12 Forenkling og forvaltning

En velfungerende og omstillingsdyktig landbruks- og matforvaltning er avgjørende for å gjennomføre Regjeringens mål for landbruks- og matpolitikken. Landbruks- og matdepartementet vil videreutvikle landbruks- og matforvaltningen som en omstillingsdyktig, effektiv og robust forvaltning som gjennom dialog med andre myndigheter, organisasjoner og brukere evner å endre seg i takt med samfunnsutviklingen.

Mål- og resultatstyring skal videreutvikles som et grunnleggende prinsipp for departementets styring, oppfølging og kontroll av landbruks- og matforvaltningen. Landbruks- og matdepartementet vil arbeide for at digitale tjenester som forvaltningen tilbyr skal være moderne og framtidsrettet og tilpasset brukerne og offentlig sektor.

De overordnede målene for landbruks- og matpolitikken gjør det nødvendig med et omfattende virkemiddelapparat. Samtidig må målene nås mest mulig effektivt. Det er viktig at de landbruks- og matpolitiske virkemidlene videreutvikles på en slik måte at de blir enklere å forholde seg til for de næringsdrivende, forvaltningen og samfunnet for øvrig.

Departementet vil videreføre arbeidet med forenklinger av de landbruks- og matpolitiske virkemidlene.

12.1 Dagens organisering og ansvarsforhold

Landbruks- og matforvaltningen har siden 2000 gjennomgått flere omorganiseringer og strukturelle endringer. Hovedlinjene i disse omorganiseringene har vært å legge til rette for en mer hensiktsmessig rolle- og oppgavefordeling mellom departementet og de ulike forvaltningsnivåene. Omorganiseringene har omfattet nye organisasjons- og arbeidsformer, utvikling av tjenester som er bedre tilpasset brukerne, delegering av ansvar og myndighet til underliggende virksomheter og sammenslåinger og etablering av færre og større forvaltningsorganer. Samlet sett har omorganiseringene medført økt handlingsrom og endret avgjørelsesmyndighet for lokalt og regionalt nivå.

Landbruks- og matdepartementet har en viktig rolle som faglig sekretariat for politisk ledelse, er øverste fagmyndighet for sektoren og har overordnet ansvar for kontroll, likebehandling og rettssikkerhet.

Mattilsynet, Reindriftsforvaltningen og Statens landbruksforvaltning, samt forskningsinstituttene Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning, Norsk institutt for skog og landskap og Veterinærinstituttet inngår i Landbruks- og matdepartementets faglige, administrative og økonomiske ansvarsområde. Departementet fastsetter mål, gir rammer, veileder og følger opp resultater for disse i samsvar med gjeldende politikk, lover og regler.

Landbruks- og matforvaltningen er organisert med virksomheter og funksjoner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

12.1.1 Statens landbruksforvaltning

Statens landbruksforvaltning (SLF) ble etablert 1.7.2000, og er et utøvende forvaltningsorgan for de sentrale landbrukspolitiske virkemidlene og et støtte- og utredningsorgan for Landbruks- og matdepartementet.

SLFs hovedoppgaver er knyttet til følgende resultatområder:

• Areal, skogbruk, ressursforvaltning og økologisk landbruk

• Inntekts- og velferdspolitiske tiltak

• Markedstiltak, handel og industri

SLF skal ha oversikt over utviklingstrekk i ulike verdikjeder, bidra til erfaringsutveksling med næringen og annen forvaltning og ha god kunnskap om resultatoppnåelsen for gjeldende politiske mål. Formidling av landbruks- og matpolitikken og formidling av fag- og forvaltningskompetanse til regional og lokal landbruksforvaltning inngår som en integrert del i dette. Brukerretting, effektiv forvaltning av juridiske og økonomiske virkemidler, kontroll, rådgivning og dokumentasjon står sentralt i SLFs virksomhet. SLF har også viktige oppgaver på det handelspolitiske området gjennom ansvar for forvaltning av importvernet for landbruksvarer (tolladministrering m.m.). SLF skal bidra til et helhetlig vurderingsgrunnlag for landbruks- og matpolitikken.

