5 Norges avtaler med EU. Muligheter og handlingsrom

5.1 Innledning

Regjeringen vil føre en aktiv europapolitikk og jobbe målrettet for å ivareta norske interesser i forhold til EU og EUs medlemsland. Grunnlaget for utøvelsen av europapolitikken er EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU.

Regjeringen ønsker å bruke handlingsrommet i forvaltningen av avtalene. Det innebærer at Regjeringen ønsker å bruke de muligheter Norge har til å påvirke regelverksutviklingen i EØS og på Schengen-området. Det innebærer også at Regjeringen ønsker å bruke de muligheter som foreligger ved gjennomføring av regelverket i norsk rett. God forvaltning av Norges avtaler med EU forutsetter bevissthet og kunnskap om hvilket handlingsrom som til enhver tid eksisterer.

I dette kapittelet drøftes hvordan vi kan bruke de mulighetene som foreligger i forvaltningen av avtaleverket på EØS-området, det justis- og innenrikspolitiske området og på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Dette er ikke minst viktig i lys av de omfattende endringene som EU har gjennomgått de senere år.

5.2 Tidlig medvirkning i politikk- og regelverksutforming

Norges avtaler med EU gir størst mulighet for medvirkning i politikk- og regelverksutforming i EU i en tidlig fase. Med tidlig fase menes forberedelsen av Kommisjonens forslag og de innledende diskusjonene i Rådet og Europaparlamentet. Muligheten for norsk påvirkning når prosessen nærmer seg beslutning i EU er mindre. Særlig gjelder det i EØS-samarbeidet.

På Schengen-området deltar Norge tettere i EUs politikk- og regelverksutforming. Gjennom Fellesorganet er de assosierte landene med i diskusjonene som finner sted under Rådet. Også i Schengen-saker er det viktig å spille inn norske synspunkter så tidlig som mulig, slik at de kan komme i betraktning før premissene for den videre beslutningsprosessen er lagt.

Tidlig medvirkning er videre viktig for å kunne gi en foreløpig vurdering av EØS-relevans når nytt regelverk er under forberedelse i EU. Aktiv medvirkning i tidlig fase vil også gi innsikt som gjør det enklere å avklare og benytte det handlingsrom som finnes ved gjennomføring og praktisering av regelverket i Norge.

EUs politikk- og regelverksutvikling har til dels endret seg betydelig de siste ti år - fra regelverk på enkeltområder, som i stor grad ble basert på forslagene fra Kommisjonen, til utvikling av sektorovergripende politikk og regelverk, etter omfattende drøftelser i Rådet og Europaparlamentet. Et eksempel på dette er klima- og energipakken som ble vedtatt i 2009. Et annet viktig trekk er utviklingen av store rammeregelverk som fastlegger mål, prinsipper og premisser og deretter overlater til komiteer eller organer under Kommisjonen å videreutvikle og forvalte reglene. Slike forvaltningsregimer finnes på en rekke områder. Et tredje sentralt utviklingstrekk er at beslutningsprosessene går betydelig raskere. Mens man tidligere kunne regne med to behandlinger i Europaparlamentet og Rådet, blir de fleste sakene i dag vedtatt etter førstegangsbehandling.

Samlet er det blitt mer krevende å sikre ivaretakelse av norske interesser i regelverksutformingen. Det er derfor viktig å ha nasjonale posisjoner tidlig i prosessen og følge hele prosessen fra idéstadiet til vedtak, deretter utarbeidelse av et mulig felles regelverk for gjennomføring (komitologi) og på et senere tidspunkt mulig revisjon av regelverket. Det er spesielt i de store og viktige sakene at norske myndigheter har kapasitet til å gjennomføre et omfattende medvirkningsarbeid. Også i saker av relativt mindre betydning, eksempelvis teknisk regelverk, må EUs prosesser følges i tilstrekkelig grad for å sikre nødvendig informasjon, fange opp relevante endringsforslag og for å sikre en god gjennomføring av regelverket i norsk rett.

Norsk forvaltning har gjennomgående god kunnskap om hva som er under utvikling i EU. I tillegg er det viktig at norske myndigheter har evne til raskt å vurdere konsekvenser for Norge og omsette våre vurderinger i klare budskap som kan spilles inn i dialog med representanter fra EUs institusjoner og EUs medlemsland. Dette forutsetter god forankring på politisk nivå i berørte departementer.

Videre er det viktig å involvere berørte aktører i norsk samfunnsliv og næringsliv i forbindelse med utformingen av norske posisjoner. Det vil bidra til å identifisere norske interesser og styrke kvaliteten på det norske arbeidet.

Det er gjennom å dele erfaringer og resultater på konkrete fagområder til rett tid at Norge som ikke-medlemsland kan bli lyttet til når ny politikk og nytt regelverk utvikles. Gjennom konkret og langsiktig arbeid overfor EUs institusjoner opparbeider Norge seg troverdighet og et godt grunnlag for å kunne påvirke.

Norge bør på alle områder av betydning bidra aktivt i regelverksprosessen i EU. Mange norske innspill vil være av interesse for EU. Som regel vil det være enklere å få gjennomslag for norske innspill dersom disse oppleves som nyttige og relevante for andre land. Det er viktig at Norge engasjerer seg så tidlig som mulig i EUs prosess, særlig i spørsmål som har betydning for Norge. Påvirkning overfor EUs organer med sikte på å få inn justeringer i EUs regelverk før det vedtas vil vanligvis være en mer effektiv måte å ivareta norske interesser på enn forhandling om tilpasninger i forbindelse med innlemmelse av en rettsakt i EØS-avtalen. Europaparlamentet og Rådet vedtar i økende grad endringer i Kommisjonens forslag til direktiver og forordninger. Derfor er det viktig at det norske engasjementet ikke bare gjelder Kommisjonens arbeid, men også den etterfølgende prosessen i Rådet og Parlamentet.

I kapittel 7 diskuteres hvordan EU/EØS-kompetansen i forvaltningen og engasjementet og kunnskapen i samfunnet forøvrig kan styrkes, samt hvordan man kan øke involveringen av berørte parter.

5.3 Forvaltningen av EØS-avtalen

Som beskrevet ovenfor har Norge og de andre EØS/EFTA-landene mulighet til å medvirke i en tidlig fase i regelverksutformingen i EU. De mer formelle prosedyrene på EFTA-siden starter imidlertid først etter at vedtak er fattet i EU. Etter at EU har vedtatt en rettsakt på et saksfelt som omfattes av EØS-avtalen, kan den formelle EØS-prosessen inndeles i forskjellige faser: Avklaring av EØS-relevans, fastsetting av vilkår ved innlemmelse i EØS-avtalen, beslutningsfasen, nasjonal gjennomføring av rettsakten, samt forholdet til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen. Regjeringen vil arbeide for god forvaltning av EØS-avtalen i alle disse fasene, samt best mulig medvirkning i EUs politikk- og regelverksutforming ved behandling av nytt regelverk.

5.3.1 Vurdering av EØS-relevans

Utviklingen av EU-samarbeidet de senere årene har medført at grensene for hva som omfattes av EØS-avtalen er mindre tydelige enn tidligere. Dette ble det gjort nærmere rede for i kapittel 2. Regelverksutviklingen i EU på saksfelt som omfattes av EØS-avtalen er dynamisk. Det foretas en stadig videreutvikling av regelverket i tråd med endrede behov, rammebetingelser og politiske målsettinger. For å sikre et enhetlig regelverk i hele EØS-området forutsettes en tilsvarende videreutvikling av regelverket i EØS-avtalen. Dette er nedfelt i EØS-avtalens artikkel 102.

EØS-komiteen skal vurdere innlemmelse i EØS-avtalen av nye EU-rettsakter på saksfelt som omfattes av avtalen. I utgangspunktet er denne vurderingen toleddet. Det må avklares om regelverket er EØS-relevant, det vil si om det faller innenfor EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde, slik dette er definert i EØS-avtalens hoveddel, vedlegg og protokoller. Vurderingen tar utgangspunkt i objektive og rettslige kriterier. Kriteriene som avtalen oppstiller, er imidlertid ikke presise. Vurderingen av EØS-relevans er dermed til en viss grad skjønnsmessig. Dersom regelverket blir funnet EØS-relevant, må det deretter avklares om rettsakten etter sitt innhold kan innlemmes i EØS-avtalen slik den er, eller om det er behov for tilpasninger. En slik vurdering vil naturlig basere seg på faglige, politiske og institusjonelle hensyn.

Dersom rettsakten er bare delvis EØS-relevant, fjernes de delene av rettsakten som ikke er EØS-relevante ved en tilpasningstekst i EØS-komitébeslutningen. Det vil således bare være de EØS-relevante delene som innlemmes i EØS-avtalen.

EØS-avtalens saklige virkeområde

EØS-avtalens saklige virkeområde kan utledes av avtalens artikkel 1, som slår fast at formålet med avtalen er å opprette et enhetlig europeisk økonomisk samarbeidsområde. For å nå dette målet skal samarbeidet omfatte fritt varebytte og fri bevegelighet av personer, tjenester og kapital, opprettelse av et system som sikrer at konkurransen ikke vris og at reglene praktiseres på samme måte, samt nærmere samarbeid på andre områder, slik som forskning og utvikling, miljø, utdannelse og sosialpolitikk. I vurdering av rettsakter må det foretas en konkret avgrensning mot de områdene som helt eller delvis ikke er omfattet av EØS-avtalen.

Ved vurderingen av om en rettsakt faller innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, brukes begrepet EØS-relevans i flere betydninger. Den snevreste betydningen angir rettsakter som etter sitt innhold forutsettes innlemmet i EØS-avtalen. Dette er rettsakter som gjelder en av de fire friheter eller områder som har betydning for gjennomføringen av de fire friheter og som må komme i tillegg for at konkurransen kan skje på tilnærmet like vilkår. Det er nærmere regulert i EØS-avtalens del II til V hvilke områder dette gjelder. Slike rettsakter kan sies å berøre det indre markeds funksjon ved å gi regler av betydning for fri bevegelighet og konkurranse over landegrensene. Dersom disse rettsaktene ikke innlemmes, kan prosedyren i EØS-avtalens artikkel 102 bli iverksatt, med en eventuell suspensjon som resultat. Det redegjøres nærmere for artikkel 102-prosedyren i kapittel 5.3.6.

Den videste betydningen av begrepet EØS-relevans omfatter også aktiviteter (programmer og tiltak) utenfor de fire friheter, på de områdene som er nedfelt i artikkel 78 i EØS-avtalens del VI. Disse områdene ble gjort nærmere rede for i kapittel 3.1.1. Partene skal i henhold til EØS-avtalen styrke og utvide samarbeidet på disse områdene. Dette samarbeidet strekker seg ut over det som er nødvendig for å få det indre marked til å virke etter forutsetningene. Her bygger en innlemmelse i EØS-avtalen på at partene identifiserer en felles interesse av at EØS/EFTA-statene slutter seg til EUs samarbeid på et bestemt felt. Manglende innlemmelse vil ikke medføre iverksettelse av prosedyren i EØS-avtalens artikkel 102.

