6 Organisatoriske rammer i bekjempelsen av organisert kriminalitet

6.1 Politiets organisering

Politiet er samfunnets sivile maktorgan og dets alminnelige rettshåndhevende myndighet. Politiet har ansvaret for å etterforske straffbare handlinger og har et alminnelig ansvar for å forebygge kriminalitet. Politiets oppgaver for øvrig og de alminnelige rammene for etatens virksomhet fremgår av lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven).

Den norske politiorganisasjonen kjennetegnes ved at det er et desentralisert enhetspoliti.

Desentralisert politi innebærer at det er representert mange steder. Landet er inndelt i 27 politidistrikter med en politimester som øverste leder i hvert distrikt. Politidistriktene er inndelt i lensmannsdistrikter og politistasjonsdistrikter med i alt 381 tjenestesteder. Videre har politiet fem særorgan: Utrykningspolitiet, Politihøgskolen, Kripos, Politiets data- og materielltjeneste, ØKOKRIM og Politiet utlendingsenhet.

Politiets arbeid som sikkerhetstjeneste utføres av et eget politiorgan, Politiets sikkerhetstjeneste (PST,) som er direkte underlagt departementet. På nasjonalt nivå ledes arbeidet av Den sentrale enhet (DSE). Alle politidistriktene, unntatt Oslo, har personell som er en del av politiets sikkerhetstjeneste.

At politiet er desentralisert, innebærer også som et grunnfestet prinsipp, at beslutninger primært skal treffes på politidistriktsnivå hvor en presumptivt har den beste kjennskap til forholdene, og hvor man har et stabsapparat å støtte seg til. Operative funksjoner skal primært ivaretas av politidistriktene og særorganene (med operative funksjoner).

Enhetspoliti innebærer at det bare er en politiorganisasjon som har ansvar for alle gjøremål som lovgivningen og forvaltningstradisjonen betegnes som «politioppgaver». Landets 27 politimestere har i sine politidistrikter ansvar for polititjenesten.

Justis- og politidepartementet med statsråden som politisk og konstitusjonelt ansvarlig, representerer den øverste ledelse av norsk politi. Departementet utarbeider de overordnede politiske retningslinjer for politiets arbeid, den årlige budsjettproposisjon som omhandler bevilgninger til politiet, og har etatsledelsen av Politidirektoratet og PST.

6.1.1 Politidirektoratet

Politidirektoratet har den faglige og administrative ledelse av politiet. Som en del av dette arbeidet, fordeler direktoratet de årlige budsjettmidlene og fastsetter resultatmål for det enkelte politidistrikt/særorgan. Det skjer gjennom Politidirektoratets disponeringsskriv. Direktoratet styrer politietaten ved utarbeidelse av handlingsplaner og rundskriv og fastsetter rutinene for rapportering. Videre er det årlige styringsdialogmøter mellom direktoratet og det enkelte politidistrikt/særorgan. Det er også etablert en egen tilsynsfunksjon i Politidirektoratet ovenfor politidistriktene/særorganene. Politidirektoratet samordner politietatens kontakt med andre etater på nasjonalt nivå og fastsetter retningslinjene for politidistriktenes samarbeid med disse.

Operative funksjoner skal primært ivaretas av politidistriktene eller særorgan med operative funksjoner. Politidirektoratet skal bare i helt spesielle situasjoner gripe inn i operativ virksomhet. Dette kan for eksempel gjelde i saker av vesentlig, nasjonal betydning eller hvor det kan være uomgjengelig nødvendig av hensyn til gjennomføringen av politioperasjonen. Slik inngripen kan skje ved at politidirektøren enten bruker sin instruksjonsmyndighet, selv overtar ansvaret for politioperasjonen eller overlater ansvaret for denne til en annen politimester eller sjefen for et særorgan1.

Som en del av sin etatsledelse utarbeidet Politidirektoratet en strategisk plan om organisert kriminalitet for perioden 2006 til 2009. Det arbeides nå med en ny plan.

6.1.2 Politidistriktene

Den enkelte politimester er som hovedregel ansvarlig for all politivirksomhet i politidistriktet. Straffbare handlinger skal således som regel etterforskes2 og påtales i det politidistriktet handlingene antas foretatt3. Det gjelder selv om det er begått tilnærmet identiske straffbare handlinger i andre politidistrikter hvor det kan være samme gjerningspersoner.

Når det gjelder utarbeidelse av analyser har politidistriktene ansvar for:

• å innhente og bearbeide opplysninger om kriminalitetsutviklingen slik at en har oppdatert kunnskap om kriminalitetssituasjonen og utfordringene i politidistriktet,

• utarbeide strategiske og operative analyser,

• rapportere til Kripos, ha kontakt med og samarbeide med Kripos og andre eksterne aktører

Etter departementets oppfatning er det helt nødvendig med en politidistriktsstruktur som innehar nødvendig kompetanse og kapasitet til å kunne håndtere de utfordringer fremtidens kriminalitet medfører. Det vil måtte innebære at alle politidistriktene må kunne påta seg ansvaret for sentralisert etterforskning av mobile kriminelle som har begått lovbrudd flere steder i landet, og kunne samarbeide med utenlandsk politi i de tilfeller det er behov for det.

6.1.3 Oslo politidistrikt

Bruk av enkelte såkalte utradisjonelle etterforskningsmetoder krever spesialkompetanse og er ressursskrevende. For enkelte av disse oppgavene er Oslo politidistrikt gitt nasjonalt bistandsansvar. Det gjelder:

• undercoveroperajoner som krever teknisk og operativ støtte,

• gjennomføring av romavlytting

• hemmelig ransaking,

• ordinære spaningsressurser i narkotikasaker

Oslo politidistrikt har i tillegg ansvar for beredskapstroppen.

6.1.4 Kripos

Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Kripos) har et riksdekkende ansvar som etterforsknings-, påtale og bistandsenhet for visse saker om organisert og annen alvorlig kriminalitet. Ved avgjørelsen om en sak skal etterforskes ved Kripos, skal det særlig legges vekt på sakens viktighet, om den omfatter personer eller miljøer hvor enheten har særlig erfaring eller kunnskap, eller strekker seg over flere politidistrikter og ikke naturlig hører under noe politidistrikt. Andre hensyn kan også tilsi at saken bør etterforskes utenfor det distrikt den hører under. Det samme gjelder hvor saken vil kreve utstrakt internasjonalt samarbeid. Videre har Kripos hovedansvaret for å etterforske forbrytelser begått av personer som befinner seg i Norge når det gjelder krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, unntatt forbrytelser begått av norsk militærpersonell4. Kripos kan i tillegg etterforske følgende forbrytelser begått i utlandet av personer som befinner seg i Norge når det gjelder antipersonellmineloven, åpen etterforskning av terrorhandlinger, tortur og andre alvorlige forbrytelser når de står i sammenheng med forbrytelser som nevnt foran. Kripos kan dessuten også etterforske IKT-kriminalitet5.

Når det gjelder etterforskning, er Kripos hovedoppgave å bistå politidistriktene i etterforskning av deres straffesaker. Det ytes etterforskningsbistand i form av teknisk etterforskning, laboratorieundersøkelser, analysearbeid, taktisk etterforskning herunder opplegg og ledelse av etterforskningen.

I tillegg til å etterforske straffesaker, er Kripos det nasjonale kontaktpunkt for Interpol, FRONTEX, EUROPOL, «Det svenske initiativet», PTN-samarbeidet (politi-tollsamarbeidet i Norden), BSRBCC (nasjonalt senter for Østersjøsamarbeidet), samt at det er SIRENE-kontor (kontaktkontor for Schengen informasjonssystem).

Kripos er dessuten registerfører for SSP (Det sentrale person og politiopplysningsregisteret), fingeravtrykkregisteret, DNA-registeret og Indicia (politiets kriminalretterretningsregister).

For å styrke Kripos arbeid med å bekjempe mobile kriminelle og organisert kriminalitet, ble Kripos i 2010 styrket med 10 årsverk til å utføre strategiske og operative analyser, samt til bistand til politidistriktene og til operativ planlegging.

Kripos har i følge den nasjonale strategien for etterretning og analyse blant annet ansvar for følgende nasjonale oppgaver:

• løpende overvåking av kriminalitetsbildet nasjonalt og internasjonalt, og derved å være et kompetanse- og kunnskapssenter når det gjelder kriminalitetssituasjonen til enhver tid,

• utarbeide operative analyser og spesifikke strategiske analyser og på denne bakgrunn å gi anbefalinger om prioriteringer, operative tiltak, samarbeidsprosjekter og andre oppfølgingstiltak,

• etablere og vedlikeholde nettverk i etaten når det gjelder oppfølging av etterretnings- og analysevirksomheten i nasjonale og regionale møtestrukturer.

Disse oppgavene bør etter departementets oppfatning tilligge Kripos også i fremtiden.

Når det gjelder analysearbeidet, bør Kripos etter departementets oppfatning inneha den nødvendige kapasitet og kompetanse for til enhver tid å kunne utarbeide de analyser som kriminalitetssituasjonen tilsier at Kripos selv, de øvrige særorganene og politidistriktene har behov for.

I lys av den beskrevne utvikling innenfor organisert kriminalitet, og ut fra departementets forutsetninger om økt innsats for å bekjempe den, bør også Kripos sin rolle i et nytt og forsterket samordningsorgan6, defineres og presiseres nærmere.

Det er viktig at Kripos videreutvikler sin nasjonale spisskompetanse når det gjelder IKT-, teknisk- og taktisk etterforskning på et nivå det av ressursmessige hensyn ikke er naturlig at politidistriktene innehar. Kripos har i dag ansvar for å etterforske og i retteføre egne saker, men det vil kunne være behov for at Kripos i tillegg får ansvar for en del saker i den operative fasen som vil bli overtatt av et politidistrikt når saken går over i tradisjonell etterforskning.

6.1.5 ØKOKRIM

Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM) er et særorgan i politiet og et nasjonalt statsadvokatembete, og det skal være et senter for bekjempelse av nevnte kriminalitetsformer. Enheten behandler egne straffesaker og yter bistand til politidistriktenes etterforskning.

ØKOKRIM behandler særlig alvorlige overtredelser av straffeloven kapittel 24 (underslag, tyveri og ulovlig bruk), 26 (bedrageri, utroskap og korrupsjon), 27 (forbrytelser i gjeldsforhold), skatte- og avgiftslovgivningen, valutalovgivningen, konkurranseloven, verdipapirhandelloven, forurensingsloven, arbeidsmiljøloven og andre lovovertredelser som naturlig faller inn under økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Enheten for finansiell etterretning ved ØKOKRIM mottar, og behandler rapporter om mistenkelige transaksjoner i medhold av hvitvaskingsloven. En rekke institusjoner og aktører som har befatning med pengetransaksjoner, slik som finansinstitusjoner, pengeoverføringsforetak, verdipapirforetak, revisorer og advokater, plikter å rapportere mistenkelige transaksjoner til enheten. De siste årene har antallet slike rapporter ligget på over 6000 pr. år. På dette grunnlag utarbeider enheten blant annet etterretningsrapporter og anmeldelser. Informasjon fra enheten til politiet er et viktig bidrag for bekjempelse av all profittmotivert kriminalitet, herunder organisert kriminalitet.

