7 Sterkere virkemidler i folkehelsepolitikken

Gjennom et bedre juridisk rammeverk med folkehelseloven og bedre bruk av de økonomiske virkemidlene, vil vi bidra til et mer målrettet, systematisk og langsiktig arbeid med å fremme befolkningens helse. De nye folkehelseutfordringene tilsier at vi mobiliserer et bredere sett av samfunnets ressurser. Vi skal bygge videre på mulighetene som ligger i de ulike sektorene, som skolen og arbeidslivet, for å fremme folkehelse. Regjeringen vil involvere sivilsamfunnet med frivillige organisasjoner og samfunnsaktører som arbeids- og næringsliv. I dette kapitlet presenteres virkemidler som vil bidra til at hensynet til befolkningens helse blir bedre ivaretatt og får mer gjennomslag i samfunnet.

Regjeringen vil invitere frivillig sektor, arbeidslivets organisasjoner, næringslivet og andre deler av det sivile samfunnet til å engasjere seg og ta større ansvar.

Det er ikke bare nasjonale forhold som påvirker helsen i den norske befolkningen. Vi lever i en stadig mer globalisert verden som i større grad påvirker utviklingen i det norske samfunnet. Regjeringen vil derfor legge større vekt på det internasjonale samarbeidet som virkemiddel i folkehelsepolitikken, blant annet gjennom arbeid i FN-systemet, Verdens helseorganisasjon og internasjonal kunnskap og forskningssamarbeid.

7.1 Gjennomføring av lov om folkehelsearbeid

Folkehelseloven skal tas i bruk på alle forvaltningsnivåer. Effektiv implementering i kommuner og fylkeskommuner vil kreve at folkehelsearbeidet styrkes. Regjeringen vil arbeide for å styrke folkehelsearbeidet i kommunene. Folkehelseloven bygger på plan- og bygningsloven, og det følger av denne at hensynet til befolkningens helse skal ivaretas i planleggingen. Det skal legges til rette for å styrke kommunene og fylkeskommunes rolle som samfunnsutviklere gjennom blant annet utvikling av veiledningsmetoder og verktøy.

Nasjonale myndigheter skal bistå kommunesektoren med data om helse og påvirkningsfaktorer, faglig støtte og rådgivning. Meld. St. nr. 47 (2008–2009) og Meld. St. nr. 16 (2010–2011) slår fast at forebygging skal styrkes og at en større del av veksten i helsebudsjettet skal komme i kommunene. Det forutsettes at en del av denne veksten skal brukes på det tverrsektorielle folkehelsearbeidet, der dette gir mest helse for pengene. En samlet helse- og omsorgskomité påpeker også dette.

7.1.1 Folkehelselovens formål og virkeområde

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) trådte i kraft 1. januar 2012. Folkehelseloven innbærer at vi har fått en helhetlig regulering av samordning og systematikk i folkehelsearbeidet. Nå er det en felles oppgave å ta i bruk mulighetene som ligger i loven og sikre en god gjennomføring på tvers av forvaltningsnivåer. Regjeringen varslet i stortingsmeldingen om nasjonal helse- og omsorgsplan at loven skal følges opp gjennom en egen gjennomføringsplan. Planen skal omfatte økonomiske virkemidler, utvikling av et bedre kunnskapsgrunnlag for folkehelsearbeidet og kompetanseoppbygging på alle nivåer og i flere sektorer. Planen skal også inneholde standarder og metoder til hjelp i arbeidet. I denne stortingsmeldingen er det lagt noen rammer for å styrke kunnskapsgrunnlaget og etablering av et nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken skal bidra til bedre samordning av nasjonale forventninger og tiltak. Regjeringen skal samarbeide med KS og med kommunesektoren for å styrke det lokale folkehelsearbeidet.

Folkehelseloven har som formål å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer helse og trivsel1 og utjevner sosiale helseforskjeller. Loven retter seg mot kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter, og skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid. Deler av loven regulerer også virksomheter med betydning for befolkningens helse, bl.a. miljøet i barnehager og skoler. Loven bygger på fem grunnleggende prinsipper for folkehelsearbeidet: utjevne sosiale helseforskjeller, «helse i alt vi gjør», bærekraftig utvikling, føre-var og medvirkning.2 Se nærmere omtale av prinsippene i kapittel 1.

I tillegg til folkehelseloven er det en rekke lover og forskrifter både på helseområdet og i andre sektorer som har som formål å fremme helse. På folkehelseområdet gjelder dette tobakks-, smittevern-, mattrygghet og alkohollovgivningen. Helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven regulerer forebyggende innsats i helse- og omsorgstjenesten. Når det gjelder regelverk i andre sektorer, står plan- og bygningsloven i en særstilling. Denne loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Andre sentrale lover i folkehelsearbeidet er vegtrafikkloven, opplæringsloven, friluftsloven, forurensningsloven, barnehageloven og arbeidsmiljøloven. Utvikling av regelverk på andre områder bør sees i sammenheng med folkehelseloven og innrettes slik at det fremmer helse.

7.1.2 Kommunens og fylkeskommunens oppgaver

Med folkehelseloven og samhandlingsreformen har kommunene har fått et mer helhetlig ansvar for helse som gir mulighet og ansvar til å se helse i sammenheng med kommunens brede sett av virkemidler. Folkehelseloven er innrettet slik at den støtter opp under de kommunalpolitiske prinsipper. Den gir kommunen både stort ansvar og stort handlingsrom til å se folkehelsearbeidet i sammenheng med kommunenes lokale utviklingsarbeid og innovasjon basert på de ulike kommunenes behov og forutsetninger.

Folkehelseloven legger til rette for politisk forankring av folkehelsearbeidet på alle forvaltningsnivåer. Kapittel 2 og 3 har bestemmelser om kommunene og kapittel 4 om fylkeskommunene. Statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene har gjennom loven fått en tydeligere rolle i å bistå kommunene. Regelverket legger til rette for bedre samordning på tvers av forvaltningsnivåer og på tvers av sektorer.

Mens forgjengeren kommunehelsetjenesteloven la oppgavene direkte til helsetjenesten i kommunen, er nå ansvaret løftet til kommunen som sådan. Prinsippet om å fremme folkehelse i alle sektorer («helse i alt vi gjør») understreker det helhetlige og tverrsektorielle perspektivet i loven. §§ 4 og 20 gir kommuner og fylkeskommuner ansvar for å fremme folkehelse. Mange kommuner viser god evne til å gjennomføre dette bredere perspektivet der sektoransvarlige på ulike områder tar helseansvar. Slike erfaringer bør i større grad deles slik at de kan være til inspirasjon for andre.

Kommunesektoren har ansvar for å fremme folkehelse innenfor de oppgavene og med de virkemidlene sektoren er tillagt. Dette innebærer blant annet at lokal utvikling, planlegging, forvaltning og tjenesteyting skal synliggjøre eventuelle positive og negative helsekonsekvenser av tiltak. Helsehensyn skal vektlegges i vurderinger og balanseres opp mot andre samfunnsmessige hensyn. Det vil for eksempel være behov for veier og samferdsel selv om noen vil bli utsatt for støy. Samtidig vil klargjøring av helsekonsekvenser bidra til at en finner best mulige løsninger og avbøtende tiltak der det er nødvendig.

Folkehelseloven er utformet slik at kommunene har et stort handlingsrom for å fremme helse med utgangspunkt i lokale behov og forutsetninger. Loven angir en arbeidsform tilpasset plan- og bygningslovens fireårige plansyklus. Gjennom å få oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal kommunene identifisere sine ressurser og sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven og som grunnlag for tiltak. Gjennom arbeidet med oversikt og i planprosessene får kommunene et helhetlig bilde av utfordringene. Den lokale folkehelsepolitikken skal forankres i kommuneplaner etter plan- og bygningsloven, og Prop. 90 L (2010–2011) viser til kommuneplanens samfunnsdel og handlingsdel som aktuelt sted. Det systematiske folkehelsearbeidet er illustrert gjennom figur 7.2. Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal bidra til å identifisere ressurser og folkehelseutfordringer som kan brukes som grunnlag for å planlegge og utforme tiltak.

Loven skal også bidra til å sikre kunnskapsbasert folkehelsearbeid lokalt. Folkehelseprofiler for kommuner og fylkeskommuner utarbeides årlig av Nasjonalt folkehelseinstitutt basert blant annet på data fra nasjonale registre. I tillegg ligger det flere data i Kommunehelsa statistikkbank. Både folkehelseprofilene og statistikkbanken er i kontinuerlig utvikling.

Kommuner og fylkeskommuner skal etter plan- og bygningsloven utarbeide planstrategier hvert fjerde år. Planstrategiene skal omfatte strategiske valg knyttet til utvikling i kommunen og fylket, og de bør omfatte en beskrivelse av de viktigste utviklingstrekkene som grunnlag for en vurdering av planbehov. Kunnskapen om folkehelseutfordringer og muligheter skal inngå som grunnlag for arbeidet med planstrategier. En drøfting av utfordringene bør også inngå i strategien.

Med utgangspunkt i identifiserte ressurser og folkehelseutfordringer skal kommunen fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet.

Kommunene har plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene. Noen tiltak forutsetter langsiktig planlegging og må forankres i planarbeidet, mens andre tiltak er mer umiddelbare eller av et omfang som gjør at de kan iverksettes direkte. Loven viser til et bredt sett med påvirkningsfaktorer og nevner som eksempel tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, levevaner som fysisk aktivitet, ernæring, tobakksbruk, alkohol- og annen rusmiddelbruk samt ulykker og skader. Tiltak og gjennomføring kan legges til ulike sektorer, til frivillige organisasjoner eller næringsliv. Samlet har kommunen mange muligheter til å ivareta folkehelsehensyn i utviklingen av gode nærmiljøer og lokalsamfunn. Kommunene kan for eksempel ha oppmerksomhet knyttet til omfang og lokalisering av utsalgssteder for hurtigmat, så lenge disse virksomhetene i all vesentlighet tilbyr usunn mat. Kommunen kan, som eier av virksomheter og eiendommer, legge til rette for sunne valg i kantiner, på offentlige eiendommer, på fritidstilbud og på egne arbeidsplasser. Samtidig bør de oppfordre både private og frivillige aktører til å gjøre det samme. For eksempel kan det være et mål at befolkningen alltid har tilgang til kaldt drikkevann på offentlige steder, og at sunne alternativer alltid er tilgjengelige på fritidsarenaen. Subsidiering av sunn mat i kantiner er et annet eksempel. Fylkeskommuner kan, med hjemmel i sin eierrådighet, erstatte brusautomater med vanndispensere i videregående skoler. Erfaring fra fylker som har forbudt salg av brus og innført tilbud om kaldt drikkevann på alle videregående skoler bør deles og videreføres til andre.

Miljørettet helsevern er en sentral del av kommunens folkehelsearbeid og tar utgangspunkt i miljøet mennesker lever i, både positive og negative faktorer. Kapittel 3 i loven gir kommunene ansvar og virkemidler blant annet for å føre tilsyn med virksomheter og eiendom som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, nærmere bestemt biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Kommunen kan blant annet kreve retting og stansing av forhold ved virksomheter som innebærer en helserisiko. Det er gitt flere forskrifter om miljørettet helsevern som presiserer krav til helsemessig tilfredsstillende drift for ulike typer virksomhet og eiendom.

Fylkeskommunen skal være pådriver for, samordne og understøtte folkehelsearbeidet i fylket. Fylkeskommunens rolle må ses i sammenheng med fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Folkehelseloven viderefører partnerskap som en aktuell arbeidsform for fylkeskommunen gjennom samarbeid med for eksempel kommuner, universiteter og høgskoler, KS i fylket, aktuelle stiftelser, frivillige organisasjoner og næringsliv. Fylkeskommunen skal støtte kommunene blant annet ved å gjøre tilgjengelig tallmateriale og annen informasjon fra fylket som er relevant for kommunenes oversiktsarbeid, og bistå i analysearbeidet. Videre skal fylkeskommunen bidra til at helse blir ivaretatt i kommunenes planer med utgangspunkt i regional plan.

7.1.3 Statlige myndigheters oppgaver

Folkehelseloven gir statlige myndigheter to typer oppgaver i folkehelsearbeidet. For det første skal statlige myndigheter arbeide etter «helse i alt vi gjør»-prinsippet på samme måte som kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer at staten skal bruke virkemidler, blant annet som myndighet, eier, arbeidsgiver og samfunnsutvikler, i alle sektorer, for å beskytte og fremme helse. Folkehelseloven § 22 gir statlige myndigheter, som departementer og direktorater, ansvar for å vurdere konsekvenser av sine tiltak for befolkningens helse. Dette skal inngå i virkemidler som budsjettproposisjoner, lovforslag og i oppfølging av lover, tildelingsbrev, instrukser, handlingsplaner, organisasjonsendringer med mer. Departementenes virksomhet reguleres videre av utredningsinstruksen hvor det framgår at konsekvenser for befolkningens helse skal utredes der det er relevant. Statlige myndigheter skal arbeide langsiktig og systematisk for å fremme befolkningens helse og utjevne sosiale helseforskjeller. Stortingsmeldingen inneholder en overordnet beskrivelse av hvordan regjeringen vil løse disse oppgavene framover, se også kapittel 8.3.

For det andre skal statlige helsemyndigheter bistå kommunesektoren og legge til rette for et kunnskapsbasert, systematisk og langsiktig folkehelsearbeid.

Bistå kommunesektoren

Folkehelseloven gir statlige helsemyndigheter konkrete oppgaver i å bistå og støtte folkehelsearbeidet i kommuner og fylkeskommuner. I loven er fylkesmannen, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt gitt konkrete oppgaver.

