4 Praktiseringen av utenriksdepartementets retningslinjer
Retningslinjene er veiledende for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål. Retningslinjene fastsetter prinsipper for å sikre gjennomføring av Stortingets vedtak av 11. mars 1959 og presiseringen av 1997.
I utgangspunktet vil en klarering av et land som mottaker av A- og B-materiell danne presedens for senere søknader om utførselslisens. Praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer er således i stor grad et erfaringsbasert system. En senere vesentlig endring av den politiske situasjonen i mottakerlandet eller i betingelsene som den opprinnelige tillatelsen ble gitt på vil således kunne tilsi at en tidligere innvilget lisens eller forhåndstilsagn trekkes tilbake.
På bakgrunn av de dramatiske hendelsene i Midtøsten og Nord-Afrika i 2011, ba Utenriks- og forsvarskomiteen jf. Innst. 62 S (2011 – 2012) om Meld. St. 25 (2010 – 2011) om at
«regjeringen inkluderer en vurdering i neste års melding om eksport av forsvarsmateriell, av om risikovurderingene er robuste nok og om praksis er streng nok når det gjelder eksport til autoritære regimer, regimer som pr definisjon kan bli ustabile og der det foreligger fare for at utstyret kan benyttes til intern undertrykking eller menneskerettighetsbrudd. I denne vurderingen ber komiteen om at det også vises til andre lands praksis og EUs atferdskodeks og Norges anvendelse av denne, med særlig vekt på kriteriet om å vise respekt for menneskerettigheter og internasjonal humanitærrett».
Verken i stortingets vedtak eller i utenriksdepartementets retningslinjer anvendes konkrete karakteristikker som «udemokratiske» eller «autoritære regimer». Stortingets vedtak fra 1959 slår fast at «hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». Videre skal det gjøres en omhyggelig vurdering av de utenriks- og innenrikspolitiske forhold i området. I en presisering som Stortinget samlet seg om i 1997 heter det at vurderingen skal omfatte en rekke politiske forhold, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter. De to vedtak utgjør en instruks til regjeringen om hvordan eksportkontrollpolitikken skal utøves. EUs atferdskodeks fra 2008, som Norge sluttet opp om, og som er tatt inn i departementets retningslinjer som vedlegg A-kriteriene, supplerer disse hensynene.
I meldingen om eksporten i 2010 (Meld. St. 25 (2010 – 2011)) ble det gitt en redegjørelse om eksporten av forsvarsmateriell til land i Midtøsten og Nord-Afrika. Omfanget av eksporten viste at det er ført en restriktiv linje når det gjelder hvilke stater som kan få motta forsvarsmateriell fra Norge. Stortingets vedtak og presiseringer, samt vedlegg A-kriteriene, innebærer at land som kan godkjennes for å motta våpen og militært materiell fra Norge er begrenset. Stortingets 1959-vedtak innebærer en streng praktisering av nasjonal politikk på dette området.
Departementet har vurdert sin praktisering av gjeldende retningslinjer og kommet til at det rom for å foreta mer systematiserte vurderinger av et mottakerland når det gjelder forhold knyttet til den grunnleggende menneskerettighetssituasjonen, demokratiske rettigheter og fare for at det militære utstyret kan brukes til intern undertrykking. I samarbeid med Stockholm Peace Research Institute (SIPRI) har Utenriksdepartementet utarbeidet en sjekkliste i den hensikt å sikre mer systematiske vurderinger når det gjelder forholdene knyttet til respekten for menneskerettighetene og internasjonal humanittærett i den endelige bestemmelsesstaten, samt når det gjelder den innenrikspolitiske situasjonen som følge av eksisterende motsetninger eller væpnede konflikter.
Beslutninger om hvorvidt eksport av forsvarsmateriell kan tillates eller ikke, tar på denne måten hensyn til bl.a. følgende forhold i det aktuelle mottakerlandet:
Holdning til internasjonale MR-instrumenter, respekt for humanitærrett
Respekt for sivile og politiske rettigheter
Rapporter fra kompetente organer om alvorlige brudd på MR, herunder bruk av tortur eller annen inhuman og krenkende behandling eller avstraffelse i mottakerstaten; eller vilkårlig frihetsberøvelse
Risiko for at det militære utstyret kan brukes til brudd på grunnleggende MR, herunder kunnskap om slikt militært utstyr levert tidligere er brukt for å slå ned på fredelige demonstrasjoner e.l. på en uakseptabel måte
Risiko for uønsket avledning fra oppgitt sluttbruker, herunder om det militære utstyret eller den militære teknologien er ment for nasjonale sikkerhetsformål
Forhold knyttet til ytringsfrihet, herunder pressefrihet eller forsamlingsfrihet
Myndighetsovervåking, herunder sensur og vilkår for innbyggernes bruk av sosiale medier/internett
I tråd med kriterium 2, vil lisens ikke gis når det er vurdert å foreligge en uakseptabel fare for at en leveranse av militært utstyr eller militær teknologi kan bli brukt til intern undertrykking. Sjekklisten vil bidra til å sikre at søknader om eksporttillatelse av forsvarsmateriell fortsatt blir vurdert grundig, og med styrket fokus på indre forhold i mottakerstaten.
