10 Eiendoms- og bosettingspolitikk

Den private eiendomsretten danner grunnlaget for eiendomspolitikken. Den gjelder ikke uinnskrenket, men medfører ansvar og plikt om forvaltning av ressurser for framtiden. Eiendomspolitikken skal bidra til at produktive arealer skal bestå, og at de kan bli brukt til framtidig matproduksjon. Den skal bidra til å sikre grunnlaget for rasjonell og bærekraftig drift av landbrukseiendommene.

Det legges opp til en aktiv eiendoms- og bosettingspolitikk som kan bidra til å sikre bosettingen i distriktene. Bygninger, areal, jakt og fiske og ulike kulturverdier knyttet til landbrukseiendommen gjør mange slike eiendommer til attraktive boplasser. Dette er en ressurs som kan bidra til å oppfylle Regjeringens mål om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Utviklingen i bosetting, eier- og bruksstruktur må ses i et bredt og langsiktig perspektiv. Utviklingen framover må følges nøye, og lovgivningen må tilpasses framtidige samfunnsmessige behov. Det ble gjort store endringer i eiendoms- og bosettingslovgivningen i 2009. Endringene førte til et tydeligere og enklere lovverk. I sum innebar endringene en betydelig modernisering av lovverket, noe som var et viktig grunnlag for Regjeringens arbeid med å opprettholde et levende og variert landbruk i hele landet. Meldingen her bygger i all hovedsak på at de juridiske virkemidlene i eiendomspolitikken er oppdatert i forhold til de behov som foreligger i dag.

Regjeringen vil

• fremme proposisjon om ny jordskiftelov

• innskrenke odelskretsen

• oppheve reglene om odelsfrigjøring av landbrukseiendom

• endre praksis i forbindelse med deling av landbrukseiendom

• sikre bedre kunnskap om eier- og bruksforhold

10.1 Mål og handlingsrom for en framtidig eiendoms- og bosettingspolitikk

Regjeringen vil at ressursene på landbrukseiendommene skal bli bedre utnyttet for å bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Det er særlige utfordringer i områder med avstand til større markeder og nedgang i folketall, og det må settes et særlig politisk fokus på slike områder. Det er viktig med lokale og regionale initiativ, kreativitet og engasjement som fremmer ønsket utvikling. Det må legges til rette for at virkemidlene kan brukes ulikt i distrikt og i byområder. I pressområder er det særlig viktig å sikre et sterkt jordvern, mens utfordringene i utkantene er å legge til rette for bosetting. Formålene i lovverket, og virkemidlene i lovene har sammenheng med disse målene.

Formålet i jordloven er å legge forholdene til rette slik at arealressursene kan bli brukt på den måten som er mest gagnlig for samfunnet, og for de som har yrket sitt i landbruket. Det tilstrebes en tjenlig, variert bruksstruktur med hovedvekt på hensynet til bosetting, sysselsetting og driftsmessig gode løsninger. Ressursene skal disponeres ut fra framtidige generasjoners behov, noe som innebærer at forvaltningen av ressursene skal være miljøforsvarlig og bl.a. ta hensyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for mennesker, dyr og planter. Formålet i konsesjonsloven er å regulere og kontrollere omsetningen av eiendommer slik at det kan oppnås et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Målene for eiendoms- og bosettingspolitikken i landbruket bygger på disse bestemmelsene som også er dekkende for de utfordringene som er nevnt ovenfor. Et viktig virkemiddel i denne sammenhengen er personlig boplikt for eier. I Ot.prp. nr. 44 (2008–2009) heter det om dette:

«Boplikten påvirker hvem som får overta landbrukseiendom, og dermed hvordan eiendommene vil bli brukt. Når boplikt er en forutsetning for konsesjonsfrihet, vil mange ved framtidig familieoverdragelse kanalisere eiendommen til den i familien som ønsker og er i stand til å bosette seg på eiendommen. I tillegg kan plikten få noen av dem som er i tvil om de vil flytte til eiendommen sin, til å flytte dit. Plikten vil dessuten kunne føre til at noen av dem som ikke selv ønsker å bo, selger eiendommen videre til andre som ønsker å bo på og drive eiendommen. Reglene har dermed en direkte betydning for bosettings- og distriktspolitikken.»

Kilde: Foto: Helen Haaland

Odelslovutvalget vurderte i NOU 2003: 26 odelsretten i forhold til de landbrukspolitiske målsettinger. Utvalget la til grunn at de verdiene som knytter seg til den odelsrettslige tradisjon, har stor betydning for de odelsberettigede brukernes sosialisering i landbruket, og derav de valg som foretas. Dette er ikke nytt. I tilknytning til et lovarbeid som gjaldt odelsretten skrev Generalprokurør Stampe i 1770 følgende:

«Jeg hadde ønsket at man havde havt nogen mer og sikkrere underretning om bønderne i Norge, deres tænkemaade i henseende til odelsretten, og hvorledes de betragte og ansee samme. Men det lidet, som derom findes i de indkomne betænkninger gaaer ud paa, at bønderne ansee odelsretten som en forret, der formerer deres kierlighed til fedrenelandet og lyst til at forsvare det. Altsaa maae jeg antage dette som en sandhed, og saa længe jeg bliver derved, verken tør eller vil jeg raade til at opheve den.»

Nyere forskning1 viser også at denne «forvalterholdningen» som bl.a. omfatter tilknytning, slektsfølelse og ansvar for framtidige generasjoner, preger mange eieres forhold til eiendommen sin. Disse holdningene får bl.a. stor betydning for deres valg med hensyn til bruk av eiendommen, for eksempel når det gjelder salg, leie eller bosetting.

Et sentralt mål i landbrukslovgivningen har over generasjoner vært at eier og bruker skal være den samme. Lovgivningen bygger på en oppfatning av at en slik eierform ivaretar landbrukspolitiske mål på en bedre måte enn om eiendommen eies av et selskap eller av en person som står fjernt fra driften. Praksis etter lovgivningen bygger på at personlig eierskap har vist seg å være en stabil og rasjonell eierform. I enkeltsaker der aksjeselskaper søker konsesjon foretas en konkret avveiing hvor selskapets formål med ervervet er sentral. Ved avveiningen legges det vekt på hvilken kontrollmulighet kommunen har ved senere salg av aksjer i selskap, bl.a. at aksjene lett kan selges til personer uten tilknytning til driften av eiendommene, eller til erververe som ønsker aksjene som en ren kapitalplassering.

10.2 Sentrale bestemmelser i gjeldende lovgivning

Eiendomslovgivningen for landbruket, herunder odelsloven, konsesjonsloven og jordloven inneholder sentrale virkemidler i eiendoms- og bosettingspolitikken. Sammen med de øvrige virkemidlene i landbrukspolitikken, har lovgivningen hatt betydning for utviklingen av den eiendoms- og bruksstrukturen vi har i dag. Sentrale landbrukspolitiske mål er nedfelt i lovgivningen.

10.2.1 Odelsrett og åsetesrett

Odelsrett er en slektsrett som bygger på at odlerens barn og barnebarn i en viss rekkefølge skal ha fortrinnsrett til eiendommen. En viktig side ved odelsretten er at den odelsberettigede kan kreve odelsløsning dersom eiendommen selges ut av slekten eller til en odelsberettiget med dårligere odelsprioritet. Reglene i odelsloven er like for kvinner og menn.

Åsetesretten er en arverett. Retten gir etterkommere av arvelater rett til å overta hele eiendommen på arveskifte til en pris som er rimelig etter forholdene, og særlig med tanke på at overtakeren skal makte å bli sittende med eiendommen.

Odelsretten er mer enn 1000 år gammel. Odelsretten og åsetesretten er gitt et særlig vern i Grunnloven § 107 der det er fastsatt at odels- og åsetesretten ikke kan oppheves.

