7 Rettslige rammer – muligheter og begrensninger

I dette kapittelet redegjøres det for en del lovbestemmelser som gjelder organisert kriminalitet. Noen av dem har til hensikt å definere klarere hvilke handlinger som kvalifiserer til å bli kalt «organiserte» (av betydning for strafferammen), andre gir politi og påtalemyndighet bedre verktøy i kampen mot organisert kriminalitet (lovbestemmelsen utløser fullmakter), mens andre igjen retter seg mot forberedelsen til den kriminelle handling, og vil kunne hjelpe politi og påtale i arbeidet for å hindre at organiserte kriminelle handlinger finner sted.

7.1 Straffebestemmelser

Både straffeloven og straffelov 2005 inneholder bestemmelser rettet mot organisert kriminell virksomhet. Det er ulike kriterier for at de forskjellige bestemmelsene skal komme til anvendelse. Bakgrunnen for bestemmelsene er at organisert kriminalitet anses for å være svært samfunnskadelig, og derfor bør slås hardt ned på. Det pekes også på at organisert kriminalitet representerer en langt større trussel mot samfunnet og samfunnsordenen enn tradisjonell kriminalitet, samtidig som den er vanskeligere å bekjempe.

7.1.1 Straffeloven § 60 a

Straffeloven § 60 a er en generell straffeskjerpingsbestemmelse for deltakelse i organisert kriminalitet. Bestemmelsen kommer til anvendelse på straffbare handlinger som er utført som ledd i virksomheten til «en organisert kriminell gruppe» som defineres som

«tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger.»

Om «organisert gruppe» heter det i Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) side 96–97:

«at gruppen må ha en viss struktur og varighet. Mafialiknende organisasjoner og andre profesjonelle forbryternettverk med forgreininger i flere land vil klart falle innenfor definisjonen. Utenfor faller grupper hvor det ikke er en så nær tilknytning mellom detakerne at de naturlig utgjør en organisert gruppe. Bestemmelsen rammer dermed ikke alle tilfeller hvor flere opptrer i samvirke, eller hvor flere medvirker til en straffbar handling. Det gjelder selv om deltakerne kan sies å utgjøre en gruppe, så lenge gruppen ikke er organisert – f.eks. hvis en vennegjeng avtaler å rane en bank.

Ved vurderingen av om det foreligger en «organisert gruppe», vil det være av betydning om det er etablert en viss organisatorisk eller hierarkisk struktur, om gruppen har internasjonale forgreininger, om det er avtalt en bestemt arbeidsfordeling mellom medlemmene, om gruppen har tilknytning til bestemte lokaler, om deltakerne møtes jevnlig mv. Også tidsaspektet vil kunne være av betydning. Jo lengre en gruppe har eksistert, desto lettere vil det foreligge en organisert gruppe i lovens forstand. Motsatt vil tidsaspektet ha mindre å si desto mer gruppen er organisert. Det kreves ikke at gruppen har utarbeidet vedtekter eller programmer for sin virksomhet, slik lovlige organisasjoner ofte vil ha. Det kreves heller ikke at gruppen er organisert på en bestemt måte. Det samfunnsskadelige ved organisert kriminalitet har ikke først og fremst sammenheng med måten gruppen er organisert på, men på at medlemmene i gruppen overhodet er organisert.

[…]

Loven krever at en «vesentlig del» av virksomheten består i å begå straffbare handlinger. I dette ligger det ikke at gruppens virksomhet hovedsakelig må være av ulovlig karakter. Grupper som driver lovlig og ulovlig virksomhet om hverandre og i noenlunde samme omfang, faller innenfor definisjonen. Den straffbare virksomheten vil også være vesentlig selv om omfanget av den er mindre enn omfanget av den lovlige virksomheten. Består en tredjedel av gruppens aktiviteter i ulovlig virksomhet, vil også dette normalt måtte betraktes som en vesentlig del. Og man kan vanskelig trekke en absolutt grense ved ulovlig virksomhet av dette omfang. Hvor grensen nærmere skal trekkes må bero på de konkrete omstendigheter i saken, blant annet hvor på kriminalitet det dreier seg om.»

Anvendelse av straffeloven § 60 a medfører at strafferammen i det aktuelle straffebudet forhøyes inntil det dobbelte, likevel ikke med mer enn 5 års fengsel. I Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) side 93 framgår at:

«Bestemmelsen åpner adgang til å skjerpe straffen ved organisert kriminalitet, men pålegger ingen plikt. Retten må i det enkelte tilfelle fastsette en straff som er rimelig og rettferdig. Hvorvidt straffen skal skjerpes, vil særlig bero på hvilken rolle den siktede har hatt i den organiserte kriminelle gruppen. Et hovedformål er å straffe bakmennene i organisert kriminalitet og andre sentrale aktører strengt.»

Straffeloven § 60 a videreføres i straffeloven 2005 § 79 første ledd bokstav c. Den nye bestemmelsen øker straffen fra 5 til 6 år.

7.1.2 Straffeloven § 162 c

Straffeloven § 162 c retter seg mot «den som inngår forbund med noen om å begå en straffbar handling» som ledd i organisert kriminalitet. Bestemmelsen er et unntak fra den klare hovedregelen i norsk rett om at forberedelseshandlinger ikke er straffbare.

«Forbund» innebærer at tre eller flere personer avtaler om selv å begå eller medvirke til at andre begår en bestemt straffbar handling. Forbrytelsen vil være fullbyrdet i det øyeblikk avtalen er inngått. Det er uten betydning for straffbarheten om avtalepartene senere skulle ombestemme seg og skrinlegge planen. Det kreves ikke at det er tatt skritt for å gjennomføre den forbrytelsen som avtalen gjelder. Bestemmelsen omfatter bare forbund om handlinger som begås «som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe» (om «organisert gruppe», se punkt 7.1.1).

