7 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
EUs felles holdning om våpeneksport
I Meld. St. 25 (2010 – 2011) ble det redegjort grundig for EUs vedtak 8. desember 2008 om en felles holdning (Council Common Position 2008/944/FUSP) som erstatning for EUs atferdskodeks for våpeneksport fra juni 1998. Den felles holdningen er rettslig bindende for EUs medlemsland og representerer en styrking av EUs felles tilnærming når det gjelder eksporten av konvensjonelle våpen og militære varer. Norge gjennomfører kriteriene og den felles holdningen i retningslinjene og i eksportkontrollforskriften. Norge og EU utveksler informasjon regelmessig om avslag på eksport begrunnet i atferdskriteriene og om praktiseringen av den felles holdningen.
Det multilaterale samarbeidet
Internasjonalt samarbeid og koordinering er viktig for at de enkelte staters eksportkontroll skal kunne fungere effektivt. Jo flere stater som gjennomfører kontroll basert på de samme varelistene, kontrollmekanismer og informasjonstilfang, jo mer effektivt kan man hindre spredning av varer og teknologi som kan brukes i et masseødeleggelsesvåpenprogram. Stadig flere land som ikke er medlem i regimene, som på frivillig grunnlag gjennomfører nasjonal eksportkontroll basert på listene og standardene som er etablert av de enkelte eksportkontrollregimene.
De multilaterale eksportkontrollegimene vokste i hovedsak frem på 1980-tallet for å søke en mest mulig enhetlig fortolkning av eksportkontrollforpliktelsene i de ulike multilaterale avtalene for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, samt for å komplementere svakheter i disse avtalene når det gjelder eksportkontroll. På denne måten tar leverandørland et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett.
Tilsynskonferansen for avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), som trådte i kraft i 1970, fant sted i mai 2010. I motsetning til tilsynskonferansen i 2005, lyktes man denne gang å komme til enighet om 64 oppfølgingspunkter fordelt på avtalens tre pillarer om henholdsvis nedrustning, ikke-spredning og fredelig bruk av kjernekraft. I tillegg ble det besluttet at det skulle avholdes en konferanse om en sone fri for masseødeleggelsesvåpen i Midtøsten i løpet av 2012. Opprettelse av en slik sone i Midtøsten var en av forutsetningene for beslutningen i 1995 om å forlenge NPT på ubestemt tid.
Tilsynskonferansen bekreftet på nytt kjernevåpenstatenes forpliktelse til å eliminere sine arsenaler. For første gang ble den humanitære dimensjonen ved bruk av kjernevåpen omtalt i et sluttdokument, inkludert de katastrofale konsekvensene som bruk av slike våpen ville medføre, og forpliktelsene til å etterleve humanitærretten til enhver tid også hva angikk kjernevåpen. Dette var et perspektiv som fikk ytterligere oppmerksomhet da alle verdens Røde Kors- og Røde Halvmåneforeninger i november 2011 vedtok en felles resolusjon om å arbeide for et forbud mot kjernevåpen på humanitært grunnlag. Første forberedende møte (prep com) for den neste NPT-tilsynskonferansen i 2015 fant sted i mai 2012 i en god atmosfære. De humanitære innfallsvinklene fikk stor oppmerksomhet under sesjonen, og kom ikke minst til uttrykk gjennom et felles innlegg holdt av Sveits på vegne av 16 land. Under sesjonen ble det også gjort kjent at Norge vil arrangere en internasjonal konferanse i mars 2013 om humanitære konsekvenser av kjernevåpen og hvilken humanitær beredskap man har for å håndtere en slik situasjon. Konferansen vil være åpen for alle land som er opptatt av et slikt anliggende, dessuten sentrale FN-organisasjoner, Røde Kors og frivillige organisasjoner.
I februar 2011 ratifiserte USA og Russland den nye START-avtalen om nedskjæring av strategiske atomvåpen. Denne avtalen er den første reelle atomnedrustningsavtalen på 19 år og setter tak for utplasserte strategiske stridshoder og leveringsmidler. Det er viktig at nye START følges opp med nye nedrustningsforhandlinger som omfatter alle kategorier atomvåpen og alle atomvåpenmakter. Norge viderefører sin pådriverrolle for å styrke det multilaterale nedrustnings- og ikkespredningsregimet og Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) sitt arbeid for å hindre spredning, og for økt sikkerhet og trygghet knyttet til fredelig utnyttelse av kjernekraft. Norge har også vært en av de fremste bidragsyterne til gjennomføringen av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1540 om å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, og Sikkerhetsrådets vedtak i april 2011 om å forlenge mandatet til komiteen for gjennomføring av resolusjonen for ytterligere ti å var positivt. For første gang er det referanse også til nedrustning i resolusjonen om mandatforlengelse.
