7 Sentrale virkemidler i gjennomføringen av europapolitikken

Regjeringen fører en offensiv europapolitikk basert på målsettingene nedfelt i Regjeringsplattformen og Stortingsmelding 23 (2005-2006). Regjeringen legger vekt på at utforming av norske synspunkter i størst mulig grad skal være basert på åpne og inkluderende prosesser. Det vil både kunne øke kvaliteten på norske posisjoner og bidra til økt politisk bevissthet om saker under utvikling i EU. Styrking av kompetansen i forvaltningen og mer systematisk dialog med berørte parter vil være sentrale virkemidler. Regjeringen ønsker videre å styrke det demokratiske grunnlaget for utformingen av norsk europapolitikk gjennom økt engasjement og debatt om EU og EØS. Bedre informasjon og kunnskap om Norges avtaler med EU i det norske samfunnet står sentralt i denne sammenheng.

7.1 Informasjon og kunnskap

Regjeringens mål er å føre en åpen europapolitikk, som inviterer til debatt og dialog. Vårt forhold til våre europeiske partnere og det europeiske fellesskapet gjennom vårt avtaleverk berører de fleste deler av det norske samfunn.

Regjeringen vil arbeide for mest mulig åpenhet i EU/EØS-prosessene. Tilrettelegging av informasjon om viktige EU/EØS-prosesser vil bli gitt prioritet. EØS-notatbasen vil bli videreutviklet, og det vil bli etablert en notatbase for saker på justisområdet.

De internettbaserte informasjonskanalene vil stå sentralt. Oppdatering og fornying av Europaportalen har vært et sentralt tiltak under Regjeringens informasjonsløft om EØS-avtalen og Norges forhold til EU, og dette vil videreutvikles fremover. Den oppdaterte portalen ble lansert i juli 2012. Det har vært en målsetning at den nye Europaportalen skal utgjøre en samlet kilde til informasjon om Norges samarbeid med EU. Dette innebærer at relevant EU/EØS-informasjon fra både departementene og fra den norske EU-delegasjonen i Brussel nå er samlet på ett nettsted.

Nettportalen har også blitt mer brukervennlig. Innholdet er en kombinasjon av bakgrunnsinformasjon og dagsaktuelle saker og rettes mot flere ulike målgrupper, deriblant forvaltning, interesseorganisasjoner, næringsliv, skoleelever og studenter.

God informasjon er nødvendig, men ikke tilstrekkelig, for å sikre oppmerksomhet og politisk debatt om viktige EU/EØS-spørsmål. Regjeringen vil bidra til at informasjonen tilrettelegges på en slik måte at det stimulerer til den brede debatten som er viktig for å sikre gode demokratiske prosesser.

Europaportalen vil ha en egen side for nye initiativ som kommer fra Kommisjonen. Slike initiativ oversendes fra Kommisjonen til EFTAs organer, og Regjeringen vil gjøre dem tilgjengelige for offentligheten via nettportalen, for derigjennom å legge til rette for at norske aktører på et så tidlig stadium som mulig skal ha tilgang til nye initiativ fra EU-siden.

Debattene omkring folkeavstemningene om medlemskap i 1972 og 1994 viste et betydelig folkelig engasjement om spørsmål knyttet til vårt samarbeid med EU. Kunnskapsnivået var høyt og deltagelsen bred.

Regjeringen mener det er viktig for norske interesser at norske borgere har kunnskap om vårt samarbeid og våre avtaler med EU.

En ny generasjon har kommet til etter siste folkeavstemning i 1994. I en undersøkelse utført av NOU 2012: 2 og Sentio i mai 2011 om det norske folks kunnskap om EU og Norges avtaler med EU oppga særlig de unge at de hadde dårlig kunnskap1. Både NOU 2012: 2 og et stort antall av høringsuttalelsene til NOUen oppfordrer til økt satsing på kunnskap om våre avtaler med EU for de unge. Kunnskap om EU/EØS ligger innenfor formålsbeskrivelsen i dagens læreplan i samfunnsfag, og innenfor kompetansemålene på 7. og 10. trinn og i vg. 1. Regjeringen vil støtte opp om skolens arbeid slik at læreplanmålene nås. Det er viktig at norsk ungdom har tilgang til oppdatert og nøytral informasjon. Regjeringen vil derfor legge til rette for at det utformes informasjonsmateriell som kan benyttes til støtte i skolens undervisning.

