6 Kunnskapsbasert folkehelsearbeid

Et bærekraftig folkehelsearbeid må bygge på et vitenskapelig fundament. Regjeringen har som mål å gjøre folkehelsearbeidet mer kunnskapsbasert. En sterkere faglig forankring av folkehelsearbeidet skal bidra til bedre resultater og mer effektiv ressursbruk.

Det er et mål å få bedre oversikt over helse og påvirkningsfaktorer. Kunnskapen om effektive folkehelsetiltak skal blant annet styrkes gjennom forskningsbaserte evalueringer. Videre vil regjeringen styrke folkehelseperspektivet i aktuelle utdanninger, bidra til å bygge opp kompetanse i kommuner og fylkeskommuner om folkehelse og utvikle bedre verktøy for å ivareta folkehelse på tvers av sektorer.

Etableringene av folkeheleprofilene til kommuner og fylkeskommuner fra 2012 er et stort skritt for å styrke kunnskapsgrunnlaget for det kommunale og fylkeskommunale folkehelsearbeidet. Disse skal utvikles videre. Det er fortsatt et stort potensial for å utnytte eksisterende data gjennom bedre samordning og formidling.

6.1 Bedre oversikt over helse og påvirkningsfaktorer

God oversikt over helse og påvirkningsfaktorer er en forutsetning for å beskrive utfordringer og nødvendig for å planlegge og gjennomføre tiltak. I tillegg er gode data viktig som grunnlag for forskning og utvikling og forskningsbaserte evalueringer av tiltak.

6.1.1 Bedre datagrunnlaget

Norge har alle forutsetninger for å få et godt datagrunnlag som grunnlag for å beskrive folkehelseutfordringene og iverksette effektive tiltak.

Sentrale helseregistre

En rekke sentrale helseregistre gir et godt grunnlag for å beskrive forekomst og fordeling av dødsårsaker og sykdommer som behandles av spesialisthelsetjenesten. Gode og helhetlige registre er en vesentlig styrke for forskning og folkehelseanalyser. Det kan søkes om å kople slike registre med andre registre, slik at det er mulig å studere hvordan sykdom og død utvikler seg og henger sammen med utdanning, inntekt, bosted, familiestørrelse, innvandrerbakgrunn osv.

Registrene er også en viktig kilde for folkehelseforskning. I Norge har vi en helhetlig oversikt over forekomst av kreft og ulike kreftsykdommer gjennom Kreftregisteret. Det er også etablert et nasjonalt hjertekarregister. På samme måte er det viktig å kontinuerlig vurdere behov for etablering av nasjonale helse- eller sykdomsregistre, eller såkalte fellesregistre innenfor de andre store folkesykdommene. Formålet er å få en best mulig oversikt over sykdomsutvikling i befolkningen og forskning på disse sykdommene. Gjennom nasjonalt helseregisterprosjekt er det lagt et grunnlag for en helhetlig utvikling av de nasjonale helseregistrene, også når det gjelder tekniske fellesløsninger. Sverige og Danmark er ledende i Norden når det gjelder utvikling av nasjonale helse- og kvalitetsregistre. Gjennom et nordisk samarbeid om helseregistre er det lagt til rette for å styrke arbeidet med helseregistre og forskning knyttet til disse i Norden.

Vi har mangelfull informasjon om omfanget av store sykdomsgrupper som depresjon, angst, kols og diabetes type 2 som diagnostiseres og behandles i kommunehelsetjenesten, og om forekomst av risikofaktorer fordelt på kommunenivå. I stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet som ble lagt fram i desember 2012, varsler regjeringen at den vil utrede etablering av et register for den kommunale helse- og omsorgstjenesten etter mønster fra Norsk pasientregister. I meldingen ble det også redegjort for et arbeid med kodeverk på tannhelsefeltet, som kan danne grunnlag for systematisk innhenting av data om tannhelsetilstand og tannbehandling som utføres i den voksne befolkningen.

Befolkningsundersøkelser

Det mangler gode data om en del sentrale levevaner i befolkningen som kosthold, fysisk aktivitet, rusmiddelbruk og røyking, og risikofaktorer som overvekt og underernæring. Dette gjelder gode nasjonale data, men også data som kan brytes ned til regionale og kommunale oversikter. Det er også nødvendig med bedre kunnskap om sosiale helseforskjeller og forhold som påvirker slike forskjeller, og kunnskap forhold som fremmer og styrker helsen i befolkningen. Bedre data gir bedre forutsetninger for kommunene, fylkeskommunene og staten til å iverksette målrettede tiltak og til å følge effekten av tiltak.

Statistisk sentralbyrå gjennomfører helse- og levekårsundersøkelsene hvert tredje år. Disse gir et bredt bilde av helsetilstand og viktige påvirkningsfaktorer. Undersøkelsene kan kobles til opplysninger og bakgrunnsinformasjon fra andre datakilder. Men undersøkelsene er ofte små, som regel med godt under 10 000 respondenter, og kan i liten grad tilfredsstille behovet for data om grupper i befolkningen, for eksempel etter sosial eller etnisk bakgrunn og geografi.

I arbeidet med å styrke og systematisere kunnskap om helsen i befolkningen er det relevant å inkludere forskning som kan utfylle data om helsetilstanden frem i helseregistrene. Folkehelse har også livskvalitet og trivsel som dimensjon. Blant annet Statistisk sentralbyrå og forskningstiftelsen Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring driver forskning som kan belyse forhold om levekår og livskvalitet. Livsløpstudien Livsløp, generasjon og kjønn1 gir mye aktuell informasjon, blant annet om forhold knyttet til samlivsetablering, fruktbarhet, utflytting fra oppveksthjemmet og pensjoneringsatferd. Med aldringen av befolkningen og folkehelsepolitikkens vektlegging av aktiv aldring vil undersøkelsen kunne belyse faktorer som fremmer god livskvalitet i eldre år.