I vurderingen av en rettsakts tilknytning til EØS-avtalens saklige virkeområde legges avtalens samlede bestemmelser og intensjoner til grunn. Det inkluderer spesielt følgende faktorer:

• Om rettsakten tematisk faller innenfor de områdene som er referert i EØS-avtalens hoveddel, protokoller og vedlegg.

• Om det gis regler av betydning for fri bevegelighet og fri konkurranse over landegrensene, og om markedsaktørene pålegges plikter som får økonomiske konsekvenser.

• Rettsaktens formål, det vil si om formålet gjelder områder som har betydning for gjennomføringen av det indre marked, eller om formålet er samarbeid ut over dette.

• Om rettsakten er en endring, oppfølging eller supplering av regelverk som er innlemmet i EØS-avtalen, eller om beslektet regelverk er innlemmet i EØS.

• Forutsetningene som ble lagt til grunn av Stortinget ved Norges tilslutning til EØS-avtalen i 1993, slik disse fremgår av St.prp. nr. 100 (1991-92).

Det kan også være relevant å se hen til rettsaktens hjemmelsgrunnlag. Dette vil kunne gi en indikasjon på hvilket formål rettsakten anses å ha, samt i enkelte tilfeller også dens innvirkning på det indre marked. Dette gjelder for eksempel der rettsakten er hjemlet i artikkel 114 TEUV om det indre marked.

EØS-avtalens geografiske virkeområde

EØS-avtalens geografiske virkeområde er fastsatt i artikkel 126. EØS-avtalen kommer til anvendelse på Kongeriket Norges territorium. Svalbard er unntatt fra EØS-avtalen. Norge legger til grunn at begrepet territorium skal forstås i henhold til fast praksis i folkeretten. Dette innebærer at EØS-avtalen omfatter Norges landterritorium, indre farvann og territorialfarvann, men ikke økonomisk sone, kontinentalsokkel eller det åpne hav. Det geografiske virkeområdet til EØS-avtalen anses ikke som et rettslig hinder dersom Norge etter en konkret vurdering ønsker å påta seg spesifikke EØS-forpliktelser utenfor territoriet.

En sterk saklig eller økonomisk sammenheng mellom de deler av en konkret aktivitet som skjer innenfor og utenfor territoriet, kan tilsi at Norge i en gitt situasjon velger å innlemme i EØS-avtalen rettsakter med et virkeområde som omfatter økonomisk sone eller kontinentalsokkelen. I slike tilfeller har det vært en klar forutsetning fra norsk side at utvidet geografisk anvendelse av enkelte rettsakter ikke endrer den prinsipielle forståelsen av EØS-avtalens geografiske virkeområde. I andre tilfeller kan Norge på nasjonalt grunnlag velge å ha tilsvarende regler utenfor territoriet som det en EØS-rettsakt fastsetter innenfor territoriet.

Nærmere om det som skiller samarbeidet utenfor de fire friheter fra rettsakter av betydning for de fire friheter

EU-regelverk knyttet til de fire friheter reguleres av EØS-avtalen del II til V, og innlemmes i et av EØS-avtalens vedlegg. Samarbeid utenfor de fire friheter der det i utgangspunktet ikke foreligger noen rettslig forpliktelse til å samarbeide innenfor rammen av EØS-avtalen, reguleres av EØS-avtalen del VI. Slikt samarbeid innlemmes normalt i EØS-avtalen gjennom protokoll 31 om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter. Innlemmelse av en rettsakt i protokoll 31 vil skape samme forpliktelsesnivå som innlemmelse i et vedlegg, i den forstand at Norge vil være folkerettslig forpliktet til å overholde rettsaktens bestemmelser. EØS-avtalens artikkel 7, som gjelder forpliktelsen til å gjennomføre rettsakter i statenes interne rettsorden, gjelder også for rettsakter som innlemmes i protokoll 31. Det er imidlertid flere forskjeller mellom innlemmelse av en rettsakt i et vedlegg og i protokoll 31. De viktigste forskjellene er:

Presedensvirkninger: Ved innlemmelse av en rettsakt i et vedlegg vil man normalt formode at senere regelverk på samme felt også skal innlemmes i avtalen. Dette må legges til grunn selv om nye rettsakter på samme felt, herunder endringsrettsakter, formelt må underlegges en ny og selvstendig vurdering før det tas stilling til EØS-relevans. En innlemmelse i protokoll 31 setter ikke samme presedens, ettersom det i utgangspunktet her ikke foreligger noen rettslig forpliktelse til å samarbeide innenfor rammen av EØS-avtalen. Partene vil da stå friere til å vurdere om man ønsker å videreutvikle samarbeidet.

Gjennomgående tilpasninger: EØS-avtalens protokoll 1 om gjennomgående tilpasninger, herunder arbeidsfordelingen i EFTA-pilaren av oppgaver som Kommisjonen utfører i EU-pilaren, gjelder kun for rettsakter i EØS-avtalens vedlegg og kommer følgelig ikke til anvendelse for protokoll 31. Dersom det er ønskelig å regulere dette, må dette avtales særskilt.

Overvåking og tvisteløsning: Det følger av artikkel 79 nr. 3 at EØS-avtalens del VII (bestemmelser om organene) kun får anvendelse for protokoll 31 når dette er uttrykkelig fastsatt. Dette innebærer blant annet at ESA og EFTA-domstolen i utgangspunktet ikke gis noen rolle i dette samarbeidet. Reglene om tvisteløsning (herunder 102-prosedyren) kommer heller ikke til anvendelse. Eventuelle tvister vil måtte håndteres gjennom konsultasjoner mellom avtalepartene i tråd med avtalens intensjoner. Dersom man for eksempel ønsker at en rettsakt innlemmet i protokoll 31 skal omfattes av overvåkningsordningen, må dette avtales særskilt.

Regjeringen legger vekt på at rettsakter av betydning for gjennomføringen av de fire friheter, bør innlemmes i et vedlegg, mens rettsakter som regulerer samarbeid utenfor de fire friheter bør innlemmes i protokoll 31. Dette er i tråd med intensjonene i EØS-avtalen, bidrar til å klargjøre forutsetningene for samarbeidet i det enkelte tilfellet og sikrer generelt en mest mulig ryddig og forutsigbar forvaltning av samarbeidet.

Utfordringer i vurderingen av EØS-relevans

I de fleste tilfeller lar det seg enkelt fastslå om en rettsakt er EØS-relevant. For enkelte rettsakter er imidlertid vurderingen av EØS-relevans mer krevende. Som omtalt i kapittel 2 vedtar EU i økende grad rettsakter som faller delvis innenfor og delvis utenfor EØS-avtalen. Dette skyldes dels EUs mer sektorovergripende måte å samarbeide på, dels bortfallet av søylestrukturen og dels endringer i EUs konkrete traktatverk over tid. Den opprinnelige parallelliteten mellom EUs traktatbestemmelser og EØS-avtalen utviskes gradvis. Dette bidrar til å gjøre fastsetting av EØS-relevans mer krevende. Det kan også være komplisert å vurdere i hvilken grad en rettsakt påvirker det indre marked. Her kan det være saklig uenighet mellom partene.

Innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen forutsetter enstemmighet. Det finnes ingen bestemmelser i EØS-avtalen om juridisk tvisteløsning dersom det skulle oppstå uenighet mellom partene om EØS-relevansspørsmålet. Man vil derfor være henvist til å komme frem til en politisk løsning. Dersom det dreier seg om regelverk som EU-siden mener skal innlemmes, kan utfallet bli at EU igangsetter prosedyrene i EØS-avtalen artikkel 102, med eventuell suspensjon av berørt regelverk som resultat.

Vurdering av EØS-relevans er en faglig og rettslig vurdering som må utøves innenfor rammen av avtalens grunnleggende forutsetninger og prinsipper. Det er imidlertid også et element av skjønn i vurderingen. Partenes prioriteringer og målsettinger for EØS-samarbeidet kan i noen grad påvirke hvilke hensyn som tillegges størst vekt i vurderingen av EØS-relevans.

Alle nye rettsakter underlegges en selvstendig vurdering før det tas endelig stilling til EØS-relevans. Normalt vil det imidlertid ved innlemmelse av en rettsakt i et vedlegg være naturlig at senere regelverk på samme felt også skal innlemmes i avtalen, enten dette dreier seg om en revisjon av det opprinnelige regelverket, relatert regelverk eller utfyllende regelverk. Etter norsk syn vil det imidlertid ikke være en forpliktelse til å innlemme etterfølgende regelverk utenfor de fire friheter, selv om det er valgt å innlemme den opprinnelige rettsakten i et vedlegg istedenfor protokoll 31.

Det er i praksis viktig å sikre rimelig konsistens og sammenheng i hva som innlemmes i EØS-avtalen og hva som holdes utenfor. Dette er nødvendig for å sikre et fornuftig samarbeid og forutsigbarhet for berørte aktører.

For å unngå uklarhet er det naturlig å tydeliggjøre at når regelverk og annet samarbeid utenfor de fire friheter innlemmes i EØS-avtalen, så er ikke dette noe partene er rettslig forpliktet til å gjøre. I en situasjon hvor EUs regelverksutforming er mer sammensatt enn tidligere, og hvor grensen mellom EØS-relevante elementer og elementer som faller utenfor EØS-avtalen kan være mer utydelig, er betydningen av klarhet i hva som er forutsetningene for samarbeidet i det enkelte tilfellet enda viktigere. I vurderingen av om og hvordan en rettsakt bør innlemmes, vil Regjeringen også søke å unngå uønskede presedensvirkninger. I en slik vurdering må det også tas hensyn til at det kan være vanskelig å overskue videreutvikling av regelverk på et gitt område.

Regjeringen legger til grunn at EØS-forpliktelsene kun kommer til anvendelse på territoriet. Dersom det i spesielle tilfeller er aktuelt å gi regelverket utvidet geografisk anvendelse i norsk økonomisk sone eller på kontinentalsokkelen, er det Regjeringens forutsetning at dette ikke endrer utgangspunktet om at EØS-avtalens geografiske virkeområde er begrenset til Norges territorium.

Regjeringen vil søke å oppnå at en foreløpig vurdering av EØS-relevans skjer tidligst mulig når EU behandler nye forslag til rettsakter. Dette er viktig for å kunne fremme norske vurderinger og synspunkter til EU på en hensiktsmessig måte.

5.3.2 Mulige tilpasninger ved innlemmelse av nye rettsakter i EØS-avtalen

Hovedprinsippet i EØS-avtalen er at regelverket skal gjennomføres og praktiseres på samme måte i hele EØS-området. Dette er vesentlig for å sikre et enhetlig regelverk, likeverdige konkurransevilkår og forutsigbarhet for foretak og borgere. Tilpasninger i form av unntak og vesentlige overgangsperioder er i utgangspunktet i strid med dette hovedprinsippet. Samtidig vil det når særskilte behov tilsier det, være naturlig å søke tilpasninger ved en innlemmelse av regelverket i EØS-avtalen.