Norsk europaforskning

Norsk forskning om europeisk integrasjon og dens virkninger har siden 1990-tallet vært omfattende og internasjonalt anerkjent. Norsk europaforskning har bidratt til norsk samfunnsdebatt, til utdanning på ulike nivåer og til å styrke europapolitikkens kunnskapsgrunnlag. I lys av den betydning utviklingen i EU og europeisk integrasjon har for Norge på et bredt spekter av områder, vil Regjeringen fortsette å bidra til et godt europaforskningsmiljø i Norge. Det er viktig at resultatene av forskningsprosjektene gjøres allment tilgengelige.

7.2 Åpenhet og involvering

Det er en klar målsetting for Regjeringen at berørte parter i samfunnet involveres i myndighetenes arbeid med EU/EØS-saker på et tidlig tidspunkt. Regjeringen ser det som viktig å innhente kunnskap om hvordan privatpersoner, organisasjoner, næringsliv og det lokale og regionale forvaltningsnivået blir berørt av nye initiativ fra EU. Regjeringen understreker også den betydning det har at berørte parter, gjennom deltakelse i europeiske paraplyorganisasjoner, har tilgang til informasjon og påvirkningsmuligheter som er viktige for å fremme felles interesser.

Som det er gjort rede for i kapittel 4, har Regjeringen iverksatt flere tiltak for å trekke berørte parter mer inn i EU/EØS-arbeidet. Det er blant annet etablert en rekke dialogfora, der aktuelle europapolitiske saker drøftes. Dette arbeidet vil bli ytterligere styrket.

EUs beslutningsprosess foregår hurtig, og Kommisjonens forslag endres ofte under behandlingen i Rådet og Europaparlamentet. Det er samtidig et klart mål at berørte parter i det norske samfunnet gis anledning til å fremme sine vurderinger og synspunkter i god tid før EU fatter vedtak med potensiell betydning for Norge. Det er også viktig å innhente synspunkter fra faglig og rettslig ekspertise utenfor forvaltningen, samt fra berørte parter, i spørsmålet om hvordan EØS-regelverk bør gjennomføres i nasjonal lov og rett i konkrete EU/EØS-saker.

7.3 EU/EØS-kompetanse i forvaltningen

Arbeidet med EU/EØS-saker krever innsikt i EUs politikk og regelverk på det enkelte fagområde. Det krever også kunnskap om institusjoner og beslutningsprosesser i EU og EØS. Videre er det viktig med EU/EØS-rettslig kompetanse, språkkunnskaper, innsikt i møtekultur og evne til å bygge nettverk. Solid kompetanse er nødvendig for å kunne medvirke aktivt fra norsk side i en tidlig fase. Det er også viktig for å kunne bruke handlingsrommet nasjonalt ved gjennomføring av EØS-regelverk. Behovet for god EU/EØS-kompetanse gjelder ikke bare sentralforvaltningen med underliggende etater, som har ansvar for den løpende oppfølgingen av samarbeidet. Det gjelder også det regionale og lokale forvaltningsnivået som har et vesentlig ansvar for å praktisere regelverket i tråd med våre EØS-forpliktelser. Videre er det viktig med god EU/EØS-kunnskap hos berørte aktører i næringsliv og samfunn i bred forstand. Det vil bidra til å identifisere og fremme norske interesser på en best mulig måte.