For å rammes av bestemmelsen, må den planlagte forbrytelsen være en handling som straffes med fengsel i minst 3 år. Det er ikke et krav at påtalemyndigheten kan føre bevis for hvilken konkret forbrytelse avtalen gjelder, så lenge den kan bevise at det gjelder en eller annen forbrytelse med den aktuelle strafferammen.

Straffen er fengsel inntil 3 år med mindre forholdet går under strengere straffebestemmelse.

Bestemmelsen videreføres uten endringer i straffeloven 2005 § 198.

7.1.3 Evaluering av straffeloven §§ 60 a og 162 c

Etter at straffeloven §§ 60 a og 162 c trådte i kraft, har samtlige politidistrikter rapportert om organisert kriminalitet. Samtidig har kun en tredjedel av politidistriktene/særorganene oppnådd rettskraftige dommer hvor bestemmelsene er anvendt. Det foreligger 58 dommer hvor 131 personer er domfelt for overtredelse av straffeloven § 60 a. Det foreligger bare tre dommer hvor fire personer er domfelt for brudd på straffeloven § 162 c1.

Det kan være flere grunner til at det er et misforhold mellom rapportert omfang av organisert kriminalitet og domfellelser etter straffeloven § 60 a og § 162 c. En av grunnene kan være at uttrykket organisert kriminalitet er vesentlig videre enn lovens begrep «organisert kriminell gruppe». I sammenheng med dette er det naturlig å se nærmere på hvordan bestemmelsene er forstått og anvendt i strafferettspleien. Kriminalitetsutviklingen og trusselbildet nasjonalt gir også grunnlag for en slik gjennomgang.

Nærmere om rettspraksis knyttet til § 60 a

Ordlyden i straffeloven § 60 a gir begrenset veiledning om hva som skal til for at bestemmelsen kommer til anvendelse. Det fremkommer av lovforarbeidene at det ved vurderingen av om det foreligger en organisert gruppe blant annet skal legges vekt på om gruppen har en viss organisatorisk eller hierarkisk struktur, om den har internasjonale forgreninger, om det er avtalt en bestemt arbeidsfordeling, om gruppen har tilknytning til bestemte lokaler og om gruppen eksisterer over tid, se Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv., side 96.

Høyesterett har i flere avgjørelser gitt veiledning om forståelsen av straffeloven § 60 a. Det er særlig vilkåret om «organisert gruppe» som har fått sin nærmere avgrensing i Høyesteretts praksis. Høyesterett har pekt på kravet til fast struktur i gruppen og en nødvendig grad av organisering. Det kan synes som om en i underrettspraksis har lagt større vekt på momentet om hierarkisk oppbygging, og at gruppen har eksistert over lengre tid.

De klare tilfellene av «organisert kriminell gruppe» er enkle å gjenkjenne. I slike tilfelle foreligger det også domfellelse for brudd på straffeloven § 60 a, så som i NOKAS-saken (Rt. 2007 s. 1056) og i Wonderboy-saken (Rt. 2008 s. 1217). Det synes imidlertid som om domstolene i noen grad viker tilbake for å benytte regelen i saker med klare tegn på at kriminaliteten er begått i et visst organisert samarbeid, men hvor strukturen fremstår som mindre fast. Et eksempel kan være LB-2008–20980 hvor fem personer hadde deltatt i vinningsforbrytelser. Lagmannsretten la til grunn at de domfelte i utstrakt grad hadde samarbeidet om planleggingen og utførelsen av handlingene. De hadde fordelt arbeidsoppgaver mellom seg. Lagmannsretten fant imidlertid ikke en bakenforliggende organisatorisk overbygning som hadde skapt rammene for den kriminelle aktiviteten. Lagmannsretten frifant for brudd på straffeloven § 60 a.

At det foreligger et element av organisert kriminalitet vil alltid være et straffskjerpende moment ved straffutmålingen, selv om § 60 a ikke kommer til anvendelse, se også straffeloven 2005 § 77 bokstav e som kodifiserer dette. Selv om straffeloven § 60 a kommer til anvendelse, kan det være vanskelig å påvise at bestemmelsen har en skjerpende virkning utover det som uansett ville fulgt av at det var en form for organisert kriminalitet.

Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning viser gjennomgangen av rettspraksis at straffeloven § 60 a på den ene siden har fått et noe for snevert anvendelsesområde, og på den annen side at det er indikasjoner på at anvendelsen av bestemmelsen ikke har hatt tilstrekkelig skjerpende virkning. Bestemmelsen har vist seg vanskelig å anvende i saker hvor kriminalitet begås av grupper eller nettverk hvor hver deltaker har en bestemt rolle, men hvor strukturen mangler en hierarkisk oppbygging. Slike grupper kan være en like stor trussel mot samfunnet som hierarkisk organiserte grupper. Et eksempel er gjenger bestående av mobile vinningskriminelle.

Gjennomgangen av rettspraksis kan tyde på at det er behov for justeringer av straffeloven § 60 a og § 162 c. Departementet peker her særlig på den begrensede rekkevidden bestemmelsene har fått i praksis, i første rekke ved at det nærmest oppstilles som et krav at gruppen må være hierarkisk oppbygd. I tillegg kan det reises spørsmål om bestemmelsen har gitt den ønskede straffskjerpende virkning. Departementet vil vurdere å foreslå endringer i straffeloven § 60 a, slik at bestemmelsen får et noe bredere virkefelt enn i dag.

7.1.4 Forbund om å begå en straffbar handling

I dagens straffelovgivning er det åtte straffebestemmelser som retter seg mot avtaler om straffbare handlinger.