Det aller meste av nytt EU-regelverk innlemmes i EØS-avtalen uendret. Samtidig åpner avtalen for at partene kan enes om materielle tilpasninger ved innlemmelse i EØS-avtalen. I slike tilfeller vil også det generelle ønsket om et enhetlig regelverk inngå i den politiske vurderingen. Materielle tilpasninger kan dreie seg om saklige eller geografiske avgrensninger, institusjonelle justeringer, overgangsordninger eller unntak. Slike tilpasninger kan være særlig aktuelle dersom bare deler av regelverket er EØS-relevant, hvis regelverket inneholder institusjonelle løsninger som må tilpasses to-pilarsystemet i EØS-avtalen, eller der de faktiske forhold i Norge nødvendiggjør det. Det kan også i enkelte tilfeller være aktuelt der regelverket innebærer en endring i norsk politikk som anses som problematisk.

EUs mer sektorovergripende tilnærming i utformingen av regelverk, bortfall av søylestrukturen og nye reguleringsmetoder kan gjøre det mer aktuelt med tilpasninger i form av saklige avgrensninger og institusjonelle justeringer ved innlemmelse i EØS-avtalen.

I enkelte tilfeller kan det være behov for en felleserklæring eller for å avgi en ensidig erklæring ved innlemmelse av regelverket i EØS, for å presisere eller avgrense hvordan partene mener at regelverket skal forstås. En felleserklæring vil gi uttrykk for partenes felles forståelse av regelverket, mens en ensidig erklæring bare vil gi uttrykk for Norges forståelse.

Det er få overgangsordninger og unntak til rettsaktene som er innlemmet i EØS-avtalen. Dette henger dels sammen med at EØS/EFTA-statene har sett seg tjent med et mest mulig felles regelverk, og har derfor i liten grad ønsket å ha et avvikende nasjonalt regelverk. Det skyldes også at EU er restriktive med å akseptere overgangsordninger og unntak, ut fra et ønske om størst mulig homogenitet i hele EØS-området. Spørsmålet om materielle tilpasninger ved innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen må også ses i sammenheng med det handlingsrom Norge måtte ha ved nasjonal gjennomføring av EØS-regelverk. Selv om Norge ikke skulle få gjennomslag for ønsket om en tilpasning ved innlemmelse i EØS-avtalen, kan det i en del tilfeller være mulig å ivareta norske interesser i måten regelverket gjennomføres på nasjonalt.

5.3.3 Særlig om organer med kompetanse til å treffe bindende vedtak overfor myndigheter, foretak eller personer

EU vedtar i økende grad regelverk som gir byråer og tilsynsorganer ny kompetanse til å fatte beslutninger som er bindende for myndigheter, foretak eller personer i medlemslandene. Dette reiser spørsmål av rettslig og politisk karakter, herunder forholdet til EØS-avtalens to-pilarsystem og Grunnloven.

Begrepet «to-pilarsystem» refererer til at EØS-samarbeidet er organisert i to separate pilarer: EFTA-pilaren og EU-pilaren, jf. nærmere omtale i kapittel 3.1.3. Dette gjenspeiles i EØS-avtalens del VII om institusjonelle bestemmelser. Prinsippet er at myndighetsutøving overfor en EØS/EFTA-stat skal skje ved et EØS/EFTA-organ.

Der Kommisjonen, EUs byråer eller tilsynsorganer har kompetanse til å fatte beslutninger som er bindende for myndigheter, foretak eller personer i EU, må det for EFTA-statene dermed tas stilling til om og hvordan tilsvarende kompetanse skal utøves i EFTA-pilaren. Dette kan skje ved at man velger å gi tilsvarende kompetanse til ESA, at det skal fattes tilsvarende vedtak i EØS-komiteen, eller at kompetansen skal tillegges nasjonale myndigheter i EØS/EFTA-statene. I utgangspunktet er det bare på konkurranseområdet at EØS-avtalen gir ESA eksplisitt myndighet til å fatte vedtak med direkte virkning for foretakene. EØS-avtalen og Stortingets forutsetninger for godkjenning av avtalen i 1993 kan imidlertid ikke sies å utelukke begrenset myndighetsoverføring på andre områder, så lenge Norge aksepterer dette i det enkelte tilfellet. EØS-avtalen åpner også for at to-pilarsystemet kan fravikes ved at det gjøres særskilte tilpasninger. Dette åpner for at man i særskilte tilfelle kan beslutte å la EUs byråer eller tilsynsorganer få kompetanse til å fatte vedtak som binder EØS/EFTA-statene, eller har direkte virkning overfor rettssubjekter i EØS/EFTA-statene.

Enten det vurderes å legge myndighet til et organ på EU-siden eller til et organ på EØS/EFTA-siden, må forholdet til Grunnlovens regler om traktatinngåelse avklares. Grunnloven bygger på en forutsetning om at myndigheten som den omhandler, i utgangspunktet skal utøves av norske statsorganer. Utgangspunktet er derfor at overføring av myndighet til å utøve lovgivende, forvaltningsmessig eller dømmende myndighet med direkte internrettslig virkning i Norge er i strid med Grunnloven og således må skje etter reglene om grunnlovsendring i Grunnloven § 112. Alternativt kan overføring i enkelte tilfeller skje med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 93, som blant annet forutsetter ¾ flertall og at overføringen skjer til en sammenslutning som Norge er tilsluttet.

Etter sikker konstitusjonell praksis kan avtaler om myndighetsoverføring som anses som «lite inngripende», inngås på samme måte som ordinære traktater, jf. Grunnloven § 26. Grunnloven § 26 gir selv ingen veiledning om vurderingen av når myndighetsoverføring er å anse som lite inngripende. Vurderingen av hva som kan aksepteres, må prinsipielt ta utgangspunkt i den enkelte kompetansebestemmelsen i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i (§§ 3, 49, 75, 88, 90 m.fl.).

Praksis, i første rekke slik den er kommet til uttrykk i forbindelse med Stortingets behandling av tidligere saker, vil gi veiledning om hvor grensen går. Etter praksis er relevante momenter ved vurderingen bl.a. arten av den myndigheten som det er aktuelt å overføre og omfanget av myndighetsoverføringen, herunder om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde. Det har videre betydning om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse. I praksis er det også lagt vekt på i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. Det legges også vekt på arten av de samfunnsmessige og politiske interesser som berøres gjennom myndighetsoverføringen.

Selv om det hittil i de fleste saker er funnet løsninger som har gjort det mulig å innlemme slikt regelverk i EØS-avtalen, skaper utviklingen med økt bruk av byråer utfordringer for to-pilarsystemet i EØS-avtalen. I visse tilfeller har man valgt å fravike det alminnelige utgangspunktet om et to-pilarsystem, enten fordi EUs samarbeid ikke alltid lar seg passe inn i det tradisjonelle to-pilarsystemet eller fordi det av ressursmessige eller andre hensyn ikke har vært ansett naturlig at ESA skal gis tilsvarende kompetanse som Kommisjonen.

Det er viktig for Norge å ha mulighet til å delta i den premisslegging for regelverksutvikling som foregår i EUs byråer og tilsyn. Gitt EUs utvikling og nye former for samarbeid, vil man i et økende antall tilfeller kunne stå overfor en situasjon hvor deltakelse fra EFTA-siden forutsetter at man aksepterer nye løsninger. Samtidig må EU-siden forholde seg til at EØS/EFTA-landene deltar i det indre marked under andre institusjonelle og rettslige forutsetninger enn EU-landene, og at dette legger føringer på løsningene som velges.

Regjeringen legger til grunn at et balansert og velfungerende samarbeid forutsetter en pragmatisk tilnærming fra alle avtalepartene. Man må søke å oppnå praktiske løsninger som ivaretar EØS-avtalens institusjonelle oppbygging, ønsket om rettshomogenitet og nasjonale interesser på best mulig måte. Regjeringen vil vurdere hvilke konsekvenser fremveksten av EU-byråer og tilsyn har for deltakelse, prosesser og politikkutforming i Norge, og hvilken tilnærming som best kan ivareta norske interesser i arbeidet opp mot disse organene.

5.3.4 Bruk av handlingsrom ved gjennomføring av EØS-regelverk nasjonalt

I tråd med EØS-avtalen artikkel 3 forutsettes det at norsk rett er i samsvar med EØS-forpliktelsene. Det slås fast at statene skal treffe alle tiltak som er egnet til å oppfylle forpliktelsene etter EØS-avtalen, og avholde seg fra å treffe tiltak som kan sette avtalens formål i fare. Dette omtales som det alminnelige lojalitetsprinsippet i EØS. Prinsippet gjelder gjennomføring av rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen. Det gjelder også for norsk lovgivning på områder som er omfattet av EØS-avtalen, men som ikke er regulert i egne rettsakter. Den norske lovgivningen må være i tråd med de alminnelige bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Dette gjelder for eksempel bestemmelsene om fri bevegelighet av varer, personer og tjenester over landegrensene, med mindre EØS-retten gir hjemmel for unntak.

Med dette utgangspunktet har myndighetene handlingsrom til å ivareta en rekke hensyn. For direktiver har myndighetene i utgangspunktet mulighet til å velge hvordan disse på best mulig måte kan gjennomføres i norsk rett. Da kan norske verdimessige, politiske og økonomiske hensyn legges til grunn innenfor rettsaktens rammer. Graden av handlingsrom vil variere avhengig av måten direktivets bestemmelser er utformet på. Der direktivet er meget klart og presist og gir lite rom for fortolkning og skjønn, vil det være vanskelig å avvike særlig fra direktivets ordlyd. Der direktivet kun gir en mer generell beskrivelse av reglene som forutsettes gjennomført i nasjonal rett, eller uttrykkelig slår fast at statene kan fravike direktivets bestemmelser på den ene eller annen måte, vil man stå adskillig friere ved gjennomføringen. Her bør man også velge en gjennomføring i tråd med norsk lovgivningstradisjon, noe som vil gjøre det enklere for dem som berøres av lovgivningen å forstå og fortolke den. Videre er det på områder hvor det gjerne brukes minimumsdirektiver, slik det ofte er tilfellet for eksempel på miljøområdet, mulig å fastsette strengere nasjonale krav, noe som gir et betydelig handlingsrom.

Størst handlingsrom har man i utgangspunktet på områder som ikke er regulert i egne rettsakter. Da er det de alminnelige bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel som kommer til anvendelse. En stor del av den offentlige regulering av samfunnet berører de fire friheter (fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital), og EØS-retten gir anledning til å ivareta viktige hensyn i den forbindelse. En restriksjon i utøvelsen av en av de fire friheter vil være lovlig dersom den er begrunnet i allmenne hensyn, og disse hensynene ikke kan ivaretas like effektivt med mindre inngripende virkemidler (proporsjonalitetsprinsippet).

Minst er handlingsrommet når området er regulert av en forordning som er innlemmet i EØS-avtalen. Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 at en forordning må gjøres til en del av norsk interne rettsorden. Dette er forstått slik at forordningene skal gjennomføres i nasjonal rett ord for ord, normalt ved at det i lov eller forskrift fastsettes at forordningen (i EØS-tilpasset form) skal gjelde som norsk lov.

