1 Innledning

1.1 Meldingens grunnlag

Regjeringens grunnlag for utøvelsen og gjennomføringen av europapolitikken er EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU. EØS-avtalen knytter Norge til EUs indre marked og utgjør fundamentet i norsk europapolitikk. I tråd med dette vil denne meldingen ikke drøfte alternative tilknytningsformer til EU.

Som nedfelt i Soria-Moria-erklæringene vil Regjeringen føre en aktiv europapolitikk og arbeide målrettet for å ivareta norske interesser overfor EU.

For Norge er det viktig at EØS-samarbeidet er kjennetegnet ved robusthet, fleksibilitet og gjensidig ansvar. Med robusthet menes at EØS-avtalen sikrer likebehandling og forutsigbarhet for norske aktører, samt best mulig medvirkning i EUs prosesser. Med fleksibilitet menes at det kan tas tilbørlig hensyn til avtalepartenes varierende behov og interesser i det løpende EØS-samarbeidet. Med gjensidig ansvar menes at alle avtaleparter følger opp EØS-avtalen på en korrekt og ansvarlig måte, som sikrer samarbeidets kvalitet og effektivitet.

Norge er gjennomgående tjent med utvikling av felles regler og standarder for virksomheten i det europeiske markedet. Der regelverksutviklingen ikke er i samsvar med norske interesser, vil Regjeringen bruke alle de mulighetene og det handlingsrom avtaleverket med EU gir oss til å sikre norske interesser.

Begrepet handlingsrom kan forstås på flere måter. I denne meldingen brukes begrepet om de muligheter Regjeringen har til å påvirke hvordan norske foretak og norske borgere berøres av EØS og andre deler av samarbeidet med EU. Handlingsrom brukes således både om de muligheter norske myndigheter har til å påvirke innholdet i regelverket, og hvorvidt og hvordan man skal gjennomføre regelverket nasjonalt. En god forvaltning av Norges avtaler med EU forutsetter en bevissthet om hvilket handlingsrom som til enhver tid eksisterer.

Meldingens hovedformål er å bidra til en god forvaltning av avtaleverket med EU. Å sikre en god oppfølging av avtaleverket, herunder best mulig bruk av handlingsrommet, er ikke minst viktig i lys av de omfattende endringene som EU har gjennomgått i de senere år. Dette gjelder både utvidelser av EU med en rekke nye medlemsland, nytt traktatverk, nye arbeidsformer og senest endringer som følge av den økonomiske krisen i Europa.

Regjeringen vil rette hovedinnsatsen i europapolitikken inn mot områder av særskilt betydning for Norge. Regjeringen vil legge til rette for åpenhet og informasjon, samt god kunnskap og forvaltningskultur i oppfølgingen av vårt avtaleverk.

Regjeringen oppnevnte ved inngangen til 2010 et bredt sammensatt forskningsbasert utvalg for å gjennomgå erfaringene med EØS-avtalen og våre øvrige avtaler med EU. Målsetningen var å etablere et best mulig faktagrunnlag om Norges avtaler og samarbeidsordninger med EU. Utvalget, ledet av professor Fredrik Sejersted, la frem sin rapport 17. januar 2012 (NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor). Rapporten er omfattende og grundig. Den bidrar til et godt kunnskapsgrunnlag for videreutvikling av europapolitikken. Hovedkonklusjoner, sluttmerknader og sammendrag av høringsuttalelser er gjengitt som vedlegg til denne meldingen. I tillegg har andre organisasjoner og miljøer bidratt til en bred debatt gjennom egne analyser av Norges forbindelser med EU og mulige alternativer til dagens tilknytningsform. Også disse er omtalt i vedlegget.

1.2 Norges samarbeid med EU

EØS-avtalens utgangspunkt

Da Stortinget i 1992 med det nødvendige ¾ flertall samtykket til inngåelsen av EØS-avtalen, var det for å sikre Norge deltakelse i det indre markedet som var under utvikling i EF. For Stortinget fremsto sikkerhet for likeverdig adgang til det vesteuropeiske markedet som viktig for norsk økonomi og verdiskaping. EØS-avtalen etablerte et slikt ensartet og dynamisk økonomisk samarbeidsområde.

Norge er tett sammenvevd med EU-landene, gjennom historiske og kulturelle bånd, geografisk plassering og verdi- og rettsfelleskap. Norge har derfor valgt å utvikle samarbeidet og de avtalemessige forbindelsene med EU også på områder utenfor EØS-rammen. Det gjelder justis- og politisamarbeid, asyl- og innvandringsspørsmål og samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. I overveiende grad er samarbeidet med EU på disse områdene utviklet og styrket på norsk initiativ. Erkjennelsen av at grenseoverskridende utfordringer bare kan møtes med samarbeid, har vært ledetråden for skiftende norske regjeringers ønske, med bred støtte i Stortinget, om å utvikle samarbeidet med EU på disse områdene.