I tillegg til generelle befolkningsundersøkelser blir det gjennomført en rekke samtykkebaserte helseundersøkelser som kan gi informasjon om selvrapportert helse, kliniske tester og målinger. Det er befolkningsbaserte helseundersøkelser i Tromsø, Hordaland, Nord-Trøndelag (Hunt), Oppland, Hedmark, Finnmark og Oslo, Den norske mor og barnundersøkelsen. Befolkningsundersøkelser og biobanker er viktige for forskning på folkehelse. Det er under planlegging en ny befolkningsundersøkelse i Nord-Trøndelag, Hunt 4 (se boks 6.2). Helse- og omsorgsdepartementet ser positivt på dette og vil vurdere å støtte arbeidet. Innenfor flere sykdomsområder mangler fremdeles kunnskap om årsaker og utvikling. Det er ønskelig med større, sammenliknende studier på europeisk eller internasjonalt nivå.

For en del forskningsbaserte undersøkelser er det en utfordring at datainnsamlingen ikke skjer regelmessig og dermed reduserer muligheten for å følge utviklingen i befolkningens helse over tid.

Helsedirektoratet og Statens institutt for rusmiddelforskning gjennomfører tverrsnittsundersøkelser om kosthold, fysisk aktivitet, rusmiddelbruk og røyking. Disse gjennomføres til dels svært sjelden. For eksempel ble forrige landsomfattende kostholdsundersøkelse blant ungdom-Ungkost gjennomført i 2000. Studiene er vanligvis anonyme tverrsnittsundersøkelser som ikke kan koples til andre data. Det betyr at de ikke kan brukes til å undersøke hvordan det går med en person over tid eller analysere årsakssammenhenger og effekter av tiltak. Samlet sett betyr begrensningene i datagrunnlaget at informasjonen om faktorer som kosthold, fysisk aktivitet, rusmiddelbruk, røyking og kroppsmasseindeks (høyde og vekt) er mangelfull. Målsettingen er bedre koordinering av datainnsamlingen, mer regelmessig innsamling av data, mer gjennomarbeidet metodikk og mer standardiserte spørsmål. Statens institutt for rusmiddelforskning samarbeider med Statistisk sentralbyrå om innsamling av data. Dette er med på å sikre kvaliteten og heve svarprosenten på undersøkelsen.

Kunnskapen fra den første datainnsamlingen skal benyttes som beslutningsgrunnlag for politikere, og til iverksetting av tiltak i ulike settinger. Tiltakene skal evalueres og ny kunnskap implementeres. Kartleggingsverktøyet er under utvikling og skal kunne benyttes i folkehelsearbeidet i alle kommuner.

Ungdata

Fra sommeren 2012 ble ungdomsundersøkelser gjennom Ungdata et gratistilbud til norske kommuner. Dette har medført økt etterspørsel, og våren 2013 vil det bli gjennomført undersøkelser i omlag 88 kommuner. To fylkeskommuner gjennomfører også undersøkelser våren 2013. Ungdata er et kvalitetssikret system for gjennomføring av lokale spørreskjemaundersøkelser blant elever på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Gjennom kartlegging av den lokale oppvekstsituasjonen er Ungdata godt egnet som grunnlag for kommunalt plan- og utviklingsarbeid knyttet til folkehelse og forebyggende arbeid overfor ungdom. Det er Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring og de regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål (Korus) som gjennomfører undersøkelsene. Et viktig mål med Ungdata er å øke verdien av de lokale undersøkelsene, både for kommuner og for nasjonale forskningsformål. Framfor alt gir en mer samordnet innsamling av lokale data kommunene bedre mulighet til å sammenlikne resultater med andre kommuner.

Ungdata gir bred informasjon om ungdoms liv. Undersøkelsene har en komponent knyttet til ungdoms bruk av rusmidler og tobakk og til ulike former for kriminell- og antisosial atferd som vold og mobbing. I tillegg har undersøkelsene i varierende grad dekket ulike sider ved de unges livsstil og livssituasjon. Det handler om forholdet til mor og far, familiens økonomi, levekår, nærmiljø, trivsel og mistrivsel og skole og utdanning. Andre temaer er bruk av fritiden, som fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv, organisasjonsdeltakelse, ny informasjonsteknologi, jevnaldergruppen, vennskap, sosialt nettverk og psykisk helse, intimitet og seksualitet. I noen grad er også temaer som kulturelle verdier, religiøse holdninger og politikk og samfunn.

Helsedirektoratet, Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har støttet utviklingskostnadene økonomisk og finansierer Ungdata i prosjektperioden 2012–2013. Erfaringene med bruk av Ungdata skal evalueres med sikte på å en løsning tilpasset et helhetlig system for folkehelseanalyser.

Synliggjøre vold i nære relasjoner

God statistikk fra hjelpeapparatet er viktig for å synliggjøre vold i nære relasjoner som et samfunnsproblem. Manglende statistikk og omfangstall kan bidra til å usynliggjøre volden. Det kan være aktuelt å be om kjønnet statistikk over henvendelser som gjelder vold i nære relasjoner, fra flere instanser ut over de som i dag fører en slik oversikt, for eksempel familievern, barnevern og helse- og omsorgstjenesten.

De fleste lokale tjenestene melder at de ikke har god statistikk over vold i nære relasjoner, og at det antakelig er stor underrapportering på området. Det vil være nødvendig å spisse og spesifiserer statistikken innenfor flere tjenester i årene framover for å skaffe til veie lokale data, som grunnlag for oversikt over vold i nære relasjoner som en utfordring for kommunene. En synliggjøring av dette på lokalt nivå er et grunnlag for vurdering av tiltak, for eksempel oppbygging av kompetanse i barnehager, skole, helsestasjon, barnevern, skolehelsetjeneste, legevakt, til vurdering av rapporterings- og meldingssystemer, innretning og dimensjonering av ulike tjenester og tilbud og informasjon og veiledning.

