faller etterspørselen. Dette gjelder til tross for at bruk av tobakk skaper avhengighet. Avgifter har større effekt i grupper med kort utdanning og lav inntekt. Slike virkemidler vil derfor kunne bidra til sosial utjevning i helseatferd. Ungdom er spesielt følsomme for prisendringer på tobakk, to til tre ganger mer enn voksne. Statens institutt for rusmiddelforskning har en artikkel fra 2007 beregnet at en prisøkning på 10 prosent vil redusere det generelle forbruket i befolkningen med om lag fem prosent og ungdomsforbruket med om lag 15 prosent. Verdens helseorganisasjon anbefaler at Norge reduserer forskjellen i avgiftsnivå mellom røyketobakk og snus.

For å redusere forbruket og dermed skadene av alkohol har Norge et høyt avgiftsnivå på alkoholholdig drikk. Alkoholavgiftene gir inntekter til staten, som har store alkoholrelaterte utgifter, og bidrar til å redusere forbruket og dermed alkoholrelaterte skader og problemer. Det er krevende å avgjøre hva som er riktig avgiftsnivå. Anslag på samfunnsøkonomiske kostnader er beheftet med stor usikkerhet, og avgiftsnivået må også balanseres mot befolkningens oppslutning om de alkoholpolitiske virkemidlene. Det må videre tas hensyn til alkoholavgiftenes effekt på flytting av omsetning fra Vinmonopolet og norske dagligvarebutikker til såkalt uregistrert omsetning, det vil si grensehandel, taxfree-salg, privatimport, smugling og hjemmeproduksjon. Volumet av uregistrert omsetning påvirker alkoholavgiftenes reelle innvirkning på totalomsetningen av alkohol og skadene av alkoholbruk.

Det er i dag særavgifter på sukker, sjokolade, sukkervarer. Disse avgiftene er først og fremst ment å gi staten inntekter, men avgiftene har også en helsemessig begrunnelser. Brus og godteri er de største kildene til tilsatt sukker.

3.4.5 Regulering av markedsføring

Begrensninger i adgangen til å markedsføre helseskadelige produkter bidrar til å redusere tilgjengeligheten til og etterspørselen etter produktet. Barn og unge er en særlig sårbar gruppe, som er lett påvirkelig for markedsføring. Aktuelle eksempler er alkohol- og tobakksreklameforbudene.

Norge var et av de første landene som fikk en egen tobakksskadelov, i 1973. Særlig reklameforbudet spilte en viktig rolle for det tobakksforebyggende arbeidet de første årene. Reklameforbudet er utvidet flere ganger gjennom endringer i loven. Stortinget har gjennom de siste endringene i tobakksskadeloven vedtatt flere nye tiltak for å begrense barn og unges etterspørsel etter tobakksvarer, herunder forbud mot tobakkssponsing, mot små tobakkspakninger, mot selvbetjening og mot forbrukertesting av tobakksvarer.

Det norske forbudet mot alkoholreklame er en viktig del av den helhetlige alkoholpolitikken. Forbudet skal bidra til redusert etterspørsel og til å endre holdninger. Det skal hindre påvirkning som fører til økt etterspørsel og opprettholde forståelsen i befolkningen for at det er behov for særskilt regulering av alkoholholdige drikkevarer. Reklameforbudet er medienøytralt og omfatter reklame i sosiale medier. Alkoholreklameforbudet er under press fra kommersielle aktører som ønsker å spre informasjon og fremme salg av alkohol. Høyesterett har slått fast at reklameforbudet er et egnet og nødvendig virkemiddel for å beskytte folkehelsen og at forbudet ikke er i strid med våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Reaksjonene ved brudd på reklameforbudet er krav om retting, tvangsmulkt eller straff i form av bøter eller fengsel. Regjeringen vil vurdere om det er behov for å innføre mer hensiktsmessige reaksjonsformer, som for eksempel overtredelsesgebyr.

Markedsføring av usunn mat og drikke til barn og unge er omfattende og utbredt over hele verden. Etter et norsk initiativ har Verdens helseorganisasjon utarbeidet anbefalinger for hvordan slik markedsføring kan reguleres nasjonalt. Norge leder et europeisk nettverk som samarbeider for å finne gode metoder for å redusere markedsføringstrykket for usunn mat og drikke rettet mot barn. Regjeringen foreslo i 2012 et forbud mot markedsføring rettet mot barn og unge for de mest usunne mat- og drikkevarene. Selv om høringsinnspillene viste at det er bred enighet om at overvekt og fedme er et stort problem, var det stor uenighet om selve forskriftsforslaget. Se nærmere omtale i kapittel 7 Sterkere virkemidler i folkehelsepolitikken.