6.1.6 Utrykningspolitiet

Utrykningspolitiet er et sentralt politiorgan som har som hovedoppgave å redusere antall ulykker ved å forebygge lovbrudd i trafikken. Utrykningspolitiet har de siste årene gjort en større innsats mot mobile kriminelle. Ved å basere seg på en mer kunnskapsstyrt arbeidsform er det tatt i bruk nye metoder som etterretningspatruljer, narkotikahunder og mobil tilgang til sentrale systemer og dataløsninger. Dette har ført til en kraftig økning i antall narkotikabeslag og pågrepne personer. Ved å prioritere kriminalitetsbekjempelse på veien, har UP en mulighet til å avdekke kriminalitet på transportårene hvor kriminelle ferdes.

6.1.7 Politiets utlendingsenhet

Hovedoppgavene til Politiets utlendingsenhet (PU) er registrering av asylsøkere, undersøkelser omkring asylsøkeres reiseruter, fastsettelse av identitet, forberedelse og iverksettelse av endelige avslag i asylsaker og koordinering og kvalitetssikring av alle uttransporteringer fra Norge. PU har videre ansvaret for:

• samle inn, bearbeide og analysere relevant informasjon innenfor særorganets ansvarsområde og informere rett politimyndighet om personer som antas å tilhøre kriminelle nettverk eller antas å ha begått alvorlige straffbare handlinger, herunder terrorhandlinger og krigsforbrytelser,

• i samarbeid med politidistriktene og særorganene å samle inn, bearbeide og analysere informasjon om illegal innvandring og ulovlig opphold,

• internasjonalt arbeid i henhold til Politidirektoratets direktiver relatert til særorganets ansvarsområde.

• i forbindelse med bekjempelse av menneskehandel, har PU et særlig ansvar for å samle inn, bearbeide og analysere relevant informasjon innenfor særorganets ansvarsområde og informere rett politimyndighet.

6.1.8 Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID)

Som en del av arbeidet med å avdekke bruk av falsk identitet og forfalskede og uekte dokumenter, er det i 2010 etablert et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID). NID skal bistå og samarbeide med politiet og utlendingsforvaltningen i arbeidet med å avdekke bruk av falsk identitet, falske dokumenter og verifisering av dokumenter NID er et selvstendig forvaltningsorgan administrativt underlagt Politidirektoratet.

Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter skal være et ekspertorgan innen identitetsspørsmål og dokumentasjonsvurdering og slik sett bidra til å høyne nivået, kvaliteten, kompetansen, informasjonsutvekslingen og metodeutviklingen for å fastsette identitet. Gjennom denne etableringen har man også styrket mulighetene til å se sammenhengen mellom bruk av falsk identitet og falske dokumenter og den alminnelige kriminalitetsbekjempelsen mot id-tyveri, dokumentforfalskning, menneskesmugling mv.

6.2 Påtalemyndighetens organisering

Påtalemyndigheten har ansvar for etterforskning av straffbare handlinger og avgjør om det skal reises påtale i straffesakene. Den er organisert med riksadvokaten som leder. Det er bare Kongen i statsråd som kan instruere riksadvokaten i slike saker. I påtalemyndigheten er det ti regionale statsadvokatembeter, ØKOKRIM og Det nasjonale statsadvokatembete. Påtalemyndigheten på lokalt nivå er en integrert del av politiet (består av politimester, visepolitimester, politiinspektør, politiadvokat og politifullmektig).

Riksadvokaten har gitt Det nasjonale statsadvokatembete7 i oppgave å være et spesialistorgan innenfor organisert kriminalitet, datakriminalitet og særskilte internasjonale forbrytelser.

For blant annet å styrke innsatsen mot organisert kriminalitet er det i statsbudsjettet for 2011 foreslått opprettet et nytt statsadvokatembete ved Det nasjonale statsadvokatembete for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet.

6.3 Organiseringen av arbeidet med organisert kriminalitet

6.3.1 Analyse og etterretning

Endringer i samfunnsutviklingen og kriminalitetsbildet gjør at politiet må ha sterkere fokus på sin trygghetsskapende virksomhet – med krav til økt tilgjengelighet, god organisering og riktig ressursutnyttelse. For å kunne være i stand til å møte disse utfordringene har det i de senere årene vært nødvendig for politiet å utarbeide kriminalitetsanalyser.

Det er vanlig å dele analysene inn i to kategorier – strategiske analyser og operative analyser. Strategisk analyse beskrives vanligvis som

«et hjelpemiddel og et verktøy for systematisk og strukturert identifisering, innsamling, bearbeiding og presentasjon av informasjon, erfaring og kunnskap om omgivelser og om interne forhold som er av betydning for utvikling, valg og iverksetting av strategi for nåværende eller fremtidige virksomhet.»8

Strategiske analyser fokuserer ikke mot oppklaring av saker, men på sammenhenger. Hovedformålet med strategisk analyse og etterretning er å gi beslutningstakerne et best mulig grunnlag for å:

• beslutte hvilke innsatsområder som skal prioriteres og bestemme strategier som legges til grunn for arbeidet,

• utarbeide virksomhetsplaner og aktivitetsplaner,

• utvikle samarbeidet med eksterne aktører,

• planlegge effektiv ressursbruk,

• utvikle strategier for forebygging.

Operative analyser er hendelsesstyrte, og retter seg direkte mot oppklaring av en sak eller mot konkrete objekter.

Operative analyser har blant annet som formål å:

• danne grunnlag for å iverksette etterforskning rettet mot bestemte personer eller miljøer,

• initiere og støtte operativ innsats (mot for eksempel ulovlige demonstrasjoner gjengopprør eller planlagte straffbare handlinger)

• forebygge hendelser (for eksempel ved tilstedeværelse eller samarbeide med andre)

• samarbeide med andre (analyse skal søke å identifisere andre problemeiere så som barnevern og rusomsorg).

Som et hjelpemiddel til bruk ved utarbeidelse av operative analyser er det i etterretningssystemet Indicia tilrettelagt for å ta ut analyser mot person, hendelser og kjøretøy. Indicia omtales nedenfor.

Gode analyser forutsetter at det innhentes etterretningsinformasjon som grunnlag for analysene. Kvaliteten på analysene vil i stor utstrekning avhenge av hvor godt politiets etterretningsarbeide er.

Arbeidet med å utarbeide kriminalitetsanalyser skjer på fire nivåer:

• Overordnet nasjonalt nivå

  Politidirektoratet har ansvaret for å utarbeide strategiske analyser på overordnet nivå.

• Nasjonalt nivå

  Kripos utarbeider analyser på nasjonalt nivå, se punkt 6.1.4.

• Regionalt nivå

  I enkelte områder er det etablert samarbeid mellom flere politidistrikter hvor formålet er av både strategisk og operativ karakter Det er ikke etablert faste ordninger, og omfanget av dette arbeidet varier over tid.

• Politidistriktsnivå

  Politidistriktenes oppgaver er beskrevet i punkt 6.1.2.

Indicia

For at politiet skal få praktisk nytte av den etterretningsinformasjon som innhentes, må informasjonen kunne lagres, bearbeides og gjøres kjent for dem som skal benytte informasjonen. Politiet har til dette formålet utviklet et etterretningssystem – Indicia. Systemet inneholder flere moduler:

• etterretningsregister

• søk i kilderegistre

• prosjektmodul

I etterretningsregisteret registreres etterretningsinformasjon om personer, organisasjoner, kjøretøy og hendelser. Informasjonen om personer valideres mot folkeregisteret og kjøretøy mot AUTOSYS9. Meldingene følges opp og kvalitetssikres i henhold til instruks og rutiner, både i politidistriktene og sentralt hos Kripos.

Søkefunksjonen er laget for å effektivisere informasjonsinnhenting fra en rekke politisystemer. Det søkes ikke i Interpols register for internasjonale etterlysninger (ASF).

Prosjektmodulen kan brukes til å organisere aktiviteter og informasjon knyttet til en sak eller større oppgave. Den er meget godt egnet til å styre ressurser i store saker.

Kripos er behandlingsansvarlig for Indicia og har blant annet ansvar for å utvikle opplæringskonsepter, overvåke bruksmønster og fremme forslag om endringer og forbedringer i systemet.

Kripos har også en nasjonal funksjon som fagansvarlig for Indicia. Funksjonen skal ivareta kommunikasjon med daglig ansvarlig i hvert enkelt politidistrikt/særorgan, samt sørge for enhetlig bruk av systemet. Kripos sørger blant annet for innsamling av avviksmeldinger og fører en oversikt over innmeldte avvik.

Politidirektoratet har i fastsatt instruks for politietatens bruk av Indicia, rundskriv 2006/010.

6.3.2 Straffbare handlinger begått på tvers av politidistrikter

Avtale mellom politidistriktene

Som beskrevet ovenfor, er ansvaret for etterforskning av straffesaker tillagt det politidistriktet hvor den staffbare handling har funnet sted. Det fører til koordineringsutfordringer hvor samme gjerningspersoner begår straffbare i flere politidistrikter. Det gjelder både mht. utveksling av etterforskningsinformasjon og om det for eksempel skal foretas pågripelse og fengsling av siktede. For å avhjelpe på disse problemene har enkelte politidistrikter inngått forpliktende samarbeid mht. utveksling av informasjon og behandling av straffesaker.

Flere politidistrikter har etablert samarbeidsprosjekter som særlig har hatt som formål å bekjempe den mobile vinningskriminaliteten så som Grenseløs, Majorstua-prosjektet og Mobile vinningskriminelle i nord. Disse prosjektene er basert på avtaler mellom politimesterne i de aktuelle områdene om en felles innsats rettet den aktuelle kriminaliteten. Prosjektene synes å ha ført til reduksjon i kriminaliteten og økt oppklaring innenfor aktuell kriminalitetstype. Prosjektene er tilført budsjettmidler fra ROK10 og senere Samordningsorganet, se punkt 6.3.3. Politidirektoratet har hatt en gjennomgang av tre av disse prosjektene for å danne seg en oppfatning av hvilke faktorer som er avgjørende for at slike prosjekter skal lykkes og peker på følgende:

• politimesternes engasjement er av avgjørende betydning,

• det må utarbeides et tydelig mandat som på en klar måte fastsetter målene,

• det må stilles øremerkede ressurser til rådighet,

• det må være tilgjengelig bred kompetanse både innen etterforskning, etterretning, analyse og påtalearbeid,

• gode analyser (strategiske og operative) må ligge grunn for arbeidet.

Påtalemyndighetens beslutning om sentralisert etterforskning

Et alternativ til avtaler mellom politidistriktene om oppfølging av straffesaker som har funnet sted i flere politidistrikter, er at overordnet påtalemyndighet utpeker et politidistrikt som gis ansvar for behandling to eller flere straffesaker fra forskjellige politidistrikter – beslutter sentralisert etterforskning11. Både statsadvokatene og riksadvokaten har kompetanse til å beslutte sentralisert etterforskning, men siden statsadvokatregionene omfatter fra ett til fem politidistrikter, vil en beslutning om sentralisert etterforskning fra statsadvokaten ofte omfatte for få politidistrikter og bare politidistrikter innenfor statsadvokatdistriktet.