Bedre samordning og samarbeid

Regjeringen ønsker å arbeide for et mer helhetlig og langsiktig system for folkehelseanalyser med en større grad av standardisering, synkronisering og samling av overvåkingsoppgaver. Folkehelseinstituttet skal styrkes som kompetansemiljø- og koordinerende organ for helseundersøkelser. Det er aktuelt å flytte helseovervåkingsoppgaver innen ernæring og fysisk aktivitet fra Helsedirektoratet til Nasjonalt folkehelseinstitutt for å styrke og samle kompetanse på innsamling, analyser og tilrettelegging av data. Ved å knytte ny datainnsamling til eksisterende undersøkelser får man bedre datakvalitet, og det blir mulig å få hentet mer informasjon ut av dataene. Universitetene og høgskolene vil ha et viktig samfunnsoppdrag i å bidra med forskningsbasert kunnskap innen forebygging og helsefremming i årene framover, gjennom analyser av et mer helhetlig datagrunnlag. Dette krever styrket kompetanse på folkehelseforskning.

Det skal utvikles et system for innhold og gjennomføring av fylkeshelseundersøkelser, som kan gi kunnskap på områder der det i dag er mangelfulle data, for eksempel om levekår, sosial ulikhet i helse, rusmiddelbruk, fysisk aktivitet, ernæring og selvopplevd helse. Folkehelseinstituttet skal etter folkehelseloven legge til rette for standardisering av fylkeshelseundersøkelsene. Det er lagt opp til at fylkeskommuner skal gjennomføre regelmessige befolkningsundersøkelser, slik at fylkeshelseundersøkelsene inngår i et helhetlig nasjonalt system. Dette vil bidra til bedre nasjonale data og til at datagrunnlaget blir mer anvendelig for fylker og kommuner.

Det skal etableres et bedre system for meldinger om miljøhendelser og mistanke om eksponering av utbrudd av sykdom relatert til eksponering for helseskadelige miljøfaktorer. Det skal vurderes å utrede et system for rask datainnsamling i forbindelse med helsehendelser og beredskapssituasjoner som pandemier, utbrudd av smittsomme sykdommer, miljøhendelser, kuldeperioder med videre. Det er i denne sammenheng aktuelt å vurdere hvordan eksisterende registre, helseundersøkelser og biobanker kan utnyttes bedre.

6.1.2 Mer systematisk formidling av data

Kunnskapsbasert arbeid forutsetter gode data som kan brukes i det praktiske folkehelsearbeidet. Dette innebærer en god og forståelig formidling av data til kommuner, andre sektorer og kompetansemiljøer.

Statistikkbank og folkehelseprofiler

Nasjonalt folkehelseinstitutt har som samfunnsoppdrag å ha oversikt over helsetilstanden i befolkningen og formidle denne til kommuner, fylker, staten og andre. Folkehelseinstituttet skal etter folkehelseloven § 25 gjøre helsestatistikk tilgjengelig for kommunenes folkehelsearbeid. Dataene gjøres tilgjengelig blant annet i form av folkehelseprofiler og Kommunehelsa statistikkbank. I videreutviklingen av dette arbeidet skal det blant annet arbeides med indikatorer i tråd med folkehelseforskriftens § 3, befolkningssammensetning, oppvekst- og levekårsforhold, fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø, skader og ulykker, helserelatert atferd og helsetilstand. Med helserelatert atferd menes for eksempel fysisk aktivitet, ernæring og bruk av tobakk og rusmidler. Instituttet planlegger også å gjøre beregninger av sykdomsbyrde knyttet til ulike tilstander og ulike risikofaktorers betydning for sykdomsbyrden. Slik helsestatistikk krever tilgang på data fra nasjonale datakilder, herunder sentrale helseregistre, data fra Statistisk sentralbyrå med flere. Det er også behov for å kunne gjøre koplinger mellom data fra de ulike kildene. I statistikkbanken kan ny helsedata legges inn etter hvert som data utvikles. Dette kan for eksempel omfatte data om hørsel og hørselhemming.

Folkehelseinstituttet skal styrke samarbeidet med forskningsmiljøer som kan levere relevante indikatorer for sosiale påvirkningsfaktorer. Det bygges nå opp folkehelsekompetanse på de fleste universiteter og på mange høgskoler. Sentrale miljøer innen folkehelseforskning er Hemil-senteret i Bergen og Senter for helsefremmende forskning i Trondheim.

Folkehelseprofilene ble første gang publisert i 2012 og er under utvikling. De inneholder opplysninger om helsetilstand og om forhold som påvirker helsen, for eksempel om levekår og miljø, og skal gi kommuner og fylkeskommuner informasjon som kan inngå i oversikter over folkehelsen. Oversiktene er utgangspunktet for kommunens og fylkeskommunens lovpålagte oppgaver i folkehelsearbeidet og viktige for å legge til rette for et kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

Folkehelseinstituttet har ikke særskilt hjemmel for tilgang til eller koplinger av data som ligger i Statistisk sentralbyrå og i andre sektorer. Tolkningen av statistikkloven gjør at data utleveres fra Statistisk sentralbyrå til formålet offentlig planlegging og ikke til forskning.