10.2.2 Konsesjon

Den som skal overta en fast eiendom må søke konsesjon. Dette gjelder i praksis ved overtakelse av ubebygde landbruksarealer og større bebygde eiendommer. Arealgrensene ved overtakelse av bebygd eiendom er satt til eiendommer med mer enn 25 dekar fulldyrka eller overflatedyrka jord, eller mer enn 100 dekar totalareal. Formålet med reglene er å ivareta samfunnets interesser for bruk av eiendommen i forbindelse med overdragelsen. Nær slekt kan overta konsesjonsfritt. Det samme gjelder den som har odelsrett. Ved overtakelse av en eiendom over arealgrensen for boplikt er det en betingelse for konsesjonsfrihet at overtakeren skal bosette seg på eiendommen. Ved konsesjonsbehandling ved kjøp av en eiendom som skal brukes til landbruksformål foretas det bl.a. en vurdering av om prisen er i tråd med samfunnsinteressene.

10.2.3 Drift, deling og vern om landbruksareal

Jordloven gir regler om bl.a. drift av jordbruksareal. Eieren må enten drive jordbruksarealet selv eller leie det bort. Velger eieren å leie bort arealet, må jorda leies bort som tilleggsjord til en annen som driver landbrukseiendom. Avtalen må ha en varighet på minst 10 år om gangen, og den må være skriftlig og føre til driftsmessig gode løsninger.

Jordloven gir også regler om at dyrka jord ikke kan brukes til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon. Videre kan dyrkbar jord ikke brukes på en måte som hindrer oppdyrking i framtiden.

Jordloven fastsetter også at det kan gis tillatelse til deling av landbrukseiendom hvis samfunnsinteresser av stor vekt taler for det, eller dersom det er forsvarlig med deling ut fra den avkastning eiendommen kan gi. Det finnes regler som hindrer fradeling i en rekke andre lover, for eksempel plan- og bygningsloven, allmenningslovgivningen, jaktloven og innlandsfiskeloven.

10.2.4 Endringer i lovgivningen

I perioden fra 1995 til 2010 er det vedtatt en rekke større endringer i landbrukslovgivningen.

• I 1995 ble ny jordlov satt i kraft, og det ble gjort endringer i konsesjonsloven og odelsloven slik at det ble mulig å oppfylle driveplikten ved bortleie.

• Forkjøpsretten i konsesjonsloven ble opphevet i 2001. Det ble vist til at den i praksis ikke hadde særlig stor innvirkning på bruksstrukturen. Samtidig ble arealgrensene i odelsloven og konsesjonsloven hevet fra 5 dekar totalareal til 20 dekar. Formålet var bl.a. å legge til rette for et større utbud av mindre landbrukseiendommer.

• I 2002 ble det gitt et nytt prisrundskriv med muligheter for å tillegge en boverdi ved verdivurderingen. I tillegg ble kapitaliseringsrenten senket. Også disse endringene var for en del begrunnet ut fra et ønske om økt omsetning av eiendom.

• I 2004 ble kommunene gitt myndighet til å avgjøre noe nær alle enkeltsaker etter jordloven, konsesjonsloven og odelsloven. Det var et mål at kommunene skulle ha en aktiv rolle som landbruksmyndighet. Ny konsesjonslov trådte i kraft i 2004, og i den forbindelse ble arealgrensen for konsesjonsplikt endret til 20 dekar fulldyrka mark eller 100 dekar totalareal, igjen med ønske om å sikre større omsetning av mindre eiendommer. Kapitaliseringsrenten ved priskontroll ble senket på ny.

• I 2007 ble ekspropriasjonshjemlene i jordloven opphevet og jordfondet avviklet. Begrunnelsen var i hovedsak den samme som ved opphevelse av forkjøpsretten i 2001.

• I 2009 ble det gjort en gjennomgripende modernisering av odelsloven. Endringene i loven bygget i all hovedsak på odelslovutvalgets tilråding i NOU 2003: 26 Om odels- og åsetesretten. Stortinget la til grunn at odelsretten skal bestå. Reglene i odelsloven ble like for kvinner og menn. I tillegg ble arealgrensene for odling, boplikt og konsesjon endret, og reglene om boplikt og driveplikt ble mer målrettet. Endringen i arealgrensene bygget på et ønske om harmonisering mellom de ulike reglene i landbrukslovgivningen. Boplikt skal i større grad enn før ivareta bosettingshensynet, mens målet for driveplikten er økt matproduksjon. Det ble fastsatt en hjemmel for Fylkesmannen for å pålegge kommunen å rapportere om sine vedtak etter jordloven og konsesjonsloven. Bestemmelsen var begrunnet bl.a. ut fra behovet for en konsekvent håndheving av priskontrollen. I forbindelse med konsesjonsbehandlingen ble det for øvrig i rundskriv fra 2009 lagt til grunn at kommunene etter oppfordring fra noen av partene har plikt til å orientere om priser som er avtalt i saker som gjelder tilsvarende overdragelser.

• I 2010 ble det gjort endringer i priskontrollen med hovedformål å få flere eiendommer på salg. Følgen av endringene var at færre eiendommer enn tidligere skal undergis priskontroll.

I den samme perioden er det også fastsatt ny plan- og bygningslov og ny naturmangfoldlov. Dette er lover som har stor betydning for arealbruken i landbruket.

Utviklingen i bosetting, eier- og bruksstruktur må ses i et bredt og langsiktig perspektiv. Utviklingen bør følges nøye, og når det har gått noe tid, bør det innen noen områder foretas en evaluering av følgene av regelendringene som er skjedd i perioden fra 2001 til 2010. Det ble fastsatt store endringer i eiendoms- og bosettingslovgivningen i 2009.Sett i lys av de endringer som er gjort bygger drøftingene i kapittel 10.4 til 10.6 i all hovedsak på at de juridiske virkemidlene i eiendomspolitikken er oppdatert i forhold til dagens behov. Arealgrensene for konsesjon og reglene om bo- og driveplikt ligger fast.

10.3 Bedre kunnskap om utviklingen av eier- og bruksforhold

10.3.1 Kjerneopplysninger og utvikling

10.3.1.1 Hvem eier landbrukseiendom?

Landbruksregisteret viser eiendommer som består av minst 5 dekar jordbruksareal, og/eller minst 25 dekar produktiv skog. Av de om lag 185 100 eiendommene som er registrert der er ca. 94 pst. eid av personer. Resten av eiendommene har «upersonlige» eiere der eierformen er selskaper, stiftelser, dødsbo og så videre. Ca. 9 pst. av eiendommene eies i sameie (ektefellesameie ikke omfattet). Gjennomsnittsalderen på de personlige eierne er 57 år. Nær 29 pst. av eierne er enslige. 25 pst. av eiendommene eies av kvinner. Om lag 39 pst. av eierne driver eiendommen selv eller gjennom et familiemedlem. Ca. 78 pst. av landets samlede produktive skogareal er eid av personer.

10.3.1.2 Arealressursene

Landbruksregisteret viser at det er om lag 120 mill. dekar på de 185 100 landbrukseiendommene som er registrert der. 10 pst. av arealet er jordbruksareal, 56 pst. produktiv skog, og 34 pst. annet areal. En fordeling av eiendommene etter BA-sentralitet (sentralitet etter by- og arbeidsmarkedsregioner) viser at mer enn 60 pst. av eiendommene ligger i ulike former for byregioner. Arealressursene fordeler seg langt på vei tilsvarende som eiendommene. En marginalt større andel av produktiv skog og en klart større andel av «annet areal» ligger imidlertid i småsenterregioner. Tabell 10.1. viser fordelingen av eiendommer og areal i prosent.

De fleste eiendommene består både av jordbruksareal og skog. Mange eiendommer har dessuten uproduktive arealer. I de fleste tilfeller er det en sammenheng mellom størrelsen på jordbruksarealet og skogarealet slik at bruk med større jordbruksareal også har større areal skog. Det er bare ca. 11 100 rene skogeiendommer og ca. 36 200 eiendommer med bare jordbruksareal. Det finnes i dag ingen oversikt over eiendommer uten produktive arealer, dvs. rene utmarkseiendommer. Det ble i 2009 satt i gang et arbeid i Skog og landskap for å skaffe en slik oversikt.

Målt ut fra jordbruksarealet består hovedtyngden av landbrukseiendommene av små eiendomsenheter, se figur 10.2 som viser de 185 100 eiendommene gruppert etter størrelse på eid jordbruksareal.