I praksis er det derfor Riksadvokaten som beslutter sentralisert etterforskning i en del tilfeller. Det politidistriktet som får samordningsansvaret, vil ofte måtte bruke betydelige ressurser på den oppgaven, både i form av etterforskningskapasitet, påtalekapasitet og utgifter til reiser og transport av de siktede. Tidligere kunne det være en utfordring med hensyn til beslutning om sentralisert etterforskning at det ikke fulgte med penger da budsjettansvaret ligger i Politidirektoratet.

I forkant av en beslutning om sentralisert etterforskning vil det normalt være kontakt mellom riksadvokaten og Politidirektoratet om økonomisk støtte til det politidistrikt som får ansvaret for etterforskningen. Nå avhjelpes de budsjettmessige konsekvensene av at Samordningsorganet kan gi den nødvendige budsjettmessige støtte, jf. punkt 6.3.3.

6.3.3 Et forsterket samordningsorgan

Politiet og påtalemyndigheten har de senere årene høstet gode erfaringer med tett samarbeid over distriktsgrensene. Særlig har dette vist seg nyttig i bekjempelsen av ulike former for organisert kriminalitet, som for eksempel narkotikalovbrudd og omfattende vinningskriminalitet. Regjeringen mener det er nødvendig med en ytterligere styrking og utvikling av det gode samarbeidet som er etablert på tvers av distriktsgrensene.

Det er tatt flere regionale og lokale initiativ til bedret samarbeid på tvers av distriktsgrensene. Imidlertid har kriminalitetsbildet utviklet seg slik at regjeringen mener det er nødvendig å styrke innsatsen mot alvorlig og organisert kriminalitet på nasjonalt nivå. Det er særlig utviklingen av mobil og grenseoverskridende organisert kriminalitet som nødvendiggjør en slik styrking.

Nåværende samordningsorgan

Politidirektoratets og riksadvokatens samordningsorgan for tildeling av økonomisk støtte til politidistriktene til bekjempelse av alvorlig kriminalitet (Samordningsorganet) ble opprettet 1. juni 2010. Dette er en viktig satsing på sentralt nivå for å styrke bekjempelsen av organisert kriminalitet.

Samordningsorganets formål er å styrke politiets bekjempelse av alvorlig kriminalitet, særlig organisert kriminalitet og/eller kriminalitet som begås over flere politidistrikt. Organet kan gi økonomisk støtte til politidistriktene og politiets særorganer i tråd med formålet. Det kan også ta initiativ til samordnet etterforskning, eventuelt til at påtalemyndigheten vurderer å beslutte sentralisert etterforskning, jf. straffeprosessloven § 59. Erfaringen så langt, er at de berørte politimesterne gjennomgående blir enige om hvordan samarbeidet best kan organiseres, herunder hvilket politidistrikt som skal ha hovedansvar for etterforskningen.

Samordningsorganet består av assisterende politidirektør, assisterende riksadvokat og sjefen for Kripos. Det ledes av assisterende politidirektør. Kripos ivaretar sekretariatsfunksjonen.

Styrking av Samordningsorganet

På bakgrunn av den organiserte og grenseoverskridende kriminalitetens alvorlige karakter, ser regjeringen grunn til å styrke det eksisterende Samordningsorganet. En styrking av det eksisterende Samordningsorganet innebærer at det tas utgangspunkt i de eksisterende strukturene i politiet og påtalemyndigheten, herunder også i ansvarsforholdene mellom politidistriktene. Det tosporede system12 endres ikke. Riksadvokaten er ansvarlig for straffesaksarbeidet.

Regjeringen mener at en styrket sentral og koordinert ledelse for å tilrettelegge for en bedre samordning av politiinnsatsen må gjennomføres ved at Politidirektoratet inntar en mer aktiv rolle enn direktoratet har i dag. Regjeringen mener at det ikke er motsetninger mellom det tosporede systemet og en ytterligere aktiv rolle fra Politidirektoratets side.

Den nærmere utforming av det forsterkede Samordningsorganets oppgaver utarbeides av Politidirektoratet og Riksadvokatembetet. Regjeringen vil imidlertid i det følgende peke på noen områder:

• Samordningsorganet bør få et tydeligere mandat til å ta initiativ til felles politiinnsats som ikke hindres av distriktsgrenser og begrenses av et enkelt politidistrikts ressurser.

• Samordningsorganet bør i større grad sørge for koordinering av innsatsen mot pågående kriminalitet på tvers av politidistriktsgrensene. Særlig gjelder dette i saker om alvorlig organisert kriminalitet, for eksempel større narkotikasaker, saker med mobile vinningskriminelle, og for øvrig andre kriminalitetsområder hvor det er nødvendig å treffe raske avgjørelser om metodebruk mv. av betydning for flere politidistrikter.

• Nødvendige beslutninger om tildeling av lederansvar og sentralisert etterforskning kan og bør treffes i organet ut fra den representasjon, sammensetning og beslutningsmyndighet de har.

• Samordningsorganet bør ha oppdatert og god oversikt over ressurs- og kompetansesituasjonen i de forskjellige politidistriktene slik at samordnings- og lederansvar plasseres riktig.

• Samordningsorganet bør i tillegg til å tildele ressurser, påse at den politisjefen, herunder særorgansjefen, som får ansvaret for ledelsen av prosjektet, får de nødvendige fullmakter. Dette gjelder for eksempel påtalemyndighet utenfor eget distrikt og myndighet til å fordele tildelte ressurser.

• Regjeringen legger til grunn at KRIPOS, gjennom sitt formål og kompetanse, kommer til å spille en viktig rolle i samordningen og ledelsen av denne typen operasjoner. Det er i denne sammenheng viktig å nevne at KRIPOS er det nasjonale kontaktpunktet for internasjonalt politisamarbeid.

• Samordningsorganet bør stimulere til nye, utvidede eller bedre samarbeidsformer på tvers av distriktsgrensene, samt til utvikling av nye metoder for å avdekke og oppklare alvorlig kriminalitet. Det bør særlig gis støtte for å motivere politiet til å prøve ut nye ideer, blant annet når det gjelder metodikk og organisasjonsformer, for å effektivisere bekjempelsen av kriminalitet som begås over distriktsgrensene.

• Samordningsorganet bør stimulere til erfaringsutveksling og utvikling, for eksempel gjennom å arrangere seminarer med politimestrene og ved å sørge for hensiktsmessig evaluering innsatsen etter at organet har virket noen tid.

• Samordningsorganet bør ved tildeling av støtte særlig konsentrere seg om bekjempelse av organisert kriminalitet som ikke kan drives frem uten tilfredsstillende samordning, kraft, tynge og kvalitet uten bistand. Slike situasjoner kan for eksempel være der det er vanskelig å finne midler innenfor ordinære budsjettrammer, eller fordi et distrikt ikke har de nødvendige personellressurser.

Nærmere om Samordningsorganets arbeidsform mv.

Regjeringen mener at dagens sammensetning av Samordningsorganet er hensiktsmessig. Med assisterende politidirektør, assisterende riksadvokat og sjefen for Kripos som medlemmer av organet, ligger det til rette for at deres nødvendige beslutninger kan treffes raskt.

Regjeringen legger vekt på at Samordningsorganets funksjon og gjøremål evalueres etter to år. Hensikten vil være å få fram erfaringer om sammensetning og funksjonsområde slik at organet kan fungere etter sin hensikt.

Det er viktig å holde fast ved at de operative beslutninger, for eksempel om sentralisert etterforskning, disponering av personell eller bistand fra Kripos, skal treffes av disse myndighetspersonene på grunnlag av den kompetanse som ligger til deres stillinger. Rådets selvstendige kompetanse er først og fremst knyttet til tildeling av økonomiske midler.

Samordningsorganet skal ikke være operativt i betydningen at det skal gripe inn i enkeltsaker eller sakskomplekser. En slik myndighet ville være i strid med gjeldende politi- og påtaleordning. Det forsterkede Samordningsorganet må imidlertid kunne ta initiativ til samarbeid mellom to eller flere politidistrikter og til landsdekkende prosjekter på en mer markant måte enn i dag. Dersom det er nødvendig, bør den operative samordningen og ledelsen legges til et politidistrikt. Alt etter hvor kriminaliteten begås, så peker de større politidistriktene seg ut.

Kripos’ rolle

Organisert kriminalitet kan bare bekjempes effektivt dersom politiet har oppdatert og nøyaktig kunnskap om den kriminalitet som begås, og som kan omsettes i konkrete saker. Systematiske kriminalitetsanalyser av høy kvalitet er derfor en avgjørende forutsetning for å lykkes. Kripos har et nasjonalt ansvar for utarbeidelse av kriminalitetsanalyser, og er kraftig styrket for å kunne ivareta denne viktige oppgaven, se punkt 6.1.4. Sentralt i denne virksomheten er å samle inn kunnskap om nasjonale og internasjonale trender, typiske fremgangsmåter, mønstre i den organiserte kriminalitet som begås her i landet, hvem som ser ut til å stå bak forbrytelsene etc. Kripos bør også samle erfaring og videreutvikle metodikk knyttet til hvordan ulike typer organisert kriminalitet best kan bekjempes. I tillegg til å være deltaker i det forsterkede Samordningsorganet, vil Kripos være en sentral premissleverandør for organet.

I tillegg til Kripos, bør også politidistriktene ved enkelte anledninger gis i oppdrag å utarbeide kriminalitetsanalyser om aktuelle tema som omfatter flere politidistrikter. Disse analysene vil kunne inngå i beslutningsgrunnlaget til det forsterkede Samordningsorganet.

Regjeringen mener at nye saker til Samordningsorganet ordinært bør fremmes som forslag via Kripos, som står for den nødvendige forberedende saksbehandlingen. Før saken fremmes for organet bør Kripos vanligvis ha utarbeidet forslag til vedtak, herunder om det bør gis økonomisk støtte, hvilke andre tiltak som kan være aktuelle og om behov for særskilte fullmakter.

Samarbeid med andre organer

I tillegg til at Kripos forventes å innta en sentral og viktig rolle i det forsterkede Samordningsorganet, må Oslo politidistrikt ha en viktig bistandsrolle. Det legges imidlertid ikke opp til at Oslo politidistrikt skal være deltaker i organet. ØKOKRIM forutsettes også å samarbeide med Samordningsorganet, samt å bistå i enkelte saker som har vært til behandling i organet. Det samme gjelder Utrykningspolitiet og Politiets Utlendingsenhet.

Det foreslåtte forsterkede Samordningsorganet forventes dessuten å utvikle samarbeidsforholdet med Politiets sikkerhetstjeneste (PST) i saker som berører PST’s ansvarsområde, jf. politiloven kapittel III a.