Opplæringstilbudet

Det er bygget opp mye EU/EØS-kompetanse i forvaltningen, men det er rom for videreutvikling. En kartlegging utført av Difi i 2008 viser at kunnskapen er særlig god blant medarbeidere som har arbeidet lenge med EU/EØS-relaterte spørsmål. Samtidig er kompetansen til en viss grad knyttet til enkeltpersoner, noe som gjør virksomhetene sårbare ved utskiftinger. Difis undersøkelse viser også at kunnskapen om EU/EØS er gjennomgående svak blant medarbeidere som ikke er direkte involvert i arbeidet, inkludert på ledernivå. EU/EØS griper inn i de fleste samfunnsområder og er en gjennomgående dimensjon ved nesten hele forvaltningens virksomhet. Det er derfor viktig med generell kunnskap om EU og EØS for alle ansatte i forvaltningen. En videreutvikling av opplæringstilbudet bør finne sted innenfor de strukturer som allerede er utviklet. Regjeringen vil arbeide for at grunnleggende EU/EØS-kunnskap integreres i opplæringen på alle nivå i forvaltningen. EU/EØS-kunnskap vil inngå i den generelle opplæringen for alle nytilsatte og for nye ledere i staten.

God bruk av handlingsrommet nasjonalt ved gjennomføring av regelverk forutsetter solid kunnskap om EU/EØS-rettslige forhold blant de som arbeider med dette i departementer og etater. Det er i dag ingen systematisk opplæring i EU/EØS-rett for jurister og andre medarbeidere med ansvar for EØS-regelverk. Regjeringen vil derfor styrke og systematisere opplæringstilbudet i EU/EØS-rett. Dette kan gjøres ved å utvikle Difis Europakompetansprogram med en modul på dette området. Høsten 2012 skal Difi foreta en egenevaluering av Europakompetanseprogrammet. Evalueringen vil belyse om Difi treffer brukernes behov og slik danne grunnlag for en videreutvikling av opplæringstilbudet.

God utnyttelse av eksisterende kompetanse

I tillegg til en styrking av opplæringstilbudet er det viktig å få mest mulig ut av eksisterende ressurser. God utnyttelse av kompetansen som opparbeides gjennom arbeid med EU/EØS-saker vil derfor vektlegges. Mye av EU/EØS-kompetansen i norsk forvaltning er opparbeidet gjennom deltakelse i ekspertgrupper og komiteer under Kommisjonen. I tillegg er deltakelse i EU-byråer og administrative nettverk, samt i Fellesorganet under Rådet i Schengen-sammenheng blitt viktige arenaer for læring og kompetanseutvikling. Muligheten for innflytelse i slike fora forutsetter solid kompetanse og kontinuitet i deltakelsen fra norsk side. For å sikre kompetanseoverføring bør det legges til rette for at nye medarbeidere involveres i arbeidet, blant annet ved å kunne delta på møter sammen med mer erfarne medarbeidere.

Nasjonale eksperter

EØS-avtalen gir Norge en mulighet til å sekondere nasjonale eksperter til Kommisjonen. Denne retten gjelder også EU-byråer som er under Kommisjonens administrative myndighet. Vi har derimot ingen tilsvarende avtale med de andre EU-institusjonene. Norge hadde likevel i perioden 2006 - 2009 en nasjonal ekspert fra Nærings- og handelsdepartementet i sekretariatet til Europaparlamentets komité for det indre marked og forbrukerbeskyttelse, IMCO. Stillingen fungerte som en viktig kanal inn mot Europaparlamentet både for norsk forvaltning og andre norske aktører. Gitt de gode erfaringene tar Regjeringen sikte på å videreføre denne ordningen.

Det er viktig at muligheten for sekondering av nasjonale eksperter til Kommisjonen utnyttes på best mulig måte fra departementenes side. Regjeringen vil legge vekt på at nasjonale eksperter fra norsk forvaltning får mest mulig policyorienterte oppgaver under oppholdet i Kommisjonen. Det fordrer at vi kan tilby velkvalifiserte kandidater som kan tilføre relevant kompetanse. Erfaringer fra flere områder, for eksempel mattrygghet, viser at norske nasjonale eksperter kan få ansvar for helt sentrale politikkområder på grunnlag av sine kvalifikasjoner, velutviklede nettverk i EU-systemet og en bevisst rekrutteringspolitikk fra norske fagmyndigheters side.