Figuren viser at hovedtyngden av antallet eiendommer (72 pst.) hadde mellom 5–99 dekar eid jordbruksareal i 2010. En femdel av eiendommene hadde mer enn 100 dekar eid jordbruksareal. Ses opplysningene fra SSB i sammenheng med landbrukstellingene fra 1979 og 1989, går det fram at antallet eiendommer med mellom 5–99 dekar eid jordbruksareal har gått jevnt nedover i perioden fra 1979. Anslagsvis dreier det seg om en reduksjon på ca. 9 prosentpoeng. I den samme tidsperioden har antallet eiendommer med eid jordbruksareal over 100 dekar økt. Økningen er anslagsvis på ca. 6 prosentpoeng.

Kilde: SSB Landbrukseiendommer

10.3.1.3 Bygningsressursene

Om lag 172 000 av de 185 100 eiendommene er bebygd. På disse eiendommene står det 1 million bygninger. Dette innebærer at vedlikehold og bygging av nye bygninger binder betydelig kapital for den enkelte eier, og kan utgjøre store kostnadsposter.

Nær halvparten av bygningene er driftsbygninger, og om lag 220 000 er bolighus. En stor andel av driftsbygningene (25 pst.) og av bolighusene (28 pst.) er registrert som gamle verdifulle bygninger i SEFRAK-registeret (Sekretariatet for registrering av faste kulturminner), og ca. 0,2 pst. av bygningene er fredet. SEFRAK er et register over bygninger og andre kulturminner oppført før år 1900. I alt er det registrert ca. 494 000 bygningsobjekter. Av disse er det i underkant av 375 000 bygninger som fortsatt står. Bygningene på landbrukseiendommene utgjør mer enn halvparten av registreringene.

Registreringer for de siste 25 årene fra registeret for grunneiendommer adresser og bygninger (GAB) tyder på at det er bygget lite på landbrukseiendommene, og at det heller ikke er foretatt mange ombygginger. Byggevirksomhet er registrert på nær 12 pst. av driftsbygningene og 21 pst. av bolighusene. Det er grunn til å tro at det er knyttet store mørketall til disse tallene.

Ca. 95 000 av de 172 000 eiendommene er over dagens arealgrense for boplikt, mens ca. 76 000 eiendommer er under denne grensen2. Mange av bygningene; 24 pst. av driftsbygningene og 32 pst. av boligene finnes på eiendommer under denne grensen. GAB-registreringene tyder på at det er små forskjeller mellom de små og de større eiendommene med hensyn til byggetiltak. De større eiendommene har imidlertid en noe høyere andel gamle bolighus.

Ca. 154 100 eiendommer er bebygd med bolighus. Jordbruksareal er leid bort på 48 pst. av disse eiendommene, og jordbruksareal er uten drift på 20 pst. av eiendommene. Bolighusene er fordelt på tilnærmet samme måte som eiendommer og areal, se tabell 10.1, mange bolighus ligger på eiendommer nær byregioner, mens ca. 10 pst. ligger i områder med spredt bosetting.

10.3.2 Verktøy som kan gi bedre kunnskap om utviklingen

Gjennomføring av eiendoms- og bosettingspolitikken skjer ved at juridiske, økonomiske og informasjonsvirkemidler tas i bruk i et samspill. Virkningene av endret eiendoms- og bosettingspolitikk kan observeres når en ser på eier- og bruksforhold over tid. Noen ganger må dette ses over en eller to generasjoner. Ofte kan det også være vanskelig å identifisere en bestemt årsak til endringene. Endringene kan ha virkninger for landbruksproduksjonen. I tillegg kan de ha virkning for andre sentrale samfunnsmål som bosetting og kulturlandskap.

Det er behov for gode indikatorer og verktøy som er egnet til å vise denne utviklingen i eierforhold og bruk av landbrukseiendom. Departementet mener at verktøyene ikke er gode nok i dag. Dagens rapporteringssystem for praktiseringen av lovverket er basert på KOSTRA. KOSTRA viser kommunenes praksis i saker der det er søknadsplikt etter lovgivningen. Departementet mener at KOSTRA er et egnet verktøy for slik rapportering, og fungerer tilfredsstillende. KOSTRA-tall gir imidlertid i liten grad opplysninger om hvordan utviklingen i eierforhold og bruk har vært.

Departementet har i de senere årene i samarbeid med Statistisk sentralbyrå utviklet et statistikksystem for omsetning av landbrukseiendom. I tillegg har en utviklet et tilsvarende system som viser bosetting i bolighus på landbrukseiendom hvor en kan få dekket behovene for data. I samarbeid med Skog og landskap har departementet dessuten under utprøving et system som skal gi opplysninger om uproduktive arealer, for eksempel fjellstrekninger og uproduktiv skog.

Kilde: Foto: Oskar Puschmann/Skog og landskap

Forhold som gjelder eier- og bruksstruktur herunder jordleie, er omtalt i kapittel 10.6. Det er ikke utarbeidet noe tilsvarende system for endringene i eier- og bruksstruktur, herunder utviklingen i omfanget av jordleie, upersonlige eiere og så videre. Det er ønskelig å få på plass gode løsninger også på dette området.

10.3.3 Ubebodde landbrukseiendommer som ressurs for bosetting

33 000 landbrukseiendommer med bolighus var i 2010 uten fast bosetting. Statistisk sentralbyrå har over noen år undersøkt i hvilken utstrekning landbrukseiendommer med boligbebyggelse blir fast bebodd av eier eller andre. Tallene har vært nokså stabile i den perioden undersøkelsene har pågått. De seneste tallene viser at omlag annen hver eiendom med boligbebyggelse som hadde mindre enn 50 dekar jordbruksareal sto ubebodd i 2010. Ses landbrukseiendommer med bolighus uavhengig av arealstørrelse under ett, var ca. 33 000 (21,4 pst.) av eiendommene ubebodde. Tallene tyder på at det er eiendommer med små jordbruksressurser som ikke har fast bosetting.

I storbyregioner var det ca. 5 000 ubebodde eiendommer, og i områder med spredt bosetting var ca. 5 200 eiendommer ubebodd. Det største antallet ubebodde eiendommer var i småbyregioner (ca. 7 500) og i småsenterregioner (ca. 10 000).

Tallene viser en sammenheng mellom eiendommens arealressurser og hvorvidt eiendommen er ubebodd eller ikke. For eiendommer uten jordbruksareal var ca. 40 pst. av bolighusene uten bosetting. Der eiendommen hadde jordbruksareal, men hvor det ikke var registrert drift av arealet, var ca. 35 pst. av bolighusene uten bosetting. Der eiendommens jordbruksareal var leid bort, var ca. 24 pst. av bolighusene uten bosetting, men der eiendommens jordbruksareal var i drift av eieren selv eller eierens familie, var bare 5 pst. av bolighusene uten bosetting. Gruppene eiendommer med bortleie og uten registrert drift er i antall eiendommer de største.

Av de ubebodde eiendommene med bolighus, er det om lag 2 pst. som ikke har personlige eiere.

Figur 10.4 viser de ubebodde eiendommene fordelt etter arealstørrelse (over og under dagens arealgrense for boplikt på landbrukseiendom) og fordelt på BA-region.

Kilde: SSB Landbrukseiendommer. Figuren bygger på en arealfordeling fra Landbruksregisteret for desember 2010.

Norsk senter for bygdeforskning har foretatt en undersøkelse3 om ubebodde landbrukseiendommer. Undersøkelsen viser at selv om eieren ikke bor der selv, er 23 pst. av boligene utleid til helårsbolig.

Departementet legger til grunn at de ubebodde eiendommene utgjør et ressurspotensial i bosettingssammenheng. Disse mulighetene er særlig av betydning i småbyregioner, småsenterregioner og i områder med spredt bosetting. Dette er områder der det ut fra rene bosettingshensyn kan være viktig å styrke bosettingen.