Antall forordninger har steget de senere år. EUs omfattende regelverk for henholdsvis kjemikalier (REACH) og mattrygghet som er inntatt i EØS-avtalen, er viktige eksempler her. I det siste har man også sett en tilsvarende utvikling på finansmarkedsområdet. Etter finanskrisen i 2008-2009 har EU i økende grad tatt i bruk forordninger for regulering på dette området for å sikre mest mulig rettslig ensartethet. Tidligere har EUs rettsakter på finansmarkedsområdet i stor grad vært gitt i form av direktiver – gjerne minimumsdirektiver – der medlemslandene i stor utstrekning har hatt et nasjonalt handlingsrom ved gjennomføring i nasjonal rett. Denne utviklingen understreker betydningen av å bruke de påvirkningsmuligheter som foreligger i en tidlig fase av regelverksutformingen i EU.

Norsk politikk og målsettinger vil ofte kunne nås gjennom ulike former for reguleringer, hvor noen enklere vil være forenlige med EØS-retten enn andre. Både sentrale og lokale myndigheter bør være seg dette bevisst. Det er flere forhold som påvirker handlingsrommet, blant annet måten den nasjonale reguleringen utformes på, hvilke hensyn den skal ivareta og hvordan den begrunnes.

Dersom den nasjonale reguleringen ikke forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet eller opprinnelse, kan den etter EØS-retten begrunnes i langt flere allmenne hensyn enn om den er direkte diskriminerende. Dette gjelder for eksempel miljøhensyn, forbrukerhensyn, distriktshensyn og sosiale hensyn i tillegg til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen. Det er viktig å tydeliggjøre hvilke hensyn som begrunner ordningen, i forarbeidene og på annet vis. Det innebærer normalt at man må presisere hvilke hensyn som ivaretas, at ordningen må være egnet til å ivareta disse hensynene og at hensynene ikke kan oppnås like effektivt med andre virkemidler som i mindre grad kan begrense samhandelen innen EØS.

Mye av EØS-regelverket er av teknisk karakter. Det vil da være rent faglige og tekniske hensyn som bestemmer hvordan regelverket gjennomføres i Norge. Når Norge har viktige interesser å ivareta, vil Regjeringen legge vekt på å bruke handlingsrommet for å oppnå dette.

For å se hvilket handlingsrom EØS-retten gir er det avgjørende at forvaltningen har meget god kunnskap om EØS-retten, EØS-regelverket og tilhørende domstolpraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Regjeringen vil derfor legge vekt på å videreutvikle den EØS-faglige og EØS-rettslige kompetansen i forvaltningen, samt sikre gode rutiner for å bruke handlingsrommet på en aktiv og hensiktsmessig måte.

Før EU-rettsakter innlemmes i EØS-avtalen, må det foreligge oversettelser av disse til norsk. Det er på tidspunktet for innlemmelse tilstrekkelig med uoffisielle oversettelser, men senere må disse gjennomgå en grundig revisjon før de gjøres offisielle. For å sikre korrekt gjennomføring nasjonalt må oversettelsen av rettsaktene ha høy kvalitet. Dette er viktig både for norske myndigheter, næringslivet og andre berørte som skal forholde seg til det aktuelle regelverket. Den vedvarende økningen i regelverket som innlemmes i EØS-avtalen, har medført en betydelig økning i oversettelsesarbeidet. Regjeringen vil sørge for at oversettelsesarbeidet gis prioritet.

5.3.5 Norsk tilnærming til overvåkings- og domstolsystemet

EU-retten er et dynamisk rettssystem, der EU-domstolen gjennom sin rettspraksis har en aktiv rolle i utviklingen. For å sikre ensartethet skal EØS-retten som utgangspunkt utvikle seg tilsvarende. EFTA-domstolen og EU-domstolen utvikler rettstilstanden i EØS når de uttaler seg om forståelsen av EØS-regelverk. På samme måte vil avgjørelser fattet av EFTAs overvåkingsorgan, ESA, kunne ha betydning for hvordan EØS-regelverket skal praktiseres. Avgjørelsene fra domstolene og ESA vil dermed kunne få betydning for utviklingen i norsk rett på de områder som er omfattet av EØS-avtalens virkeområde.

Statene er gitt mulighet til å påvirke disse avgjørelsene og derigjennom rettsutviklingen i EØS. Det er særlig i to typer saker at Norge har slik påvirkningsmulighet: For det første ved å forsvare norsk syn i saker der det bestrides at Norge har fulgt EØS-retten på et gitt område (traktatbruddsaker). For det andre er det en påvirkningsmulighet i saker der EFTA-domstolen og EU-domstolen uttaler seg om hvordan EØS-retten er å forstå, enten ved at domstolene gir såkalte tolkningsuttalelser eller ved at EFTA-domstolen behandler traktatbruddsaker mot andre stater. Norge kan i begge tilfeller gi innlegg som redegjør for norsk forståelse av EØS-retten.

EØS/EFTA-statene og ESA har også kunnet tre inn (intervenere) i saker mellom EUs medlemsstater og EUs institusjoner for EU-domstolen på EØS-rettens område, for eksempel i saker der Kommisjonen går til sak mot EU-land med påstand om traktatbrudd. Fra 2010 har EU-domstolen lagt til grunn en ny praksis, der EØS/EFTA-statene og ESA ikke lenger har slik intervensjonsadgang. Fra norsk side er det sterkt ønskelig med en slik adgang, og EØS/EFTA-statene og ESA har tatt saken opp med EU-siden, både i EØS-komiteen og i EØS-rådet. Regjeringen vil fortsatt arbeide for å få gjennomslag i dette spørsmålet.

EFTA-domstolen forela i desember 2011 et forslag om visse institusjonelle endringer av domstolen for EØS/EFTA-statene. Forslaget var begrunnet i et ønske om ytterligere å styrke domstolens kompetanse og status, for derigjennom å øke dens legitimitet.

Det ble foreslått å endre avtalen om overvåkingsorganet og domstolen (ODA-avtalen) på tre punkter; å åpne mulighet for å tilkalle ad hoc-dommere for å utvide antallet dommere i viktige saker, å etablere et panel for å vurdere kompetansen til søkere til dommerstillinger, samt å opprette et generaladvokatembete i EFTA-domstolen.

Regjeringen har så langt ikke sett behov for å gjøre endringer i domstolens institusjonelle oppbygning. EFTA-domstolens forslag er til vurdering i de tre EØS/EFTA-statene.

Traktatbruddsakene

Det er ESA som etter EØS-avtalen er gitt i oppdrag å overvåke EFTA-statenes gjennomføring av EØS-avtalen. Dette kan ESA gjøre på eget initiativ eller på bakgrunn av en klage fra en privat part.

Det har vært uenighet mellom ESA og Norge om tolkning av EØS-avtalen i en rekke enkeltsaker. I noen av disse har ESA fått gjennomslag for sitt syn, mens Norge har vunnet frem i andre. Erfaring tilsier at god dialog med ESA er viktig for å vinne frem med norsk syn. Dialogen bør innledes før ESA eventuelt åpner en formell sak mot Norge. Dette sikrer at Norge på et tidlig tidspunkt blir gjort oppmerksom på eventuelle vurderinger fra ESAs side. For å ivareta norske interesser må det videre legges stor vekt på at ESA får all relevant informasjon så tidlig som mulig, og at det norske synet støttes opp av solid og konsekvent argumentasjon. Det er viktig med tett samordning mellom berørte departementer i prosessene med ESA. Utenriksdepartementet, øvrige berørte departementer og Regjeringsadvokaten involveres etter nærmere retningslinjer i sakene med ESA. Det er også faste rutiner for foreleggelse av ESA-saker for regjeringen.

Regjeringen legger vekt på å sikre best mulig samordning mellom berørte departementer og Regjeringsadvokaten. På denne måten vil man kunne sikre en grundigst mulig opplysning av saker på et tidlig stadium og sikre en mest mulig konsistent argumentasjon.

I saker der det ikke lar seg gjøre å komme til enighet med ESA, vil Regjeringen benytte muligheten til å få saken fremlagt for EFTA-domstolen for avgjørelse dersom dette vurderes som hensiktsmessig.

Tolkningsuttalelser fra EFTA- og EU-domstolen

Ved de såkalte prejudisielle foreleggelsene ber en nasjonal domstol om at EU-domstolen eller EFTA-domstolen gir sin fortolkning av EU/EØS-retten. EU-domstolen og EFTA-domstolen uttaler seg kun om de EU/EØS-rettslige forhold. Det er den nasjonale domstol som treffer endelig avgjørelse i saken.

Norge har adgang til å gi innlegg i alle foreleggelsessaker for EFTA-domstolen og i alle foreleggelsessaker for EU-domstolen som faller innenfor EØS-avtalens virkeområde.

Som en fast ordning oversender Utenriksdepartementet til berørte departementer de prejudisielle foreleggelsene som kan ha EØS-relevans. Ansvarlig departement vurderer om staten bør benytte seg av adgangen til å gi innlegg for å bidra til en regelforståelse som er mest mulig i tråd med Norges interesser. Det er Regjeringsadvokaten og Utenriksdepartementet som er prosessfullmektig for staten i disse sakene.

Saksbehandlingen for domstolene er i hovedsak skriftlig, og det legges betydelig arbeid i denne delen av prosessen. Det er også vanlig at det avholdes en kort muntlig høring etter at de skriftlige innleggene er innkommet. Dersom det åpnes for muntlig høring, kan også andre parter enn de som har gitt skriftlig innlegg gi muntlige innlegg. I saker der det i første omgang er konkludert med at det ikke er behov for norsk skriftlig innlegg, men der det så kommer frem informasjon eller påstander i de øvrige skriftlige innleggene som Norge bør kommentere, kan det være en løsning å anmode om at det avholdes muntlig høring og avgi et innlegg da.

I tilfeller der andre EØS-stater har like ordninger eller lik forståelse av rettsakten som det Norge har, vurderes det om det skal etableres kontakt og eventuelt også, der det er naturlig, argumentasjonen skal samordnes.

Den norske erfaringen med å gi innlegg for EU-domstolen viser at norske innlegg blir vurdert på lik linje med medlemsstatenes innlegg. Det er kvaliteten på innlegget og styrken i argumentasjonen som avgjør om man vinner frem med sitt syn. Det er naturlig nok vanskelig å måle i hvor stor grad et innlegg har påvirket domstolen i dens endelige avgjørelse, særlig når det er flere stater som har fremmet lignende argumenter. Det finnes imidlertid flere eksempler på at domstolen har bygget direkte på den norske argumentasjonen, også i saker der Norge har resonnert annerledes enn andre aktører.

Det samme gjelder for EFTA-domstolen. Det er ofte færre som gir innlegg for EFTA-domstolen enn for EU-domstolen, og det er desto større behov for at Norge bidrar til å belyse saken og forsøke å påvirke avgjørelsen slik at den blir best mulig sett med norske øyne.

Regjeringen mener at Norge aktivt bør benytte seg av muligheten til å gi innlegg i prejudisielle saker for å redegjøre for vår fortolkning og regelverksforståelse i saker som er av betydning for Norge. Norge bør som hovedregel gi innlegg i prejudisielle saker for EFTA-domstolen. Videre bør Norge gi innlegg i prejudisielle saker for EU-domstolen av særlig betydning for tolkningen av EØS-avtalen på områder som er viktige for Norge.