Fylkesmannen skal gjennom råd og veiledning være pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid, herunder formidle normer og standarder for godt folkehelsearbeid. Fylkesmannen formidler statlige forventninger til folkehelsearbeidet slik det er uttrykt i stortingsmeldinger, strategier og handlingsplaner. Fylkesmannen skal bidra til at statlige forventninger, herunder folkehelseområdet, blir ivaretatt i kommunale og fylkeskommunale planer. Fylkesmannen er tilsynsmyndighet etter folkehelseloven overfor kommuner og fylkeskommuner, og klageinstans etter bestemmelsene om miljørettet helsevern.

Helsedirektoratet er nasjonalt fagorgan på folkehelseområdet. Direktoratet skal være pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid og iverksetter av nasjonal politikk. Etter folkehelseloven § 24 har direktoratet i oppgave å utvikle faglige normer og standarder for godt folkehelsearbeid.

Kunnskapsbasert folkehelsearbeid krever systematisk datainnsamling og styringsinformasjon som er tilgjengelig for alle forvaltningsnivåer. Nasjonalt folkehelseinstitutt skal overvåke utviklingen av folkehelsen, utarbeide oversikt over befolkningens helsetilstand og faktorer som påvirker denne, og drive forskning på folkehelseområdet. Folkehelseinstituttet har derfor fått i oppgave å gjøre tilgjengelig opplysninger fra nasjonale kilder for kommunene og fylkeskommunene som grunnlag for deres oversiktsarbeid. Fra 2012 publiseres årlig i løpet av første kvartal folkehelseprofiler til alle kommuner og fylkeskommuner. Profilene inneholder opplysninger på kommunenivå fra nasjonale registre om helsetilstand og forhold som har betydning for befolkningens helse. Disse profilene er en sentral kilde til informasjon om helsetilstanden i kommunene og er utformet på en brukervennlig måte slik at kommunene kan sammenlikne seg med andre kommuner i fylket og med likeartete kommuner på landsbasis. Det gir anledning til bevisstgjøring om utfordringer og til å lære av andre. I tillegg til profilene drifter Folkehelseinstituttet også Norgeshelsa statistikkbank, som gir muligheter for å hente ut utfyllende data. Folkehelseprofilene er under utvikling. I tillegg til helsedata er det også tatt inn data om levekår og sosiale forhold. Folkehelseinstituttet skal gi bistand, råd, veiledning og informasjon til kommunene om data i profilene og statistikkbanken.

Folkehelseinstituttet har også i oppgave å utforme maler for innhold og gjennomføring av fylkeshelseundersøkelser som kan gi kunnskap utover de data som finnes i eksisterende registre og fra lokale kilder. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6 Et mer kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

Statens helsetilsyn er overordet tilsynsmyndighet på folkehelseområdet. Dette omfatter å overvåke i hvilken grad folkehelsearbeidet blir ivaretatt etter loven, samt styre og legge til rette for fylkesmennenes tilsyn.

Fylkesmennene skal følge med på hvordan kommunene følger opp folkehelseloven, herunder fastsetting av mål og strategier for folkehelsearbeid som del av kommune- og fylkesplanene og annet planverk. Gjennom råd, veiledning og tilsyn skal fylkesmennene bidra til at alle kommuner og fylkeskommuner får på plass oversikter over folkehelsen etter loven, i tråd med kommunens plansyklus. Oversiktene skal gi grunnlag for kommunenes og fylkeskommunens planstrategier som skal foreligge i 2016. Helsedirektoratet og Helsetilsynet skal i samarbeid forbrede og følge opp dette arbeidet på en hensiktsmessig måte.

Beredskap

Folkehelseloven har også beredskapselementer som dels videreføres fra den tidligere kommunehelsetjenesteloven, og som dels er nye. Folkehelseloven gjør det klart at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og for å iverksette tiltak i beredskapssituasjoner. Lov om helsemessig og sosial beredskap er endret, slik at det gjøres klart at den også omfatter beredskap for relevante oppgaver på folkehelseområdet. Behovet for beredskapsplanlegging vil særlig være aktuelt for større miljøhendelser med helsemessige konsekvenser. Selv om det er et generelt krav om beredskap i folkehelseloven, er plankravet avgrenset til å gjelde kapittel 3 om miljørettet helsevern.

Nasjonalt folkehelseinstitutt er i folkehelseloven § 25 gitt i oppgave å bistå blant annet kommuner når det gjelder eksponering for helseskadelige miljøfaktorer. Folkehelseinstituttet har fageksperter som dekker alle områder innen miljøeksponering og helse, og har personell som raskt vil kunne mobiliseres i beredskapssituasjoner til å bistå kommuner i vurdering av helserisiko. Avhengig av hendelsens type og omfang kan det være aktuelt å rykke ut for å bistå i håndtering av hendelsen. Folkehelseinstituttets rolle kan her sammenliknes med den rollen det har på smittevernområdet.

Tilsyn

Tilsyn med folkehelseloven skal ta høyde for behovet for langsiktighet i forebyggende arbeid og folkehelsearbeid, og bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet. Overordnet tilsynsansvar innebærer blant annet overvåking av i hvilken grad folkehelsearbeidet blir ivaretatt og styring av fylkesmannens tilsyn, herunder regelmessig å forberede og gjennomføre landsomfattende tilsyn.

Dagens prioriteringskriterier for Statens helsetilsyn og fylkesmannsembetene følger blant annet av forarbeider til lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. Det følger av Ot.prp. nr. 105 (2001–2002) kapittel 3.2:

«Statens helsetilsyn beslutter, etter innspill fra departementet og fylkeslegene, hva som skal være tema for årlig felles tilsyn med helsetjenesten. Vanligvis velges ett område innenfor kommunehelsetjenesten og ett område innenfor spesialisthelsetjenesten. (…)

Helsetilsynet og fylkeslegene treffer beslutning om det årlige tilsynet basert på en samlet vurdering av ulike faktorer:

• områder med stor risiko for svikt,

• områder der det er mange klager,

• områder der det er mange lovpålagte meldinger om feil eller uhell,

• områder der annen informasjon kan innebære at virksomheter drives i strid med helselovgivningen,

• områder som har høy politisk oppmerksomhet og

• tjenester for særlig utsatte eller sårbare grupper.»

Som omtalt i Prop. 90 L (2010–2011) Lov om folkehelsearbeid vil disse kriteriene for prioritering av tilsyn bety at tilsyn med forebygging og folkehelsearbeid ikke blir prioritert. Tilsynet i dag bidrar derfor ikke til å støtte hovedintensjonen bak samhandlingsreformen. Helsetjenester og folkehelsearbeid er størrelser som ikke umiddelbart er sammenlignbare, og det skal derfor fastsettes egne kriterier slik at folkehelsearbeid og forebygging blir systematisk ivaretatt også når det gjelder tilsyn. Under stortingsbehandlingen av folkehelseloven ba Helse- og omsorgskomiteen (Innst. 423 L 2010–2011) om at tilsynet også må ta hensyn til de langsiktige konsekvensene av manglende forebygging og folkehelsearbeid:

«for å styrke samhandlingsreformens mål om en dreining til mer forebygging og folkehelsearbeid må kriteriene for tilsyn endres slik at man får en større vektlegging av de langsiktige og samfunnsmessige konsekvenser ved manglende forebygging og folkehelsearbeid. Flertallet mener at utgangspunktet for prioritering må være best mulig helse i befolkningen over tid. Flertallet er derfor fornøyd med at regjeringen i proposisjonen legger opp til å utarbeide tilleggskriterier som sikrer at det også blir ført jevnlig tilsyn på folkehelseområdet.»

For å få en helhetlig oversikt over kvaliteten på folkehelsearbeidet, skal Statens helsetilsyn gjennomføre områdeovervåking. Oppgaven innebærer å innhente, systematisere og tolke kunnskap om krav til forebygging og folkehelsearbeid som følger av Statens helsetilsyns ansvar etter folkehelseloven, og benytte dette som grunnlag for målrettet tilsynsaktivitet.

Det skal være regelmessig tilsynsaktivitet innen folkehelseområdet, herunder landsomfattende tilsyn. Regjeringen mener tilsyn med folkehelseloven skal ta høyde for behovet for langsiktighet i forebyggende arbeid og folkehelsearbeid, og bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem. Tilsynet bør innrettes mot kommunens fireårige plansykluser:

• Statens helsetilsyn legger til rette for at embetene gjennomfører felles tilsyn med kommunens/fylkeskommunens folkehelsearbeid minst en gang i løpet av hver planperiode.

Valg av tilsynsobjekter og hvilke deler av arbeidsprosessen som tilsynet skal undersøke, skal skje i samarbeid med fylkesmannsembetene ut fra en vurdering av hva som gir best mulig helse i befolkningen over tid. Den kunnskap Helsedirektoratet har som følge av sitt ansvar etter folkehelseloven § 24, vil også være viktig ved valg av innretting på tilsynet.

Det er flere typer mekanismer for å sikre at lovpålagte krav følges opp. For eksempel krav til rapportering fra kommune til stat (Kostra) og innsigelse etter plan- og bygningsloven.

7.1.4 Helse i kommunal og regional planlegging

Regjeringen mener det er viktig at helsehensyn blir ivaretatt i planlegging etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven av 2008 framhever at hensynet til befolkningens helse skal ivaretas i planleggingen. Regjeringen vil legge til rette for folkehelsearbeidet gjennom kunnskapsutvikling, råd og veiledning og gjennom nasjonale forventninger til kommunal- og regional planlegging.

Det nye lovverket legger grunnlaget for et bredere samfunnsrettet folkehelsearbeid. Plan- og bygningsloven, særlig etter revisjonen gjeldende fra 2009, er blitt et sentralt verktøy for å ivareta den tverrsektorielle bredden i folkehelsearbeidet etter folkehelseloven. Arbeidet med kommuneplanen får fram den nødvendige avveiningen mellom ulike interesser og lokale behov. Planarbeidet sikrer at kommunen kan ivareta behovet for mer langsiktighet i folkehelsearbeidet, ivareta behovet for å styrke den politiske forankringen og det sikrer medvirkning i planprosessen.

God samfunnsplanlegging skal bidra til å styrke folkehelse ved å beskytte mot risikofaktorer og fremme faktorer som virker positivt på helse og livskvalitet.

I formålsbestemmelsene til revidert plandel av plan- og bygningsloven, som gjelder fra 1. juli 2009, § 1-1 inngår folkehelse som indikator på bærekraftig utvikling og forstås som befolkningens helse og helsens fordeling i en befolkning. Dette er ytterligere utdypet i § 3-1, bokstav f, om at loven skal fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller.

At kommunen skal ha oversikt over folkehelsen og har kunnskap om ressurser og folkehelseutfordringer etter folkehelseloven § 5, vil være en forutsetning for målrettet bruk av virkemidlene i plan- og bygningsloven i folkehelsearbeidet.

7.2 Økonomiske virkemidler

Folkehelsen er viktig for økonomien. Investering i helse gir drivkraft i økonomien på samme måte som investering i utdanning og infrastruktur. Det er et mål å sikre en prioritering av innsats innenfor helse som gir mest mulig helse for de ressursene som brukes. Videre er hvordan vi innretter ulike typer økonomiske virkemidler og ordninger av betydning for folkehelsen. Det kan derfor være behov for å vurdere virkemidler som bidrar til best mulig prioritering og et samfunn som fremmer helsen.

7.2.1 Helse som ressurs og forutsetning for økonomisk utvikling

En befolkning med god psykisk og fysisk helse er en av de viktigste ressursene vi har i samfunnet. Evne til å lære, til kreativitet, utvikling og fleksibilitet og overskudd til å bidra i samfunnet er i større grad sosialt enn genetisk betinget.3 Det er sosiale og miljømessige forhold som bidrar til å styrke eller svekke helse og trivsel. I en globalisert konkurranseøkonomi er gode samfunnsmessige og miljømessige forhold som styrker helse, trivsel og overskrudd et fortrinn, i tillegg til at dette er et gode i seg selv. Helse og kunnskap henger tett sammen ved at helse gir gode forutsetninger for læring, og utdanning gir helse. Helse og kunnskap inngår som sentrale deler av det som vi definerer som humankapital. Statistisk sentralbyrås beregninger viser at humankapitalen ved utgangen av 2008 utgjorde om lag 73 prosent av nasjonalformuen. Investering i helse og kunnskap gir både en direkte effekt ved økt velferd, og indirekte effekt ved økt potensial for fremtidig verdiskaping.

Det viktigste argumentet for å styrke det forebyggende og helsefremmende arbeidet er at det sparer enkeltmennesker for unødig lidelse og for tidlig død. I tillegg til at dette er en investering for framtidig verdiskaping, kan forebyggende arbeid bidra til å begrense kostnadsveksten i helsetjenesten, redusere sykefraværet i arbeidslivet og redusere behovet for andre tjenestetilbud. Folkehelsearbeid innebærer at vi opprettholder helsen og funksjonsevnene lengst mulig. En økt andel eldre og økning i kroniske sykdommer gjør det nødvendig med forsterket innsats for å styrke folkehelsen. St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen bygger på forutsetningen om at vi skal klare å styrke det forebyggende arbeidet. Det er et sentralt formål med samhandlingsreformen å bidra til en mer effektiv samlet ressursbruk gjennom å vri ressursbruk fra spesialisthelsetjenesten til primærhelsetjenesten, og at en større del av framtidig vekst skal komme i kommunene. Dette ble også understreket av Stortinget ved behandlingen av meldingen, jf. Innst. 212 S (2009–2010):

«Komiteen deler fullt ut regjeringens ønske om å styrke det forebyggende helsearbeidet. Dette er en viktig del av begrunnelsen for en samhandlingsreform som gir kommunene et større ansvar. Investering i forebyggende helsearbeid og tidlig intervenering vil over tid gi sparte helsekostnader, men det er likevel ikke slik at effekten kan hentes ut gjennom årlige budsjetter. Dette må det tas høyde for i finansieringen av helsesektoren».