Mange kommuner arbeider aktivt for å styrke bosettingen. Flere prosjekter har vært gjennomført og noen pågår. Prosjektene har fått finansiell støtte fra bl.a. kommuner, fylkesmannsembeter, fylkeskommuner, departementer, bygdelag og næringsorganisasjoner i landbruket. De fleste prosjektene har drevet aktiv informasjonsvirksomhet gjennom folkemøter og oppslag i media, kartlagt aktuelle eiendommer og drevet oppsøkende virksomhet opp mot aktuelle eiere. Som eksempel kan nevnes prosjektet Lys i alle glas, hvor 12 kommuner i Buskerud jobber sammen for at fraflytta gårdsbruk får fast bosetting, at innflyttere får arbeid i regionen og for å opprettholde tjenestetilbud og trivelige bomiljøer. Kommunene har tatt i bruk ulike virkemidler for å oppnå bosetting, bl.a. har de kontaktet eiere av ubebodde landbrukseiendommer med sikte på å stimulere til salg til noen som ønsker å bo der. Arbeidet har så langt resultert i salg av 66 gårdsbruk som var uten fast bosetting. I tillegg er 27 bruk bortleid, mens 28 eiere selv har bosatt seg på bruket. I undersøkelsen om ubebodde eiendommer har Norsk senter for bygdeforskning samlet informasjon om 29 prosjekter og sammenlignet resultatene fra prosjektene. Funnene fra Bygdeforskning viser at de viktigste motivene for at eierne ikke ønsker å selge landbrukseiendommene er eiernes sterke følelsesmessige tilknytning til eiendommen, vekt på at eiendommene forblir i familiens eie, og at eiendommene benyttes som ferie- og fritidsbolig.

10.4 Slippe friske krefter til

10.4.1 Omsetning og prisutvikling for landbrukseiendom

For å øke omsetningstakten for landbrukseiendommer, vil Regjeringen fremheve viktigheten av å ha et velfungerende marked for omsetning av landbrukseiendommer. Når eiendommer kommer på salg, slipper friske krefter til på eiersiden. Dette åpner for nye muligheter som kan være viktige for den langsiktige forvaltningen av eiendommen og som kan gi positive ringvirkninger i lokalsamfunnet. Statistikken viser at de fleste eiere av landbrukseiendom i dag er godt opp i årene, og at leiejordsomfanget øker. Dette er forhold som kan bidra til at fornyelses- og investeringstakten ikke er tilfredsstillende. Får en landbrukseiendom ny eier, kan overdragelsen åpne for bedre drift og fornyelse av bygningsmassen. Ny eier til en ubebodd eiendom innebærer også en mulighet for at eiendommen kan bli brukt til bolig. Ønsket om en raskere omsetningstakt har vært en viktig del av begrunnelsen for flere endringer i landbrukslovgivningen i de senere årene. Delingsforbudet i jordloven er ikke endret fra 1995 fram til i dag, og bestemmelsen utgjør i enkelte sammenhenger fortsatt et hinder for å åpne opp for potensialet for mer aktiv bruk av eiendommen. Se omtale av dette i kapittel 10.4.2.

Nyere forskning kan tyde på4 at slektsfølelsen er en viktig grunn til at ubebodde eiendommer ikke legges ut for salg. Det viser at det er viktig å sette søkelys også på andre forhold enn regelverket for å stimulere til økt omsetning av ubebodde landbrukseiendommer. Det er i denne sammenheng viktig å bygge på de erfaringene som er gjort, bl.a. av kommuner som bruker ulike virkemidler for å stimulere til bosetting. Se eksemplet i kapittel 10.3.3. Den politiske debatten om bruken av ubebodde eiendommer bør fortsette. Kommunene er viktige aktører for å oppnå resultater her.

Statistisk sentralbyrå utarbeider årlig en publikasjon som viser omsetningstall for landbrukseiendom. Selv om det i perioden fra 2001 til 2010 er gjort endringer i eiendomslovgivningen med sikte på å stimulere til økt omsetning, viser omsetningstallene fra 2000–2009 at det uavhengig av arealstørrelse har vært en nedgang i omsetningen. Figur 10.5 viser utviklingen i omsetning av landbrukseiendom.

Kilde: SSB Overdragelser av landbrukseiendommer

Tabell 10.2 viser antallet bebygde landbrukseiendommer som ble solgt ut av familien ved såkalt «fritt salg» i perioden 2001 – 2009. Tallene i samlekolonnen viser at omsetningen var nokså stabil i perioden, men at omsetningene har gått noe ned de siste årene i forhold til nokså høye tall i 2004 og 2005. Også antallet eiendommer omsatt ved fritt salg har gått ned i denne perioden, se tabell 10.2. Omsetningen i fritt salg utgjør likevel en større andel av totalomsetningen i 2009 enn andelen var i 2001.

De fleste eiendommene i kolonnen med eiendommer over 20 dekar har vært undergitt konsesjonsplikt, priskontroll og boplikt i hele perioden. Eiendommene under 20 dekar har vært unntatt fra disse pliktene i hele perioden. Tallene i de to kolonnene viser likevel at utviklingen i omsetning samsvarer i de to gruppene. Selv om eiendommene i kolonnen for små eiendommer ikke har vært omfattet av regelverket, har det ikke ført til en ulik utvikling i omsetningsmønsteret.

Statistikkmaterialet for omsetning gjelder bare de siste ni årene. Det er verken grunnlag for å hevde at endringene i omsetningen er et utslag av bruk eller endring av de juridiske virkemidlene alene, eller for en påstand om det motsatte. Årsakene til utviklingen må ses i et bredere og lengre perspektiv. Departementet mener imidlertid at utviklingen i omsetningen bør følges nøye, og at det bør foretas en evaluering av utviklingen i forhold til virkningene av endringene i lovgivningen i perioden fra 2001 til 2010 når det foreligger tallmateriale for ytterligere 5 år. Evalueringen kan danne grunnlag for eventuelle tiltak eller justeringer. Omsetningsstatistikken viser at prisene ved kjøp av landbrukseiendom har steget. Dette er forenlig med bl.a. en generell prisoppgang i samfunnet, og med de endringene som ble fastsatt i kapitaliseringsrentefoten ved prisvurderingen i 2002 og 2004 fordi endringene åpnet for et ikke ubetydelig «løft» i prisene. Se omtale av dette i kapittel 10.2.4.

Figur 10.6 viser at gjennomsnittlig kjøpesum for bebygde landbrukseiendommer omsatt i fritt salg er doblet i perioden fra 2000 til 2009. Prisene ved overdragelse av bebygd eiendom er i stor grad knyttet til bebyggelsens beliggenhet, art og standard. Dette er forhold som vil variere betydelig fra eiendom til eiendom. Gjennomsnittstall for slike overdragelser har derfor begrenset verdi for å synliggjøre hvor stor økningen i priser har vært i ulike deler av landet. Til dette kommer det at hovedtyngden av bebygde landbrukseiendommer omsettes uten priskontroll.

Det må antas at det også har skjedd en prisstigning ved erverv av ubebygde arealer. Omsetningsstatistikken omfatter så få eiendommer, og arealenes karakter varierer så mye at det ikke er mulig å slutte seg til hvor stor denne prisstigningen kan være.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

10.4.2 Aktiv bruk av delingsmulighetene for å oppnå bosetting og sikre tilleggsjord

Målet i landbrukslovgivningen om at eier og bruker skal være den samme jf. omtalen i kapittel 10.6.2 tilsier at det bør stimuleres til at aktive brukere kan sikre seg eid tilleggsjord i form av jordbruksareal og skog. Jordlovens formål som er gjengitt i kapittel 10.1 favner videre enn dette idet det bl.a. også omfatter et ønske om å stimulere til tjenlig variert bruksstruktur. Figur 10.2 viser at gjennomsnittsstørrelsen på eid jordbruksareal er liten. I kapittel 6.3.4 går det videre fram at Norge også har et skogbruk med små enheter. Når det skal stimuleres til tjenlig variert bruksstruktur, bør virkemidlene i større grad enn i dag legge til rette for omsetning av tilleggsjord og skog. I noen områder kan årsaken til at utbudet av tilleggsjord og skog er lavt være ulike bestemmelser i landbrukslovgivningen som enten hindrer salg eller reduserer eierens vilje til å selge. Det kan også ha sammenheng med den praksis kommunene fører i enkeltsaker. Jordlovens delingsforbud er et eksempel på en slik hindring. Dersom det blir enklere å dele fra, kan det føre til at flere ønsker å selge tilleggsjord og skog i aktive områder der det er vanskelig å få kjøpt eller leid slike arealer i dag. Reglene skal ivareta jordvernet, og delingspraksisen skal være i tråd med målene i landbruks- og matpolitikken.