Det vil også kunne være behov for samarbeid med Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) for å få informasjon om trusselbildet når det gjelder elektronisk kommunikasjon. I kapittel 4 om de ulike kriminalitetsformer der innslaget av organiserte handlinger anses å være stort og alvorlig, fremheves ikke minst IKT-kriminalitet som en trussel, herunder organiserte anslag mot nasjonal infrastruktur mv. Det er etter regjeringens oppfatning avgjørende for en forbedret sentral samordning at også NSM inngår i et nærmere og mer forpliktende samarbeid med Samordningsorganet.

Kontroll og oppfølging

Det forsterkede Samordningsorganet bør særlig innrette sin oppfølging av prosjekter med tanke på erfaringslæring. De politimestrene/sjefer for særorganer som har mottatt støtte, bør vanligvis pålegges å rapportere først og fremst om hvilken lærdom som kan trekkes av prosjektet. Som en konsekvens av at Samordningsorganet bør stimulere til kreativitet og utprøving av nye fremgangsmåter, må det godtas at en del av prosjektene ikke vil lykkes. Men også slike erfaringer kan være viktige og bidra til bedre metodikk i fremtiden.

Samordningsorganet bør vurdere å distribuere prosjektrapportene til politimestre og sjefer for særorganene med tanke på erfaringsoverføring.

Nedleggelse av Det Sentrale Koordineringsorganet (SKO)

Gjennom den rolle som det forsterkede samordningsorganet er tiltenkt, vil det også overta de oppgavene som i dag tilligger Det Sentrale Koordineringsorganet (SKO)13. Det vil derfor ikke være nødvendig å opprettholde dette.

6.3.4 Måling av politiinnsats

For å kunne trekke lærdom og høste erfaringer av politiinnsats, er det nødvendig å kunne måle hva man har gjort.

I likhet med annen offentlig virksomhet benyttes målstyring i ledelsen av politiet. Gjennom målekriteriene som utarbeides for politiets virksomhet, settes kvalitative og kvantitative målpå hva som anses viktigst for politiets arbeid. At politietaten har relativt mange resultatmål14 sier noe om hvor forskjelligartet politiarbeidet er. Både for samfunnet, for politiets faglige og politiske foresatte og for de ansatte i politiet er det viktig å ha gode måleindikatorer som sier noe om politiets arbeid.

Resultatmålene om oppklaringsprosent og saksbehandlingstid er de mest offentlig omtalte av politiets resultatmål. Disse kan på mange måter sies å vanskeliggjøre arbeidet med å prioritere organisert kriminalitet fordi høy oppklaringsprosent og kort saksbehandlingstid oppnås enklest ved å prioritere de mindre og enkle sakene. I verste fall kan for stor og ensidig oppmerksomhet om disse målene, gi uheldige prioriteringseffekter i kampen mot den kompliserte og organiserte kriminaliteten. Det er likevel helt nødvendig å ha disse resultatmålene. De sier noe – men langt fra alt – om resultatet av politiets arbeid. Saksområder som ofte betegnes som «hverdagskriminalitet» (som for eksempel voldskriminalitet og vinningskriminalitet) er svært viktige for befolkningens trygghetsfølelse og tilliten til politiet.

I arbeidet med å utvikle resultatmål og -indikatorer når det gjelder organisert kriminalitet, er noe av utfordringen at organisert kriminalitet omfatter til dels svært ulikartede former for kriminalitet og som krever ulik ressursbruk, faglig tilnærming, samarbeid og metoder. Innsatsmessig kan de ulike typer kriminalitet spenne over saker som håndteres forholdsvis enkelt av ett politidistrikt alene, til saker som krever store ressurser og langsiktig innsats fra mange politidistrikt og med bistand fra utlandet.

I bekjempelsen av den organiserte kriminaliteten er det spesielt viktig å fokusere på langsiktig etterretnings- og spaningsarbeid. Det blir i dette langsiktige perspektivet viktig å utvikle målekriterier som stimulerer og gir incentiver til analyse-, etterretningsarbeid og forebyggende tiltak mot den organiserte kriminaliteten.

Likeledes er det viktig gjennom slike målekriterier å stimulere til utstrakt samarbeid på tvers av politidistriktsgrenser og med kontrolletatene.

Slik budsjettbevilgningen til politiet fordeles i dag, er bare grove narkotikalovbrudd15 som vektes i forhold til det som anses å omfatte organisert kriminalitet. Politidistriktene/særorganene kan imidlertid, etter søknad, få økonomisk støtte til å bekjempe alvorlig kriminalitet (i tillegg årlige budsjettbevillingen fra direktoratet). Tilleggsbevilgningen gis av Samordningsorganet. Det er avsatt 18 millioner til dette for budsjettåret 2010.

Departementet mener at det skal arbeides med sikte på å utvikle styringsparametre som måler politiets innsats mot organisert kriminalitet. I arbeidet med resultatreformen vil dette være en sentral problemstilling. Arbeidet vil skje i nært samarbeid med Politidirektoratet og riksadvokaten.

Man vil trolig måtte kreve enkelte måltall. Et alternativ kan være antall dommer for overtredelse av bestemmelser som straffeloven §§ 60 a og 162 c. Det antas videre at fastsettelse av disse resultatmålene må kombineres med budsjettmessige tildelingskriterier som stimulerer politidistriktene/særorganene til å arbeide med organisert kriminalitet, herunder de særlig kompliserte og ressurskrevende sakene.

6.4 Politiets og de statlige kontrolletatenes samarbeid

De statlige kontrolletatene er viktige aktører i arbeidet med organisert kriminalitet. Det gis derfor en oversikt over kontrolletatens arbeid med dette saksfeltet og etatens samarbeid med politiet.

6.4.1 Utlendingsfeltet

Det er etablert et fast samarbeidsforum mellom Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet med halvårlige samarbeidsmøter. Det er også etablert faste halvårlige samarbeidsmøter mellom Politiets utlendingsenhet og Utlendingsnemnda og tilsvarende mellom Politiets utlendingsenhet og Utlendingsdirektoratet på ledernivå. Møtene har fokus på samhandling og felles samarbeidsprosjekt.

Politiets utlendingsenhet arrangerer årlig Faglig forum hvor Utlendingsdirektoratet, og Utlendingsnemnda inviteres. Temaene for disse seminarene er felles utlendingsfaglige spørsmål, men med utgangspunkt i politiets ansvar og roller på feltet. Faglig Forum er viktig for å sikre informasjonsutveksling og kompetansehevning.

Både Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) og flere politidistrikter deltar i en rekke faste grupper eller prosjekter med de øvrige aktørene på utlendingsfeltet. Dette sikrer felles forståelse og en effektiv utnyttelse av de ulike aktørenes kompetanse.

Både Utlendingsdirektoratet og politiet deltar i den nasjonale koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM). Dette arbeidet omfatter blant annet spørsmål knyttet til bistand og beskyttelse til ofre for menneskehandel.

Det er også etablert et samarbeid mellom Utlendingsdirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Oslo politidistrikt om å bekjempe og forebygge de åpne rusmiljøene i Oslo. Dette samarbeidet retter seg mot salg, besittelse og omsetning av narkotika på fire ulike steder i Oslo sentrum.

Utlendingsdirektoratet har egne prosedyrer for varsling av PST i saker som berører utlendingsloven § 7, hensyn til grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn. Utlendingsdirektoratet er videre pålagt å vurdere og varsle Kripos om saker hvor opplysninger knytter søkere til organisert kriminalitet.

Utlendingsdirektoratet har også utarbeidet rundskriv for varsling og oppfølging når enslig mindreårige forsvinner fra asylmottak. Slike forsvinninger skal meldes til politiet og barnevernet for videre oppfølgning, blant annet for vurdering av risiko for menneskehandel.

Dersom det i utlendingssaker fremkommer opplysninger som tilsier at en utenlandsk borger har begått grovt brudd på utlendingsloven eller andre kriminelle handlinger, er det utarbeidet retningslinjer for Utlendingsdirektoratets varsling til politiet. Flere former for organisert kriminalitet med tilknytning til migrasjonsfeltet, som menneskesmugling og menneskehandel, er relevante i denne sammenheng. Politiet på sin side er pliktig til å gi Utlendingsdirektoratet informasjon når en utenlandsk borger etterforskes, tiltales eller blir domfelt.

Politidirektoratet har i samarbeid med politidistriktene, Kripos, Politiets utlendingsenhet og Utlendingsdirektoratet utarbeidet en veileder for politiets arbeid med utenlandske borgere som begår kriminalitet. Veilederen beskriver roller og samarbeid på enkeltsaksnivå mellom politiet og kontrolletatene på utlendingsfeltet. Veilederen er nå under revisjon.

Det er etablert rutiner hvor Utlendingsdirektoratet prioriterer særskilt saker som omhandler organisert kriminalitet, blant annet en hastevaktsordning i utvisningssaker.

Utlendingsdirektoratet mottar orienteringer og informasjon fra KRIPOS om organisert kriminalitet. Slike orienteringer har blant annet ført til at vi har avdekket saker om menneskehandel i form av tvangsarbeid hvor britiske/irske «travellers» var involvert.

Utvisning og registrering i SIS

Når personer utvises, innebærer dette at vedkommende fratas retten til å oppholde seg i riket. Vedkommende må forlate landet enten frivillig eller bli sendt ut med makt av politiet (uttransportering). Utvisningen er til hinder for senere innreise til riket. Innreiseforbudet kan være varig eller tidsbegrenset, men ikke kortere enn ett år16.

Alle som ikke er borgere av et EU- eller Schengen-land (kalt tredjelandsborgere), kan i utgangspunktet som en del av utvisningsvedtaket, nektes adgang til hele Schengen-territoriet. Vedtak om å nekte en tredjelandsborger adgang til Schengen området registreres i SIS (Schengen informasjonssystem)17. På den måten kan grensekontrollmyndighetene i hele Schengen-området håndheve en slik beslutning. Tredjelandsborgere som har gyldig tillatelse til opphold i et Schengen-land, skal imidlertid ikke nektes adgang til Schengen territoriet. I disse tilfellene registreres innmeldingen i SIS og Utlendingsdirektoratet tar kontakt med det landet som har gitt slik tillatelse for å informere om innmeldingen og samtidig avklare om tillatelsen kalles tilbake eller om den opprettholdes. Hvis oppholdstillatelsen kalles tilbake, vil registreringen av innmeldingen i SIS bli stående. Hvis tillatelsen i det andre Schengen-land ikke kalles tilbake, men opprettholdes, vil Utlendingsdirektoratet bli informert om dette og innmeldingen i SIS vil bli slettet.

EØS-borgere (statsborger av et EU/EØS/EFTA-land, samt deres familiemedlemmer) har utvidet vern mot utvisning. Disse kan likevel bli utvist hvis de vurderes som en aktuell og alvorlig trussel mot offentlig orden og sikkerhet. EØS-borgere som utvises, blir ikke nektet adgang til Schengen-territoriet og derfor heller ikke innmeldt i SIS. Utvisningsvedtakene på EØS-borgerne registreres i Utlendingsdirektoratets register (DUF) som politiet har søketilgang til.