Helseovervåking faller i tillegg utenfor virkeområdet til helseforskningsloven. Folkehelseinstituttet får derfor kun tilgang til anonyme data for å utføre disse oppgavene. Ved utarbeiding av folkehelseprofiler og data til publisering i Kommunehelsa statistikkbank bearbeides måltallene basert på mer detaljert informasjon enn det som til slutt publiseres. Dette gjelder særlig ved aldersstandardisering som gir mer sammenliknbare og «riktige» måltall, og der flere årganger slås sammen for å gi mer pålitelige tall. I tillegg vil dette gi bedre dekning for de mindre kommunene, som i utgangspunktet er for små til å få tall for enkeltår. Anonymisering av data i leveranser fra Statistisk sentralbyrå og andre dataleverandører betyr derfor at Folkehelseinstituttet ikke får tilgang til data som er nødvendige for å gjøre disse beregningene.

Regjeringen mener det bør legges til rette for at store og mellomstore kommuner får helsestatistikk på bydelsnivå for å kunne målrette det lokale folkehelsearbeidet, og at det kan utarbeides indikatorer om geografisk ulikhet innad i kommunene. Dette er viktig informasjon for lokalt folkehelsearbeid. Folkeregisteret angir ikke direkte hvilken bydel en person er bosatt i. Men registreringen av bostedsadresse gir grunnlag for å avlede bydel ved å bedre utnytte foreliggende informasjon fra Matrikkelen.

Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for at Folkehelseinstituttets ansvar med å utforme folkehelseprofiler kan gjennomføres på en god måte. Det er nødvendig å gjennomgå regelverket for tilgang til opplysninger fra registre med befolkningsstatistikk, med sikte på å sikre at Nasjonalt folkehelseinstitutt kan oppfylle ansvaret for å gjøre helsestatistikk tilgjengelig for kommunenes (herunder bydeler) og fylkeskommunenes folkehelsearbeid.

I tillegg til folkehelseprofiler skal det skal legges til rette for formidling av data gjennom å videreutvikle statistikkbanken og utvikle effektive formidlingsformer, for eksempel dynamiske web-løsninger.

Barnebarometeret

Som en oppfølging av Barnas framtid – Nasjonal strategi for barn og unges miljø og helse 2007–2016 har Statistisk sentralbyrå i samarbeid med Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet utviklet Barnebarometeret. Barnebarometeret er et system for overvåking av barn og unges oppvekstvilkår og skal legge til rette for analyse av deres miljø og helseforhold og vise utviklingen over tid. Indikatorene er knyttet til blant annet fysisk aktivitet, luftkvalitet, passiv røyking, røyking i svangerskap, sosiale og økonomiske levekår, sosiale miljøfaktorer innen barnehage, skole og fritidstilbud. Totalt benyttes det 35 forskjellige indikatorer. Dette er et arbeid som må sees i sammenheng med utviklingen av mål og indikatorer i folkehelsearbeidet, se kapittel 8. Det tas sikte på at Barnebarometeret skal publiseres hvert andre eller tredje år.

6.1.3 Kapasitet og kompetanse på analyse

Norge skal delta i det internasjonale arbeidet med å utvikle sykdomsbyrdeanalyser. Sykdomsbyrdeanalysene skal bidra til bedre kunnskap om ulike sykdomsgruppers bidrag til dødelighet og sykelighet i befolkningen, for eksempel hjerte- og karlidelser, kreft, psykisk lidelser, demens og skader. I tillegg bidrar analysene til å tallfeste betydningen av viktige risikofaktorer som tobakk, usunt kosthold, fysisk inaktivitet, alkohol, høyt blodtrykk, overvekt/fedme og kolesterol.

Sykdomsbyrdeanalysene vil gi bedre oversikt over helsetilstanden og risikofaktorenes betydning. Resultatene vil være nyttige verktøy for prioritering og vil være til hjelp i uforming av forebyggende tiltak. Sterkere norsk fagmiljø og nasjonale sykdomsbyrdeanalyser vil også kunne støtte pågående norske prosjekter som benytter sykdomsbyrdemetodologi i lavinntektsland. På bakgrunn av dette vil Folkehelseinstituttet få i oppdrag å utvikle nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt.

Uvikling av nasjonal statistikk er en viktig del av internasjonalt samarbeid og forpliktelser. I lys av sykdomsbyrdeprosjektet vil Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Statistisk sentralbyrå få i oppdrag å vurdere forholdet mellom internasjonale forventninger og mål, blant annet om reduksjon av livsstilssykdommer, og nasjonale behov. I tillegg til å gjøre en vurdering av hvilke data som er nødvendige for å følge opp Verdens helseorganisasjons rammeverk for ikke-smittsomme sykdommer, skal også andre avtaler bl.a. innen sosiale helsedeterminanter, psykisk helse, Helse 2020, samt behov knyttet til det europeiske forskningssamarbeidet ERA, vurderes.

I tillegg til sykdomsbyrdevurderinger som tar utgangspunkt i risiko for utvikling av sykdom, er det viktig å utvikle bedre systemer for å følge endringer i forhold som bidrar til å styrke og fremme helsen. Det er en forskjell på hva som bringer helse og hva som bringer sykdom. For eksempel vil mange med kroniske lidelser si at de har god helse og være velfungerende. Kunnskap om helsefremmende faktorer bør bringes sterkere inn i folkehelseanalyser for å gi en bredere forståelse av folkehelseutfordringer og muligheter. Forskrift om oversikt over folkehelsen regulerer innholdet i oversiktene for kommuner og fylkeskommuner. Staten skal i større grad bistå kommuner og fylkeskommuner med å få oversikt over folkehelsen. Helsedirektoratet skal styrke veiledningen om hvordan kommunene kan skaffe gode oversikter. Folkehelseinstituttet skal bidra til systematisk opplæring av kommuner og fylkeskommuner i bruk av folkehelseprofiler.