Straffeloven § 94 kriminaliserer å inngå avtale for å krenke Norges selvstendighet, fred og statsforfatning, angrep på de høyeste statorganers og andre samfunnsinstitusjoners virksomhet, landssvik og forsettlig avsløring av statshemmeligheter. Straffeloven § 147 a retter seg mot planlegging eller forberedelse av en terrorhandling. Straffeloven § 159 retter seg mot å inngå avtale om å begå forbrytelse mot straffeloven §§ 148 (mordbrann), 151 a (kapring av fly eller skip), 151 b første ledd (ødelegge, skade eller sette ut av virksomhet informasjonssamling eller anlegg for energiforsyning, kringkasting, elektronisk kommunikasjon eller samferdsel volder alvorlig forstyrrelse eller i samfunnet for øvrig), 152 annet ledd (tilsette vannforsyningen helseskadelige stoff) og 153 første, annet og tredje ledd (tilsette gjenstander som er bestemt til alminnelig bruk eller forhandling, gift eller slike stoffer slik at gjenstanden ikke lenger kan brukes etter sitt formål uten å volde menneskers død, eller ødelegger helbreden eller volde for øvrig forgiftning som medfører alminnelig fare for liv eller helse). Videre omfattes det å hemmeligholde at gjenstandens beskaffenhet selger eller har til salgs for publikum i sin alminnelighet eller på annen måte forsøker å utbre forgiftede med farlige stoffer tilsatte gjenstander) eller 154 (spre farlig sykdom blant mennesker, dyr eller vekster). Straffeloven § 233 a retter seg mot å inngå avtale om å tilføye en annen betydelig skade på legeme eller helbred eller for å begå drap. Straffeloven § 269 kriminaliserer å inngå avtale om å begå ran. Straffeloven § 318 retter seg mot å inngå forbund om å begå heleri og hvitvasking. Lov om forsvarshemmeligheter § 6 kriminaliserer det å inngå avtale om ulovlig etterretningsvirksomhet eller overtredelse av §§ 1 til 4.

Straffebudene videreføres i hovedsak i straffelov 2005. Unntak gjelder for straffeloven § 94 annet ledd og lov om forsvarshemmeligheter § 6.

Videre er det i straffeloven 2005 § 108 kriminalisert å inngå avtale (forbund) med noen om å begå folkemord (straffeloven 2005 § 101), forbrytelse mot menneskeheten (straffeloven 2005 § 102) og krigsforbrytelse (straffeloven 2005 §§ 103 til 107). Bestemmelsen omfatter også å inngå forbund for direkte og offentlig å tilskynde noen til å begå et slikt lovbrudd. Bestemmelsen er ny og ble satt i kraft 7. mars 2008.

Straffeloven inneholder også bestemmelser som kriminaliserer deltagelse i kriminelle organisasjoner. Straffeloven § 330 retter seg mot det å delta i foreninger som har til formål å begå straffbare handlinger. Bestemmelsen er ikke videreført i straffelov 2005.

7.1.5 Bestemmelser med organisatorisk preg

Straffelov 2005 har flere bestemmelser som retter seg mot grupper eller felleskap som har et organisatorisk preg. Bestemmelsene gir blant annet anvisning på at det «særlig skal legges vekt på om overtredelsen […] er begått av flere i fellesskap eller […] har organisatorisk preg». Disse bestemmelsene stiller ikke samme krav til organisering som begrepet «organisert kriminell gruppe» straffeloven § 60 a/straffeloven 2005 § 79 første ledd bokstav c. Det skal foretas en totalvurdering av lovbruddets karakter hvor det at overtredelsen har hatt organisatorisk preg vil være et av momentene. Følgende bestemmelser inneholder straffeskjerpelse dersom lovovertredelsen er begått av flere i fellesskap/har organisatorisk preg:

• straffeloven 2005 § 158 (grov motarbeidelse av rettsvesenet),

• straffeloven 2005 § 352 første ledd bokstav d (grovt skadeverk),

• straffeloven 2005 § 372 første ledd bokstav d (grovt bedrageri),

• straffeloven 2005 § 376 første ledd bokstav d (grovt forsikringsbedrageri),

• straffeloven 2005 § 379 første ledd bokstav d (grovt skattesvik),

• militær straffelov § 28 (flere krigsmenn har vært sammen om en forbrytelse mot militær straffelov),

• diskrimineringsloven § 15 (fellesskap med minst to andre personer grovt overtrer eller medvirker til grov overtredelse av forbudet mot diskriminering og trakassering på grunnlag av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn).

7.1.6 Utlendingsloven

I utlendingsloven § 108 fjerde ledd bokstav a er det en egen straffebestemmelse som mot den som:

«i vinnings hensikt driver organisert ulovlig virksomhet med sikte på å hjelpe utendinger til ulovlig å reise inn i riket eller annen stat.»

7.1.7 Skimmingutstyr og ID-krenkelse

Høyesterett avsa 14. oktober 20102 en dom om anskaffelse og/eller tilvirkning av utstyr for skimming i utlandet og som deretter var brakt til Norge, kunne straffes i Norge, jf. straffeloven § 186 sammenholdt med § 12 annet ledd.

En rumensk statsborger ble stanset i tollkontroll da han i Oslo kjørte i land fra en ferge som kom fra Danmark. Under kontrollen ble det avdekket diverse utstyr som kunne brukes til skimming.

Høyesterett uttalte at selv om overtredelse av § 186 reelt sett utgjør en forberedende handling til senere forbrytelser ved produksjon av falske kort og senere misbruk av dem, er overtredelse av § 186 en selvstendig forbrytelse. Et eventuelt senere misbruk medfører selvsagt at straffen skjerpes, men det begrunnes i de senere overtredelsene og ikke i overtredelsen av § 186. Den straffbare handlingen hadde dermed utelukkende gjerningssted i utlandet og ikke i Norge. Høyesterett kom derfor til at en eventuell overtredelse fra tiltaltes side ikke ble ansett å være undergitt norsk strafferettslig jurisdiksjon.