Endringene i boplikten i 2009 tok bl.a. sikte på å bidra til at færre landbrukseiendommer med bolighus i framtiden vil stå ubebodd. Departementet mener at det er grunnlag for ytterligere tiltak med dette for øyet. Undersøkelser viser at det mange steder er en underdekning på tilgjengelige landbrukseiendommer, dvs. at det er flere som etterspør slike eiendommer enn det er villige selgere. Mange av dem som etterspør slike eiendommer er primært ute etter en romslig boplass, gjerne nær naturen, med muligheter for fysisk lek for barn og ungdom og med lett tilgang til friluftsliv. Utenom pressområdene er det viktig å utnytte arealene slik at de kan bidra til slik livskvalitet. Dette kan bl.a. styrke mulighetene for å opprettholde bosettingen i sårbare samfunn. Også i denne sammenhengen kan forenklinger i jordlovens delingsforbud legge til rette for at mulighetene som ligger i fradeling og endret bruk kan bli utnyttet i større grad enn i dag.

I et brev fra 2010 ga departementet kommunene retningslinjer for praksis i delingssaker. Departementet la til grunn at hensynet til å skape økt harmonisering mellom eiendomsstrukturen og bruksstrukturen er en samfunnsinteresse av stor vekt som kan gi grunnlag for et delingssamtykke etter jordloven § 12. Det ble bl.a. uttalt følgende om dette:

«Det må på den ene side legges vekt på fordelene ved å unngå at jorda blir drevet på leiebasis. På den annen side må det legges vekt på drifts- og miljømessige ulemper for resteiendommen, og for landbruket i området. Det er et mål å etablere rasjonelle driftsenheter hvor det drives et aktivt landbruk i området. Etter en fradeling av jord, skog og utmarksarealer må ikke resteiendommen være så stor at den fremstår som en urasjonell driftsenhet knyttet til landbruk.

Ved oppdeling av en landbrukseiendom, der selgeren ønsker å beholde bygninger og tun, er det viktig at det settes vilkår om at både jord, skog og utmark selges som tilleggsareal til nærliggende bruksenheter som er i drift. I en helhetsvurdering av om samfunnsinteressene er så store at deling kan godkjennes, kan det være av betydning om bygninger og tun skal brukes til bolig eller som fritidseiendom.»

Bosettingshensynet er nevnt i jordlovens formålsbestemmelse i § 1 og er en samfunnsinteresse av stor vekt som kan gi grunnlag for et delingssamtykke. I brevet til kommunene ble det påpekt at avhengig av forholdene i den konkrete saken kan bosettingshensynet tilsi at det gis samtykke til at gårdens våningshus fradeles, sammen med en naturlig avgrenset tomt, samtidig som resten av arealet selges som tilleggsjord. Det ble åpnet for at kommunen kan vurdere om søkeren skal få beholde et noe større areal enn det som er vanlig for en ordinær boligtomt. Det ble på den annen side pekt på at bosettingshensynet også kan tale for å opprettholde en streng praktisering av delingsforbudet. Eiendommer med mulighet for heltids- og deltidslandbruk basert på forskjellige landbruksrelatert næringsvirksomhet er ofte attraktive salgsobjekter.

Regjeringen mener de hensyn som er nevnt ovenfor tilsier at det bør gjøres enklere enn i dag å kunne beholde eller dele fra romslige tomter eller bolighus som ikke ligger i tunet. Slik fradeling skal være i tråd med jordvernhensynet og med målene for landbruks- og matpolitikken. Hvor samfunnsgevinsten er stor nok, for eksempel der dyrka jord går som tilleggsjord til bruk i drift, bør loven legge til rette for at eieren bør ha rett til å dele fra til slike formål. Dette krever konkrete avveininger som er tilpasset lokale forhold. Delingsbestemmelsen bør fortsatt gi et handlingsrom for kommunene ut fra konkrete utfordringer i området, for eksempel avhengig av om eiendommen ligger i et område med bosettingsmessige problemer eller om den ligger i et mer bynært strøk. I praksis forutsetter dette at det foretas en konkret avveining både av den eiendommen som vurderes fradelt, og av resteiendommen. I noen tilfeller kan både bosettingshensynet og hensynet til økt harmonisering mellom bruksstruktur og eiendomsstruktur ivaretas samtidig ved en deling. I slike tilfelle kan hensynene samlet tilsi at delingssamtykke bør gis, selv om de ikke hver for seg kan tillegges slik vekt at det er aktuelt å gi delingssamtykke. Dette skjer for eksempel hvor huset selges til boligformål og resteiendommen er leiejord som selges som tilleggsjord til naboeiendom. Tilsvarende gjelder hvor resteiendommen er skog som selges for å forbedre eiendomsstrukturen i skogen. I tillegg til romslige tomter, kan det da også vurderes om søkeren skal få beholde mindre deler av utmarksarealet og/eller jordbruksarealet dersom arronderingsmessige forhold legger til rette for det. Hvorvidt bygninger og tun skal brukes til boligeiendom eller til fritidseiendom er et moment i den helhetlige vurderingen som må foretas.

Regjeringen vil endre praksis i forbindelse med deling av landbrukseiendom, og departementet vil arbeide med løsninger som åpner for enklere fradeling, men som samtidig tar høyde for de utfordringene som gjør seg gjeldende i spørsmål om deling av landbrukseiendom. I den forbindelse er det sentralt at om selgeren ønsker å beholde bygninger og tun, må det stilles vilkår om at både jord, skog og utmark selges som tilleggsareal til nærliggende bruk i drift.

Delingsbestemmelsen i jordloven kan ikke ses isolert. Den har nær sammenheng med kommunenes muligheter til å regulere arealbruken etter plan- og bygningsloven. Kommuner som ønsker å stimulere til fradeling til boligformål, kan i kommuneplanen åpne for at slik bruksendring blir enklere enn i dag. Dette kan gjøres ved at kommunen gjennom kommuneplanen tar stilling til om det er områder der det er et mål å styrke eller opprettholde bosettingen, og om det er områder der ny bosetting ikke er ønskelig.

10.4.3 Akseptabel pris for den som skal inn i næringen

Dersom kjøperen skal bruke eiendommen til landbruksformål, skal kommunen foreta priskontroll i forbindelse med konsesjonsbehandlingen. Kontrollen er et virkemiddel for å ivareta flere mål. Den tar sikte på å rekruttere aktive yrkesutøvere til næringen og legge til rette for eierskap til landbrukseiendommer som gir grunnlag for langsiktig god ressursforvaltning. Videre er det et mål å legge til rette for inntektsmuligheter og sosiale forhold som skaper stabile heltids- og deltidsarbeidsplasser i landbruket. Det er lagt til grunn at om slike landbrukspolitiske mål nås, må prisnivået på landbrukseiendommene ikke være høyere enn det som reflekterer verdien av eiendommenes driftsgrunnlag og den verdi eiendommen har som bosted, samtidig som det ikke stilles krav om urimelig høy egenkapital. Hensikten med kontroll av prisene er imidlertid ikke å fryse fast prisene, jf. bl.a. hensynet til eiendommenes funksjon som kredittgrunnlag. Kapittel 10.2.4 viser hovedtrekkene i utviklingen av gjeldende regler fram til i dag.

Spørsmålet om priskontrollen bør beholdes eller oppheves ble sist drøftet i full bredde i St.meld. nr. 19 (1999–2000). I meldingen la en til grunn at kontrollen virket etter sitt formål. Det vises til drøftingene inntatt i meldingen.

I forbindelse med lovendringene i eiendomslovgivningen i 2009, la et flertall i Næringskomiteen til grunn at det er viktig å holde fast på at bruksverdien til landbruksformål og kostnadsnivå for landbruksbygg skal danne grunnlaget for prissetting.

I undersøkelsen «Det handler om følelser» fra Norsk senter for bygdeforskning konkluderer forskerne med at prisreguleringen har liten innvirkning på omsettingen av ubebodde eiendommer til tross for at 41 pst. av eierne var mot priskontroll, og 35 pst. uttalte at de ikke hadde gjort seg opp noen mening om kontrollen burde beholdes.