5.3.6 Artikkel 102-prosedyre – reservasjon og mulig suspensjon

Dersom det er uenighet mellom avtalepartene om nytt EU-regelverk skal innlemmes i EØS-avtalen, kan prosedyrene i artikkel 102 i EØS-avtalen om reservasjon og mulig suspensjon komme til anvendelse. Det følger av bestemmelsen at partene skal bestrebe seg på å komme til enighet. Det er den part som ønsker innlemmelse av den aktuelle rettsakten i EØS-avtalen, som bestemmer om og når en artikkel 102-prosedyre iverksettes. En slik beslutning er ikke betinget av at det først er foretatt en forutgående reservasjon fra den andre part. Den kan også bygge på at den ene part mener at det brukes uforholdsmessig lang tid på innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalen.

Siden EØS-avtalens ikrafttredelse har prosedyrene i artikkel 102 blitt igangsatt to ganger. Første gang i 2002 var knyttet til Liechtenstein og Hvitvaskingsdirektivet. Andre gang i 2007 var knyttet til Island/Liechtenstein og regelverk for fri bevegelse av personer. I begge tilfeller mente EU-siden at det tok for lang tid å innlemme regelverket i EØS. Partene kom etter en nærmere dialog til enighet, og rettsaktene ble innlemmet i EØS-avtalen.

Norge har reservert seg mot EUs 3. postdirektiv, men EU har så langt ikke iverksatt noen artikkel 102-prosedyre.

Etter en iverksettelse av artikkel 102-prosedyren har EØS-komiteen seks måneder til rådighet for å finne en løsning. Partene plikter å bestrebe seg på å løse konflikten. Komiteen skal undersøke alle muligheter for at avtalen skal kunne virke tilfredsstillende. Dersom partene ikke kommer frem til enighet, og dersom EØS-komiteen ikke treffer beslutning om noe annet, vil en del av EØS-avtalen midlertidig settes ut av kraft (suspenderes). Det er åpning for at man likevel ikke trenger å gå til dette skrittet, dersom partene er enige om det. I praksis vil det være opp til EU-siden om bruk av reservasjonsretten fra en EFTA-stat skal føre til at deler av avtalen settes midlertidig ut av kraft eller ikke.

Det følger av artikkel 102 (5) at det er «den berørte del av vedlegget» der rettsakten skulle ha vært innlemmet som skal settes ut av kraft. Det vil etter norsk syn kun være den direkte berørte del av det aktuelle vedlegget som eventuelt vil kunne suspenderes. Dette fremgår av artikkel 102 (2) og (5) lest i sammenheng. EØS-avtalen definerer imidlertid ikke nærmere hva som skal anses som den direkte berørte del av vedlegget. Dersom det skulle oppstå uenighet mellom partene om hvilke rettsakter som blir berørt, vil man være henvist til å komme frem til en politisk løsning. I praksis vil det være vanskelig å vurdere på generelt grunnlag hvor omfattende en suspensjon vil kunne bli. Dette må sees i lys av den konkrete situasjonen.

Erfaringene med anvendelsen av artikkel 102 er, som det fremgår over, begrenset. Etter at prosedyren er iverksatt og fristen på seks måneder er utløpt uten at partene er kommet til enighet, følger det av bestemmelsen at suspensjon vil inntreffe uten et forutgående vedtak i EØS-komiteen. Ved inngåelsen av EØS-avtalen slo imidlertid avtalepartene fast (i «Agreed Minutes Ad Article 102(6) EEA in the Final Act to the EEA Agreement») at omfanget og ikrafttredelsen av en midlertidig suspensjon skal bli tilfredsstillende offentliggjort. Det må således foretas en form for stadfesting av suspensjonen som sørger for tilstrekkelig rettslig forutsigbarhet for de aktørene som måtte bli berørt av suspensjonen.

Formålet med artikkel 102 er å sikre at EØS-avtalen fungerer etter sitt formål. De prosessuelle reglene i bestemmelsen er utformet med tanke på dette. Selv om det ikke er oppnådd enighet om innlemmelse av en rettsakt i EØS-avtalen, og deler av avtalen eventuelt vil kunne bli satt midlertidig ut av kraft, skal EØS-komiteen fortsette sine bestrebelser på å komme til enighet om en gjensidig godtagbar løsning, med det siktemål at suspensjonen kan avbrytes så snart som mulig.

Bruk av reservasjonsretten må bygge på en avveining mellom norske interesser i den aktuelle saken og risikoen for og mulige konsekvenser av eventuelle motreaksjoner fra EU. Norge er gjennomgående tjent med utvikling av felles regler og standarder for virksomheten i det europeiske markedet. Erfaringene har vist at relevante rettsakter er blitt akseptert av Norge. Like fullt er reservasjonsretten en integrert del av avtalen. Den er en nødvendig mekanisme for de tilfeller hvor tungtveiende interesser taler for å reservere seg. Regjeringen vil vurdere å bruke reservasjonsretten hvis særlig viktige hensyn trues av rettsakter som planlegges innlemmet i EØS-avtalen.

5.4 Forvaltning av avtalene på justisområdet

Justisområdet har utviklet seg til et stadig viktigere samarbeidsområde for EU. Det gjelder først og fremst innad i EU, der en viktig målsetning er å sikre EU-borgernes frihet og trygghet. Grenseoverskridende kriminalitet, i sine mange former, gjør det nødvendig med et effektivt internasjonalt politisamarbeid. Også de utfordringer som Europa står overfor knyttet til flyktningstrømmer og ulovlig migrasjon krever internasjonalt samarbeid. Felles yttergrense og et indre reisefrihetsområde forutsetter at alle deltakerne anvender og gjennomfører det felles regelverket på en effektiv og forsvarlig måte. Justispolitiske virkemidler er også viktige elementer i EUs eksterne politikk.

Norge deltar i viktige deler av EUs samarbeid på justisområdet. Som Schengen-medlem er vi avhengig av at regelverk og tiltak som er knyttet til kontroll av den felles yttergrensen gjennomføres effektivt i hele Schengen-området.

Også andre deler av EUs samarbeid på dette området påvirker oss i større eller mindre grad. Det har derfor vært norsk politikk å søke en bred deltakelse i EUs samarbeid på justisfeltet, og å bidra aktivt til at dette samarbeidet fungerer godt.

Norges viktigste tilknytning til EU-samarbeidet på justisområdet er vår deltakelse i Schengen-samarbeidet og alle dets praktiske sider. Avtalen gir oss adgang til å delta i Rådets behandling av rettsakter og tiltak på alle nivåer, både på ekspertnivå, høyere embetsnivå og ministernivå. Regjeringen vil bygge videre på Schengen-samarbeidet.

Norge har dessuten inngått flere avgrensede avtaler som knytter oss til andre deler av EUs justissamarbeid. Dette er avtaler om samarbeid med Europol, CEPOL og Eurojust, gjensidig bistand i straffesaker, tilgang til andre lands politiregistre (Prüm), tilknytning til den europeiske arrestordre og deltakelse i EU-byråer (jf. kapittel 3.2.2). I tillegg deltar Norge i EUs samarbeid om terrorbekjempelse gjennom CTG - «Counter-Terrorism Group». Dessuten deltar Norge i Dublin-samarbeidet, som har regler om hvilket land som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad.

På justisfeltet opplever norske myndigheter at det er gode muligheter for samarbeid og dialog med EU på områder der vi har erfaring og kompetanse. Dette skjer også der vi ikke har avtaler som knytter oss til EUs regelverk. Et eksempel på dette er asyl- og flyktningområdet. Norge er en verdifull partner for EU når det gjelder utvikling av asylsystemer i flere medlemsland og tredjeland.

5.4.1 Schengen-avtalen

Norges avtale om deltakelse i Schengen-samarbeidet gir oss rett til å ta del i diskusjonene i Rådet om nytt regelverk. Gjennom Fellesorganet deltar Norge og de øvrige assosierte Schengen-medlemmene (Island, Liechtenstein og Sveits) i EUs forhandlinger. Dette stiller samtidig krav til behandlingen av Schengen-saker nasjonalt, ikke minst behovet for å utvikle og forankre norske posisjoner. Det gjelder både på et tidlig stadium og frem til EU treffer endelig vedtak.

Schengen-relevans

Når Kommisjonen utarbeider utkast til nye rettsakter på justisområdet, må den ta stilling til om forslagene er Schengen-relevante eller ikke. Svaret på dette spørsmålet vil være avgjørende for om rettsaktene skal drøftes i Fellesorganet og kunne bli bindende for Norge.

I henhold til vår Schengen-avtale skal avtalens prosedyrer benyttes for behandlingen av alle rettsakter som endrer eller bygger videre på eksisterende Schengen-regelverk. I de fleste tilfeller vil det være klart om et forslag til ny rettsakt faller innenfor eller utenfor denne definisjonen. Enkelte ganger kan det innebære en vanskelig vurdering, for eksempel fordi noen deler av en rettsakt bygger videre på Schengen-regelverk, mens andre deler ikke gjør det.

Uenighet om Schengen-relevans har primært oppstått der Norge har ønsket å knytte seg til samarbeidsområder som Kommisjonen eller noen av medlemslandene mener faller utenfor Schengen-avtalen. Slike utfordringer har gjennomgående blitt løst ved at Norge har inngått separate avtaler med EU på de respektive områdene.

Dersom en rettsakt blir ansett som Schengen-relevant og behandles i tråd med prosedyrene i avtalen, vil Norge bli underrettet når rettsakten er endelig vedtatt i EU. Norge skal ta stilling til om den aktuelle rettsakten skal godtas og gjennomføres i norsk rett. Spørsmål om Schengen-relevans må derfor avklares før behandlingen i Rådets arbeidsgruppe starter, slik at Norge har mulighet til å delta og påvirke innholdet i de rettsakter vi senere blir bundet av.

Noen rettsakter ligger i grenseområdet mellom Schengen-avtalen og EØS-avtalen. Det er også mulig å tenke seg at en rettsakt kan falle inn under virkeområdet til begge avtalene. Norge og EU må da bli enige om hvordan Norge skal knytte seg til den aktuelle rettsakten. Hittil har partene i slike tilfeller funnet løsninger som ivaretar norske hensyn. Problemstillingen har betydning også for andre land. Sveits er ikke med i EØS, mens Storbritannia og Irland ikke deltar i Schengen-samarbeidet.

Særlig om horisontale rettsakter

Vurderingen av Schengen-relevans er blitt mer krevende i takt med EUs institusjonelle utvikling. Justisområdet er ikke lenger definert som en egen søyle i EU-samarbeidet. Etter Lisboa-traktaten har EU i all hovedsak fått et ensartet beslutningssystem som anvendes på alle typer rettsakter, også innenfor justisområdet. Det legger blant annet til rette for vedtakelse av horisontale rettsakter som får virkning på flere ulike politikkområder. Noen av disse områdene kan være Schengen-relevante, mens andre ikke er det. Andre rettsakter kan inneholde enkelte bestemmelser som isolert sett er Schengen-relevante, mens de øvrige bestemmelsene ikke er det. Slike rettsakter kan gjøre det vanskelig å anvende definisjonen på Schengen-relevans slik den følger av vår tilknytningsavtale.