Høyesterettsdommen avdekket et rettstomt rom for innførsel av skimmingsutstyr til Norge fra utlandet. Det er viktig å tette igjen det rettstomme rommet snarest mulig for best mulig å kunne bekjempe den kriminaliteten som skimming representerer. Regjeringen har derfor i Prop. 14 L (2010–2011) Om endringer i straffeloven, fremmet nødvendige forslag til endringer i straffeloven § 186.

Besittelse av skimmingsutstyr rammes av straffeloven 2005 § 201, se Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) side 300 flg. Straffeloven 2005 har ikke trådt i kraft.

ID-krenkelser er et økende problem i Norge, og regjeringen har derfor i Prop. 14 L (2010–2011) Om endringer i straffeloven, foreslått at man i påvente av ikraftsetting av straffeloven 2005 forskutterer ikraftsetting av bestemmelser som retter seg mot ID-krenkelser (straffeloven § 202) ved å ta den inn i straffeloven som ny § 190 a.

7.2 Inndragning

Et typisk trekk ved den organiserte kriminaliteten er at den er motivert av utsikt til profitt. Fengselsstraff alene har antakelig begrenset preventiv effekt dersom overtrederen ved løslatelsen får beholde et stort utbytte av sin kriminalitet. Et slikt resultat vil krenke den alminnelige rettferdighetsoppfatning, og vil ikke ha den ønskede allmennpreventive effekt.

Dette gjelder i særlig grad i forhold til den mer profesjonelle organiserte kriminaliteten, der aktørene bevisst veier mulig profitt opp mot risiko for oppdagelse og sannsynlige sanksjoner dersom de blir avslørt.

Inndragning må sees i sammenheng med hvitvasking3. For å få glede av utbytte må dette hvitvaskes, slik at det fremtrer som lovlig. Dette kan skje i form av forbruk, finansiering av ny kriminalitet, eller at midlene kanaliseres inn i legal aktivitet eller legale aktiva.

Utbyttet fra den organiserte kriminaliteten må antas å være meget betydelig.

Inndragningsutvalget (NOU 1996: 21, side 45 til 46) anslo at gateverdien av narkotikaomsetningen alene var mellom 5 og 10 milliarder kroner. Inndragningspotensialet må derfor antas å være meget stort.

Til tross for at inndragning er et satsningsområde kan regjeringen ikke være tilfreds med dagens nivå på inndratt beløp.

Lovens hovedregel er straffeloven § 34 som fastslår at utbytte fra straffbare handlinger skal inndras. Inndragning kan skje i dom eller ved vedtakelse av forelegg.

Inndragning anses ikke som straff, men en strafferettslig reaksjon. Inndragning kan komme i tillegg til en fengselsstraff eller alene.

Med utbytte menes enhver fordel som er oppnådd ved den straffbare handlingen, også besparelser. Det er bruttoutbyttet, uten fradrag for utgifter, som skal inndras. Inndragning kan skje i form av gjenstander eller av verdien av utbyttet. Hvis utbyttet er blandet sammen med legale midler er det den forholdsmessige andelen som skal inndras. De objektive straffbarhetsvilkårene må være oppfylt, men inndragning kan skje selv om gjerningspersonen ikke kan straffes fordi han er utilregnelig.

Inndragning foretas overfor den utbyttet er tilfalt direkte ved handlingen. Rent unntaksvis kan ansvaret reduseres eller falle bort dersom inndragning ville være klart urimelig.

Ved utvidet inndragning kan alle formuesgoder som tilhører lovovertrederen inndras, men unntak gjelder for formuesgoder som lovbryteren kan sannsynliggjøre at er ervervet på lovlig måte. Lovbryteren må være funnet skyldig i en straffbar handling av en slik art at den kan gi betydelig utbytte og det må dreie seg om lovbrudd av en viss alvorlighet. Alle straffbarhetsvilkårene må altså være oppfylt. Det er opp til retten å avgjøre om det skal foretas utvidet inndragning. Bestemmelsen tar først og fremst sikte på personer med en kriminell livsstil. Retten må blant annet vurdere om det er velbegrunnet mistanke om at den oppklarte kriminaliteten bare er en del av den kriminaliteten som er begått, og om det er rimelig å forlange at lovbryteren må sannsynliggjøre at formuen er lovlig ervervet.

Ting og verdier som er frambrakt ved, eller som har vært gjenstand for, en straffbar kriminell handling kan inndras, så fremt det finnes påkrevet av hensyn til formålet med den bestemmelsen som setter straff for handlingen, jf straffeloven § 35. Eksempler kan være hjemmebrent, penger som er hvitvasket, eller en bil som er brukt til innbruddsraid. I stedet for gjenstanden kan verdien inndras.

Ved utvidet inndragning kan det etter straffeloven § 34 a, på visse vilkår, foretas inndragning overfor lovovertrerens ektefelle/samboer. Utbytte og ting som kan inndras, men som er overdratt, kan på visse vilkår inndras hos mottakeren (straffeloven § 37 a).

Forebyggende inndragning av ting kan besluttes når det på grunn av tingens art og forholdene for øvrig er fare for at den vil bli brukt til en straffbar handling, jf. straffeloven § 37 b.

I tillegg til de generelle inndragningsbestemmelsene i straffeloven er det bestemmelser i særlovgivningen om inndragning. Som eksempel kan nevnes havressursloven § 65 og økonomiske soneloven § 9 som hjemler inndragning av fartøy og redskaper. Dette kan bli betydelige beløp4.

Fra ØKOKRIMs årsrapport 2008 side 27 fremgår følgende:

«Det er også en tendens til at de kriminelle i stadig større utstrekning benytter seg av profesjonelle hjelpere, som regnskapsførere og advokater. I tillegg opprettes det egne selskaper, og den illegale virksomheten blandes gjerne med lovlig forretningsdrift. Dette gjør det vanskeligere for politiet både å få tilgang til informasjon samt å kartlegge de reelle økonomiske forholdene som skal danne grunnlag for inndragning.»