Mange tiltak kan forebygge alvorlige sykdommer og unngå tap av leveår med god helse. Slike tiltak er dermed potensielt samfunnsøkonomisk lønnsomme. I Helsedirektoratets utviklingstrekkrapport Skapes helse, skapes velferd (2008) påpekes at i samfunnsøkonomiske vurderinger av tiltak på ulike politikkområder og i ulike samfunnssektorer, er leveår med god helse og livskvalitet (gode leveår) en viktig målestokk for folks opplevelse av velferd. Beregninger over et livsløp viser at en fysisk aktiv person i gjennomsnitt forventes å få 8,3 kvalitetsjusterte leveår mer enn en fysisk inaktiv person. Tilsvarende vil en som blir fysisk aktiv som 50-åring vinne seks gode leveår og en 70-åring vinne 3,5. Helsedirektoratet har lagt til grunn en velferdsverdsetting på 500 000 kroner per leveår med god helse i de samfunnsøkonomiske analysene av folkehelsetiltak.

I en rapport fra 2010 anslår Helsedirektoratet at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved røyking i Norge utgjør mellom åtte og 80 mrd. kroner per år. Dette er et vidt anslag der det i det laveste beløpet bare inngår kostnader for helsevesenet og produksjonstap på grunn av økt sykelighet og tidlig død, mens det i det høyeste beløpet også inngår en økonomisk verdsetting av 150 til 180 000 tapte leveår. Hvilken beregningsmetode som velges og verdien som settes på velferdstap relatert til leveår og livskvalitet er derfor av stor betydning for kostnadenes størrelsesorden.

Svært overvektige kvinner (kroppsmasseindeks høyere enn 30) kan forvente ti færre gode leveår enn normalvektige kvinner, mens svært overvektige menn taper fem gode leveår sammenlignet med normalvektige. Menn med høyt alkoholforbruk taper fire til fem gode leveår, mens kvinner med høyt alkoholforbruk taper ett til 2,5 gode leveår.

En rekke nyere beregninger har vist at selv en gradvis reduksjon i saltinntaket på ti til 30 prosent kan gi betydelige helsegevinster og være meget kostnadseffektivt. Analyser ut fra amerikanske og britiske forhold anslår at en reduksjon av saltinntaket med tre gram per dag vil kunne minske antallet nye tilfeller av hjerte- og karsykdommer med omkring ti prosent. Kostveiledning til behandling av forhøyet serum kolesterol har vist seg effektiv, billig, bivirkningsfri og godt akseptert av både leger og pasienter. I tillegg er behandlingen sannsynligvis kostnadseffektiv. Videre har to store studier fra Finland og USA, vist at påvirkning av kost og livsstil kan forebygge utviklingen av diabetes type 2 med 60 prosent hos risikoindivider.4 I begge studiene er det autorisert ernæringsfaglig personell som har utført det ernæringsfaglige arbeidet.

Halvparten av alle eldre over 80 år faller minst én gang i året. De som har falt én gang, har to til tre ganger så høy risiko for å falle igjen. Mange pådrar seg beinbrudd. Redusert livskvalitet og stort behov for hjelp er ofte resultatet, og mange gjenvinner ikke tidligere gangfunksjon. Forskning viser at fall kan forebygges med målrettet og individuelt tilpasset fysisk aktivitet og trening. En beregning foretatt ved høgskolen i Harstad viser at et lårhalsbrudd koster samfunnet 167 000 kroner i gjennomsnitt, inkludert sykehuskostnader og produksjonstap. Årlig er det mellom 7000 og 9000 lårhalsbrudd i Norge.

Lav kroppsvekt utgjør en risikofaktor for osteoporose og brudd. Underernæring har store helsemessige og økonomiske konsekvenser, men tilstanden er underdiagnostisert og underbehandlet. Studier fra Nederland, Danmark og USA viser at man kan oppnå 20 prosent reduksjon i liggetid dersom underernærte blir fanget opp og behandlet. Systematisk dokumentasjon av ernæringsstatus og målrettede ernæringstiltak for å forebygge og behandle underernæring på sykehus, er sannsynligvis kostnadseffektivt. En kost-nytte analyse med bakgrunn i tall fra Nasjonale faglige retningslinjer for forebygging og behandling av underernæring, viste at målrettet forebygging og behandling av underernæring i sykehus kan bidra til en besparelse i spesialisthelsetjenesten på rundt 800 millioner kroner i året. Disse beregningene er foretatt med utgangspunkt i pasienter på sykehus. Målrettede tiltak i primærhelsetjenesten vil kunne gi større gevinster.5 Det finnes forskningsbasert kunnskap om at behandling av underernæring gir en rekke positive helseeffekter som økt grad av pasienttilfredshet, økt funksjonsnivå, redusert infeksjonsrate, mindre bruk av antibiotika, raskere restitusjon, sjeldnere sykehusinnleggelser, færre reinnleggelser, bedre livskvalitet og bedre overlevelse. Disse helsemessige gevinstene er ikke tatt med i regnestykket over.

I tillegg til disse langsiktige gevinstene relatert til redusert dødelighet og alvorlig sykdom, kommer de kortsiktige helseeffektene, som redusert forekomst av mindre alvorlig sykdom og økt mobilitet og velvære.

Det er et mål å iverksette tiltak og prioritere mellom tiltak slik at flest mulig får tatt ut sitt helsepotensial og får et meningsfullt, sosialt og økonomisk produktivt liv. Både i folkehelseloven og helse- og omsorgstjenesteloven legges en forsvarlighetsvurdering til grunn om at virksomheter og kommuner må organisere tjenester og aktiviteter slik at en unngår tap av liv med god helse gitt de ressursene en har.

Det eksisterer ingen objektiv norm for hvor mye av samfunnets ressurser som skal gå til helse – verken behandling eller forebygging. Men det er en norm at ressursene skal brukes på en slik måte at man får mest mulig helse igjen for pengene, og at det bidrar til sosial utjevning. Dette skaper en prioriteringsutfordring siden det ikke er mulig å flytte penger fra behandling til forebygging uten at det får konsekvenser for enkeltindivider.

Generelt er det slik at tiltak på befolkningsnivå gir mer helse innenfor gitte ressurser enn individrettede tiltak. Individrettede forebyggende tiltak kan gi mer helse enn kurativ behandling, og tidlig innsats er mer effektivt en sen innsats. Dette fordi et stort antall mennesker med middels til lav risiko ofte gir opphav til flere sykdomstilfeller enn et lite antall mennesker med høy risiko.

7.2.2 Prioriteringsutfordringer

Folkehelse og forebygging må inn i diskusjonen om hva som er riktig prioritering på lang sikt for å sikre en bærekraftig velferdsstat. Eksemplene over viser noen av gevinstene ved å prioritere folkehelse, forebygging og tidlig innsats høyere.

Større forventninger og krav til tjenestetilbud framfor forebygging kan føre til en prioritering som ikke gir oss mest mulig helse igjen for pengene. Dette kan sies å være sløsing med fellesskapets ressurser og er over tid ikke bærekraftig. Mer forebygging gir bedre forutsetninger for gode helsetjenester for de som trenger det. Likevel blir det i praktisk politikk og prioritering raskt et konkurranseforhold, fordi presserende problemer innen behandling og omsorg alltid vil gjøre det krevende å flytte penger fra behandling til forebygging. Derfor er det viktig å finne mekanismer som sikrer at den framtidige veksten til helse, inkludert folkehelse, er innrettet slik at det gir en bedre prioritering over tid. Dette gir bedre folkehelse og velferd, og det gir bedre helse- og omsorgstjenester.

Samhandlingsreformen gir et godt grunnlag for å endre retning. Innføringen av kommunal medfinansiering og betaling for utskrivingsklare pasienter skal bidra til at mer av pasientbehandlingen skjer i kommunene og at kommunene får insentiver til å satse på forebygging og tidlig intervensjon. Folkehelseloven gir kommunene et tydeligere ansvar for folkehelsearbeidet. Ny folkehelselov ble godt mottatt av kommunene og andre høringsinstanser, men det ble etterlyst behov for å bygge opp kompetanse på å analysere helseutfordringene og bruke kunnskapen som grunnlag for å utforme tiltak. Regjeringen arbeider for å styrke utvikling av slik kompetanse. Kommunene har som oppfølging av samhandlingsreformen, fått tilført midler gjennom rammetilskuddet for å bygge opp nødvendig kompetanse. Det er i tillegg etablert en tilskuddsordning for etablering av frisklivstilbud.

Det er lang tradisjon for å bruke avgiftsvirkemidler i folkehelsearbeidet, spesielt for alkohol og tobakk. I tillegg er dette virkemidlet i de senere årene tatt i bruk for å stimulere til et sunnere kosthold gjennom endringer i særavgiften for alkoholfrie drikkevarer. Det har flere ganger vært vurdert endring i avgiftene for å bidra til endret atferd og bedre folkehelse. Regjeringen vil videreføre dette arbeidet.

7.2.3 Særavgifter

I dagens avgiftssystem er det flere særavgifter som i større eller mindre grad begrunnes ut fra et helseperspektiv: avgift på alkohol, avgift på tobakksvarer, avgift på sjokolade- og sukkervarer, avgift på alkoholfrie drikkevarer og avgift på sukker. Disse avgiftene har også en fiskal begrunnelse.

Det er allment akseptert at pris påvirker folks atferd. Typiske eksempler er særavgiftene på alkohol og tobakksvarer. Avgiftene bidrar til å øke prisen og redusere forbruket av slike varer. Avgiftene på alkohol og tobakksvarer anses å være gode og treffsikre særavgifter.

Det er grunn til å tro at avgifter på usunne matvarer kan ha tilsvarende virkning. Sammenliknet med alkohol og tobakk er det imidlertid flere forhold som bidrar til at det er mer krevende å utforme treffsikre avgifter for usunn mat. Det skyldes blant annet at det kan være problematisk å avgrense hvilke varer som anses som usunne. Videre kan det være blandingsprodukter som har både sunne og usunne ingredienser. En viktig premiss er at avgiften bør bidra til å redusere det totale forbruket av usunne varer. En må derfor ha i tankene at avgift på én vare kan bidra til å vri forbruket over på andre varer som ikke nødvendigvis er sunne. For eksempel kan økt avgift på sjokolade medføre økt forbruk av avgiftsfrie snacksprodukter.

Ved fastsettelse av avgiftsnivået er det flere forhold som må tas i betraktning. I NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene pekte utvalget (særavgiftsutvalget) på at helsebegrunnede avgifter ideelt sett bør settes slik at de på marginen dekker kostnadene for omgivelsene og/eller fellesskapet. Dette vil i stor grad være kostnader knyttet til behandling av sykdommer i den offentlig finansierte helsetjenesten. I tillegg pekte utvalget på at forbrukerne kan undervurdere virkningene av helseskadelig forbruk. Dette kan skyldes at forbrukerne ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til langsiktige virkninger eller at de velger å se bort fra en del uheldige effekter. Det vil i praksis være svært vanskelig å tallfeste disse størrelsene. Det kompliseres ytterligere av at en del av helsekostnadene kommer som følge av bruk av varer som ikke er avgiftsbelagt, det vil si varer fra grensehandel, tax free eller smugling. Sistnevnte problemstilling gjelder spesielt alkohol og tobakk.

En må også være oppmerksom på at et høyt avgiftsnivå på enkelte produkter kan gi andre utilsiktede virkninger som for eksempel økt grensehandel. Avgiftene på mulig grensehandelsutsatte varer som tobakk, alkohol, brus eller sjokolade skal bidra til å redusere forbruket av helseskadelige varer og gi staten inntekter. Samtidig må ikke avgiftsnivået bli så høyt at handelslekkasjen blir for stor.

Avgift på alkohol

Mye tyder på at pris, sammen med tilgjengelighet, har stor betydning for alkoholforbruket. Samtidig vil høye avgifter på alkohol kunne føre til økt grensehandel, tax free-handel, hjemmebrenning og smugling. Dette svekker kontrollen med forbruket og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, og den andre annen alkoholholdig drikk over 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol. Den tredje omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales stort sett som henholdsvis brennevin, vin og øl. Tabell 7.1 viser avgiftsatsene for alkoholholdige drikkevarer i 2013.

Som det framgår av tabellen, avhenger avgiftene på vin og brennevin lineært av alkoholinnholdet. Vin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent og liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene. Den høyere avgiften på brennevin kan begrunnes med at brennevin lettere gir høy promille og dermed økt sannsynlighet for akutte skader eller mer aggressiv atferd. Slike faktorer er med på å øke de eksterne kostnadene ved bruk av brennevin og taler for en relativt høy avgift. Brennevinsbasert rusbrus avgiftslegges høyere enn annen rusbrus. Rusbrus kan være inngangsporten til alkohol for en del personer (særlig unge mennesker) som ellers ville hatt et lavt alkoholkonsum.

Avgift på tobakksvarer

Høye avgifter kombinert med begrensninger på tilgjengelighet skal bidra til å begrense forbruket av tobakk. Høye avgifter på tobakk kan imidlertid føre til økt uregistrert forbruk (grensehandel, tax free og smugling). Tall fra Statens institutt for rusmiddelforskning indikerer at det uregistrerte forbruket av sigaretter og røyketobakk utgjør omlag 35 prosent av totalforbruket.

Avgiften er en kvantumsavgift som er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir og -hylser. Tabell 7.2 viser avgiftssatsene for tobakksvarer i 2013.