I tillegg vil eksportkontrollforskriften styrkes ved å inkludere en hjemmel til å suspendere eller begrense en tidligere utstedt lisens når vilkårene er vesentlig endret. Eksisterende bestemmelse gir hjemmel til å trekke en lisens tilbake. Ved en slik endring vil listen for å gripe inn og stanse en utførsel når situasjonen i mottakerlandet vesentlig endres.
Det faktum at B-materiell også kan brukes til intern undertrykking, gjør at det foreslås å styrke retningslinjene på dette området. I følge gjeldene bestemmelse forutsettes det at eksportlisens skal gis for B-materiell til mottakere i landgruppe 1 og 3, dvs. til alle land som ikke rammes av stortingets vedtak eller hvor det ikke foreligger en bindende våpenembargo. Endringen vil sikre at lisens for B-materiell kan avslås med begrunnelse i vedlegg A-kriteriene. Dette vil representere en reell innstramming av praksis når det gjelder eksport av B-materiell.
Dagens praksis om bare å utstede individuelle lisenser for eksport av våpen og militært materiell til land utenfor den nære gruppen, vil videreføres. Slik individuell lisensiering vil fortsatt sikre god oversikt og mulighet til å suspendere eller trekke tilbake en lisens dersom forholdene i mottakerstaten endres vesentlig. I kjølvannet av hendelsene i MØNA viste det seg at mange andre land hadde utfordringer med å stanse utførsler til land i området fordi det var gitt åpne lisenser som medførte at det var krevende å skaffe oversikt og stanse eksport på en effektiv måte.
4.1 Norges anvendelse av EUs atferdskodeks
Adferdskodeksens åtte kriterier utgjør som nevnt vedlegg A i departementets retningslinjer, og danner således et viktig grunnlag for landvurderinger. Som eneste ikke-medlem, har Norge et etablert samarbeid innenfor rammen av kodeksen. I denne sammenheng utveksles regelmessig informasjon om avslag på eksportlisens med henvisning til kodeksen. Informasjonsutvekslingen representerer viktig kunnskap om EU-landenes anvendelse av de enkelte kriteriene og en gjennomgang viser at Norge relativt sett notifiserer et ganske betydelig antall avslag.
En konsultasjonsmekanisme er knyttet til avslagene slik at et land som vurderer en lisenssøknad som fremstår som identisk med et notifisert avslag, skal konsultere eksportkontrollmyndigheten i landet som har avslått. I de konsultasjonsprosessene som Norge har vært involvert i, er det kommet frem at vi ofte har lagt oss på en strengere praktisering enn andre land synes å gjøre. Dette skyldes i hovedsak stortingets 1959-vedtak.
Kriteriene utdyper hvilke spørsmål som forutsettes vurdert når det gjelder utenriks- og innenrikspolitiske forhold i en aktuell mottakerstat. Kriterium 2, som gjelder menneskerettigheter og internasjonal humanitærrett, gir til dels detaljerte anvisninger når det gjelder vurdering av risiko for at varen/teknologien benyttes til brudd på menneskerettighetene, til intern undertrykking eller for nasjonale sikkerhetsformål.
Regjeringen vil videreføre praksisen med å følge EUs utvikling når det gjelder styrking av kriteriene eller av brukerveiledningen til kodeksen.
4.2 Andre lands praksis
Selv om EU-landene har et felles regelverk gjennom atferdskodeksen, er praktiseringen ulik mellom de 27 medlemslandene. Beslutninger om å innvilge en søknad om lisens for forsvarsmateriell er også i EU tillagt nasjonalstatens suverenitet. Flere EU-land har også et strengere eller supplerende nasjonalt regime enn det som direkte følger av atferdskodeksen. Blant annet åpner nasjonale regelverk for at enkelte land, herunder Storbritannia og Frankrike, kan iverksette unilaterale våpenembargotiltak.