Det er viktig at etterforskningen på et tidlig stadium innrettes til også å gjelde inndragning. I denne sammenhengen er det viktig å bruke av beslag og heftelse for å sikre verdier som det er grunnlag for å inndra.

For å sikre en hensiktsmessig og forsvarlig inndragningsprosess må politiet ha den nødvendige kompetanse og erfaring som sikrer grundige faglige vurderinger i inndragningssaker.

Ordningen med tverrfaglige økoteam ble landsdekkende fra 2005, og har vært et vellykket grep for å sikre politidistriktene kompetanse innenfor områder som er relevante også i forhold til inndragning.

Det meget avanserte finansielle etterretningssystemet ASK i ØKOKRIMs Enhet for Finansiell Etterretning ble satt i produksjon i 2008. Systemet analyserer hvitvaskingsmeldinger og annen finansiell etterretningsinformasjon. Rapportene følges opp i politidistriktene, og kan bidra til å avdekke kriminalitet, så vel som å bidra i allerede påbegynte saker.

Kilde: Statens innkrevingssentral

Skal inndragning få den ønskede virkning – hindre at kriminalitet lønner seg, må avgjørelsen om inndragning følges opp ved at verdiene faktisk fratas gjerningspersonen.

I følge Statens innkrevingssentral mottar de mellom 20 og 70 % av innbetalingene før faktura er sendt ut. Dette skyldes først og fremst at politiet har sikret seg verdiene på etterforskningsstadiet. Det er derfor svært viktig at politiet på et tidligst mulig tidspunkt under etterforskningen prioriterer arbeidet med å sikre seg verdier som vil kunne dekke et inndragningskrav ved anvendelse av straffeprosesslovens tvangsmidler (beslag og hefte).

Rundt 80 % av kravene er på beløp lavere enn kr 100 000. Disse kravene utgjør imidlertid bare 10 % av utlignet beløp. Den store variasjonen i utlignet beløp fra år til år skyldes at det utlignes noen ekstraordinære store krav, som gjør store utslag på det samlede beløpet.

Det er markert større dekning av små inndragningskrav enn de høye kravene.

Inndragningskrav foreldes som hovedregel etter 5 år og inndragning av utbytte foreldes etter 10 år5. Det er ingen bestemmelser om fristavbrudd slik en har når det gjelder privatrettslige krav6.

Når det gjelder de største kravene, er gjerningspersonen vanligvis også idømt en relativt lang fengselstraff. En vil kunne oppleve at inndragningskravet er foreldet når straffen er ferdigsonet. I slike tilfeller kan den domfelte ta verdiene i bruk ved løslatelse fra fengselet uten fare for å bli rammet av krav om fullbyrdelse av inndragningen. Denne situasjonen kan unngås hvis en får en bestemmer om at foreldelsesfristen for inndragningskrav ikke begynner å løpe før straff på fengsel/forvaring er fullbyrdet, eller at det innføres ordning med fristavbrudd som for privatrettslige krav. Departementet vil ved en senere anledning komme tilbake til Stortinget med et konkret forslag om lovendringer.

7.3 Straffeprosessuelle bestemmelser

7.3.1 Prosessuelle følger av straffeloven § 60 a

Ved at strafferammen heves med inntil 5 års fengsel ved anvendelse av straffeloven § 60 a kan politiet i en del saker benytte etterforskningsmetoder som det ellers ikke vil være anledning til å bruke på de aktuelle straffesakstypene så som ved etterforskning av for eksempel vinningskriminalitet (straffeloven § 258, jf. § 257), hallikvirksomhet (straffeloven § 202) og menneskehandel (straffeloven § 224). Bruk av straffeloven § 60 a i disse sakstypene åpner for å benytte hemmelig ransaking (straffeprosessloven § 200 a), teknisk sporing (straffeprosessloven § 202 c) og kommunikasjonsavlytting (straffeprosessloven § 216 a) som etterforskningsmetoder.

7.3.2 Etterforskningsmetoder ved bruk av straffeloven § 162 c

Ved at straffeloven § 162 c retter seg mot forberedende handlinger, kan politiet benytte straffeprosessuelle tvangsmidler før den planlagte handlingen er kommet til utførelse, og på den måten hindre at den kriminelle handlingen finner sted. Videre åpner det for skjult etterforskning mens den kriminelle handling er under forberedelse. Politiet kan i den sammenheng også kartlegge den kriminelle gruppens virksomhet ved innhenting av telekommunikasjonsdata (straffeprosessloven § 216 c), og bruk av teknisk peileutstyr (straffeprosessloven § 202 b). Det vil også være adgang til å benytte utsatt underretning om beslag (straffeprosessloven § 208 a) og om utleveringspålegg (straffeprosessloven § 210 a).

7.3.3 Dokumentinnsyn

Straffeprosessloven §§ 242 a og 292 a åpner for å nekte den mistenkte og forsvareren innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken på nærmere bestemte vilkår (for eksempel kilde-/informantopplysninger). Avgjørelse om dette treffes av tingretten ved kjennelse.

De fleste opplever det som ubehagelig å vitne mot personer de har kontakt med privat eller i arbeidssammenheng. Å gi opplysninger til politiet i en sak om organisert/alvorlig kriminalitet er i en del tilfeller ikke bare ubehaglig, men kan medføre en alvorlig trussel mot liv og helse til kilden selv eller dennes nærmeste. I arbeidet med å avdekke alvorlig kriminalitet er imidlertid politiet helt avhengig av opplysninger fra kilder.

I praksis er det særlig politiets ønske om å kunne skjule den informasjonen som er grunnlaget for oppstart av etterforskningen («inngangsinformasjon») som er omdiskutert.