Avgift på sjokolade og sukkervarer

Avgiftsplikten omfatter sukkervarer, herunder hvit sjokolade, tyggegummi, karameller, pastiller, sukkertøy og drops. Avgiftsplikten omfatter også sjokolade og andre næringsmidler som inneholder kakao. Ulike typer kjeks som søte kjeks, småkaker, vafler og vaffelkjeks er avgiftspliktige når de enten er helt overtrukket (eventuelt unntatt bunnen) med sjokolade-, kakao- og/eller sukkerholdig masse, eller er delvis overtrukket og/eller har mellomlag av sjokolade-, kakao- eller sukkermasse, og hvor vekten av massen utgjør mer enn 50 prosent av kjeksens samlede vekt. Avgiftsplikten omfatter også drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det gis fritak for avgiften for varer som brukes som råstoff ved framstilling av varer. Avgiftssatsen i 2013 er 18,56 kroner per kg av varens avgiftspliktige vekt.

Toll- og avgiftsdirektoratet vil vurdere enkelte justeringer i avgrensingen av sjokolade- og sukkervareavgiften, og sende eventuelle forslag om endringer i særavgiftsforskriften på alminnelig høring innen høsten 2013.

Avgift på alkoholfrie drikkevarer

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at brus, lettbrus, nektar, saft og melkeprodukter avgiftslegges dersom drikkevarene er tilsatt sukker eller søtstoff. Drikkevarer som naturlig inneholder sukker, for eksempel presset fruktjuice, avgiftslegges ikke. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig framstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere, omfattes også av avgiften. Melkeprodukter som kun er tilsatt en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgiften.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol, dersom disse er tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes. Varene avgiftslegges i 2013 med en avgiftssats på 3,06 kroner per liter for ferdigvare og 18,68 kroner per liter for konsentrat.

Avgift på sukker

Avgiften på sukker omfatter sukker (roe- og rørsukker), sirup og sukkeroppløsninger. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel til Norge. Det gis fritak for avgiften blant annet for sukker som nyttes til ervervsmessig framstilling av varer. Dagens avgift omfatter derfor i hovedsak sukker til husholdningsformål. I 2013 er avgiften på sukker 7,18 kroner per kg.

Særavgift basert på mengde tilsatt sukker

Særavgiftsutvalget anbefalte at avgiftene på sjokolade og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer og sukker ble erstattet av en generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer, jf. NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Hensikten var å utforme et mer treffsikkert virkemiddel for å begrense helseskadelig forbruk av sukker. Et viktig hinder mot å innføre en mer treffsikker avgift på sukker, er at det ikke har vært felleseuropeiske regler om hvordan næringsinnholdet i matvarer skal merkes.

Høsten 2011 vedtok EU en ny forordning om matvareinformasjon. I denne forordningen stilles det krav om merking av samlet mengde sukker i varene, men ikke krav om å merke varens innhold av tilsatt sukker. Det er i første rekke næringsmidler med tilsatt sukker det er ønskelig å redusere forbruket av. Begrunnelsen for dette er at mange matvarer som inngår i et sunt og variert kosthold i tråd med helsemyndighetenes anbefalinger, inneholder naturlige sukkerarter. I tillegg krever ikke forordningen næringsdeklarasjon for produkter i små innpakninger. Forordningen er derfor lite egnet som grunnlag for å avgiftslegge tilsatt sukker i matvarer.

Toll- og avgiftsdirektoratet vurderte i 2011/2012 en ny særavgift på mat- og drikkevarer tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. En ny særavgift forutsetter at avgiftspliktige virksomheter deklarerer mengde tilsatt sukker i varen til Toll- og avgiftsetaten. Tilsatt kunstig søtstoff vil framgå ved merking av varen, men mengden av tilsatt søtstoff vil det ikke være mulig å avgiftslegge med differensierte satser. Ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet vil en ny særavgift medføre betydelige administrative og kontrollmessige problemer. En avgiftsomlegging forutsetter blant annet at et betydelig antall nye virksomheter blir avgiftspliktige etter særavgiftsregelverket. I dag finnes det heller ikke analysemetoder for å fastslå mengden tilsatt sukker med nødvendig grad av nøyaktighet. Toll- og avgiftsdirektoratet frarår på denne bakgrunn en ny særavgift som avgiftslegger tilsatt sukker eller kunstig søtstoff i mat- og drikkevarer.

7.3 Styrke frivillighet og deltakelse i folkehelsearbeidet

Regjeringen vil utvikle samarbeidet med frivillig sektor om å sette deltakelse, medvirkning og sosial inkludering på dagsorden i det lokale folkehelsearbeidet. På nasjonalt nivå skal det etableres et nasjonalt kontaktforum om folkehelsearbeid mellom frivillige organisasjoner og Helse- og omsorgsdepartementet og andre berørte departementer. Kommunene skal stimuleres til tettere samarbeid med frivillig sektor lokalt. Kunnskap og forskning om deltakelse i frivillig arbeid som en folkehelseressurs skal styrkes.

En helhetlig frivillighetspolitikk

Et rikt og mangfoldig organisasjonsliv er av stor betydning for demokrati, fellesskap og velferd. Frivilligheten er et fremtredende trekk i det norske samfunnet. Det er høy deltakelse i både organiserte og uorganiserte aktiviteter.

Regjeringens visjoner om frivillighet kommer blant annet fram i Regjeringserklæringen 2009–2013: «Frivilligheten gir folk muligheten til deltakelse samtidig som den er viktig for å få løst mange viktige samfunnsoppgaver, og bidrar blant annet til bedre folkehelse og integrering.»

Ordet dugnad ble av NRK i 2004 kåret til Norges nasjonalord. Kåringen er et uttrykk for at frivillighet er en viktig del av selvforståelsen i det norske samfunnet. Frivillighet skal ikke forstås som en erstatning for velferdssamfunnet, men som et verdifullt supplement. Det er en sterk norsk tradisjon for å stille opp for den som trenger det, og som bidrar til at vi har et samfunn hvor vi har tillit til hverandre. Dette engasjementet kom til uttrykk under den nasjonale prøvelsen 22. juli 2011. Det viser seg også når det for eksempel gjennomføres lokale leteaksjoner etter savnede hvor frivillige deltar.

I tråd med mål i Soria Moria-erklæringene og St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for alle, støtter regjeringen aktivt opp om frivillig sektor, et levende sivilsamfunn og tiltak for å bidra til økt deltakelse. De frivillighetspolitiske målene er; å bedre rammevilkårene til frivilligheten, ha økt oppmerksomhet på ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet», inkludering og mangfold og å styrke kunnskap og forskning om sivilsamfunn og frivillig sektor. Kulturdepartementet har et samordningsansvar for frivillighetspolitikken samtidig som det enkelte departement har et sektoransvar på sitt område.

Regjeringen har lagt vekt på en kraftig styrking av rammevilkårene for frivillig sektor. Bevilgningen til momskompensasjonsordningen er økt til nærmere 1 milliard kroner for 2013. Nærmere 15 000 lokale lag, grupper og organisasjoner over hele landet mottar årlig støtte fra Frifond for å skape lokale fritidstilbud for barn og unge. Lokale lag er også styrket gjennom grasrotandelsordningen til Norsk Tipping. Over 80 prosent av lokale lag og foreninger sier at de har en god eller tilfredsstillende økonomi. Det har vært en betydelig økning i frivilligsentraler. Arbeidet med inkludering av innvandrerbefolkningen og erfaringsoverføring mellom innvandrerorganisasjoner og tradisjonelt norske organisasjoner er styrket, blant annet gjennom økte bevilgninger til Frivillighet Norge.

Forenkling i samhandlingen mellom offentlig og frivillig sektor er et satsingsområde i samarbeid med organisasjonene. Hensikten er forenkling og samordning av tilskuddsordninger slik at organisasjonene kan bruke sine ressurser på det som er organisasjonens formål og primære aktiviteter.

Det femårige forskningsprogrammet Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor omfatter forskning på frivillig sektors betydning i samfunnet, særlig knyttet til deltakelse, endringer i frivillig sektor og finansieringsordninger og rammevilkår. Programmet har bidratt til å videreutvikle statlig frivillighetspolitikk og styrket frivillig sektor. Forskningsprosjektet Frivillighet og folkehelse er en del av programmet og vil ferdigstilles sommeren 2013. Kulturdepartementet videreutvikler, i samarbeid med andre departementer, forskningsinnsatsen på sivilsamfunn og frivillig sektor i 2013.

7.3.1 Frivillighet som en folkehelseressurs

Det er en lang tradisjon for samarbeid mellom myndigheter og frivillige organisasjoner innen folkehelsearbeidet i Norge. Dette samarbeidet skal videreutvikles og styrkes fordi de nye folkehelseutfordringene, som ensomhet, psykiske plager, fysisk inaktivitet og sosiale helseforskjeller, krever nye tilnærminger. Det er et mål å inkludere flere i frivillige organisasjoner og i de organiserte aktiviteter i samarbeid med organisasjonene og andre aktører. Frivillige organisasjoner vil kunne bidra med nyskapende løsninger og erfaringsbasert kompetanse. Mangfoldet i aktiviteter og tilbud gjør at frivillig sektor utpeker seg som medspiller innen et bredt spekter av folkehelseoppgaver. Dette gjenspeiles også i folkehelseloven der kommunene har et ansvar for å legge til rette for samarbeid med frivillig sektor.

Folkehelsearbeidet skal legge større vekt på sammenhengen mellom trivsel, livskvalitet og helse. Gode samfunn er kjennetegnet av trivsel og aktivitet i nærmiljøene, hvor innbyggerne stiller opp for hverandre og fellesskapet, og som engasjerer seg i frivillig virksomhet. Deltakelse i frivillige organisasjoner skaper muligheter for felles opplevelser, vennskap, identitet og tilhørighet. Når folk får mulighet til å påvirke sine egne liv og utviklingen av politikk og samfunn og opplever å være inkluderte, skapes tilhørighet og medansvar. Dette bidrar til trivsel, bedre helse og sosial støtte for den enkelte. Samtidig styrkes sivilsamfunnet og den sosiale kapital i samfunnet. Et kjennetegn ved Norge og Norden er sterke og levende sivilsamfunn, høy grad av tillit til samfunnsinstitusjonene og høy grad av tillit mellom mennesker.

Frivillige organisasjoner er av stor betydning for det norske demokratiet og mulighetene for den enkelte til å delta og øve innflytelse. Frivillige organisasjoner kan fremme interesser på vegne av medlemmer eller andre grupper. Slik gis grupper eller saker en stemme i offentlig debatt og overfor beslutningstakere i samfunnet.

Frivillighet som bidrar til å bedre brukernes rettigheter, involvere og engasjere innbyggerne, fremme mangfold og inkludering, kultur og velferd, idrett og friluftsliv, har positive effekter som strekker seg langt utover organisasjonenes formål. Medvirkning og frivillighet bidrar for eksempel også til sosial inkludering og mestring. Det er derfor grunn til å fremheve tiltak som fører til sterkere sivilsamfunn, ansvarliggjøring og medinnflytelse som sentrale virkemidler for å styrke folkehelsen.

Frivillig arbeid og medvirkning er også omtalt i kapittel 3 og er tema i Meld. St. nr 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg.

Styrker livskvalitet

Mennesker som deltar i frivillig arbeid ser ut til å ha bedre tilfredshet med livet og bedre mestringsfølelse enn de som ikke deltar. Frivillig arbeid kan forebygge helseproblemer.

Frivillig sektor er en viktig arena for deltakelse, sosialisering og inkludering. Å være med i fritidsaktiviteter styrker andre ferdigheter enn de man får i skole og arbeid. Gjennom slik deltakelse utvikles tillit, sosiale ferdigheter og sosialt nettverk. Derfor er det viktig å være oppmerksom på at enkelte grupper er underrepresentert i frivillighet.

I frivillighetspolitikken er det et spesielt ansvar å legge til rette for barns utvikling og muligheter. Fritidsaktiviteter som er organisert av frivillige organisasjoner innen idrett og friluftsliv, kunst og kultur er blant de viktigste for barn og unge. For barn og unge gir deltakelse i ulike aktiviteter mulighet til å øve seg i ulike sosiale sammenhenger. Dette er viktig i oppveksten. Barn deltar mindre i det frivillige organisasjonsliv hvis foreldrene har kort utdanning og/eller lav inntekt. Som gruppe deltar barn og unge med innvandrerbakgrunn i mindre grad i tradisjonelle fritidsaktiviteter, for eksempel idrettslag. Særlig gjelder dette jenter. Derfor er det viktig at det finnes tilbud som ikke innebærer store kostnader og som er tilrettelagt slik at alle kan delta. Frifondsordningen har blitt styrket for å stimulere til økt innsats i arbeidet med integrering og inkludering. Å stimulere til barn og unges deltakelse i frivillighet ser ut til å bidra til at de også vil være aktive senere i livet.

Kulturdepartementet forvalter i samarbeid med Idrettsforbundet (NIF) en tilskuddsordning til inkludering i lokale idrettslag. Målet med tilskuddsordningen er å inkludere nye grupper i idrettslagenes ordinære aktivitetstilbud, gjennom å motvirke økonomiske og sosiale barrierer som kan være til hinder for å delta i organisert idrettsaktivitet. Det ytes tilskudd til å utvikle lavterskeltilbud til alle uavhengig av medlemskap i et lag og til å videreutvikle det medlemsbaserte tilbudet i lagene.

Mye frivillig virksomhet har forebygging som formål. Frivillige humanitære og sosiale organisasjoner utøver forebyggende virksomhet og bygger opp folkehelsen. Det kan dreie seg om tiltak for å muliggjøre at eldre mennesker kan bo hjemme og fungere sosialt, eller tiltak for å forebygge helgerelatert vold. I folkehelsesammenheng utfører bruker- og pasientorganisasjoner en betydelig innsats. De har lang erfaring i veiledning og selvhjelpsarbeid som hjelper medlemmene til å mestre sin livssituasjon.