Sverige har også et nasjonalt regelverk i tillegg til atferdskodeksen. De nasjonale retningslinjene retter seg bl.a. mot at leveranser av forsvarsmateriell også skal vurderes i forhold til svenske sikkerhetspolitiske interesser. Sverige har videre en egenbestemmelse om «oppfølgingsleveranser», som betyr at det skal gis tillatelse til leveranser av reservedeler o.l. til utstyr som er tidligere levert – uavhengig av utviklingen i mottakerlandet (unntatt i tilfelle hvor det inntrer våpenembargo).
Riksdagen vedtok en resolusjon i 2011 om å utrede hensiktsmessigheten av et demokratikriterium. Den svenske regjeringen besluttet 1. juni 2012 et direktiv til en parlamentarisk komite som skal utrede den fremtidige svenske eksportkontrollen av våpen og militært materiell og rammene for denne. Utredningens hovedoppgave vil være å foreslå endringer som skjerper eksportkontrollen overfor ikke-demokratiske stater. Utredningen skal også granske de konsekvenser som en innskjerping av eksportkontrollen kan forventes å få. Komiteen skal også bl.a. utrede muligheter for økt åpenhet og innsyn i den svenske eksportkontrollen, undersøke og kartlegge eksportkontrollen i en rekke samarbeidsland og overveie muligheten for å innføre sanksjonsavgifter på eksportkontrollområdet. Oppdraget skal presenteres 15. desember 2014 (før neste valg). Komiteen vil ledes av det konservative partiet (Moderaterne) og bestå av en representant fra hvert av partiene i Riksdagen.
I kjølvannet av «den arabiske vår» er det fremsatt kritikk mot flere EU land for betydelig økt eksport til området i 2008 og 2009. Flere EU-land fremstår som betydelige våpenleverandører til Bahrain, Egypt, Libya, Syria og Jemen. Eksporten omfatter iht. EUs felles rapport om medlemslandenes våpeneksport i 2010, bl.a. missilsystemer, artilleri, pansrede kjøretøy, håndvåpen og ammunisjon.
Blant annet har Frankrike, Storbritannia og Tyskland annonsert at flere planlagte våpensalg til land i MØNA er suspendert. Statsminister Cameron redegjorde i parlamentet i oktober 2011 for den videre praksis når det gjelder eksport av militært materiell og annet utstyr som kan brukes til intern undertrykking. Redegjørelsen førte imidlertid ikke til krav om endringer i regelverket.
I Nederland har det også funnet sted redegjørelser og debatt i parlamentet, men uten at det foreligger krav om endringer i regelverket.
I følge EUs felles rapport om våpeneksport for året 2010 (2011/C 382/01) var verdien (i Euro) av EU-lands utstedte eksportlisenser til land i MØNA som følger1:
Algerie (932 972 335)
Bahrain (55 938 795)
Egypt (211 223 690)
De forente arabiske emirater (1 462 682 754).
Libya (293 861 520)
Saudi-Arabia (2 538 907 498)
Syria (553 987)
Tunis (26 205 709)
Eksempelvis utstedte Storbritannia lisenser til Bahrain i 2010 verdt ca. 47 millioner Euro, Tyskland nær 17 millioner og Italia for om lag 205 millioner. Verdien av disse landenes eksportlisenser til Egypt var i samme år hhv. ca. 1,4, 21 og 11 millioner Euro. Verdien av Tysklands, Italias og Nederlands utstedte lisenser til Saudi-Arabia beløp seg til hhv. 152, 435 og 23 millioner Euro. Verdien av Sveriges eksport til Saudi-Arabia i 2011 er oppgitt til om lag 340 millioner svenske kroner, hvorav eksporten til Saudi-Arabia utgjorde ca. 280 millioner.
Til sammenligning utgjorde den norske eksporten til land i MØNA i 2011 totalt ca. 11,6 millioner kroner, og fordelte seg til De forente arabiske emirater med ca. 420 000 kroner, Kuwait ca. 1,2 millioner, Oman 30 000, Saudi Arabia om lag 9 millioner og Qatar ca. 1 million kroner.
EU foretar i 2012 en gjennomgang av atferdskodeksen, herunder de åtte kriteriene. Slik gjennomgang finner sted rutinemessig hvert fjerde år og er ikke i seg selv knyttet til hendelsene i MØNA.
Det er grunn til å tro at de enkelte EU-land i stor grad vil avvente resultatet av den felles gjennomgangen. Eventuelle endringer i medlemslandenes regelverk vil trolig komme som følge av enighet om innstramminger av atferdskodeksen eller i brukerveiledningen til denne.
4.3 Dokumentasjonskrav og sluttbrukerkontroll
Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før en lisens innvilges, og retningslinjene gir nærmere regler om kravene til dokumentasjon. Kravet til dokumentasjon vil være avhengig av det endelige mottaksland og det aktuelle materiellets karakter.