Priskontrollen landet sett under ett må antas å ha begrenset direkte betydning for prisutviklingen ved erverv av bebygd landbrukseiendom som er underlagt konsesjonsplikt ved overdragelse. Priskontrollen gjaldt i 1999 trolig nær en femdel av omsetningen. Endringene i lovgivningen som er beskrevet i kapittel 10.2.4 og som skjedde i årene fra 1999 fram til 2010 innebærer at langt færre overdragelser vil være gjenstand for priskontroll i dag. I 2009 ble det omsatt ca. 8.400 landbrukseiendommer. Reglene om priskontroll gjaldt ved et begrenset antall av disse ervervene, og på grunn av endringen i 2010 (se kapittel 10.2.4) gjelder den for enda færre erverv i dag. Tar en utgangspunkt i statistikk for omsetning i fritt salg fra 2009 ville færre enn ca. 430 overdragelser av bebygd eiendom vært gjenstand for priskontroll dersom dagens regler skulle vært anvendt. I tillegg ville ca. 200 overdragelser av ubebygd eiendom vært omfattet av priskontroll. Samlet dreier det seg om ca. 630 erverv.

Prisdannelsen ved omsetning av landbrukseiendom skjer innenfor rammen av lov om odelsretten og åsetesretten og konsesjonsloven. Alle regelsettene tar utgangspunkt i en bruksverdi. Etter konsesjonsloven og åsetesbestemmelsen i odelsloven skal det dessuten tas hensyn til økonomien for den som overtar eiendommen. Lovverket, herunder priskontrollen, danner dermed et rammeverk som indirekte kan ha betydning når kjøpere og selgere forhandler pris. Den indirekte virkningen av priskontroll må ses i lys av hvordan prisdannelsen skjer for de mange overdragelsene som skjer i forbindelse med arv og skifte mellom nærstående. Dette er den største gruppen omsetninger, og priskontrollen gjelder ikke i slike tilfeller. Det kan tenkes at familien når det skal tas standpunkt til hva eiendommen skal overføres for kan legge vekt på prinsippene som ligger til grunn for praktiseringen av priskontroll. Det er likevel grunn til å anta at overdragelsessummen ofte blir bestemt ut fra at den som overtar skal ha råd til å være eier. I en slik situasjon har reglene for priskontroll liten selvstendig betydning. I områder der boverdien eller verdien som fritidsbolig er høy kan det tenkes at også forholdet til de barna som ikke skal overta blir trukket inn i noe større grad. Heller ikke i slike situasjoner er det grunn til å tro at det blir lagt nevneverdig vekt på verdsettingselementene fra priskontrollen.

Endringene i priskontroll og arealgrenser i de siste femten årene er bl.a. begrunnet ut fra et ønske om å få større utbud av eiendommer. Så langt kan omsetningsstatistikken ikke tas til inntekt for at endringene har ført til et slikt resultat. Se omtale av dette i figur 10.5 og tabell 10.2 som viser at omsetningen totalt sett har gått ned, men at det i 2008 var en litt større andel av eiendommene som ble solgt ved fritt salg. Undersøkelsen fra Norsk senter for bygdeforskning om ubebodde landbrukseiendommer underbygger også dette. Det går imidlertid fram av figur 10.6 at prisene på landbrukseiendom har økt betydelig i den samme tidsperioden.

Noen følger av en prisstigning må anses som uheldige. Høy eiendomspris stiller for eksempel høyere krav til inntjening for kjøper. Dette kan føre til større låneopptak slik at det oppstår en likviditetsmessig ulempe. Er nominell lånerente høyere enn reell avkastning fra eiendommen, forsterkes likviditetsbelastningen. Belastningen er størst de første årene etter overtakelse. En prisøkning vil trolig være til størst ulempe for de yngste kjøperne, fordi de etter all sannsynlighet har mindre egenkapital enn de eldre. En prisøkning vil ha mindre å si for deltidsbrukere, særlig i områder med god tilgang på arbeidsplasser i sentrale områder.

Priskontrollen kan i noen tilfeller ha uheldige virkninger sett i lys av ønsket om økt verdiskaping i landbruket og ønsket om landbruk i hele landet. Den kan tenkes å dempe investeringslyst hos eiere som skal ut av landbruksnæringen. Kontrollen kan dessuten bidra til at eiere blir sittende som eiere fordi de antar at de ikke får en slik pris for den at salg fremstår som et realistisk alternativ. Det kan bidra til å svekke eiernes lyst til å selge hele eiendommer og tilleggsjord. En vil bl.a. peke på at det både innen jordbruk og skogsdrift er behov for strukturforbedringer og å styrke driftsenhetene. Et viktig mål for eier- og bruksstrukturen er å legge til rette for at aktive brukere kan sikre seg eid tilleggsjord og skog. Se omtale av dette i kapittel 10.4.2 og 10.6. Fjernes prisreguleringen åpnes det for at aktive næringsutøvere i større grad enn i dag får tilgang til eiendom eller tilleggsareal.

Prisøkningene ved erverv av landbrukseiendommer har i de senere årene vært stor. Dette innebærer at kravene til inntjening har økt. Dette får i første rekke betydning for unge næringsutøvere uten nevneverdig egenkapital. Sett i lys av prisutviklingen de siste årene, er det grunn til å anta at en ved å lempe ytterligere på priskontrollen kan risikere at situasjonen forverres, og at det etableres et prisnivå som utestenger grupper som det i et framtidsperspektiv er viktig å satse på. Strammes priskontrollen inn, kan en på den annen side risikere at de uheldige virkningene av kontrollen som er beskrevet ovenfor får større omfang enn i dag. Departementet har derfor etter en samlet vurdering kommet til at reglene om priskontroll bør beholdes. Det er samtidig ønskelig at flere landbrukseiendommer kommer ut på salg. Departementet vil derfor vurdere en ytterligere heving av beløpsgrensen for hvilke eiendommer som ikke skal undergis priskontroll.

10.4.4 Innskrenke odelskretsen – styrke eiendomsretten

Den som odler en eiendom får odelsrett når vedkommende har eid eiendommen med full eiendomsrett i 20 år. Odlerens etterkommere får odelsrett hvis noen av foreldrene, besteforeldrene eller søsken av foreldrene har eid eiendommen med odel. Odelskretsen omfatter etter dette en langt videre krets enn den nære kjernefamilien.

Odelslovutvalget vurderte i NOU 2003:26 om odelskretsen burde innskrenkes. Utvalget skisserte tre ulike måter å gjøre dette på. En løsning var at bare siste eiers barn skulle ha odelsrett. En annen løsning var at bare barn av odelsberettiget eier har odelsrett. En tredje løsning var å beholde dagens ordning, men da slik at noen av foreldrene, besteforeldrene eller søsken av foreldre måtte ha eid eiendommen med odelsrett i en viss tid, for eksempel i fem år. Utvalget var delt i sine konklusjoner. Et mindretall mente det burde foretas en sanering av kretsen av de odelsberettigede slik at odelsretten i prinsippet bare skulle gjelde dem som vokste opp på eiendommen. Mindretallet viste til at det ikke var ønskelig å opprettholde odelsrett for personer som normalt ikke har en spesiell tilknytning til en eiendom. Flertallet foreslo at dagens bestemmelser ble opprettholdt. Flertallet la vekt på at de tre skisserte løsningene ville ha ulike uheldige sider. I Ot.prp. nr 44 (2008–2009) sluttet departementet seg til flertallets standpunkt, men uten at det ble undergitt en særlig drøfting. Ved Stortingets behandling viste næringskomiteens flertall til at reglene om odelskretsens omfang gir enkelte uheldige utslag, og komiteen ba Regjeringen om å se på reglene.

Odelsretten er tradisjonelt en slektsrett. Dagens odelskrets bygger på dette. Slektstankegangen er i dag ikke like fremtredende som før – kjernefamilien er nå den vanligste familieformen. Overdragelse av landbrukseiendom skjer i stor grad innenfor nær familie. Dette innebærer at den vide kretsen av odelsberettigede i hovedsak har praktisk betydning dersom familien velger å selge til en kjøper uten odelsrett. I slike tilfeller må det gjennomgående legges til grunn at de odelsberettigede har liten tilknytning til eiendommen. Regjeringen er på dette punktet enig med mindretallet i Odelslovutvalget. Det fremstår ikke som rimelig at odelsberettigede med fjern tilknytning til eiendommen skal kunne kreve eiendommen løst på odel når familien har valgt å selge den til en utenfor odelskretsen.