Forskriften pålegger kommuner der det er relevant, å vurdere om det er grunn til å anta at det foreligger spesielle folkehelseutfordringer for den samiske befolkningen. Det kan være aktuelt å innhente erfaringer og kunnskap fra den samiske befolkningen selv både som grunnlag for å vurdere om det er grunn til å anta at det er slike utfordringer i kommunen og for å vurdere folkehelseutfordringene. Videre kan det være aktuelt å innhente erfaringer og kunnskap fra forskningsmiljøer som har kunnskap om helsen i den samiske befolkningen.

6.2 Forskning og innovasjon

6.2.1 Kunnskapn om effektive tiltak og evaluering

Det er ønskelig med mer kunnskap om effekten av forebyggende og helsefremmende tiltak og legge til rette for at tiltaksevalueringer gjøres tilstrekkelig systematisk og forskningsbasert gjennom for eksempel systematiske kunnskapsoversikter og metodevurderinger.

Gjennom samhandlingsreformen, herunder ny folkehelselov, er det økt vekt på kunnskapsbaserte tiltak i folkehelsearbeidet. Dette innebærer økt krav til at tiltak skal ha dokumentert effekt og ikke vesentlige uønskede effekter, og at forholdet mellom kostnader og nytte skal vurderes når dette er mulig. Når det er vitenskaplig usikkerhet, vises det til prinsippet om føre-var. Det er behov for å evaluere tiltak som kan bidra til bedre folkehelse og utjevne ulikheter i helse i befolkningen.

Helsedirektoratet utvikler en overordnet strategi for kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Hensikten med strategien er et mer effektivt folkehelsearbeid, herunder forebyggende helsetjenester, en sterkere og mer relevant kunnskapsutvikling på folkehelsefeltet, en hensiktsmessig og effektiv arbeidsfordeling mellom aktørene og en bedre tilrettelegging av kunnskap sentralt, regionalt og lokalt. Videre skal direktoratet legge til rette for at det gjennomføres systematiske samfunnsøkonomiske vurderinger av forebyggende tiltak.

Fremme folkehelseforskning

Mange av programmene i regi av Norges forskningsråd omfatter forskning som er relevant for folkehelsearbeidet. Folkehelsearbeid er i stort grad tverrsektorielt. Alle programmene åpner for tverrsektorielle forskningsprosjekter, men det er et stort potensial for å øke antallet. Dette kan gjøres ved å legge føringer for at søknader basert på tverrsektorielt samarbeid vil prioriteres forutsatt at krav til kvalitet er ivaretatt. Forskningen om faktorer som påvirker helsen i befolkningen, krever ofte langvarige studier med komplisert studiedesign og dermed langsiktige forskningsprogrammer. Det kan derfor være aktuelt å vurdere hvordan eksisterende og eventuelle nye forskningssatsinger kan ivareta disse behovene på en bedre måte.

Helse- og omsorgsdepartementet vil gjennomgå aktuelle forskningsprogram, slik at vi får sterkere vitenskapelig oppmerksomhet på forhold som bidrar til å fremme, vedlikeholde og gjenopprette god helse og på rettferdig fordeling av helse.

Det er en utfordring at innvandrergrupper ofte faller utenfor den generelle forskningen på livsstilssykdommer, andre somatiske lidelser og psykiske lidelser. Forskningsverktøy og modeller er utviklet og tilpasset forskning på majoritetsbefolkningen. Det er også en utfordring at landbakgrunn ikke registreres, slik at data som kunne gitt betydelig kunnskap på feltet ikke utnyttes fullt ut. Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (Nakmi) er et tverrfaglig kompetansesenter som gjennom kunnskapsformidling, forskning, utviklingsarbeid og informasjonsutveksling arbeider for å fremme kunnskap om helse og omsorg for mennesker med minoritetsbakgrunn (innvandrere og andre etniske minoriteter).

I nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) går det også fram at det skal vurderes en bedre koordinert forskningsinnsats på området mat, ernæring og helse. I den nylig framlagte forskningsmeldingen, Meld. St. 18 (2012–2013), legges det opp til at behovet for en forskningsstrategi på matområdet skal vurderes, og at matdepartementene skal vurdere samarbeid om en videre satsing.

Det er behov for å styrke forskningssamarbeidet på dette området i Norden, herunder forskning innen folkehelseøkonomi og utvikling av gode folkehelsedata som grunnlag for plan og tiltak nasjonalt, regionalt og lokalt.

Kulturopplevelser i vid forstand inngår i forståelsen av folkehelsearbeidets rolle i samfunnsutviklingen. Det skal derfor legges vekt på å styrke kunnskapen om sammenhengen mellom kultur, trivsel og helse og hvilken rolle kulturaktiviteter og opplevelser kan ha.

Forskningsbaserte evalueringer

Regjeringen vil legge til rette for et mer kunnskapsbasert folkehelsearbeid gjennom å oppmuntre til at tiltak som innføres, enten har en dokumentert effekt eller blir evaluert ved innføring.

Ofte er det slik at forskjellige studier viser noe forskjellige resultater, da er det viktig å se på alle de relevante studiene samlet. Systematisk oppsummering av alle studiene gir bedre oversikt over hva som kan forventes ved innføring av tiltaket. Ikke minst er det viktig å sammenlikne forskjellig tiltak mot hverandre. De fleste utfordringer eller problemer har flere mulige løsninger, og det er sjelden slik at de forskjellige tiltakene som vurderes, er like effektive. Oppsummert forskning er et godt hjelpemiddel i prosessen med å velge ut hvilke tiltak som skal innføres. Samtidig er det innen folkehelsearbeid metodiske utfordringer med å gjøre studier på samfunnsnivå, som gjør at det ikke uten videre er mulig å overføre metoder fra kliniske studier til samfunnsrettede tiltak. Ofte vil det være sammensatte tiltak som har størst effekt, noe som er mer krevende å dokumentere.