St.meld. nr. 29 (2007 – 2008), St.meld. nr. 42 (2008 – 2009) og Meld. St. 21 (2009 – 2010) redegjorde grundig om andre spredningstiltak.
De multilaterale eksportkontrollregimene
Felles for de multilaterale eksportkontrollregimene er at de er politisk bindende, og at deltakerlandene forutsettes å ivareta kontrollen i nasjonale regelverk og praksis. Regimene er kommet i stand for at leverandørland av avansert teknologi ønsker å samordne sin nasjonale eksportkontroll for at kontrollen skal bli mest mulig effektiv, og samtidig kunne ivareta kommersielle likhetshensyn på en best mulig måte. Det er etablert varelister og retningslinjer for medlemsstatenes gjennomføring av eksportkontrollen med strategiske varer, og det foregår løpende forhandlinger mellom medlemslandene med sikte på å holde tritt med teknologisk utvikling. I tillegg til arbeidet med varelistene, er det nedsatt faste arbeidsgrupper for bl.a. politiske spørsmål, informasjonsutveksling, og for lisensierings-, kontroll- og håndhevelsesspørsmål. Arbeidsgruppene legger frem anbefalinger til det årlige plenumsmøtet, og alle vedtak krever konsensus.
I tillegg til utveksling av informasjon om sluttbrukere, frontselskaper, anskaffelsesmetoder, fraktruter og prosjekter det er knyttet særlig bekymring til i spredningssammenheng, foregår det en omfattende utveksling av informasjon mellom regimelandene om faktisk eksport og om avslag på lisenssøknader.
I tillegg til Utenriksdepartementet, deltar også representanter fra PST, tollvesenet og forsvaret på relevante ekspertmøter i regimene.
Wassenaar-samarbeidet om kontroll med konvensjonelle våpen, militært materiell og relevant høyteknologi
Wassenaar-samarbeidet (WA, The Wassenaar Arrangement) gjelder konvensjonelle våpen, militært materiell og sensitiv høyteknologi. Samarbeidet ble etablert i 1996 og har 40 deltakerland. Norge ledet forhandlingene om det politiske basisdokumentet som ledet frem til WAs etablering i 1996. Det tidligere eksportkontrollsamarbeidet mellom vestlige land (CoCom) ble nedlagt i 1994 som følge av «den kalde krigens» avslutning. Bl.a. Russland, Ukraina og tidligere østeuropeiske land har vært deltakere i WA fra etableringen i 1996. Mexico ble tatt opp som nytt medlem i 2011.
Målsettingen med WAs arbeid er å bidra til regional og internasjonal sikkerhet og stabilitet gjennom åpenhet og ansvarlighet når det gjelder leveranser av konvensjonelle våpen og sensitiv høyteknologi for på denne måten å hindre destabiliserende oppbygging av konvensjonell militær slagkraft. WA-samarbeidet søker også å hindre at terrorister og terrorgrupper får tilgang til våpen eller sensitive flerbruksvarer. WA bygger i stor grad på tillitsskapende tiltak gjennom utveksling av informasjon om innvilgelse og avslag på lisenser.
WA-samarbeidet kontrollerer et bredere produktregister enn de øvrige eksportkontrollregimene. Det er etablert en liste for konvensjonelt forsvarsmateriell, samt en for flerbruksvarer og teknologi som har både sivile og militære anvendelsesområder og som ikke er dekket av andre regimer.
I 2011 ble det gjennomført særskilte forhandlinger med sikte på å styrke og videreutvikle samarbeidet. Det ble bl.a. enighet om en rekke oppdateringer i varelistene, samt om styrking av retningslinjer for nasjonale vurderinger av om leveranser kan lede til instabilitet, om nye retningslinjer for etterlevelse i bedrifter og for kontroll med reeksport ved overføring av produksjonslinjer.
Det ble redegjort grundig for WAs arbeid i Meld. St. 25 (2010 – 2011).
Mer informasjon om WA kan finnes på www.wassenaar.org.
Eksportkontrollregimer for å hindre spredning av MØV
Det er etablert fire multilaterale eksportkontrollregimer rettet mot å hindre spredning av kjemiske- og biologiske våpen, kjernefysiske våpen og leveringsmidler (missiler) for slike våpen. Disse er Australia-gruppen, det kjernefysiske eksportkontrollregimet NSG (Nuclear Suppliers Group), Zangger-komiteen og missilkontrollregimet MTCR (Missile Technology Control Regime). Alle regimene arbeider på grunnlag av konsensus. Det er etablert varelister og retningslinjer. I tillegg foregår det en omfattende utveksling av informasjon når det gjelder anskaffelsesaktiviteter, frontselskaper og bekymringsfulle teknologi- og våpenprogrammer.