Difi har nylig gjennomført en undersøkelse om forvaltningens bruk av de nasjonale ekspertene i Kommisjonen. Den viser at det fortsatt er et potensial for bedre bruk av ordningen. Regjeringen vil arbeide for at alle departementer utvikler en mest mulig strategisk tilnærming når det gjelder rekruttering, valg av tjenestested, kontakt under oppholdet og bruk av kompetansen etter hjemkomst. Regjeringen vil videre legge til rette for at lokale og regionale myndigheter kan få mulighet til å sekondere nasjonale eksperter og hospitanter til Kommisjonen.

7.4 God samordning i forvaltningen

Som vist i kapittel 4.3 har økningen i sektorovergripende initiativ og regelverk i EU medført et behov for tettere koordinering i forvaltningen. Regjeringen ønsker å styrke samordningen mellom departementene basert på dagens ansvarsdeling mellom regjeringens medlemmer. Det politiske og konstitusjonelle ansvar for de ulike saksfelt ligger hos den enkelte statsråd. Utenriksdepartementet har ansvar for ivaretakelse av våre avtaleforpliktelser og helheten i norsk europapolitikk gjennom samordning av norske synspunkter overfor EU og våre EFTA-partnere. Finansdepartementets ansvar for samordning av budsjett og økonomi gjelder også for EU/EØS-saker.

En styrket koordinering vil bygge på eksisterende strukturer med egne koordineringsutvalg for henholdsvis EØS- og Schengen-saker, samt en godt utbygget spesialutvalgsstruktur på EØS-området. Innenfor denne rammen vil Regjeringen kunne nedsette mer ad hoc-pregede arbeidsgrupper innenfor prioriterte områder, hvor det er et særskilt koordineringsbehov. Det vil også legges til rette for bedre og mer systematisk involvering av berørte parter i forvaltningens arbeid med EU/EØS-saker.

Den norske EU-delegasjonen i Brussel har en sentral rolle i å formidle norske synspunkter overfor EUs institusjoner. Staben ved delegasjonen er rekruttert fra hele statsforvaltningen. Delegasjonen skal følge med i den politiske utviklingen i EU på de ulike fagområdene, analysere situasjonen og holde relevante departementer fortløpende orientert.

God politisk forankring i departementene er en forutsetning for fremming av norske synspunkter på et tidlig stadium. Det er i den sammenheng viktig med god samordning mellom ansvarlige departementer og underliggende etater, som ofte er de som representerer norske myndigheter i ekspertgrupper og komiteer. Tydelige nasjonale posisjoner krever en bevisst holdning til hva som er de viktige og prinsipielle problemstillingene i aktuelle saker. En utfordring er derfor å identifisere og bringe videre de politisk viktige sidene ved en ny sak så tidlig som mulig. Dette krever ikke først og fremst nye strukturer, men gode rutiner for å bringe relevant informasjon fra forvaltningen til politisk nivå.

Kommuner og fylker har ansvar for å følge opp mye av EØS-regelverket etter at det er innlemmet i norsk rett. Regjeringen vil derfor legge til rette for en mer systematisk dialog mellom forvaltningsnivåene i arbeidet med utforming av norske posisjoner og fremming av synspunkter, og i forbindelse med gjennomføring av nytt EØS-regelverk.

Bedre involvering av eksterne kunnskapsmiljøer og berørte parter

En rekke norske fagmiljøer, berørte parter, kommuner og fylker er tungt involvert i arbeid overfor EU gjennom sine ulike europeiske organisasjoner. En fellesnevner for disse aktørene er at de besitter viktig ekspertise og ofte har tilgang til nettverk og informasjon som norske myndigheter ikke har. Det er derfor viktig at samhandlingen mellom ansvarlige myndigheter og eksterne aktører blir mer systematisk enn det som er tilfelle pr. i dag. Regjeringen vil derfor i større grad involvere kunnskapsmiljøer og berørte parter som ledd i utformingen av norsk politikk overfor EU på prioriterte områder. Det legges opp til årlige konsultasjoner om viktige europapolitiske saker etter modell av de halvårlige konsultasjonene med Stortinget.