EØS-avtalen har vært i kraft i nesten 19 år og har virket i en periode som har vært preget av stabilitet og økonomisk vekst for Norge. Den har vist seg å være en robust ramme for det økonomiske samkvemmet mellom landene i EØS-området i møtet med substansielle endringer i EU-samarbeidet, særlig utvidelsene med 12 nye medlemsland og nye traktatgrunnlag i EU.

I dag preges Europa av etterdønningene av krisen som inntraff i verdensøkonomien i 2008. De fleste europeiske landene er rammet økonomisk, mange også sosialt og politisk. Norge har så langt vært skånet for de verste stormkastene. Men utviklingen i EU og landene i EØS-området er viktig for norske interesser. Det har derfor vært naturlig for Norge å bidra til å dempe virkningene av de kriser europeiske land nå gjennomlever, blant annet ved å styrke vårt bidrag til IMFs støtteordninger og å tilby bilaterale lån til naboland. Norges bidrag gjennom EØS-finansieringsmidlene og som en langsiktig og pålitelig energileverandør spiller også en positiv rolle for utviklingen i Europa.

Samtidig som EU og mange av EU-landene opplever sin verste krise på svært mange år, har det indre markedet vist seg som en robust ramme for handel og økonomisk samkvem mellom landene i EØS-området. De utfordringer EU og EU-landene sliter med i dag, har ikke bidratt til å destabilisere eller bryte opp det indre markedet.

EØS, EU og Norden

EØS-avtalen knytter hele Norden sammen i et felles indre marked. Gjennom denne rammen har integrasjonen mellom de nordiske samfunnene blitt konkretisert og videreutviklet på viktige områder som nedbygging og avvikling av grensehindre, arbeidsmobilitet, velferd og sysselsetting, miljø og på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området.

I dag utgjør det nordiske samarbeidet en viktig ramme for samordning overfor EU, samtidig som Norden-politikk for Norge og de nordiske landene er blitt en stadig viktigere del av europapolitikken. Det nordiske samarbeidet har på denne måten blitt en integrert del av det europeiske samarbeidet.

Også på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området har det skjedd en betydelig styrking av samarbeidet mellom de nordiske landene innenfor rammen av deres respektive EU- og NATO-medlemskap. Samarbeid om forsvarspolitikk er inne i en dynamisk fase. Både opprettelsen av den nordiske militære innsatsstyrken og den nordiske solidaritetserklæringen som uttrykker landenes vilje til å komme hverandre til unnsetning ved natur- eller menneskeskapte katastrofer, digitale angrep eller terroristangrep, er et uttrykk for dette.

Det nordiske samarbeidet om utenriks- og sikkerhetspolitikk føyer seg inn i bildet av en utvikling med et fordypet regionalt samarbeid i Europa. EUs og sentrale EU-lands interesse for nordområdene er økende. Både i EU og NATO er det en økende interesse for regionalt samarbeid som favner både medlemsland og ikke-medlemsland. Ikke minst i Norden og det nordlige Europa synliggjøres dette ved at alle de nordiske landene og EU møtes i de sentrale regionale samarbeidsforaene Barentsrådet, Østersjørådet, Arktisk Råd og Den nordlige dimensjon. Det nordiske samarbeidet har i kraft av sin historie og sitt brede verdifellesskap særlige forutsetninger for å bidra i en videreutvikling av slikt regionalt samarbeid innenfor en bredere europeisk ramme.

1.3 Meldingens innhold

I kapittel 2 foretas en gjennomgang av utviklingstrekk i EU de senere år. Kapittel 3 omhandler Norges samarbeid med EU, herunder EØS-samarbeidet, Schengen/øvrige avtaler på justisområdet og vårt samarbeid med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. I kapittel 4 gjøres det rede for målsettinger, prinsipper og gjennomføring av regjeringens europapolitikk, slik det fremgår av regjeringsplattformen og Stortingsmelding 23 (2005-2006) Om gjennomføring av europapolitikken. Kapittel 5 omhandler Regjeringens vurderinger av muligheter og handlingsrom i forvaltningen av våre avtaler med EU på henholdsvis EØS-området, det justis- og innenrikspolitiske området1 og det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Kapittel 6 omhandler Regjeringens vurderinger av enkelte politikkområder som vil bli viet særlig oppmerksomhet i vårt samarbeid med EU i tiden fremover, herunder områder av både horisontal og mer spesifikk karakter. I kapittel 7 drøftes hvordan EU/EØS-kompetansen i forvaltningen og engasjementet og kunnskapen i samfunnet forøvrig kan styrkes, samt hvordan sterkere involvering av berørte parter i europapolitikken kan oppnås. Kapittel 8 inneholder avsluttende vurderinger.