Ved etterforskning av en mistenkt opplyser for eksempel en kilde til politiet at mistenkte disponerer en mobiltelefon når han kommuniserer med sine andre involverte i den straffbare virksomheten. Ved kommunikasjonskontroll av telefonen framskaffer politiet avgjørende bevis mot mistenkte. Vurderingskriteriet er hvorvidt mistenkte i dette tilfellet skal få innsyn i navnet på den som tipset politiet om den aktuelle mobiltelefonen og hva den blir brukt til (inngangsinformasjon), eller om innsynsretten skal begrenses til den informasjonen kommunikasjonskontrollen frambrakte.

En annen problemstilling er om politiet skal måtte gjøre rede for hvorfor de dukket opp på et sted på et gitt tidspunkt. Et eksempel er at politiet får et tips om at mistenkte har et større parti narkotika som skal forflyttes med en bestemt bil. Dersom politiet stanser bilen i en «arrangert trafikkontroll» og beslaglegger narkotikapartiet, er spørsmålet om politiet skal redegjøre for hvorfor den aktuelle bil ble stanset og kontrollert. Kravet om innsyn i et slikt tilfelle begrunnes ofte med at mistenkte må kunne kontrollere om det har funnet sted ulovlig provokasjon.

Departementets vurdering

Bestemmelsene om begrensinger i retten til dokumentinnsyn og beskyttelse av politiets kilder har vært gjennomgått av Metodekontrollutvalget i NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll. Utredningen har vært på høring. Departementet vil følge opp dette utredningsarbeidet og komme tilbake til Stortinget med forslag om nødvendige lovendringer på et senere tidspunkt.

Det bør fortsatt være utgangspunktet at siktede og forsvareren allerede på etterforskningsstadiet har omfattende rett til innsyn i opplysninger politiet har om saken. Slik er også hverdagen i norsk politi idet forsvarere som hovedregel rutinemessig gis fortløpende og ubegrenset innsyn.

Etter departementets syn er det likevel ikke tvil om at det i kampen mot organisert og annen alvorlig kriminalitet, er helt avgjørende å få på plass lovbestemmelser som på en bedre måte vil sikre politiet tilgang til kildeinformasjon og mulighet til å skjerme sensitive opplysninger som ikke skal brukes som bevis ved avgjørelsen av skyldspørsmålet eller straffutmålingen. En måte å gjøre dette på er å definere hvilke opplysninger som omfattes av begrepet «sakens dokumenter» slik at den tvil og usikkerhet som i dag gjør seg gjeldende med hensyn til omfanget av innsynsretten i størst mulig grad kan elimineres.

Departementet vil komme nærmere tilbake til spørsmålet i forbindelse med lovarbeidet. Uten tilgang til substansiell informasjon vil politiets arbeid kunne vanskeliggjøres i betydelig grad. Politiets erfaring er at kilder lett vegrer seg mot å gi opplysninger med mindre politiet kan forsikre om at disse skal benyttes uten at den siktede blir kjent med det som kommer til politiets kunnskap. Departementet vil som ledd i oppfølgningen av Metodekontrollutvalgets utredning foreslå lovendringer som gir informanter og kilder et vesentlig bedre vern enn i dag, samtidig som hensynet til et effektivt forsvar blir tilstrekkelig ivaretatt.

7.3.4 Bestemmelser om anonyme vitner og vitnebeskyttelse

Bruk av anonyme vitner mv.

Utgangspunktet i norsk rett er at enhver etter innkalling plikter å møte som vitne og forklare seg overfor retten med mindre annet er bestemt ved lov, jf. straffeprosessloven § 108. Vitnets identitet skal da gjøres kjent, jf. straffeprosessloven §§ 130 og 234 første ledd.

Etter straffeprosessloven § 130 kan et vitne på nærmere angitte vilkår gi opplysninger om bopel eller arbeidssted til retten skriftlig. Formålet med det er å unngå at opplysningene blir kjent for tiltalte.

Straffeprosessloven § 130 a tillater bruk av anonyme vitner i en del alvorlige straffesaker. For at anonym vitneførsel skal kunne tillates, stilles det krav til de konsekvensene en åpen vitneførsel vil kunne ha for vitnet. Det må enten være fare for en alvorlig forbrytelse som krenker livet, helsen eller friheten til vitnet eller noen som er i et slikt slektskapsforhold som nevnt i straffeprosessloven § 122, eller for at muligheten til å delta skjult i etterforskningen av andre saker blir vesentlig vanskeliggjort.

I praksis kan bestemmelsene om anonym vitneførsel bare brukes for å skjerme identiteten til tilfeldighetsvitner (vitner som ikke har tilknytning til mistenkte, men som tilfeldig var til stede og observerte at en hendelse fant stant) og identiteten til polititjenestemenn (typisk undercoveroperatører og spanere).

Vitnebeskyttelse

Nasjonale retningslinjer for vitnebeskyttelse ble utarbeidet i 2003 (og revidert i 2009) etter at Stortinget hadde vedtatt bestemmelser i politiloven om adgang til bruk av fiktiv identitet7. Retningslinjene omfatter:

• personer som faller inn under begrepet «aktører i rettssystemet» (jf. straffeloven § 132 a),

• offer for vold i nære relasjoner,

• informanter.

De fleste tilfeller som krever beskyttelsestiltak ovenfor vitner/informanter håndteres av det enkelte politidistrikt på grunnlag av lokalkunnskap om mulige trusler og represalier. I de tilfellene hvor politidistriktets beskyttelsestiltak ikke anses som tilstrekkelige, kan politidistriktet søke Kripos om at saken overføres til Nasjonalt vitnebeskyttelsesprogram (NVBP). Etter at Kripos har foretatt den forberedende behandlingen av saken, avgjøres den av Politidirektoratet.