Andre deler av frivillig organisasjonsarbeid har forebygging og helsefremming som sideeffekt og ikke som sin primæroppgave. I det frivillige musikklivet dyrker man interessen for musikk, samtidig som aktiviteten gir det enkelte menneske gode opplevelser, tilhørighet og mening, som gir styrke. Det samme gjelder idretts- og friluftslivsorganisasjonene og en rekke andre frivillige virksomheter. Friluftsliv er Norges største fritidsaktivitet, og fotturer i skog og mark er den suverent største aktiviteten som 2/3 av befolkningen driver med.

Friluftsorganisasjonene omfatter samlet om lag 700 000 medlemskap og tilbyr enkle, lavintensive aktiviteter som turer i natur og nærmiljø. Slike tilbud inkluderer alle sosiale lag og passer for alle aldersgrupper og ferdighetsnivåer. Den frivillige innsatsen i regi av friluftsorganisasjonene betyr mye for aktivitetstiltak og tilrettelegging både i nærmiljøet og i naturen lenger unna, om det er til fjells, skogs eller ved sjøen.

Miljøverndepartementet har flere støtteordninger for friluftsorganisasjonene, både driftsstøtte og støtte til konkrete friluftstiltak.

7.3.2 Frivillighet i endring og utvikling i deltakelse

Samarbeidet mellom myndighetene og frivillige organisasjoner må også fange opp endringene som skjer i frivillig arbeid, og hva dette vil innebære for hvordan frivillig sektor kan spille en større rolle i folkehelsearbeidet.

Studier fra forskningsprogrammet «Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor» viser at organisasjonssamfunnet er i endring. Det er om lag 90 000 frivillige lag og foreninger. Andelen av befolkningen som gjør en frivillig innsats er i underkant av 50 pst. Den voksne delen av befolkningen utfører om lag 115 000 frivillige årsverk eller 200 000 millioner timer frivillig arbeid per år. Over halvparten av den frivillige innsatsen skjer på kultur-, idretts og fritidsfeltet. Utbredelsen av lokalt foreningsliv og den høye andelen av befolkningen som deltar i frivillig arbeid, viser at frivillige organisasjoner er en stor og viktig del av sivilsamfunnet i Norge.

Samtidig ser vi en en fremvekst av ikke-medlemsbasert frivillighet, økende sosiale forskjeller, mindre interesse for å delta som aktive medlemmer og at flere gir pengegaver. Frivillig innsats ses oftere som en måte å få skaffe seg erfaring, kontakter og nettverk på. Til tross for endringer er et stabilt trekk at viljen til å delta i frivillig arbeid fortsatt stor.6

Høy inntekt, lang utdanning og deltakelse i arbeidslivet øker sannsynligheten for deltakelse i organisasjonslivet. Når de sosiale forskjellene i organisasjonsdeltakelse øker, betyr det at grupper faller utenfor betydningsfulle samfunnsarenaer for deltakelse. Å rette oppmerksomhet mot de som står utenfor organisasjonsfellesskapet er en frivillighetspolitisk oppgave.

Individualiserte hobby- og fritidsorganisasjoner har fått sterkere oppslutning. Målt i antall aktiviteter er det idrettslagene som har størst oppslutning. Det er over to millioner medlemskap i norsk idrett. Om lag 85 prosent av alle norske barn har i løpet av barneskoletiden vært medlem av et idrettslag. Det gjør idretten til en svært viktig bidragsyter når det gjelder befolkningens fritidsaktivitet, spesielt for barn og ungdom. Fra 12–13 års alder er det et jevnt fall i deltakelse i organisert idrett gjennom tenårene. Overgangen fra barn til ungdomstid påvirker forholdet til den organiserte idretten. I 2009 var 40 prosent av norsk ungdom medlem av et idrettslag, mens om lag 24 prosent av ungdom med bakgrunn fra ikke-vestlige land var medlem. For unge menn som ikke har fullført videregående skole var deltakelsen på 12 prosent. I et folkehelseperspektiv vil det å inkludere flere i idrettsfellesskapet og forhindre for tidlig frafall være viktig.

Om lag 20 prosent av befolkningen er medlem av kunst- og kulturorganisasjoner, som kor, korps og dans. Denne andelen har holdt seg stabil.

Det har de siste tiårene blitt et økt kulturelt og religiøst mangfold i Norge, blant annet på grunn av innvandring. Per 1. januar 2012 var i underkant av 80 prosent av befolkningen medlem i Den norske kirke, mens vel 10 prosent av befolkningen var medlem av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Både antall tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke og antall personer som tilhører disse samfunnene, er økende.

Nye former for frivillighet

Nyere former for frivillighet kan være å delta på aktiviteter i regi av en frivilligsentral, for eksempel å bidra på et eldresenter. Andre eksempler er å være med på en leksehjelpsordning eller være flyktningguide. Aktiviteter på internett og sosiale medier utløser også mye frivillig aktivitet, både organisert og uorganisert hvor enkeltpersoner tar initiativ. Eksempelvis er det dannet gågrupper flere steder i landet, som et initiativ til sosialt samvær og fysisk aktivitet. Tjukkasgjengen, en facebook-initiert gåbevegelse som involverer om lag 20 000 voksne i hele landet, er et eksempel på dette. Sosialt entreprenørskap, som er entreprenørskap anvendt på sosiale eller samfunnsmessige utfordringer og problemer, kan også utløse frivillig innsats. Natteravnenes innsats for ro og trygghet der ungdom vanker nattestider, er et slikt eksempel.

7.3.3 Styrke samarbeidet mellom kommuner og frivillig sektor

Regjeringen vil stimulere til økt samarbeid mellom kommunesektoren og frivillige organisasjoner om folkehelsearbeidet, og vil bidra til å utvikle gode modeller for å følge opp folkehelselovens bestemmelser om samarbeid med frivillig sektor. Kommunene er sentrale i å legge til rette for frivillig aktivitet i lokalsamfunnet og kan trekke på mange ressurser for å styrke frivilligheten lokalt. Kommunenes ansvar for å legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner er nedfelt i folkehelseloven. I frivillighetsmeldingen St.meld. nr. 39 (2006–2007) understreker regjeringen behovet for samarbeid mellom kommunal og frivillig sektor, og kommunene oppfordres til å utvikle lokal frivillighetspolitikk. Fylkeskommunene har en partnerskapsfunksjon i folkehelsearbeidet som inkluderer samarbeid med frivillige organisasjoner.

Regjeringen vil bygge på samarbeidsplattformen mellom Frivillighet Norge og KS, som fastsetter prinsipper og handlinger for å styrke samarbeidet mellom frivillig og offentlig sektor. Et godt samarbeid mellom kommunal og frivillig sektor gir gevinst for alle parter og skal stimulere til vekst i frivilligheten til beste for hele samfunnet. Samarbeidsplattformen er et viktig grunnlag for en lokal frivillighetspolitikk med retningslinjer for lokalt samarbeid. Om lag 20 prosent av kommunene har utviklet en kommunal frivillighetspolitikk. Halvparten av kommunene har utviklet konkrete samarbeidsavtaler eller partnerskapsavtaler med frivillige organisasjoner.

For å gjøre det enklere å øke oppslutningen om frivillig deltakelse i kommunene, kan frivillige oppgaver knyttes til etablerte møteplasser og aktiviteter, for eksempler eldresentre, skoler, ungdomsklubber og skolefritidsordningen. Det er mange eksempler på kommunal tilrettelegging for frivillighet. Kommunene kan stille tilgjengelige lokaler til disposisjon og bruke frivillighetskoordinatorer som en ressurs for frivillig aktivitet. Det er et stort potensial for å knytte sammen ulike grupper i aktiviteter, som eldre sammen med barn og unge.

Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet vil stimulere til aktivitetstilbud og møteplasser for familier i nærmiljøet i samarbeid med frivillige og ideelle organisasjoner. Aktuelle eksempler er samlivskurs, svangerskapskurs, barselgrupper og ulike foreldrekurs. Andre eksempler er frivillige organisasjoner som brobyggere i arbeid overfor barn og unge i kritiske overgangsfaser mellom familieomsorg, skole og arbeidsliv.

Tilbud og muligheter for fysisk aktivitet i tilknytning til skolen vil bidra til at flere driver med fysisk aktivitet og bevegelse. Kulturdepartementet legger vekt på flerbruksmuligheter ved fordelingen av spillemidler til anlegg, for eksempel at anlegg og områder for fysisk aktivitet ligger i tilknytning til skoler, og det stimuleres til samarbeid med frivillig sektor. Gjennom Kulturdepartementets tilskudd til Norges idrettsforbund har idretten fått mulighet til å utvikle modeller for samarbeid med skole og skolefritidsordning. Slike modeller forutsetter lokal forankring og finansiering, og at idrettens særegenhet som frivillig organisasjon ivaretas.

Etter endt straffegjennomføring er det sentralt at domfelte og innsatte har et godt sosialt nettverk som kan øke samfunnsdeltakelsen og den enkeltes livsmestring. For å bidra til at innsatte kan bygge opp et sosialt nettverk, samarbeider kriminalomsorgen med en rekke frivillige organisasjoner som gir tilbud til innsatte når de er i fengsel eller etter løslatelse. Dette er nærmere omtalt i St.meld. nr. 37 (2007–2008) om kriminalomsorgen.

Friluftsorganisasjonene samarbeider ofte nært med kommunene om tilbud om fysisk aktivitet gjennom friluftsliv og om tilrettelegging for friluftsliv i nærmiljøet. I mange kommuner er det samarbeid med frivilligsentraler og frisklivssentraler om friluftslivsaktiviteter, eller med skoler og barnehager om aktivitetsdager og bruk av nærmiljø og naturen i læringssammenheng. Friluftsrådenes landsforbund har utviklet «Læring i friluft» til bruk i skolen, og er nå i gang med etablering av databaser «Stedsbasert læring» på kartportalen Kartiskolen.no. Dette gir skolene et redskap til å systematisere mål og konkrete opplegg for dette arbeidet. Mestring av friluftslivsaktiviteter og begeistring for å være ute i naturen kommer ikke av seg selv. Dette må læres og verdiene må bevisstgjøres. I tillegg til foreldre og skolen, bidrar organisasjonene med å lære om friluftsaktiviteter til nye generasjoner og til personer med innvandrerbakgrunn.

Frivilligsentraler

Frivilligsentraler finnes over hele landet og er en møteplass og samhandlingsarena for frivillighet i lokalmiljøet. Sentralene skal bidra til å samordne den frivillige innsatsen som privatpersoner og frivillige organisasjoner i kommunen utfører. Frivilligsentralene har vist seg å være et godt virkemiddel for å utløse frivillig innsats i lokalsamfunn og nærmiljø. Sentralene har gjort det enklere for mange å delta i frivillig arbeid. De har stor bredde i aktiviteter og søker å rekruttere og være bevisst grupper som i mindre grad deltar i frivillig virksomhet, nye grupper frivillige og nye former for frivillig virksomhet. Mange sentraler fungerer som en møteplass som formidler kontakt mellom mennesker i lokalmiljøet. Frivilligsentralene er åpne på dagtid. Noen trenger hjelp og andre ønsker å hjelpe. Frivilligsentralene skal ha en universell utforming og være et kontaktsenter for alle som ønsker å delta i frivillig virksomhet uansett alder, kjønn, økonomisk status og etnisk tilhørighet. I 2012 fordelte Kulturdepartementet tilskudd til totalt 383 frivilligsentraler i 317 forskjellige kommuner.

7.3.4 Et bedre samarbeid på nasjonalt nivå

Regjeringen vil etablere et nasjonalt kontaktforum for å styrke dialog og samarbeid mellom myndighetene og frivillige organisasjoner om folkehelseutfordringene. Det er behov for å drøfte hvordan de ulike oppgavene til staten, kommunesektor og frivillig sektor sammen kan mobilisere og bidra til å møte vår tids folkehelseutfordringer. Kulturdepartementet, som har ansvar for å samordne regjeringens frivillighetspolitikk, avholder årlige kontaktmøter med frivillig sektor. Her vil også folkehelsearbeidet være et tema til drøfting.

Helse- og omsorgsdepartementet vil legge vekt på å innrette tilskudd og andre stimuleringstiltak slik at de bidrar til å fremme folkehelse, medvirkning og inkludering. Det skal vurderes å styrke stimuleringstiltak for å få flere til å delta i frivillighet lokalt, blant annet gjennom kompetansehevende arbeid i organisasjonene.

7.4 Et mer helsevennlig næringsliv

Regjeringen vil legge til rette for dialog og mer forpliktende samarbeid med næringslivet for å utvikle en felles forståelse av folkehelseutfordringene og legge til rette for et mer helsevennlig næringsliv. Næringslivet er en samfunnsaktør med stor innflytelse på flere områder som berører befolkningens helse og kan derfor spille en viktig rolle i folkehelsepolitikken.

Globale og nasjonale utfordringer og mål på folkehelseområdet vil være utgangspunktet for en dialog om hvordan samarbeidet kan konkretiseres for den enkelte bransje og virksomhet. Dialogen skal bidra til å synliggjøre sammenhengene mellom næringslivets virksomhet og befolkningens helse. Regjeringen vil støtte utviklingen av helsevennlig næringsliv som et innovasjons- og næringspolitisk satsingsområde. Bedre folkehelse vil være positivt både for næringslivet og samfunnet forøvrig. Helsemyndighetene og næringslivets organisasjoner bør sammen se på hvordan bedriftene påvirker samfunnsutviklingen, hvordan virksomheten påvirker folkehelsen, og hvordan ansvaret for befolkningens helse best kan forvaltes.

Samarbeidet bør omfatte norsk politikk for å håndtere internasjonale regler og føringer i skjæringspunktet mellom helsehensyn og handelshensyn. I det internasjonale samarbeidet har næringslivet og myndighetene et felles ansvar for at helsehensyn blir ivaretatt på best mulig måte i internasjonal handel.