Hvis en tredjelandsborger som har et begrenset innreiseforbud på 2 eller 5 år, trosser innreiseforbudet, foretar Utlendingsdirektoratet en vurdering av om det skal gis lengre innreiseforbud enn det som tidligere er gitt. Dette gjelder uansett om han er straffet for det eller ikke. Det foretas en konkret vurdering i hver enkelt sak18.

Hvis EØS-borgere trosser innreiseforbudet, vil det, ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet, det – i henhold til praksis – være bortvisningsgrunn. Dette gir med andre ord ikke grunnlag for et nytt utvisningsvedtak og en forlengelse av innreiseforbudet. Rent faktisk innebærer det etter den nye utlendingslovens ikrafttreden (1. januar 2010), at politiet effektuerer utvisningsvedtaket på nytt og legger ved en politirapport og markerer i DUF at utlendingen er uttransportert for annen gang. Ved annen gangs brudd vil det være aktuelt å ilegge et lengre innreiseforbud.

I tillegg kan den som er utvist og kommer tilbake, straffes for overtredelse av straffeloven § 342.

Som en del av Schengen-regelverket har EU vedtatt et eget returdirektiv19. Fristen for medlemsstatene til å gjennomføre direktivet er 24. desember 2010. Direktivet oppstiller en klar utvisningsregel dersom en utlending ikke reiser frivillig. Vedkommende skal da utvises. Tilsvarende skal en utlending utvises dersom han ikke får innvilget en periode for frivillig retur. Det kan blant annet unnlates å gi en periode for frivillig retur dersom det foreligger unndragelsesfare. Innreiseforbudets lengde skal ikke overstige fem år, med mindre det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser.

Regjeringen fremmet i Prop. 3 L (2010–2011) forslag om endring i utlendingsloven for å gjennomføre returdirektivet. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag og vedtok de foreslåtte endringer i utlendingsloven.

Det er således innført en ny utvisningsbestemmelse hvor utlendinger som ikke overholder en utreisefrist skal ilegges innreiseforbud. På samme måte skal utlendinger som ikke er gitt utreisefrist også utvises. Samtidig er den nedre grensen for ileggelse av innreiseforbud senket fra to til ett år. Det er anslått at den nye utvisningsbestemmelsen vil føre til en økning på om lag 750 utvisningsvedtak i året.

6.4.2 Skatteetaten

Skatteetaten har innenfor sitt forvaltningsområde sett en utvikling av skatte- og avgiftskriminaliteten mot mer organiserte strukturer. Den har et betydelig grensesnitt mot øvrig kriminalitet. Det er opprettet egne skattekrimavdelinger i alle regioner som jobber tett med de politidistriktene som er innenfor regionens geografiske område, også på saker som angår organisert kriminalitet. Disse avdelingene har i sitt mandat fått i oppdrag å bekjempe slik kriminalitet.

Skatteetaten har i sitt samvirke med politiet og tollmyndighetene erfart at organiserte kriminelle, både enkeltpersoner og nettverk, som oftest begår mulitikriminelle handlinger. Det samme har de andre nordiske land avdekket for flere år siden. Multikriminalitet har den økonomiske vinningen i fokus, der skatt- og avgiftskriminalitet er en viktig brikke både i den kriminelle handlingen og hvitvaskingen av det straffbare utbyttet. Multikriminalitet omfatter ofte en sammenblanding av lovlig og ulovlig virksomhet, noe som kan vanskeliggjøre avdekkingen for det enkelte kontrollorgan, samt understreker behovet for et tydeligere tverretatlig samarbeid.

Internasjonalt deltar skatteetaten blant annet innenfor OECDs arbeid på området. Direktoratet er representert på ekspertnivå innenfor den nyetablerte Taskforce on Tax Crime and other crimes.

Analyser av selskaper tilknyttet det nasjonale prosjektet «Fiktiv Fakturering» har vist et veldig stort innslag av personer med falske identiteter tilknyttet de etterforskede selskapene. Det er samme trend som i resten av Europa. I stor grad dreier dette seg om personer som kommer utenfra Schengen-området, tredjelandsborgere, som ønsker innpass innenfor Schengen-grensene og på den måten å tilegne seg midler på en lovstridig måte. Det er også et foruroligende høyt antall personer med falske identiteter som i tillegg til å drive selskaper er involvert i annen kriminell virksomhet. Avhør av enkelte har avslørt at det er herboende ledere som enten bistår direkte med falske dokumenter eller gir opplysninger om hvor slike kan skaffes til nyankommende. De falske dokumentene, ofte pass, blir brukt til å søke om skattekort eller til å opprette selskaper i Brønnøysund. Skatteetatens erfaringer er at man søker å unngå at dokumentene blir undersøkt av politiet i første omgang. Selskapene opererer i kjede og sender fiktive fakturaer seg imellom, både for å kreve tilbake inngående MVA, men også for å hvitvaske overskudd av kriminelle handlinger så som narkotikasalg, beskyttelsespenger og prostitusjon. Man vet at det for eksempel er et tett samarbeid mellom utesteder i Oslo og selskaper som driver med bygg og vedlikehold samt rengjøring. Det er kontantbaserte miljøer som vanskeliggjør etterforskning.

En skattekrimavdeling har også registrert en sak med forgreninger til det tunge ransmiljøet på Østlandet. Sammenstilling av politietterretning tilknyttet NOKAS-saken, egne registreringer av kontantflyt, fiktive eierskap, hierarkiske strukturer, kontroll med profesjonelle aktører, vitneforklaring om registrering av ikke-reell omsetning mv., ga i sin tid grunnlag for mistanke om hvitvasking av utbytte fra kriminalitet. Skatteetaten iversatte kontroll med fokus mot avgiftsbedrageri i samråd med politiet. Etterforskning med tanke på hvitvasking og skatte- og avgiftskriminalitet pågår parallelt og saken er ikke avsluttet.

De såkalte «drosjesakene» i Oslo er eksempler på skatte- og avgiftsunndragelser satt i system. I disse sakene har personer med kompetanse innenfor regnskapsførsel, økonomi og skatt vært tilretteleggere for betydelige skatte- og avgiftsunndragelser. Fremover ønsker skatteetaten sammen med politiet og påtalemyndigheten å vurdere slike tilfeller i lys av straffeloven § 60 a om organisert kriminalitet.

Transaksjoner og utbytte som stammer fra organisert kriminalitet, herunder også organisert skattekriminalitet, søkes skjult for å kunne brukes på en tilsynelatende legitim måte. Skatteetatens eksperter på dette området ser også at det etableres virksomheter som dels har som formål å sikre forbruk, og dels har som formål å hvitvaske utbyttet. Illegal restaurantdrift, utenlandske betalingskort og bruk av hemmelige kontoer i skatteparadiser er eksempler på dette. Skattedirektoratet har etablert omfattende prosjekter på områdene skatteparadiser, betalingskort og hvitvasking av utbytte. Disse prosjektene må også sees i sammenheng med etatens innsats mot organisert kriminalitet.

Det er nylig tatt initiativ fra Oslo Politidistrikt overfor Skattedirektoratet for etablering av et pilotprosjekt med fokus på etterretningsmessig og operativt samarbeid mellom politidistriktet og skatteregionen. Skattedirektoratet ser positivt på dette samarbeidsinitiativet.

Etter avtale mellom Finansdepartementet og Justis- og politidepartementet er det etablert en ordning hvor skattetaten avgir revisor til politidistriktene for å styrke deres arbeid mot økonomisk kriminalitet. Revisoren bistår politiet på heltid. Dette samarbeidet betegnes vanligvis som «bistandsrevisorordningen i politiet».

6.4.3 Tollmyndighetene

Tollmyndighetene består av et sentralt direktorat og 6 underliggende tollregioner. Etaten har ca. 1900 ansatte, og deres hovedoppgave er å hindre ulovlig inn- og utførsel av varer, og sørge for riktig deklarering, fastsettelse og rettidig innbetaling av toll og avgifter. Tollmyndighetene er en internasjonalt orientert virksomhet som kontrollerer en varestrøm på mange titalls milliarder tonn årlig. Tollmyndighetene har forvaltningsmessig ansvar for kontroll av varestrømmer og avgrensede oppgaver som bidragsyter til politiet knyttet til utlendingsforvaltningen, jf. utlendingsloven § 22 annet ledd.

Tollmyndighetene har et internasjonalt kontaktnett, til utveksling av trender og etterretningsinformasjon. Det deltas aktivt i The Proliferation Security Initiative som er etablert som en reaksjon mot internasjonal terrorrisiko. Forumet er et internasjonalt samarbeid for å avskjære irregulær import og eksport av potensielle terrormidler og strategiske varer og teknologi.

Internasjonale tollstrategier har et høyt og stadig økende fokus på organisert kriminalitet. World Customs Organization har utarbeidet et internasjonalt regime, SAFE Framework of Standards, som skal forhindre at legale varestrømmer benyttes til organisert handel med forbudte og høyt beskattede varer. EU har fulgt opp med å etablere en sikkerhetssone for forhåndsvarsling av varer fra tredje land til EU, som Norge tiltrådte i 2009. Disse initiativene, samt tollmyndighetenes tilstedeværelse på grensen, gjør at tollmyndighetene er en viktig aktør i kampen mot grenseoverskridende organisert kriminalitet som hvitvasking, krenkelse av immaterielle rettigheter, smugling av varer og penger, avgiftsunndragelser og smugling av narkotika, dopingmidler, våpen og høyt beskattede objekter som tobakk, alkohol mv.

Bekjempelse av smugling har alltid vært en helt sentral del av tollmyndighetenes portefølje. I 2009 anmeldte tollmyndighetene ca. 6000 lovovertredelser til politiet og gjorde 2261 narkotikabeslag til en samlet gateverdi av ca. 500 millioner kroner. I antall er en stor andel av beslagene forholdsvis små kvanta som ikke kan relateres til organisert kriminalitet. Største andelen i volum(kg) utgjøres av noen hundre store enkeltbeslag som kan knyttes til organisert kriminalitet.

I tillegg må nevnes beslag av hundretalls tonn med farlig avfall, samt beslag av forfalskede merkevarer (piratvarer) til en verdi av flere titalls millioner kroner.

Tollmyndighetene samarbeider tett med mer enn 20 offentlige etater for å bekjempe handel med forbudte og restriksjonsbelagte varer, herunder politiet, Politiets sikkerhetstjeneste, Utenriksdepartementet, Legemiddelverket, Mattilsynet, Direktoratet for naturforvaltning og Klima- og forurensingstilsynet. Tollmyndighetene og politiet samarbeider både på strategisk og operativt nivå nasjonalt, og innen Østersjøsamarbeidet20 og PTN-samarbeidet21. Tollmyndighetene har utplassert tjenestemenn i flere politidistrikter og er bidragsyter av etterretningsinformasjon til politiet.