Regjeringen vil gjøre endringer i dette. En endring i odelskretsen må imidlertid vurderes i forhold til Grunnloven § 107 som fastsetter at odels- og åsetesretten ikke kan oppheves. De to første løsningene som ble skissert av odelslovutvalget bryter med tradisjonelle oppfatninger om odelsrett som en slektsrett. Dette gjelder særlig det alternativet som går ut på at bare siste eiers barn skal ha odelsrett. Dette alternativet ligner mer på en åsetesrett. Sett i lys av grunnlovsvernet ønsker Regjeringen ikke å foreslå denne løsningen. Utvalgets tredje løsning kan redusere problemet knyttet til at eldre personer bruker odelsrett for å sikre at fjernere slektninger enn dem som er nevnt i odelsloven § 8 skal få odelsrett. Departementet er imidlertid enig med flertallet i odelslovutvalget i at denne varianten kan gi tilfeldige og urimelige resultater. Far eller mor som har overtatt med odel kan for eksempel dø ved en ulykke før fem års eiertid har utløpt. Konsekvensen av regelen vil være at barna deres ikke lenger har odel til slektsgården. Dette viser at det ikke er heldig å knytte eiertid til odelsretten. Regjeringen vil etter dette gå videre med det alternativet som innebærer at bare barn av odelsberettiget eier skal ha odelsrett. Alternativet innebærer at barn av nåværende og tidligere eiere beholder odelsretten. Søsken av nåværende eier vil for eksempel ha odelsrett dersom en av deres foreldre tidligere har eid eiendommen med odelsrett. Også dette alternativet krever imidlertid en avklaring i forhold til Grunnloven.

En innskrenking av odelskretsen må også vurderes i forhold til Grunnloven § 97, som setter forbud mot tilbakevirking. Dette forbudet gjør det nødvendig å fastsette en overgangsregel som i tilstrekkelig grad sikrer rettigheter for dem som har odelsrett før en eventuell endring. Overgangssituasjonen innebærer at det kan ta tid før en endring i praksis er fullt ut gjennomført. I overgangsperioden vil det dessuten være to ulike regelsett. Departementet mener imidlertid at disse forholdene ikke bør være avgjørende for valget av om odelskretsen skal innskrenkes eller ikke, jf. at det vil være nødvendig med en overgangsregel som dette uansett når en eventuell lovendring gjennomføres.

Forholdet til de to grunnlovsbestemmelsene innebærer at selv om Regjeringen mener at odelskretsens omfang bør innskrenkes og foreslår en slik løsning, mener Regjeringen at de nærmere detaljene for hvordan innskrenkingen bør skje blir gjennomgått grundig forut for at forslaget blir sendt på høring.

10.5 Bedre utnyttelse av areal- og bygningsressurser

Målet om økt verdiskaping i landbruket, økt matproduksjon og vern om ressursgrunnlaget tilsier at det bør legges til rette for bedre utnyttelse av areal- og bygningsressursene. Eiendomsretten kan i noen tilfeller føre til at dette blir vanskelig. Et eksempel på dette er at teigblanding med ulike eiere kan føre til at det blir lite rasjonelt å drive hver enkelt teig. Ses området under ett, kan det likevel være drivverdig. Et annet eksempel er hvor eieren er død og der arvingene velger å bli sittende med eiendommen uten å gjennomføre et skifte.

Kilde: Foto: Helen Haaland

Jordskifteloven inneholder virkemidler som innebærer at eiendoms- og bruksretter endrer innhold slik at eiendommen lettere kan utnyttes på en bedre måte. Gjeldende lov er imidlertid gammel, og den er vanskelig å forstå og anvende for mange. Regjeringen vil fremme forslag til Stortinget om en ny jordskiftelov.

Målet med lovendringen er å skape en lov som passer med tiden og forholdene ut fra de behov eiere, rettighetshavere og samfunnet har for å løse tvister og problemer knyttet til utnyttelse og bruk av fast eiendom. Det bør legges til rette for mer effektiv avvikling av sakene.

Muligheten som finnes i dagens lov til å løse problemer før det blir tilspissede tvister bør beholdes. Dette medvirker bl.a. til å holde kostbar advokathjelp på et akseptabelt nivå.

Jordskifterettens arbeid i urbane områder bør effektiviseres. Dette kan gjøres ved at kravene til å sette i gang en slik sak forenkles. Valgfriheten mellom tingrett og jordskifterett etter gjeldende servituttlov bør tas bort. Saker om endring (omskiping) og bortfall (avskiping) av servitutter legges til jordskifteretten alene. Endringene legger til rette for å oppnå bedre arealutnyttelse i urbane strøk og dermed redusere behovet for å bygge ned andre arealer. De tradisjonelle jordskifteoppgavene knyttet til å effektivisere driften av landbrukseiendommer bør videreføres, og reglene bør moderniseres for å passe til dagens og framtidens behov.

Statistikk fra SSB viser at det i 2010 var ca. 5 200 landbrukseiendommer som ble eid av dødsbo. Undersøkelsen fra Bygdeforskning om ubebodde landbrukseiendommer belyser bl.a. følgene av sameie i landbrukseiendom. Funnene viser at sameie kan ha uheldige følger for relasjonene mellom de enkelte sameierne, vedlikehold, bruk, økonomiske forhold og følelsesmessige prosesser knyttet til eiendommen og forvaltningen av eierskapet.

Det må skje et eierskifte før konsesjonsplikt eller boplikt utløses. Landbrukseiendommer som blir stående i et dødsbo blir derfor ikke omfattet av disse bestemmelsene før eiendommen overføres til en (eller flere) av arvingene. Slike eiendommer blir derfor ofte stående ubebodd og med lite eller ingen drift. Departementet mener det er behov for en endring av bestemmelsene på dette punktet for at hensynene bak konsesjonsloven og jordloven skal kunne ivaretas, og gjør oppmerksom på at Skiftelovutvalget i NOU 2007: 16 Ny skiftelovgivning har drøftet de problemene som kan oppstå i denne sammenheng. Utvalget foreslår endringer i lovverket for å avhjelpe disse. Forslagene er til vurdering i forbindelse med oppfølgingen av utredningen.

10.6 Bedre eier- og bruksstruktur

10.6.1 Innledning

Det har i flere tiår vært en svak nedgang i antallet eiendomsenheter. Departementet antar at en viktig årsak til at nedgangen ikke er raskere er at det er odel på de fleste landbrukseiendommer, og at eiendommene omsettes i familien.

Statistikken viser imidlertid at bruksstrukturen er i endring. Økning av leieomfanget i alle fylker er en viktig forklaring på dette, men et stort leieomfang er ikke et særnorsk fenomen. Også i andre land som USA og Nederland er leiejordsomfanget stort.

Mulighetene til å innvirke på utviklingen i eierstrukturen må ses i lys av forholdet mellom eierstruktur og bruksstruktur. Landbrukseiendommer omsettes relativt sjelden – anslagsvis i gjennomsnitt en gang hvert 30. år. De fleste overdragelsene er unntatt fra konsesjonsplikt fordi erververen enten har odelsrett eller er nær slektning av selger. Innretningen av de juridiske virkemidlene må først og fremst antas å ha en påvirkningskraft fordi partene tilpasser sine disposisjoner til reglene som et rammeverk.

10.6.2 Jordleie

Et sentralt mål i landbrukslovgivningen har over generasjoner vært at eier og bruker skal være den samme. Dette ble bl.a. lagt til grunn ved endringene i driveplikten i 2009. Lovgivningen bygger på en oppfatning av at en slik eierform ivaretar samfunnshensynene (herunder bl.a. matproduksjon, vern og verdiskaping) på en bedre måte enn om eiendommen eies av et selskap eller av en person som står fjernt fra driften.

Omfanget av jordleie er i dag stort i de fleste fylker, og det kan se ut som om omfanget er økende. Jordbruksarealet var i 2010 på mellom 5 og 49 dekar på mer enn halvparten av landbrukseiendommene. Se figur 10.2 som viser eiendommer gruppert etter størrelsen på eid jordbruksareal. Tallmateriale basert på produksjonsstatistikken viser at gjennomsnittlig driftsstørrelse i 2008 var på 210 dekar. Av dette var om lag 40 pst. eller 84 dekar leiejord. Figur 10.8 gir en oversikt over leiejordsomfanget fordelt på fylker.