Regjeringen vil fremme et helsevennlig næringsliv gjennom tre overordnede strategier: 1) bidra til en bevisstgjøring og utvikling av hva som ligger i næringslivets samfunnsansvar for folkehelseutfordringene 2) vurdere tiltak for å styrke myndighetenes virkemidler for å beskytte mot helseskader og fremme en mer helsefremmende produksjon av produkter og tjenester og 3) ta initiativ til en mer formalisert dialog og gjensidig forpliktende avtaler.

7.4.1 Næringslivets samfunnsansvar

Regjeringen vil bidra til en bevisstgjøring og utvikling av hva som ligger i næringslivets samfunnsansvar for folkehelseutfordringene. Helsevennlig næringspolitikk og et helsevennlig næringsliv kan inkludere alt fra sysselsetting, utjevning og bedring av sosiale levekår, tilrettelegging for fysisk aktivitet, til innovasjon og utvikling av varer og tjenester som fremmer helse.

Lønnsomme bedrifter gir viktige bidrag til samfunnet. De skaper arbeidsplasser og bidrar til å finansiere den allmenne velferden. Målet for regjeringens næringspolitikk er størst mulig verdiskaping i norsk økonomi og et robust næringsliv som gir mulighet for bosetting og utvikling av lokalsamfunn. Et allsidig næringsliv gir økonomisk trygghet for den enkelte og for samfunnet, og kan bidra til å opprettholde et bærekraftig samfunn.

På de fleste områder vil helsemyndighetene og næringslivet ha sammenfallende interesser, og felles innsats kan gi synergieffekter. På andre områder vil det være mål- og interessekonflikter, men likevel være slik at samarbeid kan bidra til gode løsninger. På en del områder vil hensynet til å beskytte innbyggere og forbrukere være så stort at myndighetene må ta ansvar for å innføre reguleringer som begrenser næringslivets handlingsrom.

Helsehensyn som del av næringslivets samfunnsansvar

Samfunnsansvar omhandler hvilket ansvar bedrifter har for mennesker, samfunn og miljø som påvirkes av virksomheten. I tillegg til bidrag gjennom arbeidsplasser, skatter og økonomiske ringvirkninger, kan bedriften utvikle produkter, tjenester, produksjonsmåter og forretningspraksis som fremmer utvikling organisatorisk og teknologisk, men også økonomisk og sosialt. Samfunnsansvar dekker mange områder, som menneskerettigheter, arbeidsliv, miljø og anti-korrupsjon, samt å bidra positivt til det omkringliggende samfunn. I samarbeidet med næringslivet skal folkehelsehensyn understrekes som del av samfunnsansvaret. Lokalisering av bedrifter ved handelssentra og kollektivknutepunkt i byer og tettsteder bidrar til å redusere miljøbelastninger når flere kan sykle og gå eller bruke kollektivtransport i tilknytning til arbeidsreiser, kundebesøk eller varetransport. Tilbud om sykkelparkering under tak og dusjmuligheter gjør det også enklere med miljø- og helsevennlige arbeidsreiser og det stimulerer til trening i tilknytning til arbeidsdagen.

Næringslivets samfunnsansvar omfatter mer enn å følge opp lover og regler. Samfunnsansvaret innebærer aktivt å fremme helse gjennom egne strategier og innovasjon. Det er eksempler på at næringslivet bruker samfunnsansvar som tema i markedsføringen overfor norske forbrukere. Det kan være å profilere sukkerfrie områder ved butikkasser eller bruke merkeordninger som grønne nøkkelhull. Fra mediebransjen er det kjent at Stavanger Aftenblad, i respekt for alkoholens mange direkte og indirekte ofre, har interne retningslinjer om at alkohol aldri skal brukes til å illustrere noe positivt. Dette innebærer at avisen ikke har vinspalter eller juleøltester, og at den heller ikke viser bilder av for eksempel champagne-jubel i idrett.

Det er et stort potensial for å utnytte en helsevennlig profil som et konkurransefortrinn, både for å få flere kunder, få bedre pris for produktene og ved rekruttering av personell. Andre eksempler på hvordan økt bevissthet om helse-, miljø-, og samfunnsutfordringer kan brukes positivt i innovasjon og kommersielt, er bilprodusentene som utvikler biler som forurenser mindre. Et annet er kapitalforvaltningsselskapene som har opprettet såkalte etiske investeringsfond.

Boks 7.6 Samfunnsansvar på fire nivåer

Innovativt nivå: Organisasjonen utvikler og kommersialiserer forretningsidéer eller forretningsmodeller som bidrar til å løse utfordringer i samfunnet.

Strategisk nivå: Organisasjonen integrerer samfunnsansvaret i strategiske posisjoner og rapporterer på egen innsats og resultater.

Aktivt nivå: Organisasjonen har etiske regler, skaper positive samfunns- og miljøverdier og gjennomfører tydelige tiltak som er kjent internt og eksternt.

Passivt nivå: Organisasjonen overholder lover og forskrifter, har kunnskap om samfunnsansvar, oversikt over interessenter, og innvirkning på økonomi, samfunn og miljø.

Se Innovasjon Norge: http://www.slideshare.net/innovasjonnorge/samfunnsansvar-i-nringslivet

Det kan også nevnes at bransjeenheten Virke Trening, som omfatter 310 treningssentre med mer enn 550 000 medlemmer, har vist samfunnsansvar gjennom sitt samarbeid med Antidoping Norge om et nytt antidopingprogram for treningssentrene – Rent senter. Antidopingprogrammet innebærer at alle må akseptere senterets antidopingpolicy for å være medlem. Ansatte ved treningssentrene gis kunnskap omkring doping, slik at de lettere skal kunne avdekke mistanke om doping.

Begrepet samfunnsansvar vil være i utvikling etter hvert som ny kunnskap erverves. I oppfølgingen av folkehelsemeldingen vil også spørsmålet om hvordan helsehensyn skal ivaretas som en del av samfunnsansvaret være et utviklingstema.

Samfunnsansvar gjelder ikke bare å ta ansvar for utviklingen i Norge. Norske bedrifter må også ta ansvar internasjonalt ved å arbeide for at utenlandske bedrifter de samarbeider med, for eksempel underleverandører, også er bevisst sitt samfunnsansvar.

Arbeidsgiverens ansvar for folkehelse

Arbeid er en viktig helsefremmende faktor. For den enkelte arbeidstaker er arbeidsplassen et sosialt felleskap, viktig for å kunne forsørge seg selv og gir muligheter for å kunne bruke og utvikle kompetanse og ressurser. Arbeidsmiljøloven av 1. januar 2006 slår fast at arbeidsmiljøet også skal være helsefremmende. Et av formålene er å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon. Arbeidsgiverrollen er en sentral del av næringslivets samfunnsrolle. Arbeidsgiver kan gjennom å legge til rette for godt arbeidsmiljø, gjennomføre gode omstillingsprosesser og skape en inkluderende arbeidsplass, både bygge opp virksomhetens humane kapital og skape positive virkninger for samfunnet.

Medarbeidernes engasjement og involvering har stor betydning for bedriftens og institusjonens resultater Norge har en kreativ, produktiv og tilpasningsdyktig arbeidsstyrke. Men omstillinger kan være krevende for medarbeiderne. Avtalen om et inkluderende arbeidsliv innebærer at arbeidsgiver får større ansvar for å ivareta medarbeidere med ulike behov og arbeidskapasitet. Det bør også tas hensyn til ulike livsfaser og omsorgsoppgaver. Det norske samfunnets behov for arbeidskraft tilsier at det legges til rette for at medarbeidere kan stå lengst mulig i arbeid og få en tilpasset overgang til pensjonslivet.

Virksomheter som har jobbet med medarbeiderdrevet innovasjon over tid, fremhever at dette er lønnsomt på flere måter. Gevinstene vises i form av forbedrede arbeidsprosesser og nye produkter, men også gjennom redusert sykefravær og økt medarbeidertilfredshet.

De aller fleste arbeidstakere i Norge arbeider under gode og forsvarlige forhold. Alle arbeidsgivere har et ansvar for å beskytte helsen og fremme gode arbeidsforhold for arbeidstakerne. Næringslivet må følge opp regler for helse, miljø og sikkerhet og i samarbeid med staten bidra til å utvikle et regelverk og arbeidsformer som er tilpasset vår tids helse- og miljøutfordringer. Arbeidsgiver er etter arbeidsmiljølovens § 3.4 som ledd i det systematiske helse, miljø og sikkerhetsarbeidet, pålagt å vurdere tiltak for å fremme fysisk aktivitet blant arbeidstakerne. Dette kan gjøres ved å åpne for trening i tilknytning til arbeid og å tilrettelegge for å sykle og å gå til jobben.

Sosialt entreprenørskap

Næringslivet kan også bidra positivt til samfunnsutviklingen gjennom sosialt entreprenørskap. I St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge ble sosialt entreprenørskap definert som evnen til å koble mål om inntjening med positive sosiale, etiske og miljømessige ringvirkninger.

Sosialt entreprenørskap kan bidra positivt gjennom å gi personer arbeidstrening eller meningsfylte aktiviteter, eller for eksempel fremme fullføring av skolegang. Nordisk ministerråd definerer sosiale entreprenører slik: «Sosiale entreprenører arbeider for sosiale endringer i de sprekkene og hullene som eksisterer mellom staten, markedet og det frivillige samfunn. En sosial entreprenør anerkjenner et sosialt problem og bruker virkemidler fra forretningsverdenen for å bidra til å løse dette problemet. Suksess i sosialt entreprenørskap blir ikke målt i profitt, men i hvor stor positiv innvirkning virksomheten har på samfunnet».7

Sosialt entreprenørskap er et felt som er i støpeskjeen i Norge. Ofte handler det om å dekke behov hos sosialt marginaliserte og utsatte grupper i samfunnet. Nav har siden 2011 forvaltet midler til sosialt entreprenørskap på fattigdomsfeltet. Det er for eksempel behov for en sterkere bevisstgjøring om innvandrerbefolkningen som ressurs. Sosialt entreprenørskap kan være et relevant verktøy for å inkludere enkelte innvandrergrupper i arbeidslivet.

Næringslivets rolle i utvikling av lokalsamfunn og arbeidsplasser

Regionalt er fylkeskommunen tillagt oppgaven som utviklingsaktør og skal være pådriver i regional utvikling innen blant annet næringsutvikling, gjennom samarbeid med andre offentlige virksomheter, frivillige organisasjoner og næringslivet. Regional utvikling som legger til rette for utdanning, innovasjon, kommunikasjon og et mangfoldig næringsliv kan bidra positivt til folkehelsen og utjevning av sosiale helseforskjeller.

Betydningen av et godt samarbeid om regional innovasjon og næringsutvikling kommer til syne i hvordan regioner har klart omstillingen fra å være preget av tradisjonell industri til å utvikle nye næringer. Det er store regionale og lokale forskjeller i vekst og omstillingsevne og forskjellene gjenspeiles i befolkningens helse.

Et robust næringsliv gir mulighet for arbeidsplasser og derigjennom bosetting og utvikling av gode, levedyktige lokalsamfunn. En rekke politikkområder har betydning, for eksempel distriktspolitikk, samferdselspolitikk, landbrukspolitikk og fiskeri- og kystpolitikk. Næringslivet bidrar gjennom å skape arbeidsplasser, servicetilbud, infrastruktur, lærlingplasser, kompetanseoppbygging og støtte til frivillige organisasjoner. Fiskeri- og sjømatnæringen er et eksempel på en næring i vekst som har stor betydning for verdiskaping, sysselsetting og bosetting langs kysten.

Både næringsliv og landbruk kan tilrettelegge for friluftsliv og helsebringende aktiviteter gjennom å tilrettelegge arealer for friluftsliv i samarbeid med idretts- og friluftslivsorganisasjoner. Arbeidsplasser som ligger inntil skog og utmarksarealer kan utvikles til gode mosjons- eller rekreasjonsområder i samarbeid med landbruket. Tilgjengeligheten til slike områder kan bedres ved å tilrettelegge for veier eller passasjer gjennom annen bebyggelse eller bedre parkeringsforhold. Det kan lages avtaler mellom bedrifter og grunneiere om bruk eller tilretteleggingstiltak i landbruksområder. Næringslivet kan foreslå tiltak og bidra økonomisk til at landbrukets virkemidler blir bedre tilpasset felles formål i tråd med folkehelseloven. Et eksempel som kan gi helseeffekter er når næringslivet bidrar til at skogsveier bygges med en større bredde eller med et toppdekke spesielt egnet for ski eller sykling, samtidig som landbrukets behov for veien ivaretas.

7.4.2 Myndighetenes rammevilkår for næringslivet

Regjeringen vil vurdere tiltak for å styrke myndighetenes virkemidler for å beskytte mot helseskader og legge til rette for en mer helsefremmende produksjon av produkter og tjenester. Myndighetene påvirker næringslivet gjennom reguleringer, prispolitikk og avgifter for å beskytte forbrukerne eller for å styre næringsaktivitet i en bestemt retning.

Mye av rammeverket som styrer næringslivet er basert på internasjonale avtaler. Norge implementerer regelverk fra EU som følge av EØS-avtalen. I det internasjonale samarbeidet vektlegger Norge at internasjonale avtaler om handel med varer og tjenester skal ivareta hensynet til befolkningens helse, samtidig som det skal tas hensyn til at norsk næringsliv skal være i stand til å konkurrere i et globalisert marked.

Offentlige reguleringer

Offentlig regulering av næringslivet er ofte knyttet til produksjonsprosesser og til miljømessige konsekvenser og forurensning. Næringsvirksomhet og energiproduksjon har miljømessige konsekvenser i form av avfall og utslipp til luft, vann og jord og derigjennom betydning for folkehelsearbeidet. En god nærings- og miljøpolitikk skal minimere slike konsekvenser og samtidig ivareta hensynet til langsiktig verdiskaping.