Organisert kriminalitet avdekket ved økonomisk kontroll

I 2009 avdekket tollmyndighetene avgiftsunndragelser for nærmere 1 milliard kroner. Gjennom tollmyndighetenes deklarasjonskontroll, særoppgavekontroll og toll- og avgiftsrevisjon avdekkes avgiftsunndragelser knyttet til manglende innbetaling, urettmessige refusjoner, urettmessige toll- og avgiftsfritak, feilaktig beregningsgrunnlag, manglende deklarasjoner mv. Det avdekkes også svindel knyttet til hvitvasking, svart omsetning, og manglende deklarering ved utførsel av kontanter. Tollmyndighetene forvalter valutaregisteret som er et sentralt verktøy for bekjempelse av grenseoverskridende, organisert kriminalitet.

Over er en skjematisk oversikt over tollmyndighetenes resultater innen den økonomiske kontrollen siste 3 år. Utover beløpene inntatt i tabellen avdekket tollmyndighetene i 2009 valutasmugling for ca. 30 mill kroner, og avdekket unndragelser vedrørende transittering og midlertidig deklarering på ca. 150 mill kroner.

6.4.4 NAV

Arbeids- og velferdsetaten forvalter ca. 315 milliarder kroner, det vil si om lag en tredjedel av statsbudsjettet. Velferdsgoder fordeles til brukerne i henhold til lovbestemte rettigheter og tilhørende plikter. Forvaltningen av velferdsordningene er i betydelig grad basert på tillit til de opplysninger som gis av brukere, behandlere og arbeidsgivere. For å opprettholde tillitten til dagens velferdsordninger og NAV som forvalter av disse, er det nødvendig med kontrollaktivitet for å forebygge, avdekke og anmelde misbruk.

NAV har etablert en spesialenhet – NAV kontroll – med ca. 100 årsverk som har som hovedoppgave å forebygge, avdekke, utrede og anmelde misbruk av ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Totalt er det 97 årsverk som arbeider direkte med trygdemisbruk. 72 årsverk fordelt på fem regionale kontrollteam benyttes til å utrede saker med mistanke om trygdemisbruk. 25 årsverk benyttes til å identifisere de fleste sakene gjennom registerkoblinger. Kontrollvirksomheten innebærer et nært samarbeid med andre offentlige myndigheter, blant annet Skatteetaten, Helsetilsynet og politiet.

Trusselbilde – utviklingstrekk

Bedragerier mot Arbeids- og velferdsetaten medfører betydelige tap for det offentlige hvert år. De siste fem årene er 7437 personer anmeldt for trygdebedragerier av 870 millioner kroner. Mørketallene er ikke kartlagt, men en mørketallsundersøkelse i Sverige viser at trygdebedrageriene i vårt naboland kan utgjøre ca. 10 milliarder SEK22. Ettersom de svenske og norske trygdeordningene har store likheter kan det også i Norge være mørketall på flere milliarder kroner.

Trygdebedragerier kombineres gjerne med svart arbeid og/eller næringsvirksomhet. Avsløringen av omfattende svart arbeid, kombinert med trygdemisbruk, i taxinæringen i Oslo er et eksempel på at misbruk av offentlige støtteordninger utføres både i stort omfang og på en systematisk måte – anslått til ca. 100 millioner kroner. Videre er det avdekket personer med flere (falske) identiteter som har medført titalls millioner i trygdebedragerier. Leger har utstedt legeerklæringer med fiktivt innhold slik at personer har mottatt, eller kunne ha mottatt over 100 millioner kroner i urettmessige trygdeytelser. Metodene for å begå trygdemisbruk blir stadig mer kreative og profesjonelle ved at avgjørende dokumentasjon som ligger til grunn for ytelsene, inngir stor troverdighet.

Samarbeid og kontroll

For å forebygge og avdekke systematisk og organisert trygdesvindel på en effektiv måte bør det vurderes enda tettere samarbeid mellom politi/påtale og NAV. I Oslo gjennomføres en hospiteringsordning hvor NAV låner ut en medarbeider til politiet. Hospitanten inngår i bistands- og revisorgruppen sammen med politirevisor og bistandsrevisorer. I Sverige er det et tett samarbeid mellom påtale, politi og försäkringskassan på flere nivåer, for å diskutere effektiviseringsmuligheter og kvalitetsforbedringer på utredningsmetoder/anmeldelser, deltakelse i hverandres opplæringstiltak og samarbeid i den enkelte bedragerisak23. Den såkalte Västmanlandsmodellen er nå spredt over hele Sverige.

Om avhengighet mellom det nasjonale og internasjonale kontroll og reguleringsarbeid

De siste 10 årene har eksport av stønad økt fra 1,1 milliard kroner til 4 milliarder kroner.

Økende eksport av stønad øker behovet for bedre kontroll og tettere oppfølging av stønadsmottakere i utlandet. Dette krever tettere samarbeid med norsk utenrikstjeneste og myndigheter i andre land. Økende innvandring og utenlandsk arbeidskraft til Norge kan endre risikobildet i forhold til misbruk av offentlige stønader. Ved vurdering av krav om stønad er det kontrollutfordringer knyttet til verifikasjon av medlemmets identitet, livshistorie og familieforhold. Tilsagn om berettiget stønad til familien bosatt utenfor Norge er en annen kontrollutfordring. Videre er det trolig betydelige mørketall når det gjelder stønadsmottakere som oppholder seg i utlandet uten å melde fra til NAV.

6.4.5 Kystvakten

Kystvakten er en enhet i Sjøforsvaret som i tillegg til sine militære oppgaver bistår en rekke sivile forvaltingsorganer med kontroll av deres regelverk på sjøen.

Når det gjelder ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) er dette en organisert kriminell virksomhet som det fra norsk side settes mye inn på å bekjempe, jf. kapittel 4.11.

Fiskeriforvaltning er Kystvaktens mest omfattende oppgave. Organisert kriminalitet innenfor dette området er skjulte uttak av kvotebelagt fisk i et samarbeid mellom flere aktører både til havs og på land. Kriminaliteten består blant annet i uregistrerte leveranser til omlastingsfartøy. Det avtales høyere pris for å levere større kvantum til mottak enn det som er rapportert inn. Hvitvasking av fisk skjer ved at fisk fra en sone rapporteres fisket i en annen sone, eller at for eksempel laks fra drivgarnsfiske hvitvaskes via oppdrettsnæringen. Hummer og annen konsumfisk leveres direkte til nettverk av privatbiler som leverer til restaurantnæringen i de store byene.

Utover fiskeri kan Kystvakten bidra til å avdekke organisert kriminalitet innenfor områder som faunakriminalitet og brudd på kulturminneloven. Kystvakten er også den ressurs som har kapasitet på kontroller av Norges yttergrense mot sjø når det gjelder ulovlig immigrasjon, ulovlig innførsel av tollpliktige varer og narkotika.

Det er viktig at Kystvakten har et godt samarbeid med politiet slik at deres kontrollaktivitet kan bidra til politiets trusselvurderinger i arbeid med avdekking av alle typer organisert kriminalitet i det maritime domene. Samarbeidet med politiet lokalt er bra. For å effektivisere samarbeidet mellom politiet og Kystvakta bør det, på nasjonalt nivå, vurderes å utarbeide felles prosedyrer for samarbeidet mellom de to etatene.

6.4.6 Fiskeridirektoratet

Fiskeridirektoratet driver ressurskontroll i aktivt samarbeid med Kystvakten, salgslagene, toll- og skattemyndighetene, politiet, påtalemyndigheten og kontrollinstanser i andre nasjoner. Målet med ressurskontrollen i Norge er å sikre at uttaket av arter skjer i overensstemmelse med fastsatte nasjonale og internasjonale reguleringer.

Ressurskontrollen er organisert med inspektører i sju regioner, ved de 22 lokalkontorene og med nasjonal styring fra direktoratet. I direktoratet er det også bygd opp et senter for satellittovervåking av fiskeflåten. Derfra overvåkes de største fiskefartøyene og det utføres kvotekontroll av utenlandske fartøyers fiske i områder underlagt norsk lovgivning. Inspektørene driver kontroll av fiskefartøy og redskap samt kontrollerer på kaiene i forbindelse med at fangst blir levert på land. De gjør også inspeksjoner på havet knyttet til de store sesongfiskeriene, som oftest i samarbeid med Kystvakten.

Norge har inngått kontrollavtaler med en rekke nasjoner om utveksling av informasjon om landinger av fangst fra hverandres fartøy, noen avtaler gjelder også utveksling av informasjon om landinger fra tredjelands fartøy.

Når det gjelder fiskeriforvaltningens arbeid for å bekjempe organisert kriminalitet knyttet til fiskerivirksomheten, vises det til kapittel 4.11.

6.4.7 Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynets primære oppgave er å føre tilsyn med at arbeidsmiljøet i norske virksomheter er i henhold til arbeidsmiljølovens krav. Etatens hovedmål er å bidra til å forebygge arbeidsrelatert sykdom og skade, og arbeide for et sikkert og inkluderende arbeidsliv med trygge tilsettingsforhold og en meningsfylt arbeidssituasjon.

Arbeidstilsynet ønsker å ha en effektiv og enhetlig innsats mot kriminalitet som rammer arbeidslivet. Etatens fokus og innsats mot arbeidsmiljøkriminalitet bør styrkes og samarbeidet med politiet videreutvikles.

Et satsningsområde for tilsynet er sosial dumping. Det fremgår av Prop. 1 S (2008–2009) Arbeidsdepartementets budsjettproposisjon side 106 at det etter regjeringens vurdering er:

«sosial dumping av utenlandske arbeidstakere både når de utsettes for brudd på helse, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener, eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder.»

Sosial dumping er et område hvor det i enkelte tilfeller er mistanke om samarbeid mellom flere aktører.

Tilsynet har organisert innsatsen mot sosial dumping i et eget programområde. Programmet innebærer at alle etatens aktiviteter og tiltak rettet mot sosial dumping samles i form av tilsyn, informasjons- og veiledningstiltak og samarbeid med eksterne aktører, herunder politiet. Tilsynsarbeidet er organisert i nasjonale prosjekter rettet mot byggebransjen, verftsindustrien, næringsmiddelindustrien, renhold, hotell- og restaurant og transport. I tillegg foretas det tilsyn rettet mot sosial dumping innen landbruk.

Økt arbeidsinnvandring til Norge har medført at Arbeidstilsynet har fått i oppgave å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår for utenlandske arbeidstakere. Finanskrisen førte til at flere av arbeidsinnvandrerne i byggebransjen søkte seg over til den delen av bransjen som driver små bygge- og vedlikeholdsoppdrag. Tilsynet har avdekket svart økonomi i denne delen av byggenæringen. I bransjer som renhold, hotell- og restaurant, transport og helse og omsorg har omfanget av arbeidsinnvandrere økt betydelig i de seneste årene. Tilsynserfaringer indikerer at det i en del av disse bransjene, særlig innen renholds- og restaurantbransjen, finnes aktører som opererer innenfor den svarte økonomien. Hvorvidt dette er organisert er utfordrende for Arbeidstilsynet å avdekke.

Arbeidstilsynet samarbeider i mange sammenhenger med andre offentlige myndigheter. Samarbeidet retter seg mot skatteetaten, politiet og Utlendingsdirektoratet, både på regionalt og nasjonalt nivå. Enkelte regioner har faste møter med politiet, og andre regioner har møter etter behov. På etatsnivå er det faste møter mellom Arbeidstilsynet og ØKOKRIM. Ved servicesentrene (som ikke tilhører kontrollregimet) for utenlandske arbeidstakere i Oslo, Stavanger og Kirkenes er det et formalisert samarbeid mellom skatteetaten, politiet og Arbeidstilsynet.