Eksportkontrollregimenes retningslinjer og varelister har fått økt anerkjennelse de siste årene, særlig gjennom FN SR resolusjon 1540 og ved at de legges til grunn i FN SR sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea. Dette gjelder særlig NSG og MTCR.
Disse to regimene ledes av et medlemskapsland på årlig basis. Norge ledet NSG i perioden 2005 – 2006 og skal lede MTCR i 2014 – 15. Formannskapet innledes ved å avholde et plenumsmøte, hvor bl.a. mandatet for det kommende formannskapet vedtas ved konsensus. Gjennomføringen av formannskap i regimene krever særlige ressurser når det gjelder kompetanse, både når det gjelder det multilaterale ikke-spredningsregimet, globale og regionale spredningstrusler og teknisk ekspertise. Regjeringen er opptatt av at et norsk formannskap skal bidra til å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen.
Det ble redegjort grundig for de multilaterale eksportkontrollregime og om andre spredningstiltak i St.meld. nr. 19 (2005 – 2006), St.meld. nr. 33 (2006 – 2007), St.meld. nr. 29 (2007 – 2008), St.meld. nr. 42 (2008 – 2009) og Meld. St. 21 (2009 – 2010).
7.1 Etableringen av en internasjonal våpenhandelsavtale
Regjeringen ønsker å fremforhandle et globalt, effektivt og folkerettslig bindende instrument for å bekjempe dårlig regulert og ulovlig våpenhandel. Forhandlingsmandatet for etableringen av en internasjonal våpenhandelsavtale (Arms Trade Treaty/ATT) ble vedtatt i første komité i FN i 2009. Som fastsatt i mandatet ble det i juli 2012 gjennomført en diplomatkonferanse hvis hensikt var på basis av konsensus å fremforhandle en juridisk bindende våpenhandelsavtale. Det ble ikke oppnådd enighet om en avtale under ATT-konferansen i New York i juli 2012, og den videre oppfølging i FN vil være opp til medlemslandene under Generalforsamlingen høsten 2012.
For Norge er det viktig at en ATT bidrar til en reell endring i land hvor bruk og tilgang på konvensjonelle våpen fører til væpnet vold og menneskelige lidelser, brudd på internasjonal humanitærrett og grunnleggende menneskerettigheter og til manglende utvikling. Vi har derfor vært opptatt av at avtalen må inneha klare bestemmelser som adresserer dette, samt at avtalen må omfatte alle relevante konvensjonelle våpen samt ammunisjon. Norge har vært en aktiv pådriver i ATT-forhandlingene og har hatt et tett samarbeid med det sivile samfunn i prosessen. Vi vil fortsette dette samarbeidet i den videre håndteringen av ATT. Det mest tenkelige at medlemslandene under generalforsamlingen vedtar å fortsette med forhandlingene for en avgrenset periode i 2013 med utgangspunkt i der man slapp i juli 2011.
7.2 Tiltak for kontroll med konvensjonelle våpenoverføringer
Norges arbeid med å kontrollere konvensjonelle våpenoverføringer og hindre ulovlig våpenhandel består at tre hoveddeler, (1) et strengt nasjonalt regelverk for å kontrollere besittelse og eksport av konvensjonelle våpen og ammunisjon, (2) en multilateral innsats for å bedre det internasjonale rammeverket for handel med våpen og (3) samarbeid med sivilsamfunn og aktører i land rammet av væpnet vold for å redusere tilgangen, etterspørselen og konsekvensene av bruk av håndvåpen.
Eksportkontroll og ulovlig internasjonal handel med håndvåpen står på dagsordenen i bl.a. FN, EU, OSSE og i Wassenaar-samarbeidet (WA).