Vår erfaring så langt har vist at EU i enkelte tilfeller har definert Schengen-relevans noe snevrere enn det vi gjør på norsk side. Bortfallet av søylestrukturen vil kunne medføre at vi får flere tilfeller der det er uenighet om Schengen-relevans enn vi har hatt til nå. Et effektivt samarbeid om grensekontroll krever deltakelse fra alle berørte parter, og samarbeidet med EU på dette området preges generelt av vilje til å finne løsninger innenfor rammen av vår tilknytningsavtale. Regjeringen vil søke å ha en tett kontakt med Kommisjonen for å sikre at de assosierte Schengen-landenes interesser tas i betraktning når nye lovforslag utarbeides.

Fellesorganets betydning

Norge deltar i EUs drøftelser av Schengen-relevante rettsakter i Rådet gjennom Fellesorganet. Norge og de øvrige assosierte land kan riktignok ikke stemme på noe nivå av behandlingen, og deltar ikke i den formelle vedtakelsen av rettsaktene. I praksis har det imidlertid vist seg at dette er av mindre betydning i forhold til muligheten for å påvirke andre land gjennom effektiv og helhetlig argumentasjon.

Det viktigste påvirkningsarbeidet innenfor Schengen skjer tidlig under behandlingen i rådsstrukturen, det vil si i arbeidsgrupper og komiteer under Rådet, umiddelbart etter at Kommisjonen har fremlagt forslag til en rettsakt. Her deltar medlemslandene, inkludert Norge, med sine eksperter på de respektive områder. Gjennomslagskraften for de ulike land avhenger her i høy grad av kompetanse og argumentasjon, og Norge har samme muligheter som medlemslandene til å fremme sine syn.

På Schengen-området deltar norske politikere og norsk forvaltning direkte i diskusjonene på alle nivåer under Rådet, på lik linje med EUs medlemsland. Dette medfører et behov for å arbeide på en annen måte enn under våre andre avtaler med EU. Norge må fortløpende utvikle posisjoner forut for drøftelser av relevante rettsakter i Fellesorganet. Dette medfører et behov for jevnlig politisk forankring av de norske standpunkter, og bidrar til engasjement og oppmerksomhet fra politisk ledelse i berørte departementer.

På grunn av ulik norsk medvirkning i de forskjellige prosessene kan det være vanskelig å trekke paralleller fra påvirkningsarbeidet i Schengen over til EØS-avtalen. Likevel er den felles lærdommen at tidlig og god politisk forankring vil være nødvendig dersom man fra norsk side skal få gjennomslag for sine synspunkter.

Regjeringen vil legge vekt på å bruke handlingsrommet innenfor Schengen gjennom å utvikle nasjonale posisjoner som kan fremmes på et tidlig stadium i behandlingen av relevante saker i Brussel.

Gjennomføring i Norge

Etter at nytt Schengen-regelverk er vedtatt, vil Norges handlingsrom ved gjennomføring av forpliktelsene blant annet avhenge av om rettsakten er et direktiv, en forordning eller et vedtak. I mange tilfeller vil man ha et visst handlingsrom, ikke minst dersom rettsakten oppstiller felles minstekrav.

På Schengen-området må man fra norsk side allerede tidlig i Fellesorganets behandling av aktuelle saker løfte frem viktige nasjonale hensyn. Det er på Schengen-området ingen etterfølgende muligheter for tilpasninger, verken hva gjelder innhold eller tid for ikrafttredelse. Slike behov på norsk side må ivaretas når rettsakten behandles i Rådets arbeidsgrupper og komiteer. Dette krever tydelige nasjonale posisjoner og politisk forankring.

Overvåkings- og domstolsystemet innenfor Schengen-samarbeidet

Normalt skjer det ikke noen personkontroll ved de indre grensene mellom Schengen-landene. Derfor er samtlige land avhengige av at alle iverksetter og gjennomfører Schengen-regelverket på en effektiv måte. Schengen-samarbeidet var opprinnelig et mellomstatlig samarbeid, og det er fortsatt medlemslandene som har hovedansvaret for den løpende evaluering av medlemmenes gjennomføring av Schengen-regelverket. Norges, Islands, Liechtensteins og Sveits’ praktisering av regelverket evalueres på samme måte.

I tillegg har Kommisjonen sin generelle kompetanse til å overvåke EUs medlemslands gjennomføring av regelverket, og EU-domstolen har nå fått ordinær domsmyndighet også i Schengen-saker og det øvrige justisområdet.

Schengen-avtalen er en bilateral avtale mellom Norge og EU. EFTA-organene har ingen rolle i Schengen-sammenheng. Det betyr at verken ESA eller EFTA-domstolen har kompetanse til å avgjøre rettslige spørsmål som måtte oppstå om Norges gjennomføring av Schengen-avtalen. Ved uenighet om praktiseringen av regelverket må eventuelt avtalens tvisteløsningsmekanisme iverksettes.

Schengen-avtalen gir imidlertid Norge rett til å gi innlegg for EU-domstolen i saker fra nasjonale domstoler i EU-landene om tolkningen av Schengen-regelverket. Denne adgangen gjelder ikke saker mellom Kommisjonen og EUs medlemsstater. Det innebærer blant annet at Norge ikke vil kunne gi innlegg i saker som anlegges mot Kommisjonen om spørsmålet om avgrensningen av begrepet Schengen-relevans.

Norge har hittil ikke benyttet seg av adgangen til å gi innlegg i Schengen-saker. Regjeringen vil benytte seg av denne muligheten, både i prinsipielle saker og i spørsmål som vil kunne ha direkte betydning for Norges praktisering av regelverket.

Parlamentarikersamarbeid

I en felleserklæring til Schengen-avtalen åpnes det for parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet i Schengen-saker. Erfaringen med parlamentarikersamarbeidet under EØS-avtalen har vist at dette er en nyttig kanal til Europaparlamentets arbeid med EØS-saker. Regjeringen antar at dette også vil kunne være tilfelle i Schengen-saker. Så langt har ingen av avtalepartene tatt de nødvendige skritt for å gjennomføre et slikt samarbeid. Det er opp til Stortinget å vurdere om samarbeidet med Europaparlamentet også bør omfatte Schengen-saker.

5.4.2 Utvikling av samarbeidet på øvrige deler av justisområdet

Regjeringen har en uttalt målsetting om å føre en aktiv europapolitikk på justisområdet, også på områder som faller utenfor Schengen-rammen, jf. Meld. St. 9 (2009-2010) Om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv, hvor blant annet utfordringer og samarbeid knyttet til ulovlig innvandring drøftes. Et styrket samarbeid på politi- og strafferettsområdet vil være gunstig i et kriminalitetsforebyggende og -bekjempende perspektiv. Videre vil et styrket samarbeid på sivilrettens område bidra til gjennomføringen av det indre marked.

Norge har i dag et formelt samarbeid med EU på deler av justisområdet utenfor Schengen- Dublin- og EØS-samarbeidet.

På enkelte områder, for eksempel innen asylområdet, har Norge på selvstendig grunnlag utformet et regelverk som i stor grad samsvarer med EUs regler.

På områder der Norge og EU har en gjensidig interesse i et tettere samarbeid, og formålet er å skape gjensidige rettigheter og plikter mellom partene, vil det måtte inngås formelle avtaler. Noen slike avtaler er kommet i stand som følge av at det innenfor EU ikke har vært full enighet om hvorvidt en konkret rettsakt har vært Schengen-relevant. I andre tilfeller kan avtaler være inngått fordi Norge og EU av ulike grunner har hatt felles interesse i å utvikle samarbeidet videre.

Forhandlinger om slike enkeltavtaler er erfaringsmessig tidkrevende. Etter at Sveits og Liechtenstein sluttet seg til Schengen-samarbeidet, er også disse landene blitt invitert til å delta i forhandlinger om å koble seg til områder utenfor Schengen-samarbeidet. Fordi EU ønsker mest mulig identiske avtaler med hvert av de fire assosierte landene, vil dette kunne komplisere eventuelle forhandlingsprosesser ytterligere.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor uttaler utvalget at Norges tilknytning til EUs justispolitikk samlet sett framstår som lite tilfredsstillende. Utvalget anbefaler at norske myndigheter sonderer mulighetene for å få på plass en helhetlig rammeavtale for Norges tilknytning til EUs justissamarbeid som kan dekke både Schengen, de andre områdene som Norge i dag er tilknyttet, og eventuelle øvrige områder som partene måtte bli enige om. Også Rådskonklusjonene fra EUs utenriksministre i desember 2010 tar opp spørsmålet om en mer enhetlig ramme rundt Norges avtaler med EU.

Etter regjeringens syn vil en helhetlig rammeavtale som dekker både Schengen-regelverket, andre någjeldende avtaler og øvrige områder ikke være i norsk interesse. Som nevnt ovenfor gir Schengen-avtalen de assosierte stater rett til deltakelse i Rådets drøftelser gjennom Fellesorganet, noe andre tilknytningsavtaler ikke gjør. Videre vil behovet for samarbeid og tilknytningsavtaler kunne variere fra område til område innenfor EUs justissamarbeid.

Det kan imidlertid være grunn til å se nærmere på muligheten for å forenkle prosessene dersom Norge skulle være interessert i å knytte seg til deler av EUs regelverk på justisområdet utenfor Schengen-samarbeidet. Det er særlig deler av EUs sivil- og strafferettslige samarbeid som vil kunne være aktuelle for et slikt samarbeid. På det sivilrettslige området har det eksistert et omfattende nordisk samarbeid, som er blitt vanskeligere som følge av de nordiske landenes ulike tilknytningsform til EU. Når det gjelder strafferett og politisamarbeid har Norge allerede inngått enkelte avtaler.

Det sivilrettslige samarbeidet omfatter i første rekke lovgivning som regulerer gjensidig anerkjennelse av rettslige og administrative beslutninger. Det er også hjemmel for å utvikle tiltak for grenseoverskridende forkynning av dokumenter, lovvalgsregler, bevisopptak og tilgang til rettssystemet. Det åpnes i en viss grad for regelverk som harmoniserer nasjonal lovgivning, men hovedvekten er lagt på prosessuelt samarbeid basert på medlemsstatenes nasjonale lovgivning. Det er blant annet vedtatt regelverk om konkurs, enklere inndriving av småkrav og ubestridte krav, forkynning av dokumenter i andre stater, bevisopptak i andre stater, erstatning for voldsofre m.m.

Norge er tilknyttet Luganokonvensjonen om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer, en parallellkonvensjon til EUs Brusselforordning om det samme. Vi har også bedt om forhandlinger om tilknytning til EUs regelverk om forkynning av dokumenter og bevisopptak. Dette er til behandling i Kommisjonen.

Det strafferettslige samarbeidet bygger også på prinsippet om gjensidig anerkjennelse, og det gis hjemmel for regelverk om anerkjennelse av alle typer rettslige beslutninger og om behandling av jurisdiksjonskonflikter. EUs traktater gir også hjemmel for harmonisering av nasjonal lovgivning, både på straffeprosessens og på strafferettens område. Det kan utarbeides tiltak for å understøtte medlemsstatenes arbeid med forebygging av kriminalitet. Det er også regler om Eurojust og om opprettelse av en EU-påtalemyndighet.