Reguleringer for å ivareta folkehelsehensyn er en konsekvens av at næringsaktivitet kan ha direkte effekt på helsen. En rekke produkter og tjenester i det norske markedet har betydning for folkehelsen positivt og negativt. Det kan være matvarer, alkohol- og tobakksvarer eller forbrukerprodukter som leketøy, vaskemidler og kosmetikk. Hvordan varene markedsføres eller tjenestene utføres, kan også ha helseeffekt. Myndighetene kan, for å sikre viktige formål som helsemessig trygghet og forbrukerhensyn, bruke regulering for å redusere tilgjengelighet eller begrense markedsføring av visse varer. Vinmonopolordningen, salgs- og skjenkebestemmelser og forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer er eksempler på reguleringer som har som formål å redusere tilgjengelighet og dermed redusere omsetningen av, og dermed skadene knyttet til, produktene.

Krav til framstilling, innhold og merking av matvarer er et eksempel på reguleringer for å stimulere til utvikling av bedre og sunnere matvarer. Dette berører både matproduksjon og matindustri, og er særlig viktig for matvaregrupper som det omsettes mye av (bulkvarer). Økt forbruk av industriframstilte og bearbeidede matvarer forsterker behovet for regler og retningslinjer. Et eksempel er transfett (se boks 7.8) som kan være en utfordring i enkelte produktgrupper og grupper i befolkningen. I deler av verden bruker man fortsatt betydelige mengder delvis herdet fett i matvareproduksjonen og har et alt for høyt inntak av transfett. Derfor støtter man fra norsk side initiativ som har som mål å begrense bruken av delvis herdet fett i matvareproduksjonen globalt, slik Verdens helseorganisasjon anbefaler. I EU drøftes nå hva som bør være videre arbeid for å redusere inntaket av transfett. Tiltak i Norge kan også bidra til å påvirke utviklingen i EU. Regjeringen vil derfor fremme forslag om å forby industrifremstilt transfett etter mønster fra Danmark.

Hensynet til befolkningens helse gjør at det er ønskelig at sunne produkter er rimelige og usunne produkter dyre. Avgifter på alkohol og tobakk begrunnes ut fra helsehensyn i tillegg som grunnlag til å skaffe inntekter til staten. Andre konkrete eksempler på økonomiske virkemidler er bruk av subsidier og tollsystemet i jordbrukssektoren. Bevilgninger, moms- og avgiftsstruktur kan også benyttes for å påvirke produksjon og forbruk. Gjennom jordbruksoppgjøret forhandles det om prisbestemmelser og målpriser, nivå og fordeling av budsjettstøtten på ulike ordninger, og markedsordninger og markedsregulerende bestemmelser.

I Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken varslet regjeringen at Opplysningskontoret for frukt og grønnsaker skal styrkes. Dette arbeidet er allerede igangsatt. Sammen med øvrige formål er det viktig at opplysningskontorene tar hensyn til myndighetenes offisielle kostholdsråd i sine aktiviteter, for også å bidra til gode holdninger og bedre kunnskap om et riktig kosthold.

For å øke innenlands fiskeforbruk er det satset på markedsarbeidet i regi av Norges sjømatråd. Det arbeides med å avdekke forbrukeres behov for å fjerne barrierer som begrenser forbruket av sjømat.

Regjeringen har nylig lagt fram Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon, der arbeidet for å øke forbruket av sjømat innenlands er nærmere omtalt.

Innovasjon og forskning

Næringslivet spiller en sentral rolle ved å utvikle produkter, tjenester og organisasjonsformer som bidrar til bedre helse i befolkningen. Regjeringen har et bredt spekter av virkemidler for å fremme forskning og innovasjon i næringslivet. En femårig satsing på behovsdrevet innovasjon og næringsutvikling ble lansert i 2007. I 2013 vil innovasjonssatsingens andre fase innledes og utvides til å inkludere hele helse- og omsorgssektoren og flere innovasjonstyper (forskningsdrevet innovasjon og innovasjon i offentlige anskaffelser). KS er invitert som ny part i samarbeidet og signerte sammen med de regionale helseforetakene, Helsedirektoratet, Innovasjon Norge, InnoMed og Norges forskningsråd en revidert nasjonal samarbeidsavtale i februar 2013. Samarbeid mellom det offentlige og næringslivet kan bidra til innovasjon også innen forebyggene tjenester og folkehelsearbeid. Et eksempel er Bergen kommune som samarbeidet med Tine om å utvikle nye og kaloritette matprodukter rettet mot eldre sykehjemspasienter som har problemer med å få i seg nok næring.

Næringslivet har gjennom innovasjon og økonomisk vekst vært en viktig driver for velstandsutvikling i Norge. Innovasjon Norge vil bidra til at denne tradisjonen fortsetter gjennom å stille krav til samfunnsansvar i prosjekter som får tilskudd. Utvikling av teknologiske løsninger kan ha stor betydning for folkehelsen. Et eksempel på dette er nye løsninger i byggsektoren som påvirker inneklima, støy og universell utforming. Et annet eksempel er utvikling av ergonomisk løsninger for møbler på skole og arbeidsplasser som kan redusere belastninger og muskel- og skjelettplager. Et tredje eksempel er at den økte interessen for å drive med fysisk aktivitet har ført til utvikling av treningssentre og andre treningstilbud.

Norge er et høyteknologisk samfunn der biler, heiser og rulletrapper gjør samfunnet mer effektivt, samtidig som det blir mer tilgjengelig for grupper med nedsatt funksjonsevne. Selv om utviklingen fører til redusert hverdagsaktivitet for befolkningen som helhet, styrker den samtidig tilgjengelighet og deltakelse for noen grupper, med positiv helseeffekt for dem. Et morsomt innovasjonsprosjekt som er lansert i flere storbyer i utlandet er å designe trapper som pianotangenter. Dette medfører at flere velger å benytte trapper fremfor å bruke rulletrapp. Et vennlig dult (nudge) er et forsøk på å påvirke valg og atferd på en positiv måte, uten å begrense andre valgmuligheter. Eksempler på vennlig dulting kan være å plassere frukt godt synlig i butikken, bruke mindre størrelser på brusflasker eller tallerkener, gjøre det trivelig i trapperom og plassere klatrestativ på pauserommet. Utvikling av god valgarkitektur er et område som er i utvikling, blant annet basert på adferdsøkonomisk forskning. Denne kunnskapen skal større grad skal legges til grunn i framtidig folkehelsearbeid, både i samarbeid med næringslivet og i samfunnsutviklingen generelt.

Helsevennlige offentlige anskaffelser

Myndighetene påvirker næringslivet gjennom offentlige anskaffelser. I 2011 kjøpte det offentlige varer og tjenester for 398 milliarder kroner. Det utgjør 14,5 prosent av bruttonasjonalproduktet. Innenfor helse- og sosialsektoren kjøpte staten varer og tjenester for 102 milliarder kroner i 2009. Ved å gjøre det mer attraktivt og forutsigbart for private bedrifter å investere i nye produkter, tjenester og prosesser der det offentlige er en stor innkjøper, er det mulig å stimulere til økt næringsutvikling og utvikling av produkter og tjenester som kan ha positiv betydning for helsen.

Regjeringen har nylig lagt fram en stortingsmelding om innovasjon i offentlige anskaffelser, der formålet blant annet er å styrke kompetanse og innovasjonspotensialet som er knyttet til offentlige anskaffelser. Regjeringen vil se nærmere på muligheten for i større grad å ivareta både sektorens hensyn og helsehensyn i anskaffelsesprosesser der det er relevant, for eksempel ved innkjøp av mat til offentlige instanser som forsvaret og helse- og omsorgstjenesten.

7.4.3 Formalisert dialog og avtaler

Regjeringen vil ta initiativ til en mer formalisert dialog med næringslivet og se på muligheter for å inngå samarbeidsavtaler tilpasset de ulike folkehelseutfordringene.

Regjeringen vil i dialogen med næringslivet vurdere hvordan folkehelseutfordringene globalt og nasjonalt kan ivaretas. I St. meld. nr. 10 (2008–2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi, fremgår at staten vil være en aktiv pådriver i arbeidet med samfunnsansvar. Det vises også til St.meld. nr 13 (2010–2011) Aktivt eierskap, hvor det framgår at statlig eide selskaper skal være ledene i arbeidet med samfunnsansvar på områder der det er naturlig for virksomheten.

Det er behov for et samarbeid mellom myndigheter og næringsliv om hvordan stimuleringsordninger kan videreutvikles, og hvordan offentlig og privat samarbeid kan brukes som effektive virkemidler i folkehelsearbeidet. På kostholdsområdet har det i en årrekke vært et godt samarbeid mellom helsemyndigheter og matvarebransjen. Regjeringen vil bygge videre på dette samarbeidet. Et eksempel er at det vurderes et mer forpliktende samarbeid om reduksjon av salt og andre næringsstoffer i matvarer. Et annet aktuelt samarbeid gjelder markedsføring av usunn mat og drikke rettet mot barn og unge, hvor det nå pågår et arbeid for å vurdere om det er tilstrekkelig med en bransjestyrt reguleringsordning eller om det er behov for offentlig regulering.

Helse- og omsorgsdepartementet har som en del av oppfølgingen av Ulykker i Norge, nasjonal strategi for forebygging av ulykker inngått en samarbeidsavtale med Finans Norge om drift av Skadeforebyggende forum. Samarbeidsmodellen og avtalens innretting skal gjennomgås. Basert på dette skal det vurderes om avtalen skal fornyes, og om den skal inngå i en bredere avtale med næringslivet om folkehelsearbeid.

På tobakksområdet er norske myndigheter bundet av Tobakkskonvensjonen artikkel 5.3, som fastsetter at tobakkspolitikken skal utformes uten innblanding eller påvirkning fra tobakksindustrien og tilknyttede næringsinteresser. Det er vedtatt retningslinjer til bestemmelsen som setter grenser for myndighetenes kontakt og samarbeid med slike næringsinteresser. Tobakksprodukter skiller seg fra andre forbruksvarer ved at det ikke finnes noen trygg måte å bruke dem på.

7.5 Større vekt på internasjonalt samarbeid

Regjeringen vil legge større vekt på det internasjonale samarbeidet i folkehelsepolitikken. Norge er en del av en stadig mer globalisert verden og dette har stor betydning for utviklingen av det norske samfunnet. Varer, tjenester, arbeidskraft og kapital flyter i stadig større omfang over landegrensene. Den økte globaliseringen har også bidratt til å sette helsespørsmål sterkere på dagsordenen. Internasjonale normer og regler blir mer forpliktende og berører i større grad den nasjonale helsepolitikken. I tillegg har mange land de samme helseutfordringene og flere av utfordringene er grenseoverskridende. Historisk har infeksjonssykdommer vært av størst betydning, men i dag har globale trender knyttet til livsstilsfaktorer som tobakksbruk, skadelig bruk av alkohol, usunt kosthold og manglende fysisk aktivitet fått større betydning. Nasjonale helsesystemer utfordres også av økt mobilitet av helsearbeidere og pasienter. Også globale utfordringer knyttet til klimaendringer og miljøforhold vil på sikt kunne få betydning for helsen i den norske befolkningen.

Utviklingen gjør det nødvendig med målrettet internasjonalt samarbeid i tillegg til en helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk for å forebygge og redusere sykdomsbelastningen i befolkningen. Målet med Norges deltakelse i det internasjonale helsesamarbeid er å fremme helse globalt og å ivareta norske helsepolitiske hensyn i internasjonal sammenheng. I Meld. St. 11 (2011–2012) Global helse i utenriks og utviklingspolitikken ser regjeringen på sammenhengen mellom helse og innenrikspolitikk og utenrikspolitikk, og skisserer strategier for veien videre.

7.5.1 Det nordiske samarbeidet

Det nordiske samarbeidet står sterkt. Ved å bygge videre på Nordisk ministerråds etablerte strukturer og samarbeidsformer kan landene oppnå bedre resultater for det enkelte land og for Norden, både i europeisk og internasjonal sammenheng.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet presenterer årlig en melding for Stortinget om nordisk samarbeid. Norge hadde i 2012 formannskapet i Nordisk ministerråd og valgte velferdsstatens utfordringer og bærekraft som tema. Det nordiske statsministermøtet i juni 2012 besluttet å styrke samarbeidet innen helse.

Det er et godt samarbeid innenfor flere av områdene i folkehelsearbeidet, som mattrygghet og drikkevann, kosthold og fysisk aktivitet. Under formannskapet i 2012 ble oppmerksomheten rettet mot oppfølging av Nordisk handlingsplan for bedre helse og livskvalitet gjennom kosthold og fysisk aktivitet. Planen ble vedtatt i 2006 og har felles visjoner fram mot 2021. Et aktuelt tema vil være tiltak for å redusere saltforbruket. Tiltaket kan knyttes opp mot det etablerte samarbeidet om nøkkelhullsmerking for matvarer. Et nettverk for samarbeid på drikkevannsområdet mellom nordiske og baltiske land ble også initiert i 2012.

7.5.2 Samarbeidet med EU

Siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har utviklingen i EU fått stadig større betydning for norsk regelverk på folkehelseområdet. EØS-avtalen har hatt stor innflytelse på lovgivning innen områder som drikkevann, næringsmidler, tobakk, legemidler og kosmetikk. Gjennom avtalen har vi mulighet for faglig medvirkning i politikk- og regelverkutviklingen i EU på et tidlig tidspunkt.