Etter at vitnebeskyttelsesprogram er besluttet iverksatt, har Kripos ansvaret for oppfølging av tiltakene.

Før det iversettes et beskyttelsesopplegg, utarbeides det en risikoanalyse. Det foretas så en vurdering av hvilke forhåndsregler som er nødvendige i det enkelte tilfellet. Tiltakene varierer fra adressesperre i folkeregisteret, navneendring, skjerming i offentlig og private registre, bruk av voldsalarm, politiet avpatruljerer arbeidssted og/eller bopel, endre bopel og til skifte av identitet (fiktiv identitet). De mest omfattende tiltakene er så inngripende ovenfor den det gjelder at de bare kan anvendes i helt spesielle tilfeller.

7.3.5 Utvidelse av adgangen til å benytte kommunikasjonsavlytting

I NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll har Metodekontrollutvalget foreslått at det bør åpnes for bruk av kommunikasjonsavlytting i saker om menneskesmugling. Utvalget begrunner forslaget blant annet med at ofrene for menneskesmugling ofte vil være tilbakeholdne med å samarbeide med politiet. Metodekontrollutvalget foreslår ikke å åpne for kommunikasjonsavlytting hva gjelder simpel menneskehandel, hallikvirksomhet og forberedelse til seksuelle overgrep mot barn (grooming), se utredningen side 25. Dersom slike straffbare handlinger er utøvd som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe vil kommunikasjonsavlytting kunne benyttes, jf. straffeloven § 60 a (se punkt 7.3.1).

Departementet vil komme tilbake til utvalgets forslag ved oppfølgningen av utredningen.

7.3.6 Dataavlesing

Politiet er i sin etterforskning i en del tilfeller avhengig av bistand fra tredjemann for å kunne sikre elektroniske spor. Etter straffeprosessloven § 199 a kan politiet ved ransaking av et datasystem pålegge enhver som har befatning med datasystemet, å gi nødvendige opplysninger for å gi tilgang til datasystemet. Denne bestemmelsen bør nå vurderes nærmere i forhold til ny teknologisk utvikling som setter kriminelle i stand til å forbigå elektroniske låsemekanismer i form av blant annet kryptering og anonymitetstjenester. Selv om bestemmelsen er ment å være teknologinøytral, er det viktig å evaluere de erfaringene som politiet har hatt med straffeprosessloven § 199 a, og å vurdere hvorvidt bestemmelsen ivaretar politiets behov på en tilstrekkelig måte.

Departementet viser til at Metodekontrollutvalget i NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll har behandlet spørsmålet om dataavlesing som politimetode (se utredningen side 235 til 249 og 255 til 256). Utvalget har foreslått at dataavlesing bør tillates som en nødvendig teknologisk tilpasning for å kunne opprettholde effektiviteten av enkelte eksisterende metoder, eksempelvis kommunikasjonskontroll, hemmelig ransaking og beslag. Departementet vil som ledd i oppfølgingen av Metodekontrollutvalgets utredning komme tilbake til Stortinget med forslag til nødvendige lovendringer på dette området.

7.4 Personvern, datalagring og politiregister – muligheter og begrensninger

7.4.1 Bruk av kommunikasjonsdata

Politiet har siden midten av 90-tallet brukt kommunikasjonsdata regelmessig i etterforskning av alvorlige straffesaker. Bruken av denne typen spor har økt i takt med den stigende bruken av mobiltelefon i samfunnet.

Nødvendigheten av datalagring er fremhevet i tidligere offentlige utredninger. Dette gjelder Sårbarhetsutvalget8, Politimetodeutvalget9 og Metodekontrollutvalget10. I den nasjonale strategien for cybersikkerhet er nødvendig lagring av data tiltak nr. 17 i strategien. Det er her lagt til grunn at etterforskning av cyberkriminalitet krever denne typen data, og at for tidlig sletting vil hemme effektiv etterforskning.

Kommunikasjonsdata er viktig for en rekke sakstyper. Sporene kan deles inn i to hovedgrupper: personspesifikke og stedsspesifikke spor. De personspesifikke sporene er utskrifter som knyttes til bruken av en bestemt telefon eller annet kommunikasjonsanlegg, mens de stedsspesifikke sporene er spor som knytter seg til et bestemt geografisk område, eksempelvis en oversikt over all telefontrafikk i nærheten av et drapsåsted.

Basestasjonsutskrifter gir en oversikt over all kommunikasjon foretatt i et bestemt geografisk område i et bestemt tidsrom. Siktemålet med et slikt søk kan for eksempel være å skaffe en oversikt over alle telefoner eller annet kommunikasjonsutstyr som befant seg i nærheten av åstedet i tiden like før/etter et antatt drapstidspunkt. I tillegg til at opplysningene kan gi informasjon om mulig gjerningsmann vil de også kartlegge viktige vitner.

Kommunikasjonsdata i form av trafikkdata har vist seg å være av stor betydning for politiets oppgaver, blant annet for å kontrollere forklaringer til mistenkte og vitner, og for å avdekke hvem som er involvert i straffesakene. Grunnet relativt kort lagringstid er det i enkelte saker utfordrende å få klarhet i hvilke bruker- og abonnementsdata som er relevante før data slettes. Dette gjelder særlig internettdata i form av IP-adresser, hvor koblingen mellom IP-adressen og kundeidentiteten ikke kan lagres lengre enn i tre uker.