Det er vedtatt underliggende regelverk på dette feltet, for eksempel den europeiske arrestordre, som forenkler utleveringsprosedyrene, regler om bevisopptak og anerkjennelse av bevis opptatt i andre stater, anerkjennelse og gjennomføring av varetektsurrogater, prøveløslatelse, soningsoverføring, innkreving av bøtestraffer og bruk av visse tvangsmidler i etterforskningen. Det er også vedtatt regler om informasjonsutveksling fra nasjonale strafferegistre.

Schengen-avtalen har enkelte bestemmelser om strafferettslig samarbeid. Mesteparten av dette samarbeidet ligger imidlertid utenfor denne avtalen. Norge har inngått en parallellavtale til den europeiske arrestordre, en avtale om gjensidig bistand i straffesaker og en tilknytningsavtale til Eurojust.

EUs politisamarbeid omfatter hovedsakelig informasjonsinnsamling og informasjonsutveksling. Norge er tilknyttet deler av dette samarbeidet gjennom Schengen-avtalen. Det er også inngått en parallellavtale til Prümbeslutningene, og tilknytningsavtaler til Europol og CEPOL.

Norge er på mange måter i samme situasjon som EUs medlemsstater når det gjelder bekjempelse av grenseoverskridende kriminalitet. Et mer omfattende samarbeid med EU på politi- og strafferettssiden vil kunne bidra positivt til kriminalitetsbekjempelse i Norge.

Det vil være nyttig å avklare muligheten for å kunne fremforhandle avtaler med EU på områdene som er nevnt ovenfor på en raskere måte enn i dag. Dette vil ikke medføre noen forpliktelse for noen av partene til å inngå nye avtaler, men vil kunne gjøre en eventuell forhandlingsprosess enklere.

Regjeringen vil sondere muligheten for å etablere en forståelse med EU som gjør at Norge på konkrete områder vil kunne inngå nye avtaler med EU på en raskere og enklere måte enn i dag, når begge parter er interessert i det.

5.5 Utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid

Norsk utenrikspolitikk er tuftet både på ivaretakelsen av klare nasjonale interesser og på erkjennelsen av at Norge har et ansvar i en stadig mer globalisert verden. I St.meld. nr. 15 (2008-2009) Interesser, ansvar og muligheter, presenterte Regjeringen hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk.

EU har som mål å bli en mer enhetlig utenrikspolitisk aktør, og dette får betydning også for vårt samarbeid. Våre nordiske naboer Sverige, Danmark og Finland er EU-medlemmer, og det samme gjelder de fleste av våre nærmeste allierte i NATO. Norge og EU-landene har felles grunnverdier og vurderinger og har ofte like målsettinger. Dette gjelder på kjerneområder som menneskerettigheter, demokratiutvikling, engasjementspolitikk, klima og miljø. EU støtter opp om den internasjonale rettsorden og har en uttalt målsetning om å bidra til global sikkerhet, fred og utvikling. Norge er tjent med et EU som kan være tydelig i utenrikspolitikken når vi har felles interesser. Det er også ofte i Norges interesse å samarbeide nært med EU i utenrikspolitikken for å oppnå tyngde og gjennomslagskraft internasjonalt.

Som omtalt i kapittel 3 har det blitt tatt flere grep for å videreutvikle EUs felles utenrikspolitikk, blant annet etableringen av EUs utenrikstjeneste EEAS, som har gitt EUs utenrikspolitikk en mer helhetlig organisatorisk ramme. EEAS har en særlig viktig rolle i utøvelsen av Høyrepresentantens ansvar på FUSP-området. Høyrepresentanten og EEAS er derfor viktige dialogpartnere for Norge på utenriksfeltet. Imidlertid er det fremdeles sentrale saksområder som fortsatt hører inn under Kommisjonen.

Samarbeidet med EU skjer oftest på områder der vi har sammenfallende interesser og der partene oppfatter hverandre som relevante aktører. Norges mulighet til å få brakt våre synspunkter inn til EU avhenger av at vi bringer med oss erfaringer, kompetanse og nettverk som gir merverdi. Solide norske erfaringer på ett område kan fungere som en døråpner overfor EU på andre områder. Dette danner et utgangspunkt for hvordan vi opprettholder og videreutvikler de møteplassene vi har med EU på utenriksområdet.

Fraværet av formelle avtaler på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet har ikke vært til hinder for fordypning av samarbeidet på en rekke utenrikspolitiske saksfelt der Norge og EU har funnet det å være i tråd med våre respektive interesser. Samtidig har Norge et utenrikspolitisk handlingsrom i vårt samarbeid med EU som Regjeringen vil bruke.

5.5.1 Muligheter for norsk medvirkning

Norge oppfattes ofte av EU som en viktig samarbeidspartner med sammenfallende interesser og et globalt engasjement. Et eksempel er klimaforhandlingene i Durban i 2011, hvor EU fremstod som en ledende kraft i forhandlingene, i allianse med de minst utviklede landene og øystatene. Norge var en viktig støttespiller for EU i disse diskusjonene.

På klimaområdet har Norge internasjonalt tatt på seg et særlig ansvar for klimafinansiering, for skogdimensjonen, og ved å være pådriver for høyere ambisjoner om utslippsreduksjoner i tråd med målet om å begrense global oppvarming til to grader. Dette vil fortsatt være viktige interesseområder i forholdet til EU regionalt og som strategisk partner i de globale forhandlingene. Norge og EU samarbeider både formelt og uformelt i de globale klimaforhandlingene, og har ofte sammenfallende posisjoner. Samspillet mellom Norge og EU i klimaforhandlingene er fruktbart, og Norge kan erfaringsmessig, gjennom tett dialog med EU, påvirke EUs forhandlingsposisjoner. Det er spesielt gunstig for forhandlingsdynamikken at Norge som ikke-medlem har større grad av frihet til å fremme saker hvor EU av interne årsaker må opptre mer bundet. Norge og EU samarbeidet godt om å sikre en avtale i Durban som innebar en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen, samt fremforhandling av en juridisk bindende avtale for perioden etter 2020 hvor alle land bidrar, og en arbeidsplan for større utslippskutt også før 2020. Det er felles syn på at den framtidige avtalen må bli en ambisiøs klimaavtale, som kan begrense global oppvarming til under to grader, og hvor land bidrar ut ifra sin kapasitet.

Kravet til konsensus internt gjør at EUs evne til å reagere raskt og fleksibelt i aktuelle situasjoner kan være begrenset. I slike tilfeller har Norge spillerom til å målbære synspunkter som mange EU-land kan være enige i, men ikke alltid kan forfølge like aktivt utad i de tilfeller der EUs medlemsland bruker tid på å samle seg om felles posisjoner. Dette har vi erfart både når det gjelder fredsprosessen i Midtøsten og i EUs politikk overfor Myanmar. På disse feltene er Norge en aktør EU lytter til. Samtidig kan Norge oppfattes av mange partnerland og mottakerland av internasjonal bistand som en mer fleksibel aktør enn EU.

Nordområdene er Regjeringens viktigste strategiske prioritering i utenrikspolitikken. Det er derfor i norsk interesse å ha tett dialog med EU om utviklingen i nord. Gjennom EUs nordlige dimensjon er Norge, sammen med Island og Russland, i tett dialog med EU om nordområdepolitikken. EU har siden 2008 arbeidet med utvikling av en felles politikk for Arktis. Norske myndigheter har ført en tett dialog om nordområdene med EU-institusjonene. Fra norsk side har det vært viktig å vektlegge informasjon og tilkjennegivelse av norske synspunkter på de mest sentrale problemstillingene. Disse er knyttet til de etablerte rettslige rammer som gjelder i nord, som FNs Havrettskonvensjon, og til viktigheten av å bevare Arktis som en fredelig region preget av samarbeid og gjensidig respekt for plikter og rettigheter, herunder urfolks situasjon i regionen. Det har vært viktig for Regjeringen å vise at Norge er en ansvarlig forvalter av miljø og sikkerhet i nord.

Regjeringen har signalisert klar vilje til å samarbeide med EU om arktiske spørsmål. EU anerkjenner Arktisk Råd som det sentrale politiske samarbeidsforum i Arktis og har derfor søkt om observatørstatus i rådet. Dette ventes avklart på ministermøtet i Arktisk Råd i mai 2013. Regjeringen har åpent og konsekvent støttet Kommisjonens søknad.

Foto: Lars-Erik Hauge, EU-delegasjonen

Forholdet til Russland er et annet område av viktighet for Norge. Norge har et konstruktivt og pragmatisk samarbeid med Russland som naboland, bygd på felles interesser. Spesielt i nordområdespørsmål er det nær dialog. Avtalen mellom Norge og Russland om maritim avgrensning og samarbeid i Barents- og Polhavet ble undertegnet i 2010 og trådte i kraft i 2011. Den har skapt grunnlag for forsterket samarbeid i nord mellom våre to land. Også for EU er forholdet til Russland viktig, og det har betydning for Norge at EU og Russland har et velfungerende samarbeid.

For Regjeringen er utviklingen også i andre deler av Europa utenfor EØS-området høyt prioritert, en prioritering vi deler med EU. EU definerer landene på Vest-Balkan som del av det europeiske prosjektet, og arbeider for å styrke både kandidatlandenes og de øvrige landenes utsikter til EU-medlemskap. For Norge er det viktig å støtte felles europeiske anstrengelser for stabilisering og utvikling på Vest-Balkan. Norges innsats på Vest-Balkan følger en bred internasjonal tilnærming som tar sikte på å støtte Balkan-landenes mål om integrasjon i euroatlantiske strukturer (EU og NATO).

Norge og EU har et nært samarbeid og et tungt engasjement på Vest-Balkan. Vi har i vesentlig grad sammenfallende interesser. Norge er anerkjent for sin innsats, og er en etterspurt aktør av EU blant annet innen utviklingen av justissektoren og uavhengige kontrollorganer. Det er en prioritert oppgave både for Norge og EU å styrke koordineringen av bistanden til regionen. Norge inviteres jevnlig til konsultasjoner med EU om Vest-Balkan, og i tillegg har Norge konsultasjoner på embetsnivå med EUs hovedsteder om Vest-Balkan. Dette er eksempler på godt politisk og praktisk samarbeid mellom Norge og EU.

Endringsprosessene i Nord-Afrika i kjølvannet av den arabiske våren har medført et langt sterkere engasjement fra både Norge og EUs side, både politisk og i form av bistand. EUs nye strategi for naboskapspolitikk i sør og øst fra mai 2011 er unionens langsiktige svar på den politiske utviklingen i nærområdene, spesielt i sør. Målet er at naboskapspolitikken skal bidra til å fremme bærekraftig stabilitet gjennom varige demokratiske endringer og inkluderende økonomisk utvikling i EUs sørlige naboskap. Forholdet til EU skal ikke bare handle om markedstilgang og integrasjon, men om oppslutning om felles, demokratisk verdigrunnlag. Fra EUs side vektlegges også gjennomføringen av tiltak på migrasjonsområdet (blant annet returavtaler og kontrolltiltak).