Det har vært en økende tendens til å etablere helsesamarbeid på områder som ikke er en del av det indre marked. I tillegg setter EU-/EØS-retten skranker for bruken av folkehelsetiltak gjennom sektorovergripende regelverk og gjennom utviklingen av rettspraksis i EU- og EFTA-domstolen. Et nytt helseprogram skal utformes for perioden 2014 til 2020. Den overordnede målsettingen med programmet er samarbeid om å fremme innovasjon i helsesektoren, øke helsesystemenes bærekraft, bedre folkehelsen og beskytte befolkningen mot grenseoverskridende helsetrusler. Eksempler på tiltak som er foreslått i programmet er samarbeid om helsefremmende arbeid og kostnadseffektiv forebygging på områdene tobakk, alkohol, fedme og hiv/aids. Norge deltar i helseprogrammet for å dra nytte av kunnskapsutveksling med EUs medlemsland og for å videreutvikle norsk politikk.

EU har utarbeidet et direktiv om pasientrettigheter i sammenheng med grensekryssende helsetjenester. Direktivets formål er å klargjøre hvordan reglene om fri bevegelse i det indre markedet skal virke i helsesektoren, klargjøre rettighetene med hensyn til refusjon av utgifter for helsetjenester mottatt i annet land og styrke samarbeidet mellom helsesystemene i medlemsstatene. Direktivet er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.

De siste årene har den europeiske helseberedskapen vært satt på prøve flere ganger. Erfaring fra for eksempel pandemien i 2009, skyene med vulkansk aske fra Island i 2010 og e.coli utbruddet i 2011 illustrerer behovet for å stille større krav til samfunnssikkerhet og beredskap, og for nasjonalt og internasjonalt samarbeid. Et nytt lovforslag om grenseoverskridende helsetrusler er nå under arbeid i EU. Lovforslaget har som formål å gi europeiske borgere bedre beskyttelse mot et bredt spekter av helsetrusler og legge til rette for bedre koordinering i krisesituasjoner. På helseområdet samarbeider Norge med EU gjennom embetsmannskomiteen Health Security Committee, EUs senter for forebygging og kontroll av sykdommer (ECDC) og EUs myndighet for næringsmiddeltrygghet (EFSA).

I oktober 2012 la regjeringen fram en melding til Stortinget om EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU. Regjeringen vil søke å påvirke utviklingen av nytt EU/EØS-regelverk og gjennomføre regelverk på en slik måte at det er best mulig tilpasset norske interesser og behov. Det er også viktig å utnytte det nasjonale handlingsrommet EØS-avtalen gir, slik at Norge får et fleksibelt regelverk på linje med de øvrige landene.

Norge deltar i det europeiske forskningssamarbeid både gjennom deltakelse i rammeprogrammet og gjennom deltakelse i såkalte Joint programming initiatives og andre randsoneaktiviteter innenfor det europeiske forskningssamarbeidet (ERA, Euorpean Research Area).

Gjennom de europeiske felles forskningsprogrammene (Joint programming initiatives) ønsker EU en felles innsats for å møte de store samfunnsutfordringene. I alt 10 felles forskningsprogrammer er lansert. Disse er basert på samordning og samarbeid mellom medlemslandene, med bakgrunn i at om lag 85 prosent av forskningsressursene i EU og assosierte land forvaltes nasjonalt, og at det er et stort potensial for bedre utnyttelse av disse ressursene. Flere initiativ retter seg mot de store folkehelseutfordringene.

7.5.3 Samarbeidet i Verdens helseorganisasjon

Norge deltar aktivt i samarbeidet i Verdens helseorganisasjon. Organisasjonen er FNs særorganisasjon for helse. Mandatet er å bidra til bedre helse for alle og være det ledende samordningsorganet for internasjonalt helsesamarbeid. Som normativ aktør er Verdens helseorganisasjon i en særstilling når det gjelder å fastsette regelverk og gi helsefaglige råd basert på etiske og vitenskapelig forankrede vurderinger.

Norge har hatt styreplass i Verdens helseorganisasjon fra mai 2010 til mai 2013. Helse- og utenriksforvaltningen har samarbeidet om en norsk strategi for styreperioden. Strategien har hatt som mål å bekjempe fattigdom ved å bidra til å oppnå FNs tusenårsmål, underbygge og fremme retten til helsetjenester og å få organisasjonen til å sette de store sosiale helseforskjellene på dagsorden. I tillegg til gjennomføring av tusenårsmålene, er det særlig innsatsen mot den globale mangelen på kvalifisert helsepersonell og den økende forekomsten av livsstilssykdommer som har stått i sentrum for den norske innsatsen i styreperioden.

Livsstilssykdommer har gått fra å være sykdommer som i hovedsak rammet høyinntektsland til å bli en global utfordring som også rammer lav- og mellominntekstland. I fem av Verdens helseorganisasjons seks regioner utgjør livsstilssykdommer allerede nå den viktigste dødsårsaken. I Afrika-regionen er livsstilssykdommer beregnet å passere smittsomme sykdommer som den viktigste dødsårsaken i år 2030. Det er bred internasjonal enighet om at dette ikke bare utgjør en utfordring for landenes helsesystemer, men i tillegg er en utfordring for økonomisk utvikling og innsatsen for å nå FNs utviklingsmål (tusenårsmålene).

Denne utviklingen har bidratt til å sette livsstilssykdommer, og de viktigste fire risikofaktorene tobakk, alkohol, usunt kosthold og manglende fysisk aktivitet, høyt på Verdens helseorganisasjons dagsorden. Det ble i september 2011 holdt et høynivåmøte i FNs Generalforsamling som vedtok en politisk deklarasjon for å bekjempe livsstilssykdommer. Verdens helseforsamling har senere fulgt opp med å vedta målsettingen om 25 prosent reduksjon i for tidlig død som følge av livsstilssykdommer innen 2025. Som ledd i gjennomføringen av dette, har medlemslandene forhandlet fram et rammeverk med mål og indikatorer som verktøy for å følge utviklingen.

Norge er siden 2005 part i Tobakkskonvensjonen, den første konvensjonen fremforhandlet i regi av Verdens helseorganisasjon. I mars 2013 hadde konvensjon 176 parter. Tobakkskonvensjonen er en kunnskapsbasert folkerettslig avtale som har som formål å redusere tobakksrelatert sykelighet og dødelighet, og konvensjonen er på flere områder styrende for den norske tobakkspolitikken.

Europaregionen til Verdens helseorganisasjon har utarbeidet et felles europeisk rammeverk for helse, The new European policy for health – Health 2020, som er godkjent av medlemslandene. Hensikten har vært å utvikle en felles tilnærming for alle de 53 medlemslandene i europaregionen, tilpasset helseutfordringene fram mot 2020. Dokumentet har blitt til gjennom en konsultasjonsprosess med medlemslandene. Rammeverket tar sikte på å styrke samarbeidet mellom medlemsland og regionskontor og på tvers av sektorer. Samarbeidet skal bidra til å etablere felles mål på tvers av sektorer, og øke kunnskapsspredning, deltakelse og nyskaping.

Gjennom Verdens helseorganisasjons forskningsstrategi er det lagt til rette for en internasjonalt samordnet satsing på helseforskning.

7.5.4 Internasjonale handelsavtaler

Verdens handelsorganisasjon utgjør en sentral arena for å utforme nasjonal og internasjonal handelspolitikk. Bilaterale og regionale frihandelsavtaler er i tillegg med å regulere handel mellom land. Norge har inngått en rekke frihandelsavtaler innen rammen av EFTA-samarbeidet. Et vel fungerende internasjonalt handelssystem er viktig både for Norge og det internasjonale samfunnet. Handelsavtaler fremmer internasjonal handel gjennom å etablere klare rammer og økt handel bidrar til velstandsutvikling og fattigdomsreduksjon i lav- og mellominntektsland.

Det multilaterale handelssystemet er utviklet fra å handle om tollreduksjoner for industrivarer, til å omfatte regler på områder som tekniske handelshindringer, importlisensiering, subsidier, antidumping med mer. Uruguay-runden på 1980- og 1990-tallet var en milepæl i utviklingen av det multilaterale handelssystemet som resulterte i etablering av Verdens handelsorganisasjon i 1995. Gjennom samarbeidet i denne organisasjonen er det utviklet et regelverk for tjenestehandelen basert på de samme prinsipper som for varehandelen. Det er også framforhandlet en egen landbruksavtale. Det ble videre utarbeidet et regelverk for beskyttelse av intellektuelle rettigheter knyttet til handel (TRIPS), og tvisteløsningssystemet ble vesentlig styrket.

Utviklingen av avtaleverket til å omfatte stadig nye områder gjør at betydningen av den økte internasjonale handelen for helseområdet blir større. Mange av de norske tiltakene på folkehelseområdet tar sikte på å begrense omsetning og bruk av varer og tjenester, for eksempel gjennom å regulere skjenking av alkohol. Selv om denne typen regulering ikke handler om å forskjellsbehandle eller begrense tilbydere av varer eller tjenester fra andre land, fører likevel internasjonale forpliktelser til noen begrensninger. Det er viktig å ivareta folkehelsehensyn i den videre utviklingen av de internasjonale avtalene for å ivareta helsehensyn nasjonalt og internasjonalt. Det gjelder områder som alkohol og tobakksvarer, legemidler og medisinsk teknisk utstyr, helsetjenester, næringsmidler og kosmetikk.

Det er samtidig viktig å arbeide for retten til å gjennomføre nasjonale tiltak for å beskytte folkehelsen. En sentral utfordring som avtegner seg i denne sammenheng er landenes rett til å gjennomføre tiltak for å redusere forbruket av tobakksprodukter. Retten til å gjennomføre tiltak er blant annet hjemlet i Tobakkskonvensjonen. Deler av Verdens handelsorganisasjons eget regelverk hjemler at medlemslandene kan legge folkehelsehensyn til grunn for nasjonal politikk forutsatt at tiltakene ikke utformes på en måte som diskriminerer mellom nasjonale og utenlandske produkter eller tjenester.

Den multinasjonale tobakksindustrien søker imidlertid, gjennom rettssaker basert på påstander om brudd på internasjonale handelsavtaler, å hindre land fra å gjennomføre tiltak for å begrense forbruket av tobakksprodukter. Et eksempel på dette er en pågående sak der Philip Morris Asia har saksøkt Australia med påstand om at påbudet om nøytrale sigarettpakninger er brudd på en bilateral investeringsavtale mellom Australia og Hong Kong.

Det australske påbudet om nøytrale sigarettpakninger er også gjenstand for tvisteløsning i Verdens handelsorganisasjon. Philip Morris International har saksøkt Uruguay for påstått brudd på en bilateral investeringsavtale mellom Sveits og Uruguay. I Norge gikk Philip Morris International i 2010 til sak mot staten med påstand om at forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer var i strid med EØS-avtalen. Selskapet tapte saken. Dette er et meget positivt resultat for norsk tobakkspolitikk, og et viktig signal til det internasjonale samfunnet om at det er fullt mulig å få rettslig medhold for nasjonale forbruksbegrensende tiltak tross tobakksindustriens motstand.

7.5.5 Andre samarbeidsarenaer

Norge spiller en aktiv rolle i det regionale helsesamarbeidet i nordområdene. Samarbeidet foregår først og fremst gjennom partnerskapet for helse og livskvalitet under Den nordlige dimensjon og helse- og sosialsamarbeidet i Barentsregionen. Den nordlige dimensjon er en del av et større utenrikspolitisk samarbeid mellom Norge, Russland, Island og EU, og et av flere fagspesifikke partnerskap knyttet til dette samarbeidet. Barentssamarbeidet ble etablert ved undertegnelse av Kirkeneserklæringen i 1993 og samarbeidet foregår både på nasjonalt og regionalt nivå blant landene i regionen.

Både under Den nordlige dimensjon og helsesamarbeidet i Barentsregionen er det stor oppmerksomhet på folkehelse. Den nordlige dimensjon har opprettet egne ekspertgrupper for fagfeltene alkohol, narkotika, tobakk, livsstilssykdommer og ikke- smittsomme sykdommer generelt, hiv/aids og primær- og fengselsehelsesystemer. Innenfor Barentssamarbeidet er det etablert egne programmer for hiv/aids, tuberkulose og for utsatte barn og unge. I tråd med landenes prioriteringer er det også blitt større oppmerksomhet om livsstilssykdommer de siste årene.

Norge har i tillegg en bilateral helseavtale med Russland. Avtalen er av generell karakter og samarbeidet spesifiseres i tidsavgrensede helsesamarbeidsprogram. I det nåværende samarbeidsprogrammet legges det særlig vekt på folkehelse og forebygging, helsesystemutvikling, primærhelsetjeneste og infeksjonssykdommer (forebygging og kontroll).

Norge ratifiserte kvinnediskrimineringskonvensjonen 21. mai 1981. Artikkel 12 i FNs kvinnediskrimineringskonvensjon fastslår at:

• Konvensjonspartene skal treffe alle egnete tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner innenfor helsevernet, slik at adgang til helsetjenester, herunder familieplanlegging, blir sikret på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner.

• Uhindret av bestemmelsene i punkt 1 i denne artikkel skal konvensjonspartene trygge kvinner egnete helsetjenester i samband med graviditet, fødsel og tidene etter fødselen og sørge for gratis pleie der det trengs, så vel som riktig ernæring under graviditet og amming.

Myndighetene har, som følge av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 25, ansvar for å sikre samer som urfolk tilgjengelige og tilfredsstillende helsetjenester. Tjenestene skal ta hensyn til den samiske befolkningens økonomiske, geografiske, sosiale og kulturelle forhold, og til tradisjonelle forebyggende metoder, behandlingspraksis og medisiner. FNs barnekonvensjon, artikkel 30 gir utvidede rettigheter til samiske barn.

Norge undertegnet FNs konvensjon om personer med nedsatt funksjonsevne 30. mars 2007. Regjeringen har fremmet forslag om samtykke til ratifikasjon til Stortinget i Prop. 106 S (2011–2012). Stortinget behandlet saken 19. mars 2013. Konvensjonen inneholder en rekke bestemmelser som er direkte relevante for arbeidet med folkehelse.