Arbeidstilsynet deltar i Politidirektoratets KOM-prosjekt mot menneskehandel. For øvrig har Arbeidstilsynet etablert samarbeidsavtaler om utveksling av informasjon med arbeidstilsynene i Polen og de baltiske landene.

6.4.8 Mattilsynet

Mattilsynet er tilsynsmyndighet for planter, fisk, dyr og næringsmidler etter. Når tilsyn avdekker særlig grove overtredelser, anmeldes forholdet til politiet. Det er særlig på følgende områder det er grunn til å ha fokus mot organisert kriminalitet: Kjøtt hvor det mangler opprinnelsesdokumentasjon, ulovlige produkter (for eksempel kosttilskudd som inneholder udeklarerte legemidler) og innførsel av miniatyrhunder.

I Oslo har Mattilsynet gjennomført fellesaksjoner sammen med andre tilsynsetater. Disse fellesaksjonene koordineres av Oslo politidistrikt. Det er svært positive erfaring med disse felles aksjonene.

Eksempler på ulovlig innførsel er at Mattilsynet har avdekket ulovlig innførsel av miniatyrhunder, særlig fra Øst-Europa. Innførsel av slike hunder har hatt et særlig organisert preg.

6.4.9 Finanstilsynet

Samarbeid mellom Finanstilsynet og ØKOKRIM

Det foreligger ingen skriftige samarbeidsrutiner mellom ØKOKRIM og Finanstilsynet. I praksis er det imidlertid nært samarbeid mellom disse institusjonene. Utgangspunktet er de lover og regler som gjelder for institusjonenes arbeid. Finanstilsynet og ØKOKRIM har kontaktutvalgsmøter to ganger i året på ledernivå. Temaene i møtene er blant annet status i saker som er oversendt fra Finanstilsynet og nye saker som vurderes oversendt.

Når Finanstilsynet arbeider med kontrollsaker, vil Finanstilsynet normalt orientere/konsultere ØKOKRIM i saker hvor det foreligger forhold som indikerer alvorlige overtredelser eller som fremstår som spesielle. Ofte avholdes møter hvor Finanstilsynets presenterer saken. ØKOKRIM kommer med synspunkter på om saken synes egnet for oversendelse. Hvis saken vurderes som egnet for ØKOKRIM, foretas det en felles vurdering av hva Finanstilsynet kan gjøre videre i saken. Det legges vekt på eventuell fare for bevisforspillelse, og på hvilket stadium den egner seg for oversendelse. Erfaring viser at det er viktig å utnytte spesialkompetansen i de to etater i den løpende etterforskning.

Samarbeid mellom Finanstilsynet og politidistriktene

Enkelte saker, for eksempel saker av mindre prinsipiell betydning, sender Finanstilsynet over til politidistriktene. Slike saker vil Finanstilsynet ferdigstille i større grad enn sakene som går til ØKOKRIM. Grunnene til dette er at de fleste politidistrikter har begrenset kompetanse for så vidt gjelder verdipapirkriminalitet og relevant regelverk. Finanstilsynet innhenter i slike saker all tilgjengelig dokumentasjon og gjennomfører avhør av mistenkte før saken sendes til politiet. Sakene som blir oversendt lokal politimyndighet følges ofte opp med et møte mellom saksbehandler i Finanstilsynet og etterforsker/påtaleansvarlig hos politiet for å presentere saken. Finanstilsynet bistår også politiet i videre etterforskning, herunder deltakelse i bevissikringsaksjoner, gjennomføring av avhør, utarbeidelse av rapporter om beslag og som bisittere eller vitner i saker for domstolen. Finanstilsynet har god erfaring med samarbeidet med enkelte politidistrikter.

6.4.10 Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynets hovedoppgave er å håndheve konkurranseloven. Håndhevelse av konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende samarbeid har høy prioritet, og bestemmelsens første ledd forbyr samarbeid mellom foretak som har til formål eller virkning å begrense konkurransen. Kartellvirksomhet er et samlebegrep for flere typer samarbeid mellom foretak som på ulike måter setter konkurransen i markedet ut av spill. Det kan blant annet innebære at to eller flere foretak eller sammenslutninger av foretak, innenfor en bransje samarbeider om fastsettelse av priser, størrelser på rabatter og markedsdeling (geografisk eller kundegrupper) eller lignende. Konkurransekriminalitet skjer gjerne i kombinasjon med andre typer loverovertredelser, som for eksempel regnskapsovertredelser og avgiftsunndragelser.

Ved overtredelse av konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende samarbeid, kan Konkurransetilsynet benytte ulike reaksjonsmidler, som blant annet å pålegge opphør av den ulovlige virksomheten, eller å ilegge overtredelsesgebyr på inntil 10 prosent av foretakets omsetning. I 2009 ga Konkurransetilsynet pålegg om opphør og gebyr i tre saker vedrørende ulovlig samarbeid mellom foretak.

Konkurransetilsynet er gitt adgang til å foreta omfattende gransking for å avdekke brudd på konkurranseloven. Tilsynet kan kreve informasjon fra foretakene, herunder oppta forklaringer fra enkeltpersoner. Det siste året har Konkurransetilsynet foretatt bevissikringer i fem saker og har gjennomført forklaringsopptak i ytterligere flere saker. Det fordekte elementet ved kartellvirksomhet sammen med den manglende manifestasjonen i synlige indikasjoner på lovbruddet, gjør avdekking av karteller meget krevende.

Når det er rimelig grunn til å anta at loven er overtrådt, kan Konkurransetilsynet foreta bevissikring. Bevissikring er ikke så ulikt de straffeprosessuelle tvangsmidlene ransaking og beslag. Beslutning om bevissikring tas av tingretten etter begjæring fra Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet kan kreve bistand av politiet til å iverksette beslutningen om bevissikring.

Konkurransetilsynet er gitt anledning til å benytte et virkemiddel en ellers ikke finner på andre områder av offentlig kontrollvirksomhet: Lempning. Med lempning menes hel eller delvis nedsettelse av overtredelsesgebyr for brudd på forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid. Det skal ved utmålingen av gebyr etter konkurranseloven § 29 for overtredelse av § 10, tas i betraktning hvorvidt foretaket har bistått konkurransemyndighetene med oppklaringen av egen eller andres overtredelse. De nærmere regler følger av forskrift om utmåling og lempning av overtredelsesgebyr. Regelverket er utformet etter mønster fra lempingsreglene i EU og likner de regler en rekke andre nasjonale konkurransetilsyn benytter.

Brudd på konkurranseloven kan også forfølges strafferettslig etter konkurranseloven § 30. Samlet sett er over førti forhold anmeldt til påtalemyndigheten av Konkurransetilsynet i løpet av de siste 20 årene.

Det følger av påtaleinstruksen § 7–3 annet ledd at på områder hvor det er etablert særskilt kontrollmyndighet, som Konkurransetilsynet, bør anmeldelse forelegges vedkommende myndighet før etterforskning iverksettes. ØKOKRIM har overfor Konkurransetilsynet gitt uttrykk at det normalt ikke vil iverksettes etterforskning i saker om overtredelse av konkurranselovens bestemmelser uten at forholdet er anmeldt fra Konkurransetilsynet eller at tilsynet er forelagt anmeldelsen/mistanken, som er enig i straffeprosessuell etterforskning.

Konkurransetilsynet deltar i internasjonale nettverk som ECN (European Competition Network) og International Competition Network (ICN) med sikte på å øke graden av internasjonalt samarbeid og bidra til harmonisering av regelverket. Konkurransetilsynet samarbeider også tett med konkurransemyndighetene i de andre nordiske landene. Konkurransemyndighetene har årlige møter hvor det utveksles erfaringer og saker av felles interesse drøftes. Myndighetene samarbeider også løpende, blant annet om informasjonsutveksling.

6.4.11 Oslo Børs

Det foreligger ingen nedfelte avtaler eller retningslinjer om samarbeidet mellom Oslo Børs og ØKOKRIM. I praksis er det et nært og omfattende samarbeid mellom børsens markedsovervåking og ØKOKRIM både i konkrete straffesaker og ellers, og ØKOKRIM generelle syn er at dette er nødvendig for å kunne straffeforfølge kompliserte verdipapirstraffesaker med tilfredsstillende resultater. Under etterforskning av saker innhentes som regel markedsovervåkingens syn på ulike forhold for eksempel om en transaksjon er normal, om en dialog mellom to aktører er vanlig eller uvanlig i markedet, om markedspraksis, mv. I tilfeller hvor det har vært ansett som særlig viktig, har også personell fra markedsovervåkingen bistått etterforskere under gjennomføring av politiavhør og andre etterforskningsskritt. Det nære og omfattende samarbeidet med Oslo Børs antas å være en viktig årsak til den framgangen en har sett på området i løpet av de siste årene.

6.4.12 Politidistriktene og kontrolletatene

I tillegg til de omtalte samarbeidsordningene mellom politiet og den enkelte kontrolletat, har Politidirektoratet, riksadvokaten og skatteetaten på nasjonalt nivå etablert Sentralt samarbeidsforum med det overordnede mål å styrke bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, hovedsakelig innenfor skatte- og avgiftsområdet og bidra til at behandlingen av slike saker holder høy kvalitet og er mest mulig effektiv.

Det avholdes både sentrale og regionale samarbeidsmøter. Samarbeidet sikrer at felles utfordringer drøftes, og at etatene utveksler generell informasjon av betydning for bekjempelse av denne kriminaliteten. Det er utarbeidet egne instrukser om operativt samarbeid. Nylig er også NAV blitt formelt tilknyttet dette samarbeidet. Ordningen med bistandsrevisor fra skatteetaten til politiet er en viktig del av dette samarbeidet.

I flere av kontrolletatene er det etablert egne kontrollenheter som arbeider med å avdekke mulige straffbare forhold i enhetene. Disse har betydelige ressurser til disposisjon. Når alle disse kontrolletatene anmelder regelbrudd innenfor sine ansvarsområder, er det en kapasitetsmessig utfordring for politiet å følge opp anmeldelsene med nødvendig etterforskning og påtalemessig behandling. Særlig saker som gjelder organisert kriminalitet, er en utfordring da disse sakene er svært arbeidskrevende for politiet. Det er derfor viktig at politiet og kontrolletatene har omforente prioriteringer og avklart hvordan sakene skal behandles på politidistriktsnivå/regionnivå.

Departementet vil ta initiativ til at politimesterne inviterer regionalledelse i kontrolletatene til møter en til to ganger årlig hvor en drøfter prioriteringer og overordnede rutiner for samordning av kampen mot organisert kriminalitet.