I enkelte typer saker, særlig i narkotikasaker, er de kriminelle klar over at politiet bruker kommunikasjonsdata, og forsøker å skjule sin elektroniske kommunikasjon ved hyppig bytte av telefonnummer, benytte telefonnummer registrert på andre eller fiktive personer og ved at det brukes bestemte nummer kun for én straffbar handling (jf. «ranstelefonene» i NOKAS-saken). Det er spesielt fremtidige kommunikasjonsdata som er sårbare for slike omgåelsesmetoder. Dette gjelder først og fremst kommunikasjonskontroll (straffeprosessloven kapittel 16 a) og sikringspålegg (straffeprosessloven § 216 a). Politiets bruk av historiske kommunikasjonsdata som etterforskningsverktøy er i mindre grad utsatt for de nevnte omgåelsesmetoder, siden etterforskerne i lagringsperioden kan gå tilbake i tid når de først har avdekket hvilket mobiltelefonabonnement m.v. som ble benyttet til gjennomføringen av det straffbare forhold.

I den nylig fremlagte Prop 49 L (2010–2011) Endringer i ekomloven og straffeprosessloven mv. (gjennomføring av EUs datalagringsdirektiv i norsk rett) er det gjort grundig rede for politiet og påtalemyndighetens behov for data for å bekjempe kriminalitet. Proposisjonen inneholder blant annet et forslag om å lovfeste en lagringsplikt for tilbyderne av elektronisk kommunikasjon.

Systematisk lagring av data fra elektronisk kommunikasjon reiser samtidig viktige spørsmål i forhold til den enkeltes personvern. Mange vil oppleve dette som integritetskrenkende. Regler om lagring og utlevering av data må således utformes slik at de på en riktig måte balanserer hensynet til samfunnets behov for kriminalitetsbekjempelse mot hensynet til den enkeltes personvern. Behovet for data i kriminalitetsbekjempelsen er således en del av en større og mer prinsipiell vurdering som er utførlig behandlet i nevnte proposisjon. Det vises til nærmere fremstilling av denne problemstillingen der.

7.4.2 Bruk av andre typer data

I samfunnet i dag legges det daglig igjen rikelige mengder med andre typer elektroniske data. Det skjer for eksempel ved bruk av bankkort, ulike typer kundekort, bompengepasseringer, bruk av elektronisk billettsystem for kollektivreiser og bruk av elektronisk adgangskort/stemplingskort. Ved etterforskning av organisert kriminalitet er særlig data fra finansinstitusjoner viktig, blant annet fordi den kan brukes for å påvise økonomiske relasjoner mellom personer og hvilke steder et kredittort er benyttet.

7.4.3 Politiregisterloven

Våren 2009 vedtok Stortinget politiregisterloven (lov av 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten). Bakgrunnen for loven var primært at gjeldene personvernlovgivning i politiet ikke var tilfredsstillende11.

Formålet med loven er å bidra til effektiv løsning av politiets og påtalemyndighetens oppgaver, beskyttelse av personvernet og forutberegnlighet for den enkelte ved behandlingen av opplysninger. Loven regulerer politiets, herunder Politiets sikkerhetstjenestes (PST) og påtalemyndighetens, behandling av opplysninger. Å samle inn, vurdere, systematisere, lagre og utlevere opplysninger er en vesentlig og nødvendig side ved moderne politiarbeid for å oppklare eller forebygge kriminalitet. Samtidig kan slik bruk gi uheldige personvernmessige konsekvenser.

De internasjonale kravene til personvern, som i stor grad må sies å være foranlediget av den teknologiske utviklingen, har gjort det dels nødvendig og dels ønskelig å foreta betydelige endringer i de reglene som man har hatt til nå.

Loven vil i mindre grad endre politiets og påtalemyndighetens daglige arbeid og arbeidsmåter, men det vil på alle nivåer kreves tydelighet i forhold til hvorfor man samler inn og hvordan man bruker opplysninger. Samtidig ivaretar politiregisterloven de særlige behovene som gjør seg gjeldende ved politiets behandling av opplysninger, og gjør den dermed til et bedre verktøy for politiet enn personopplysningsloven.

Reglene om taushetsplikt og utlevering av opplysninger nasjonalt og til utenlandske myndigheter er en sentral del av loven. Loven oppfyller Norges forpliktelser i Schengen-samarbeidet når det gjelder EUs rammebeslutning 2008/977/JIS av 27. november 2008 Om vern av personopplysninger i forbindelse med politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker. Regelverket om taushetsplikt og utlevering er nå samlet i en lov, noe som sikrer både ensartethet og bedre brukervennlighet. Regulering av blant annet DNA- og fingeravtrykksregistrene er flyttet fra straffeprosessloven til politiregisterloven. Samlet sett fører disse og enkelte andre bestemmelser til at man etablerer et klarere skille mellom behandling av opplysninger, som reguleres av politiregisterloven, og prosessuelle forhold, som fortsatt vil bli regulert av straffeprosessloven.

DNA

Siden slutten av 1980-årene har DNA blitt et stadig viktigere redskap i oppklaring av straffesaker. Den økte bruken av DNA i etterforskningen har medført økt behov for å registrere DNA-profilene til personer som begår kriminalitet. Adgangen til slik registrering har blitt utvidet gjennom flere lovendringer, senest i 2008.

DNA-registeret består i dag av et identitetsregister, et etterforskningsregister og et sporregister. Identitetsregisteret består av profiler tilhørende personer med kjent identitet som har blitt ilagt en straff for en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff. Etterforskningsregisteret består av profiler tilhørende personer med kjent identitet som med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff. Sporregisteret består av profiler tilhørende personer med ukjent identitet, som er fremstilt av biologisk materiale sikret på åsted.

I arbeidet med organisert og grensekryssende kriminalitet er det behov for å kunne utveksle DNA-profiler med politiorganer på tvers av landegrensene. I 2008 forpliktet Norge seg til utveksling av DNA-profiler med Interpol (Interpol DNA Gateway). I 2010 inngikk Norge en avtale med EU om tilknytning til Prüm-regelverket, jf. kapittel 2.4.2. Praktisk bruk av disse tilknytningsordningene krever nye datatekniske løsninger hos politiet.