Eksport av våpen og annet militært materiell mellom NATO-lands forsvarsmyndigheter bygger på et langsiktig utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid, hvor leveranser av materiell mellom partene er forankret i avtaler og mangeårig praksis. Ved utførsel av forsvarsmateriell til medlemsland i NATO eller til nærstående land som etter en grundig vurdering er godkjent som mottakere av forsvarsmateriell fra Norge, kreves dokumentasjon som godtgjør sluttbrukeren. En gjennomgang viser at slik sluttbrukerdokumentasjon ofte inneholder forsikringer knyttet til reeksport.
Når det gjelder innsatsvarer som leveres i bulk (dvs. varer som leveres i kg eller tonn), som krutt og sprengstoff, kreves det en kundeerklæring som gir forsikringer om at materiellet i sin helhet skal benyttes i importørens egen produksjon og at innsatsvarene ikke vil bli videreeksportert separat.
Søknader om eksport til land utenfor den allierte og nærstående kretsen av land er gjenstand for en grundig vurdering, jf. Utenriksdepartementets retningslinjer. Dersom konklusjonen er at eksport kan tillates, kreves dokumentasjon der mottaker erklærer at vedkommende er endelig bruker/mottaker av materiellet, opplyser hvor det skal installeres og brukes, samt forsikrer at materiellet ikke skal videreleveres uten etter norske myndigheters samtykke.
Regjeringen vil videreføre fastlagt politikk om at det ikke legges geografiske begrensninger på hvor forsvarsmyndighetene i NATO-land og nærstående land selv kan bruke militært materiell importert fra Norge, eller når det gjelder retningslinjenes bestemmelser om samarbeids- og utviklingsprosjekter, flernasjonale produkter eller delleveranser.
4.4 Arbeidet med Soria Moria II og sluttbrukererklæringer
I forbindelse med arbeidet for å etablere en felles norm i NATO (merknad: om sluttbrukererklæringer) ble det i 2010 innhentet oppdatert informasjon fra NATO-landene om deres praktisering når det gjelder krav til sluttbrukerdokumentasjon i forbindelse med våpeneksport. Denne informasjonsinnhentingen viser at den gjeldende norske praksisen er på linje med den som føres av allierte land.
NATO-landene oppgir gjennomgående at det skilles mellom vilkårene ved våpeneksport avhengig av mottakerlandet. Enkelte land oppgir at de krever sluttbrukererklæring fra alle, men at unntak som f.eks. privilegerte lister samtidig unntar allierte og andre nærstående land fra et slikt konsekvent krav. Prinsippet om nasjonal suverenitet ved beslutninger knyttet til eksport av forsvarsmateriell står sterkt, og spørsmålet om en felles norm for sluttbrukererklæring har ikke vært noen aktuell problemstilling. NATO-landene opplyser at de er tilfreds med den praksisen som føres nasjonalt, og med gjeldende tillitsdisiplin i NATO om å forhåndskonsultere i tilfelle reeksport av våpen kjøpt fra en annen alliert.
Norge har arbeidet aktivt overfor en rekke allierte land med sikte på at de vil stille seg bak et norske initiativ i NATO om bruk av sluttbrukererklæringer med reeksportklausuler ved eksport av våpen og ammunisjon.
Spørsmålet er også tatt opp særskilt med amerikanske myndigheter, og det pågår drøftelser om det norske initiativet om sluttbrukererklæringer. Regjeringen vil videreføre arbeidet langs disse sporene fremover.
I tillegg til å arbeide innenfor NATO og bilateralt overfor allierte land, har man fra norsk side aktivt arbeidet for å fremme FN-forhandlingene om etableringen av en internasjonal avtale for regulering av handel med konvensjonelle våpen (Arms Trade Treaty – ATT), hvor spørsmålet om sluttbrukerdokumentasjon har vært tema. Fra norsk side vil denne linjen videreføres dersom det blir enighet om å viderføre forhandlingene om en ATT.
En viktig arena fremover vil også være Wassenaar-samarbeidet, hvor alle NATO-landene er medlemmer. Innenfor WA foregår det løpende forhandlinger om en rekke eksportkontrollspørsmål knyttet til konvensjonelle våpen, og i 2012 foregår et særskilt arbeid med sikte på å oppnå enighet om et felles format for sluttbrukererklæringer. Dersom det blir enighet om et slikt format, vil det fremstå som en veiledende standard. Norge deltar aktivt i dette arbeidet, med sikte på å oppnå enighet om et mest mulig omfattende format.