7.3 Håndvåpen og arbeidet for å hindre ulovlig våpenhandel
FNs handlingsprogram for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen («UN Programme of Action to Combat Illicit Trade on Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects», PoA) fra 2001 er den eneste globale multilaterale prosessen for tiltak mot ulovlig handel med og andre reguleringer knyttet til håndvåpen og lette våpen. Selv om handlingsprogrammet kun er et politisk bindende instrument, inneholder det klare forpliktelser fra medlemslandenes side for å gjennomføre nødvendige tiltak på nasjonalt, regionalt og globalt nivå for å hindre at håndvåpen kommer på avveie. PoA åpnet opp for utvikling av nye og utfyllende instrumenter for å styrke den internasjonale innsatsen mot ulovlig våpenhandel. I 2006 kom man til enighet om en internasjonal merkings- og sporingsmekanisme som er knyttet til handlingsprogrammet (ITI). Norge er en aktiv deltaker i denne prosessen og arbeider for at handlingsprogrammet skal gjøres mer effektivt og at implementeringen av programmet må styrkes. Bl.a. ønsker Norge at handlingsprogrammet også skal omfatte ammunisjon og at dette også skal gjelde for ITI. Videre har Norge vektlagt behov for å styrke innsatsen på grensekontroll, sluttbrukererklæring og styrke den humanitære dimensjonen ved handlingsprogrammet. Under tilsynskonferansen for handlingsprogrammet i FN, New York 27.-8.-7.9.2012 argumenterte Norge for disse synspunktene, og vi etterlyste en mer effektiv gjennomføring av både handlingsprogrammet og ITI. Takket være et godt samarbeid med likesinnede land fra ulike regioner, var det mulig å få inn formuleringer i slutterklæringen som peker i riktig retning for å gjøre både handlingsprogrammet og ITI mer relevante instrumenter.
Norge har sluttet opp om EUs felles holdning om håndvåpen av 12. juli 2002.
7.4 Andre tiltak for å kontrollere omsetning og bruk av konvensjonelle våpen
Det norske engasjementet for internasjonale regler når det gjelder kontroll med konvensjonelle våpenoverføringer må også ses i sammenheng med det norske arbeidet for bekjempelse av væpnet vold. Norge støtter flere programmer og prosjekter for å hindre og redusere væpnet vold. Tiltakene går over et bredt spekter, herunder støtte knyttet til Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon, støtte til å bedre samhandling mellom lokalsamfunn og lokale myndighetsinstitusjoner på sikkerhetsarbeid, sikring av våpenlagre, ammunisjon og eksplosiver og hjelp til ofre.
Norge arbeider aktivt for å fremme bekjempelse av væpnet vold gjennom støtte til organisasjoner som jobber på grasrota, og ved å fremme saken politisk på den internasjonale agendaen. Som en oppfølging til Oslo-forpliktelsene om væpnet vold fra 2010, laget Norge som det første landet, en nasjonal rapport om væpnet vold. Vi arbeider for at andre land skal gjøre det samme, blant annet med å bidra til kapasitetsbygging til innsamling og analyse av data relatert til væpnet vold. Vi arbeider også for å få en bredere anerkjennelse av rettighetene til ofre for væpnet vold.
7.5 Merking og sporing av håndvåpen og ammunisjon, samt annet militært materiell
FNs generalforsamling vedtok høsten 2005 retningslinjer for merking og sporing av håndvåpen knyttet til FNs handlingsprogram for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen.
Norge har arbeidet aktivt for å få inkludert merkings- og sporingsmekanismer i ATT, samt for å gjøre merkings- og sporingsinstrumentet knyttet til FNs handlingsprogram for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen til et juridisk bindende instrument og å inkludere ammunisjon i dette. Det har ikke vært mulig å oppnå enighet om dette.
Så lenge det ikke er enighet om et internasjonalt juridisk bindende instrument, mener Regjeringen at det er viktig at norske bedrifter tar initiativ til merkings- og sporingssystemer.
Regjeringen tok i 2010 initiativ til en dialog med store norske forsvarsbedrifter om merking og sporingsspørsmål. Informasjonen som er fremkommet, viser at disse bedriftene gjennomfører gode merkings- og sporingssystemer for sine produkter.
I Norge er det bare Nammo Raufoss AS som produserer ammunisjon, og Nammo-konsernet gjennomfører et merkings- og sporingssystem som betyr at all ammunisjon som produseres av Nammo-konsernet er merket. Merkingens plassering varierer avhengig av kaliberstørrelsen. Merking gjøres på hylsebunnen, og/eller hylsen, og/eller prosjektilet i henhold til kundens krav. Merkingen gir informasjon om produksjonssted og -år, og/eller den aktuelle produksjonsandelen. I tillegg er all emballasje merket. Nammo-konsernet fører et eget register over all produksjon og salg, noe som innebærer at alle leveranser fra konsernet kan spores.
Også Kongsberg-gruppen gjennomfører merkekrav på sine produkter. Merkingen gjør at utstyr som er eksportert fra Kongsberg-gruppen kan spores tilbake til kunden som kjøpte utstyret. Alle funksjonelle komponenter i et system har krav til standardmerking, herunder når det gjelder komponentnummer, leverandørnummer og serienummer.
I samarbeid med industrien vil Regjeringen fortsette å se på muligheter for forbedring av merking- og sporingsmekanismene.
Regjeringen vil videreføre arbeidet for å styrke regelverk knyttet til merking og sporing i internasjonale fora.