Regjeringen ønsker videre å styrke kontakten med berørte parter i det løpende arbeidet med EU/EØS-saker. De fleste spesialutvalgene har oppnevnt referansegrupper bestående av berørte interessegrupper og lokale myndigheter. Regjeringen ønsker at spesialutvalgene i større grad og på et tidlig stadium involverer referansegruppene i arbeidet med utvikling av norske posisjoner overfor EU.

Det vil også bli vurdert om norske organisasjoner kan tilbys hospiterings- og praksisopphold ved EU-delegasjonen.

7.5 Gjensidig ansvar for god forvaltning

EUs institusjoner og medlemsland har gjentatte ganger uttrykt tilfredshet med EØS-avtalen og øvrig avtaleverk mellom EU og Norge. EØS-avtalen gir EU et velordnet og forutsigbart forhold til Norge som en viktig handelspartner og en sentral leverandør av energi, sjømat, kapital, skipsfartstjenester, gode miljøløsninger, med videre. EU og Norge har begge en klar interesse av at de gode relasjonene videreføres. EU synes generelt å ha stor tillit til at EFTAs overvåkings- og domstolsystem fungerer etter forutsetningene og sikrer at avtalens bestemmelser overholdes.

Ansvaret for forvaltningen av EØS-avtalen ble i 2011 overført fra Kommisjonen til EUs nye utenrikstjeneste, EEAS. Det må antas at samling av ansvaret for EUs eksterne forbindelser i den nye utenrikstjenesten gir EU bedre forutsetninger for å se ulike spørsmål i sammenheng. Dette kan styrke grunnlaget for en bred dialog mellom EU og Norge. Det er samtidig tegn i retning av mer strømlinjeforming av EUs tredjelandsforbindelser. Deltakelse i EUs ekspertgrupper og komiteer har utgangspunkt i de rettigheter som EØS-avtalen gir. For Norge er det viktig at denne praksis videreføres, i tråd med intensjonene og prinsippene for EØS-samarbeidet. Det er viktig å understreke at begge parter har interesse av, og ansvar for, at EØS-samarbeidet fungerer på en best mulig måte. Det forutsetter at det også er god EØS-kunnskap på EU-siden og at arbeidet med avtalen gis den nødvendige oppmerksomhet.

I det daglige arbeidet med EØS er det omfattende kontakt mellom norske tjenestemenn og Kommisjonen og andre organ på ekspertnivå. Dette er svært viktig for EØS-samarbeidet på de ulike fagområdene og bidrar til vedlikehold av kunnskapen også på EU-siden. EU-delegasjonen, ambassadene i hovedstedene og berørte departementer gjør en betydelig informasjonsinnsats overfor EUs institusjoner og medlemstatene. Utenriksdepartementet avholder i tillegg jevnlige møter og konferanser med deltakelse fra EU-siden der norsk europapolitikk er tema. Dette kontakt- og informasjonsarbeidet vil regjeringen fortsette å prioritere.

7.6 Oppsummering

Regjeringen vil:

• Støtte opp om skolens arbeid slik at læreplanene nås, og legge til rette for at det utformes informasjonsmateriell som kan benyttes til støtte i skolens undervisning.

• Bidra til et godt europaforskningsmiljø i Norge.

• Arbeide for å styrke EØS-kompetansen på alle nivå i forvaltningen gjennom opplæringstiltak og bedre utnyttelse av eksisterende kompetanse.

• Arbeide for at alle departementer utnytter muligheten for sekondering av nasjonale eksperter til Kommisjonen best mulig. Regjeringen ser det som ønskelig at også lokale og regionale myndigheter får mulighet til å sekondere nasjonale eksperter og hospitanter til Kommisjonen.

• Arbeide for utplassering av nasjonale eksperter til Europarlamentet.

• Fortsatt legge til rette for god samordning og effektivitet i forvaltningens arbeid med EU/EØS-saker.

• Styrke dialogen med berørte parter og lokale myndigheter i det løpende arbeidet med viktige EU/EØS-saker.

• Involvere kunnskapsmiljøer og berørte parter i vurderingen av viktige europapolitiske spørsmål.

• Legge til rette for at det gis god informasjon om EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU til næringslivet.