Norske målsetninger i regionen sammenfaller i stor grad med EUs: Fremme av demokrati, økonomisk utvikling, rettsstat og godt styresett. Dialogen med EU om naboskapspolitikken verdsettes av begge parter. Norge og EU benytter også mange av de samme samarbeidspartnerne i regionen, herunder FN-systemet, Verdensbanken, Europarådet og Den europeiske utviklingsbanken EBRD. Det er nyttig for Norge og EU å kunne utveksle politiske vurderinger av utviklingen i regionen når det gjelder engasjement og bistand til de demokratiske reformprosessene. Det er derfor i norsk interesse å bli invitert til flere fora der naboskapspolitikken diskuteres.

På andre, mer overgripende utenrikspolitiske temaer, som menneskerettigheter, demokratiutvikling, humanitære spørsmål og utviklingspolitikk, har Norge også et sterkt engasjement. Innenfor disse områdene er EU en vesentlig aktør - ikke minst fordi EU er verdens største giver av utviklingshjelp, med om lag 60 prosent av det totale bistandsvolumet globalt. I internasjonale fora har Norge ved flere anledninger sluttet seg til EU-posisjoner (for eksempel vedrørende Paris- og Accra-erklæringene om effektivisering av utviklingshjelpen). EUs prioriteringer innen utviklingspolitikken har over tid gradvis nærmet seg norske prioriteringer. Norge har ved flere anledninger vært invitert til de uformelle utviklingsministermøtene og har spilt en aktiv rolle på disse.

Også på menneskerettighetsfeltet er EUs rolle som aktør under utvikling. EU er inne i en prosess for å tiltre Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og EUs utenrikstjeneste spiller en stadig viktigere koordinerende rolle for EUs posisjoner i FNs Menneskerettighetsråd. EU vedtok i juni 2012 et nytt strategisk rammeverk for menneskerettigheter og demokrati, som beskriver EUs fornyede politikk for å fremme menneskerettighetene innen rammen av sine eksterne relasjoner. Blant EUs prioriteringer er fremme av ytrings, religions- og livssynsfrihet, kamp mot alle former for diskriminering, samt fortsatt arbeid for avskaffelse av dødsstraff på verdensbasis, noe som også sammenfaller med norske prioriteringer. Det er vedtatt en rammeplan for å gjennomføre strategien, og det er utpekt en EU-spesialrepresentant for menneskerettigheter. Det er første gang EU utpeker en ikke-geografisk spesialrepresentant for et tverrgående fagfelt.

På menneskerettighetsfeltet er det multilateralt helt avgjørende å opptre med tyngde, og EU bidrar mye her. Samtidig kan Norge som står utenfor EU opptre som brobygger mellom ulike grupper av land, og slik bidra til å skape koalisjoner som sikrer bredere internasjonal støtte til viktige initiativ.

5.5.2 Norsk deltakelse i krisehåndtering og militær kapasitetsbygging

Norges deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner har gjennom de siste 10 år vært en viktig faktor i det nære samarbeidet på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området.

Deltakelse i EUs operasjoner gir et viktig grunnlag for aktiv dialog med EU om sentrale sikkerhetspolitiske spørsmål. Gjennom deltakelsen gjør vi oss relevante og får innsikt og påvirkningsmuligheter. Det skjer ute i felten der vi er til stede, og det skjer på mer overordnet nivå i formelle og uformelle sammenhenger i Brussel.

I Afghanistan bidro Norge til EUs politioperasjon fra 2007 til 2012 med en større kontingent enn flere av EUs medlemsland. Dette ga Norge medbestemmelse i operasjonens disposisjoner.

EU er blitt mer imøtekommende overfor Norge og andre tredjeland når det gjelder deltakelse i krisehåndteringsoperasjoner. Blant annet åpnet EU, på oppfordring fra Norge, opp for tredjelandsdeltakelse i den sivile operasjonen i Irak (EUJUST Lex Irak), som bistår irakiske myndigheter med å bygge opp strafferettskjeden. Som første tredjeland deltar Norge nå i operasjonen. Tilknytningen til EU i denne operasjonen gir oss et helt annet tilfang av informasjon enn om vi skulle operert alene. I tillegg ville det vært en langt større sikkerhetsmessig utfordring å operere alene.

Norge har et betydelig engasjement for å avhjelpe situasjonen på Afrikas Horn – humanitært og politisk. Det samme har EU. Vi blir nå oftere invitert til dialog om operasjoner som er på planleggingsstadiet, der vi tidligere først fikk formell informasjon etter at en beslutning om iverksettelse var tatt. Dette har vi merket det siste året da EU i større grad enn tidligere har konsultert Norge om planleggingen av operasjonen på Afrikas Horn som skal bistå landene med maritim kapasitetsbygging. Dette gir mer tid og bedre grunnlag for å vurdere om vi ønsker å delta i en operasjon når den iverksettes.

For å sikre en helhetlig og strategisk tilnærming overfor EU er det tett samarbeid mellom de norske aktørene som er engasjert innenfor det felles sikkerhets- og forsvarspolitiske området (Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet).

5.5.3 Dialog og samarbeid

Regjeringen arbeider for å videreutvikle de samarbeidsarenaer vi har med EU, for å sikre at de er relevante og robuste. Den norske EU-delegasjonen i Brussel har en viktig rolle, både som tilrettelegger, kontaktskaper og lyttepost for vårt samarbeid med EU. Det er etablert et godt nettverk både med EEAS, Kommisjonen og øvrige aktører, som medlemslandenes representasjoner.

Som nevnt i kapittel 3 har Kommisjonens tidligere delegasjoner i tredjeland nå blitt EUs utenriksstasjoner, med utvidet arbeidsområde og mandat. Det er i norsk interesse å videreutvikle kontakten og samarbeidet med EUs delegasjoner i tredjeland, både for å stå sammen i relevante saker og for å kunne ha dialog om våre utenrikstjenesters vurderinger og syn i landene de opererer i.

Regjeringen ønsker å se nærmere på hvordan vi effektivt kan presentere vår utenrikspolitikk og våre budskap på ulike EU-arenaer. Deltakelse på disse arenaer forutsetter klare prioriteringer fra norsk side, samt et budskap som også er av interesse for EU. Det kan gjøres gjennom orienteringer overfor EUs ulike arbeidsgrupper, samt Europaparlamentet, på områder hvor Norge har faglig ekspertise. Dette har vi blant annet gjort vedrørende Midtøsten i forkant av møter i giverlandsgruppen som koordinerer internasjonal bistand til den palestinske selvstyremyndigheten, og som ledes av Norge («Ad Hoc Liaison Committee», AHLC).

Som nevnt i kapittel 3 har Norge mulighet til å slutte seg til EUs sanksjoner overfor tredjeland, noe vi ofte gjør. Regjeringen ønsker å se nærmere på muligheten for å knytte Norge tettere til prosessene før, under og etter EUs beslutninger om tiltak. Dette er viktig for å sikre en mest mulig ensartet og dermed mest mulig effektiv gjennomføring av sanksjonene i de tilfeller der Norge velger å slutte opp om EUs tiltak.

Regjeringen vil fortsatt legge betydelig vekt på den bilaterale kontakten med EUs medlemsland, siden hovedstedenes rolle fortsatt er sentral i utformingen av medlemslandenes posisjoner i utenrikspolitikken. For norske interesser innebærer dette at norske utenriksstasjoner i disse landene fortsatt er et vesentlig element i norsk utenrikspolitikk.

5.6 Oppsummering

Regjeringen er opptatt av å bruke de muligheter og handlingsrom EØS-avtalen og våre øvrige avtaler med EU gir for å fremme norske interesser på en best mulig måte.

Regjeringen vil:

• Fortsette videreutviklingen av en aktiv europapolitikk langs de linjer som er trukket opp i St. meld. nr. 23 (2005-2006).

• Bidra til at EØS-avtalen fortsatt sikrer likebehandling og forutsigbarhet for norsk næringsliv og andre aktører som opererer i det indre marked. Hovedprinsippet i EØS-avtalen er å sikre et enhetlig regelverk. Norge er normalt tjent med dette og vil arbeide på europeisk nivå for et enhetlig regelverk i tråd med norske interesser.

• Bidra aktivt i utformingen av regelverket for det indre marked, sikre at norske interesser formuleres og fremmes tidlig og tydelig, samt verne om vår mulighet til å påvirke regelverksutformingen i EU på alle stadier, i tråd med EØS-avtalens forutsetninger.

• Sikre at en foreløpig vurdering av EØS-relevans foretas tidligst mulig når EU behandler nytt EU-regelverk. Dette er viktig for å kunne fremme norske interesser på en effektiv måte. I vurderingen av om, og hvordan, en rettsakt bør innlemmes i EØS-avtalen, vil Regjeringen også søke å unngå uønskede presedensvirkninger.

• Søke tilpasninger ved innlemmelse av regelverk i EØS-avtalen når vi har viktige interesser å ivareta eller særlige forhold tilsier dette. En eventuell bruk av reservasjonsretten må bygge på en avveining mellom norske interesser i den aktuelle saken og risikoen for og mulige konsekvenser av eventuelle motreaksjoner fra EU. Regjeringen vil vurdere å bruke reservasjonsretten hvis særlig viktige norske interesser trues av rettsakter som planlegges innlemmet i EØS-avtalen.

• Arbeide for å sikre gode og pragmatiske løsninger for norsk tilknytning og deltakelse i EUs byråer og tilsyn, med utgangspunkt i de rammer og prosedyrer som er nedfelt i Grunnloven, i to-pilarsystemet i EØS-avtalen og i Schengen-avtalen.

• Forsvare norsk syn i saker overfor ESA og EFTA-domstolen, og aktivt fremme vårt syn i saker for EFTA- og EU-domstolen av særlig betydning for tolkningen av EØS-avtalen på områder som er viktige for Norge.

• Aktivt benytte den adgangen Norge har til å gi innlegg for EU-domstolen i saker fra nasjonale domstoler i EU-landene om tolkningen av Schengen-regelverket, særlig i prinsipielle saker og der avgjørelsen vil kunne ha direkte betydning for Norges praktisering av regelverket.

• Bygge videre på Schengen-samarbeidet gjennom å medvirke aktivt i utviklingen av nye Schengen-relevante rettsakter.

• Verne om og bruke de rettigheter til medvirkning som våre tilknytningsavtaler på justisområdet gir oss.

• Bidra til at samtlige Schengen-medlemmer er i stand til å gjennomføre de forpliktelser som følger av avtalen.

• Aktivt medvirke til å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet i Europa.

• Undersøke muligheten for å etablere en forståelse med EU som vil gjøre det raskere og enklere for Norge å knytte seg til avgrensede deler av EUs sivilrettslige, strafferettslige og politimessige samarbeid når det er gjensidig interesse for dette.

• Videreutvikle det tette samarbeidet med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet på områder av strategisk betydning for Norge og på felter der vi sammen kan gi positive bidrag til internasjonalt samarbeid, som i nordområdene, demokratibygging og menneskerettigheter, klima og miljø, internasjonal bistand og freds- og forsoningsarbeid.