I kapittel 10.1 er det vist til at eiernes holdninger og andre forhold har stor betydning for bruken av eiendommen. Det er grunn til å tro at disse forholdene kan føre til lav omsetning av landbruksarealer. Forslagene i kapittel 10.4.2 i tilknytning til delingsbestemmelsen tar sikte på å stimulere til økt omsetning av tilleggsjord til eie. Mulighetene for å skaffe tilleggsjord ligger likevel i mange tilfeller i å leie. Leie kan også være en lavere «inngangsbillett» for å skaffe tilleggsjord.

Kilde: Skog og landskap

Skog og landskap opplyser at nye utleie-landbrukseiendommer gjennomgående er mindre eiendommer enn de som drives som egen driftsenhet. Kartlegging av produksjonsegenskapene på jord som leies ut viser at det ikke er avgjørende for at eier velger å leie bort om produksjonsegenskapene er gode eller dårlige. Skog og landskap viser videre til at det vanlige for en utleier er å leie ut alt areal til en enkelt driftsenhet. Drives arealet ved bortleie, er det påregnelig at eieren vil fortsette å leie bort også i framtiden. I tilfeller hvor det har vekslet mellom utleie og egen drift, har tendensen vært at arealet «skrumper» ved bortleie og «øker» når eier driver selv.

Muligheten for å leie jord innebærer imidlertid at leier får tilgang på tilleggsarealer og dermed kan utnytte eksisterende driftsapparat bedre og redusere sine kostnader. Tilgangen på tilleggsarealer er i dag størst på leiemarkedet. Behovet for å styrke aktive brukere ved å legge til rette for at de kan skaffe seg tilleggsjord gjennom leieavtaler som samsvarer med de landbrukspolitiske målene, er derfor viktig for å sikre økt norsk matproduksjon, landbruk i hele landet og verdiskaping i landbruket. Det kan også være vektige grunner for eierne selv som fører til at de leier ut jordbruksarealet sitt. Disse fordelene gjør det nødvendig å akseptere de ulempene som følger av at mange aktive yrkesutøvere baserer mye av driften på leieareal.

Et stort og varig omfang av jordleie er en betydelig endring i bruksstrukturen i forhold til tidligere. En kan ikke utelukke at denne endringen kan øke risikoen for at produksjonsarealene reduseres eller at arealenes produksjonsegenskaper svekkes. Spørsmålene har med andre ord også sammenheng med jordvern. Ut fra et samfunnsperspektiv er det nødvendig å ha et våkent øye på slike risikofaktorer. Forslaget i kapittel 10.3.2 der det forelås å få på plass et godt overvåkingssystem er et ledd i dette.

Reglene om driveplikt er et virkemiddel for å ivareta hensynet til økt matproduksjon, landbruk i hele landet og verdiskaping i landbruket. Reglene ble endret og forenklet i 2009, men bygger på tidligere regler som det opp gjennom årene er flikket på. Reglene om driveplikt er sentrale, men tilbakemeldingene etter lovendringen tyder på at det fortsatt foreligger et forbedringspotensial for å få reglene om driveplikt til å fungere godt nok slik at hensynet til private parter, nasjonale mål og ønsket om en akseptabel ressursbruk ivaretas på en egnet måte. Utgangspunktet er at driveplikten er personlig, men den kan på visse vilkår oppfylles ved bortleie. I de tidligere bestemmelsene og etter dagens regler er det bl.a. en forutsetning at dersom driveplikten skal oppfylles ved bortleie, må leieavtalen være på minst 10 år. Regelen innebærer at eieren ikke har mulighet til å si opp avtalen i denne perioden. Hvis det går fram av avtalen, kan imidlertid leietakeren på sin side si den opp. I tillegg til dette kan begge parter heve avtalen dersom det oppstår et mislighold mellom dem, for eksempel ved manglende betaling av leie. Tilbakemeldinger viser at regelen om 10 års bindingstid er for lite smidig. Departementet foreslår derfor å redusere tidsfristen for slike leieavtaler til 5 år. Hensynet til leietaker tilsier likevel at det lovfestes en regel om bindingstid. Departementet vil i tillegg til dette legge opp til noe mer smidige regler knyttet til avtalen der det drives jordbruksdrift med vekstskifte, og i tilfeller der eiendommen skifter eier. I tillegg bør regelverket for oppfølging av brudd på driveplikt gjennomgås mer grunnleggende slik at oppfølgingen kan bli mer effektiv.

10.6.3 Tilleggsjord og odelsfrigjøring

I odelsloven § 31 er det fastsatt at en som kjøper odelsjord som tilleggsjord og som risikerer at jorda blir løst av en odelsberettiget kan søke om å få frigjort jorda for odel slik at odelen faller bort. Avgjørelsen tas etter en bred sammensatt vurdering der bl.a. hensynet til de odelsberettigede og hensynet til den rasjonaliseringsgevinsten som er oppnådd ved det frivillige kjøpet blir vurdert. Odelsfrigjøring kan skje når det ikke er tvil om at hensynet til odelsrettshaverne må vike fordi den nye eiers erverv utgjør en driftsmessig god løsning.

Blir en del av en landbrukseiendom fradelt og solgt ut av slekta som tilleggsjord til annen landbrukseiendom, får andre odelsberettigede løsningsrett. Mulighetene for en odelsberettiget som ønsker å overta odelseiendommen kan i den forbindelse svekkes. Der hvor eieren beholder tunet med bygninger, kan den odelsberettigede bare løse det som er solgt. Delingen kan føre til at eier sitter igjen med en romslig boligtomt, mens odelsløser overtar en husløs eiendom som det ikke knytter seg boplikt til. Odelsberettigede som vil løse eiendommen og bo på den og drive den, mistet dermed en viktig ressurs. Vil den odelsberettigede derimot ikke bo på eiendommen, kan han eller hun overta uten boplikt.

I Ot.prp. nr. 44 (2008–2009) ble det på denne bakgrunn pekt på at det på et så tidlig tidspunkt som mulig burde avklares om det finnes odelsberettigede som vil bruke odelsretten sin når en eiendom eller del av den blir solgt som tilleggsjord. Det ble fremhevet at regelverket knyttet til odelsfrigjøring burde vurderes med sikte på at de odelsberettigede på et tidlig tidspunkt gjøres oppmerksom på at det planlegges slike salg. Eieren bør i slike tilfeller stimuleres til å ta kontakt med de øvrige odelsberettigede og for eksempel fremsette et tilbud etter de nye reglene i odelsloven §§ 20 til 20 c. Statens landbruksforvaltning har derfor utarbeidet standarddokumenter for bruk av tilbudsregelen. Når kommunene mottar en delingssøknad eller konsesjonssøknad som gjelder fradeling av tilleggsjord, er de bedt om å sende disse dokumentene til eieren med en oppfordring om å bruke tilbudsregelen. I praksis er det få søknader om odelsfrigjøring, og det er grunn til å anta at økt bruk av tilbudsregelen (odelsloven §§ 20 til 20 c) kan føre til at det blir enda færre slike søknader, jf. tabell 10.3.

Dersom odelskretsen innskrenkes, se drøfting i kapittel 10.4.4, er det grunn til å anta at antallet søknader reduseres ytterligere. Det er ressurskrevende å fatte avgjørelse i en sak som gjelder odelsfrigjøring. Avgjørelsen bygger dessuten på en sammensatt og skjønnsmessig avveining der det kan være vanskelig for partene å forutberegne sin stilling i saken. Hensynet til regelforenkling og ønsket om å redusere offentlig ressursbruk hvor samfunnsgevinsten er liten kan tale for å oppheve muligheten for odelsfrigjøring.

Regjeringen mener etter en samlet vurdering at dersom odelskretsen innskrenkes, jf. forslaget i kapittel 10.4.4, vil odelsfrigjøring være aktuelt i så få saker at hensynet til regelforenkling og ønsket om å redusere offentlig ressursbruk bør gå foran hensynet til den som har kjøpt tilleggsjord. Regjeringen vil fremme forslag om at bestemmelsene om odelsfrigjøring i forbindelse med kjøp av tilleggsjord oppheves.