For å understøtte ønsket om at alle tiltak bør evalueres vil Folkehelseinstituttet få i oppdrag å utvikle et kompetansemiljø for å evaluere tiltaksforskning med utgangspunkt i helseregistre og andre folkehelseanalyser. Kompetansemiljøet skal være en ressurs og støtte til andre forsknings- og utviklingsmiljøer som driver tiltaksforskning. Det er viktig å knytte god kontakt til de forskningsmiljøene som sitter på fagkunnskap om evalueringsmetoder. Nye utfordringer i folkehelsearbeidet krever kontinuerlig metodeutvikling. Det er derfor viktig å få til et godt samarbeid med ulike vitenskapelige folkehelsemiljøer som kan ha ulike perpektiver på dette arbeidet.

Med St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller er Norge et av de landene som har kommet lengst med å utvikle en forpliktende tverrsektoriell politikk for å redusere sosiale forskjeller i helse. I Nasjonal helse- og omsorgsplan 2010–2015 varslet regjeringen derfor et nytt initiativ til å gjennomgå faktorer som påvirker sosiale forskjeller i helse på tvers av sektorer.

Regjeringen har bedt Helsedirektoratet nedsette et forskerpanel som på faglig grunnlag skal gjennomgå faktorer som påvirker sosiale forskjeller i helse, og komme med forslag til tiltak som kan redusere slike forskjeller. Rapporten vil danne grunnlag for en ytterligere konkretisering av tverrsektoriell innsats for å redusere sosiale forskjeller.

Kunnskapsoppsummeringer

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenestens hovedoppgave er å systematisk oppsummere forskning om effekten av tiltak. Dette inkluderer effekten av tiltak innen folkehelsearbeid. Kunnskapsbasert folkehelsearbeid tilrettelegges ved å dele informasjon om effekten av folkehelsetiltak og sammenlikninger mellom tiltak. Det finnes en del oppsummert forskning om effekten av folkehelsetiltak. Disse oppsummeringene og enkeltstudier kan søkes opp via Helsebiblioteket (www.helsebiblioteket.no). Det er viktig at at nye systematiske oppsummeringer gjøres tilgjengelige for andre, for eksempel via publisering. For å bidra til en mer kunnskapsbasert folkehelsepolitikk skal det legges til rette for at folkehelse får en større plass i arbeidet til Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten.

6.2.2 Innovasjon

Både nasjonalt og internasjonalt blir kunnskapsutvikling i økende grad sett i sammenheng med innovasjon. I EU er det flere innovasjonsinitiativ som har som mål å styrke folkehelsearbeidet.

Det er behov for å styrke regionalt samarbeid mellom fylkeskommuner, kommuner og universiteter og høgskoler for å drive utvikling av metoder og verktøy for lokalt folkehelsearbeid. Det må gjøres en vurdering av hvordan kommuner kan bygge opp kompetanse og samarbeide med forskningsinstitusjonene for å bidra til forskning og utvikling på området. Som en del av gjennomgangen av kompetansesentre utenfor spesialisthelsetjenesten, skal det vurderes hvordan disse kan styrke kommunenes folkehelsekompetanse. Samarbeidet for å bidra til forskning og utvikling skal styrkes. Det kan være aktuelt i større grad å knytte tilskudd til lokalt og regionalt folkehelsearbeid opp mot aktivitet innen forskning og utvikling, slik at det legges til rette for erfaringsoverføring av utprøvingsprosjekter og gjenbruk av data fra slike prosjekter.

I spesialisthelsetjenesten er det etablert nasjonale kompetansetjenester som har ansvar for oppbygging og spredning av kompetanse og forskningsnettverk på ulike områder. Flere nasjonale kompetansetjenester er relevant for forebyggende arbeid, herunder sekundærforebygging av sykdom. Helsedirektoratet skal foreta en helhetlig vurdering av behovet for nasjonale kompetansetjenester innenfor forebyggingsområdet i spesialisthelsetjenesten. Kompetansetjenester innenfor forebygging og folkehelse kan styrke kunnskap og kunnskapsbasert praksis i kommunene og dermed fremme folkehelsearbeidet.

I regjeringens innovasjonsmelding er helse- og omsorgstjenesten og offentlig sektor løftet fram som prioriterte satsingsområder. Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har satt i gang en langsiktig satsing på innovasjon i helsetjenesten fra 2007 til 2017. Mange innovasjonsprosjekter er rettet mot forebygging.

Gjennom de europeiske forskningsprogrammene (Joint programming initiatives) ønsker EU en felles innsats for å møte de store samfunnsutfordringene. I alt ti felles forskningsprogrammer er lansert. Disse er basert på samordning og samarbeid mellom medlemslandene. Om lag 85 prosent av forskningsressursene i EU og assosierte land forvaltes nasjonalt og det er et stort potensial for bedre utnyttelse av disse ressursene. Flere initiativ retter seg mot de store folkehelseutfordringene. Dette gjelder blant fellesprogrammer innenfor helse som tar opp demografiutfordringene og kosthold. Europein Innovation Initiative on healthy ageing har som mål å øke antall gode levekår med to år i Europa innen 2020.

6.3 Styrke folkehelseperspektivet i utdanningstilbudet

Behovet for mer koordinerte tjenester, samarbeid og samhandling om effektivt forebyggende arbeid og tidlig innsats for brukergrupper med sammensatte behov er kanskje den største utfordringen for organiseringen av arbeidet i helse- og velferdstjenestene. Det å identifisere sentrale faktorer av betydning for folkehelse og velferd gir et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan utdanningssektoren best kan bidra til at de overordnede politiske målene på området blir nådd. Det er en nær sammenheng mellom folkehelsefaktorene og helse- og velferdstjenestenes kompetansebehov, og dette må få konsekvenser for innholdet i og organiseringen av utdanningene.