6.5 Organisert kriminalitet og straffegjennomføring

Kriminalomsorgen skal ved valg av soningssted, straffeprogresjon og rehabilitering, foreta individuelle sikkerhetsvurderinger av den innsatte. At en innsatt er dømt for organisert kriminalitet vil være et svært viktig moment i en slik helhetsvurdering. Dette innebærer at hensynet til innsattes rehabilitering i mange tilfeller må vike i situasjoner hvor det anses å være fare for ny kriminalitet. På samme måte som for politiets virksomhet, er hensynet til samfunnets sikkerhet et overordnet mål i lovgivningen om kriminalomsorgens behandling av innsatte.

For å gi kriminalomsorgen et bedre grunnlag for å sikkerhetsvurdere varetektsfengslede og dømte, har regjeringen som mål at samarbeidet mellom kriminalomsorgen, politiet og påtalemyndigheten skal videreutvikles.24 Et viktig virkemiddel i kampen mot organisert kriminell virksomhet under straffegjennomføring, er å ha et system for informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorgen som holder høy kvalitet.

6.5.1 Endringer i trusselbildet fremover

Så langt har utfordringene for kriminalomsorgen, knyttet til organisert kriminelle, i hovedsak vært å forhindre rømning, fritakning/gisselsituasjoner, fortsatt kriminell virksomhet og å ivareta ro og orden i enhetene. Kriminalomsorgens oppgave er først og fremst å identifisere de innsatte som utgjør en sikkerhetsrisiko for å kunne ta hensyn til dette i forbindelse med viktige avgjørelser under straffegjennomføringen. Utfordringen har for eksempel vært å velge «forsvarlig» sikkerhetsnivå under soning og å kunne foreta sikkerhetsmessige forsvarlige beslutninger i forbindelse med progresjon og løslatelse.

En mer variert sammensetning av innsatte stiller kriminalomsorgen overfor nye utfordringer. En voksende del av de innsatte er utenlandske statsborgere knyttet til organisert kriminalitet på tvers av landegrenser. Norske myndigheter har begrenset kunnskap om bakgrunn og tidligere kriminell virksomhet til denne gruppen innsatte.

Videre er det en utfordring at en stor andel innsatte kommer fra land med et annet språk og en annen kulturbakgrunn. Departementet vurderer derfor å tilrettelegge egne fengsler eller fengselsavdelinger for utenlandske innsatte, herunder hvilke særskilte krav til kompetanse og innholdsmessig tilbud som bør være i slike enheter.

Den teknologiske utviklingen stiller også kriminalomsorgen overfor store utfordringer knyttet til sikkerhet. Dette gjelder ikke minst utviklingen med større grad av bruk av digitale hjelpemidler i fengsler. Et eksempel her er innsattes muligheter for bruk av internett til bruk i fengselsundervisningen. Et annet aktuelt eksempel er forvaltningssamarbeidspartnernes behov for å bruke egne PCer i forbindelse med tjenesteyting i fengsler. Foreløpig er det bare NAV som er gitt slik tillatelse, men departementet har fått signaler om at andre forvaltningssamarbeidspartnere også ønsker å bruke eget arbeidsverktøy.

6.5.2 Håndtering av informasjon

Informasjonsutveksling mellom kriminalomsorgen og politiet

Både politiet og kriminalomsorgen har som formål å forebygge kriminalitet og trygge samfunnet. Samarbeid og informasjonsutveksling er svært viktig for å nå disse målene. Det generelle samarbeidet er regulert i et felles rundskriv G-3/2005. INFOFLYT er benevnelsen på den særskilte saksbehandlingsinstruksen KSF 2/2005 som regulerer informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorgen i saker med svært alvorlig kriminalitet, og med særlig høy risiko.

Sivilombudsmannen har flere ganger stilt kritiske spørsmål ved sider av INFOFLYT. På denne bakgrunn har Justis- og politidepartementet den 4. mai 2010 opprettet et utvalg (INFOFLYT-utvalget) som skal utrede informasjonsutvekslingen mellom politiet og kriminalomsorgen. Utvalget skal foreslå regler for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger og bruken av slike opplysninger i saksbehandlingen. Utvalget skal også foreslå regler som regulerer kriminalomsorgens saksbehandling for informasjonsutvekslingen, se til sammenligning politiregisterloven § 27 femte ledd, jf. § 30.

For å sikre et klarere hjemmelsgrunnlag i kriminalomsorgens behandling av personopplysninger foreslo regjeringen endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven, jf. Prop 151 L (2009–2010) Om endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven. Stortinget vedtok 16. november 2010 endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven i samsvar med regjeringens forslag. INFOFLYT-utvalget skal vurdere om dette hjemmelsgrunnlaget er tilstrekkelig eller om det bør foreslås en særskilt lovhjemmel for INFOFLYT.

Departementet tar sikte på å revidere regelverket for informasjonsutveksling etter at INFOFLYT-utvalget har levert sin utredning.

System for informasjonshåndtering i kriminalomsorgen

I St.meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker, fremgår det at det bør etableres et mer metodisk system for informasjonsinnhenting og analyse innenfor kriminalomsorgen. Arbeidet med etablering av et slikt system for informasjonshåndtering i kriminalomsorgen skal inngå i et allerede igangsatt arbeid med oppfølgingen av sikkerhetsrelaterte spørsmål og tiltak. Ordningen skal baseres på tilfredsstillende kildehåndtering og vekt på kontroll og ledelse – særlig knyttet til de etiske sider ved bruk av innsatte som kilder. Det utvikles strukturer og klare retningslinjer som regulerer registrering og bruk av informasjon.

Riksrevisjonens rapport 3:10 (2009–2010) Om politiets innsats mot organisert kriminalitet, se omtale i kapittel 5, stiller også spørsmål ved om utveksling av informasjon mellom kriminalomsorgen og politiet er tilstrekkelig for å avdekke og forebygge kriminalitet.

I kriminalomsorgens enheter knyttes kontakter mellom kriminelle, og avtaler inngås. Kriminalomsorgens arbeidsform bidrar til at informasjon jevnlig tilflyter tjenestemenn. Imidlertid blir denne informasjonen ikke systematisk samlet, analysert og heller ikke nødvendigvis videreformidlet på optimalt vis.

Departementet vil følge opp Riksrevisjonen på dette punktet. Samarbeidet skal videreutvikles for å sikre tilgang til nødvendig informasjon til rett tid og med god kvalitet. På denne måten kan kriminalomsorgen i større grad bidra til å avdekke og forhindre ny alvorlig kriminalitet under fengselsoppholdet gjennom etablering av kriminelle nettverk, rømninger og andre alvorlige ordensforstyrrelser.

Riksrevisjonen viser i sin rapport til kriminalomsorgen region sørvest som har svært god erfaring fra systematiske samarbeidsmøter med politiet. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) har igangsatt et arbeid for å kartlegge i hvilken grad øvrige regioner har etablert slike strukturer. KSF skal i samarbeid med Politidirektoratet bistå regionene med å få etablert de nødvendige samarbeidsrutiner.

6.5.3 Overføring av utenlandske statsborgere for soning i hjemlandet

De siste årene har det vært en sterk økning i antall innsatte i norske fengsler med utenlandsk statsborgerskap. I 2005 ble 1 375 ikke norske statsborgere satt inn i norske fengsler. Dette utgjorde 11 % av alle innsettelser. I 2009 økte tallet til 2 810 (23 %). Økningen gjelder alle innsattkategorier, domfelte, bøtesonere og varetektsinnsatte, men det er sistnevnte gruppe som har økt mest. Antall varetektsfengslede utlendinger har økt fra 806 i 2005 til 1 819 i 2009.

Per i dag er ca. 30 % av de innsatte i norske fengsler utenlandske statsborgere. Mange av disse personene har ikke tilknytning til Norge, men kommer hit sannsynligvis med den hensikt å begå kriminalitet. De aller fleste blir utvist og uttransportert til sitt hjemland når soningen er gjennomført. Av de totalt 3961 som har blitt uttransportert pr. 31. oktober 2010, var 536 straffedømte. Ettersom denne statistikken ikke inkluderer straffedømte som returnerer frivillig, vil det reelle antallet returnerte straffedømte være høyere.

Utgangspunktet i internasjonal strafferett er at en domfelt skal gjennomføre straffen i det land hvor vedkommende er dømt, og det straffbare forholdet er begått. Disse personene skal imidlertid ikke tilbakeføres til det norske samfunnet, og det er derfor hensiktsmessig at de overføres til fortsatt soning i sine hjemland.

Overføring av utenlandske innsatte til hjemlandet er et høyt prioritert arbeid for Regjeringen, og det arbeides for å få flere bilaterale avtaler som er mer effektive enn den europeiske konvensjonen om soningsoverføring. Det er videre igangsatt tiltak for å effektivisere saksehandlingen i Norge. Regjeringen arbeider også for å få til en tilslutning til EUs rammebeslutning om soningsoverføring.

Antall soningsoverføringer varierer fra år til år. I 2007 ble 26 overføringer effektuert og i 2008 ble 12 innsatte overført. I 2009 ble 30 innsatte overført til hjemlandet, og per 8. desember 2010 var 36 domfelte overført.

Vilkår for overføring av domfelte

Overføring av domfelte til de nordiske land skjer etter lov om fullbyrding av nordiske dommer av 15. november 1963. Innsatte fra nordiske land blir rutinemessig overført til fortsatt soning i hjemlandet uavhengig av samtykke.

Overføring av innsatte fra land utenfor Norden skjer som hovedregel etter den europeiske overføringskonvensjonen, som pr. i dag er ratifisert av 64 land. Den europeiske overføringskonvensjonen krever i utgangspunktet at domfelte samtykker til overføring, men en tilleggsprotokoll til konvensjonen gjør at mange domfelte kan overføres uten samtykke. Det er i tillegg en forutsetning for tvangsoverføring at innsatte er besluttet utvist. 35 stater har ratifisert tilleggsprotokollen, blant annet Litauen, Polen, Romania og Nederland. Begge land må samtykke til overføring, og det må gjenstå minst 6 måneder til forventet løslatelse når anmodning om soningsoverføring sendes til domfeltes hjemland.

Overføring av innsatte fra land som ikke har ratifisert overføringskonvensjonen forutsetter en bilateral avtale om overføring. Norge har inngått to bilaterale avtaler, henholdsvis med Thailand og Romania. Overføringsloven åpner også adgang til å inngå ad-hoc avtaler om soningsoverføring i spesielle tilfeller.

Utfordringer i behandling av overføringssaker

Soningsoverføringer etter den europeiske overføringskonvensjonen tar ofte lang tid som følge av en tungvint prosedyre og lang saksbehandlingstid. Regjeringen ønsker derfor et mer forpliktende samarbeid med EU, og vil arbeide for en tilslutning til EUs rammebeslutning om soningsoverføring som trer i kraft i desember 2011.

Selv om overføringskonvensjonen gir rettslig grunnlag for å overføre innenfor de fleste europeiske land, arbeider Regjeringen aktivt for å inngå flere bilaterale avtaler for å kunne utvide mulighetene for overføring. Det er nylig inngått en bilateral avtale med Romania. Avtalen bygger i stor grad på de samme prinsipper som EUs rammebeslutning. Det er også overfor de baltiske statene foreslått inngåelse av lignende avtaler.