I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd beskrives hvordan folkehelseperspektivet er tenkt styrket i helse- og sosialfagutdanningene. For å sikre brede grunnutdanninger som gir kandidatene en solid velferdsfaglig kunnskapsplattform og forbereder dem på den tverrprofesjonelle yrkesutøvelsen i tjenestene, vil Kunnskapsdepartementet innføre et nytt felles innhold i alle helse- og sosialfaglige grunnutdanningene. Formålet er å sikre at kandidatene har nødvendige kunnskaper om helheten i helse- og velferdstjenestene, lov- og regelverk og viktige samfunnsutfordringer, samt generell kompetanse som gode kommunikasjons- og samarbeidsevner, evne til å ta i bruk velferdsteknologi og evne til kritisk og etisk refleksjon. Studentene skal forberedes på å arbeide brukerrettet og lære prosesser som legger til rette for å styrke mestring, egenomsorg og funksjonsevne hos dem de senere vil møte i arbeidet. Ikke minst skal det felles innholdet i utdanningene bidra til å nå målet om en «dobbel identitet», der kandidatene ser på seg selv ikke bare som utøvere av egen profesjon, men som del av et større velferdssystem der ulike profesjoner til sammen har nødvendig kompetanse.

Det nye felles innholdet vil delvis være identisk for alle og delvis bestå av felles temaer der innfallsvinkelen vil være ulik avhengig av hvilken utdanning det gjelder. For eksempel må folkehelseutdanninger gi kandidatene innsikt i andre gruppers kompetanse og bidrag i tillegg til egen rolle. De felles innholdselementene skal med andre ord ikke ses separat fra den profesjonsspesifikke læringen, men integreres med den i en helhetlig utdanning. Fellesdelen skal kunne organiseres på ulike måter innenfor de ulike utdanningene og studiestedene.

Konkretisering av hva som skal inngå i det felles innholdet, og hvordan det skal integreres med det fag- og profesjonsspesifikke, blir et viktig utviklingsarbeid i oppfølgingen av stortingsmeldingen om utdanning for velferd. Utviklingsarbeidet må skje i samarbeid mellom universitets- og høgskolesektoren og helse- og velferdstjenestene.

Kunnskap om samiske samfunnsforhold, samisk språk og kultur er nødvendig for å påvirke helsen til den samiske befolkning i positiv retning. Både i et folkehelseperspektiv og for å gi det samiske folk en likeverdig helse- og sosialtjeneste, må høgskolene og universitetene implementere undervisning i folkerettslige rettigheter og forpliktelser (som ILO konvensjon 169 og Barnekonvensjonen) i kunnskapsgrunnlaget til framtidige helse- og sosialarbeidere.

I rammeplan for de nye grunnskolelærerutdanningene heter det blant annet at kandidatene skal ha kunnskap om barns og unges læring, utvikling og utdanning i ulike sosiale, flerkulturelle og flerspråklige kontekster. Videre skal kandidatene ha kunnskap om klasseledelse og klassemiljø og om utvikling av gode relasjoner til og mellom elever. Kandidatene skal ha kunnskap om barns og unges oppvekstmiljø, likestilling og identitetsarbeid, om barn i vanskelige situasjoner og barns rettigheter. Kandidatene skal også i samarbeid med foresatte og faglige instanser kunne identifisere behov hos elevene og iverksette nødvendige tiltak.

Det er i de senere årene bygget opp ulike studietilbud innen folkehelsevitenskap ved flere universitet- og høgskoler og etablert et nettverk mellom dem. En styrking av forskning og utvikling innen folkehelsevitenskap vil også bidra til utvikling av folkehelse som en akademisk disiplin og heve kvaliteten på studietilbudene.

Folkehelse skal innarbeides som en sentral del av planutdanningen i Norge. Det er i sammenheng med samhandlingsreformen bevilget midler til et femårig nasjonalt utviklingsprosjekt, Helse og Omsorg i Plan, som skal bidra til å øke kompetansen innen plan og planprosesser på kommunalt og statlig nivå. Folkehelse er her et sentralt element.

Det foregår en gjennomgang av Nordic School of Public Health (NHV) i Göteborg. Skolen har siden 1953 vært en ressurs i folkehelsearbeidet i Norden, men vurderes nå om skolen møter vår tids behov for kompetanse og nordisk samarbeid om folkehelse. Innovasjoner også omtalt i kapittel 7, om et helsevennlig næringsliv.

6.4 Bygge opp kompetanse i kommuner og fylkeskommuner

En viktig statlig oppgave overfor kommunesektoren er å bidra til å styrke kompetanse og kunnskap om folkehelsearbeidet. I høringen til folkehelseloven var det en entydig tilbakemelding at dersom loven skal virke etter forutsetningene, er det nødvendig å bygge opp kompetanse i kommuner og fylkeskommuner. Det er behov for kunnskap om å foreta analyser, kunnskap om helsefremmende faktorer og risikofaktorers betydning for helse, tverrsektorielt samarbeid og plankompetanse.

Som følge av samhandlingsreformen er det iverksatt en rekke tiltak for å styrke kompetansen innen folkehelsearbeidet og helse i planarbeid. Det er etablert flere studietilbud innen folkehelsearbeid og folkehelsevitenskap. Helsedirektoratet arbeider blant annet i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner om å kartlegge kompetansebehovet knyttet til folkehelseloven. På bakgrunn av dette er det dialog med aktuelle høgskoler og universiteter om oppbygging og videreutvikling av studietilbud.

Fordi folkehelsearbeidet skal skje på tvers av ulike sektorer og involvere mange, er det anbefalt i proposisjonen til folkehelseloven at kommuner etablerer en koordinatorfunksjon for å ivareta det tverrsektorielle folkehelsearbeidet. Viktige virkemidler er ivaretakelse av helsehensyn i kommunale planer og forankring av folkehelseansvaret i ulike deler av kommunen og lokalsamfunnet. Folkehelsekoordinatorene bør arbeide på et strategisk nivå og opp mot det politiske nivået. For mindre kommuner er det aktuelt å inngå interkommunalt samarbeid for å sikre tilgang til kompetanse. En kartlegging fra 2011 viser at kommuner med folkehelsekoordinator integrerer folkehelsehensyn i planer i større grad enn kommuner uten folkehelsekoordinator. Disse er også i større grad i stand til å knytte kontakt med miljøer ved universitets- og høgskoler, som kan bidra til at de får nyttiggjort seg informasjon og hente inn kunnskap som er spesifikk for den enkelte kommune.

Folkehelseloven stiller krav om en eller flere kommuneleger for å ivareta oppgaver innen samfunnsmedisinsk rådgivning i kommunens folkehelsearbeid, jf. §§ 4-7. Kommunelegen er en viktig ressurs i folkehelsearbeidet.

Det finnes også andre ikke lovpålagte rådgiverfunksjoner på kommunalt nivå som har oppgaver som berører folkehelse og forebygging, som SLT-koordinatorer (samordningsmodell for lokale, forebyggende tiltak mot rus og kriminalitet), kulturrådgivere og psykisk helse- og rusrådgivere. Noen få kommuner har også ansatt kliniske ernæringsfysiologer. Kommunene kan få bedre effekt av innsatsen ved å se disse oppgavene mer i sammenheng.

KS har en viktig rolle i å tilrettelegge for kommunalt innovasjons- og utviklingsarbeid, blant annet gjennom nettverk mellom kommuner. Helse- og omsorgsdepartementet vil samarbeide med KS om kompetanseheving i folkehelsearbeidet.

Helsedirektoratet skal utvikle et veiledningssystem overfor kommunene om egnede tiltak i tråd med kommunalt fastsatte mål, jf. folkehelseloven § 6. Det kan være aktuelt at det utvikles kurstilbud til de enkelte veilederne.

I tillegg til studietilbud arbeides det med ulike typer kurs. Blant annet vil Helsedirektoratet, i samarbeid med høgskole- og universitetsmiljøet, utvikle en pilot for et to til tre dagers kurstilbud om folkehelseloven. Kommuner, fylkeskommuner og fylkesmannsembeter vil involveres i utviklingsarbeidet. Kurspiloten vil danne grunnlag og utgangspunkt for fylkesvise og regionale kompetansekurs. Der er etablert et nytt opplæringsprogram knyttet til de eksisterende Samplankursene. Opplæringsprogrammets formål er å bidra til en god implementering av samhandlingsreformen, herunder folkehelseloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Opplæringsprogrammet tar sikte på å styrke kommunenes, fylkeskommunenes og helseforetakenes kompetanse på helhetlig planlegging og få integrert samhandling mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten i planarbeidet. Ansvar for utvikling og drift av programmet vil ligge til Sekretariatet for etter- og videreutdanning i samfunnsplanlegging.

6.5 Utvikle verktøy for å ivareta helsehensyn på tvers av sektorer

Skal helse ivaretas i alle sektorer, må dette kunne gjøres på en enkel og systematisk måte. Det er fortsatt behov for bedre verktøy, slik som sjekklister, prosessveileder og analyse- og formidlingsverktøy for å få fram helsemessige konsekvenser av tiltak og hvordan helsehensyn bedre kan ivaretas. I tillegg til planlegging med folkehelse som formål er det viktig at planer og tiltak med andre mål enn helse, ikke forsterker utfordringen, men snarere bidrar til å nå folkehelsemålene.

I samfunns- og arealplanleggingen lokalt og regionalt bør helse komme tidligere inn som en premiss for planprosessene. Det er viktig at visjoner og mål i kommuneplanens samfunnsdel følges opp gjennom kommuneplanens arealdel, delplaner, i økonomiplanen, budsjett og konkrete aktiviteter. Helsedirektoratet skal utarbeide veiledere for hvordan kommunen og fylkeskommunen kan ivareta folkehelse i plan- og beslutningsprosesser.

Statlige myndigheter skal etter folkehelseloven § 22 vurdere konsekvenser for befolkningens helse i egen virksomhet. Det arbeides derfor med en veileder om vurdering av helsekonsekvenser, som skal bidra til at statlige etater på en god måte kan utrede de helsemessige konsekvensene av sine forslag. Slike vurderinger eller utredninger er nødvendige for å sikre at helsehensyn blir ivaretatt i politikkutforming i andre sektorer. Veilederen kan også bidra til samarbeid mellom sektorer og øke bevisstheten om at beslutninger kan ha konsekvenser for befolkningens helse. Det skal også arbeides for å utvikle metoder og rutiner for å sikre effektive og målrettede vurderinger. Konsekvensene av politikk og tiltak skal vurderes opp mot de nasjonale folkehelsemålene. Dette er også omtalt i kapittel 8.

Regjeringen ønsker å utvikle metoder, verktøy og gode rutiner for mer systematisk og konsistent bruk av folkehelseøkonomiske vurderinger av tiltak i alle sektorer. Folkehelseøkonomi er et felt som er i utvikling internasjonalt, og Norge bør delta i den internasjonale utviklingen innen dette fagområdet. I tråd med målet om mest mulig helse for pengene er det viktig at det foreligger godt beslutningsgrunnlag. Dette gjelder på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Folkehelseøkonomiske vurderinger skal i større grad inngå i utredninger av tiltak etter utredningsinstruksen. Som en del av arbeidet med å utvikle folkehelseøkonomiske vurderinger skal Helsedirektoratet lage en veileder i folkehelseøkonomi for kommunene. Den skal brukes til å vise sammenhengen mellom kostnader og gevinster ved å satse på helsefremmende og forebyggende innsats.