12.1.2 Mattilsynet

Mattilsynet ble opprettet som forvaltningsorgan 1.1.2004. Mattilsynet ivaretar forvaltnings- og tilsynsoppgaver som tidligere lå til Statens landbrukstilsyn, Statens dyrehelsetilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn, samt de kommunale/interkommunale næringsmiddeltilsyn og kontrollordningene for sjømat. Mattilsynet har dermed et samlet ansvar for å føre tilsyn gjennom hele matproduksjonskjeden fra råvarer til ferdig produkt for både sjømat og landmat, og har en sentral rolle i gjennomføringen av matpolitikken. Det faglige ansvaret for Mattilsynet er delt mellom Landbruks- og matdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Det administrative etatsstyringsansvaret ligger til Landbruks- og matdepartementet. Mattilsynet er en desentralisert virksomhet med et hovedkontor, åtte regionkontor og 54 distriktskontor. Mattilsynet forvalter lovgivningen om mattrygghet, plante- og dyrehelse, dyrevelferd, samt kvalitet og forbrukerhensyn i matproduksjonskjeden. Hovedvirkemidlene i Mattilsynets arbeid er å utarbeide og påvirke regelverk, veilede om og føre tilsyn med etterlevelse av regelverket, overvåke status og utvikling på området og å ha beredskap for å kunne håndtere uønskede hendelser og kriser. Mattilsynet har en viktig rolle i å opprettholde og videreutvikle høy tillit til matforvaltning og matproduksjonen.

12.1.3 Reindriftsforvaltningen

Reindriftsforvaltningen i sin nåværende form ble etablert i 1979 i forbindelse med ikrafttredelse av reindriftsloven av 1978. Reindriftsforvaltningen er nærmere omtalt i kapittel 7.6. Regjeringen har bestemt at det skal gjennomføres omfattende endringer i organiseringen av den offentlige forvaltningen av reindriften. Nærmere omtale av dette finnes i kapittel 7.6.3.

12.1.4 Forvaltning av statsallmenningene

Statskog SF er delegert myndighet etter fjelloven og lov om skogsdrift m.v. i statsallmenningene (statsallmenningsloven) fra Landbruks- og matdepartementet. Skogsdriften forvaltes også av Statskog, som er «Statens skogforvaltning» etter statsallmenningsloven. I tillegg forvaltes retten til trevirke av et allmenningsstyre, valgt av de virkesberettigede. Statskogs forvaltningsdrift er finansiert gjennom årlige bevilgninger over statsbudsjettet. I hver kommune hvor det er statsallmenning skal det også være et fjellstyre (fjellovens § 3). Fjellstyrene blir valgt av kommunestyrene, og skal ha representanter for jakt-, fiske- og friluftsinteressene og bruksrettsinteressene. I hovedsak er det fjellstyrenes oppgave å forvalte de jordbrukstilknyttede bruksrettene, som seterretten og beiteretten. I tillegg administrerer fjellstyrene jakt og fiske i statsallmenningene. Fjellstyrene skal arbeide for å sikre at allmenningene blir brukt på en måte som fremmer næringslivet i allmenningsbygdene og tar vare på naturvern- og friluftsinteressene. De vedtak som fattes av fjellstyrene og Statskog etter fjelloven og statsallmenningsloven, og som innebærer utøvelse av forvaltningsmyndighet, kan påklages til Statens landbruksforvaltning.

12.1.5 Regional forvaltning

På regionalt nivå har både fylkeskommune, fylkesmann og Innovasjon Norge en sentral rolle og oppgave i gjennomføringen av landbruks- og matpolitikken. Det har vært gjennomført flere justeringer i oppgavefordelingen på regionalt nivå de siste 10 årene, senest i forbindelse med iverksettingen av forvaltningsreformen 1.1.2010, hvor også fylkeskommunen ble regional utviklingsaktør for landbruks- og matpolitikken, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen m.v.

Fylkesmannen er statlig sektormyndighet på landbruks- og matområdet og har ansvar for å følge opp nasjonale vedtak, mål og retningslinjer innenfor landbruks- og matpolitikken. Fylkesmannen er også statlig sektormyndighet på miljøområdet. Fylkesmannen skal legge til rette for et godt samarbeid mellom miljø- og landbruksområdet, og se oppgavene på de to områdene i sammenheng. Fylkesmannen har både forvaltnings- og utviklingsoppgaver på landbruks- og matområdet. Forvaltningsoppgavene knytter seg til de økonomiske og juridiske virkemidlene innenfor jordbruket og skogbruket, og fylkesmannen har det regionale ansvaret for at tilskudd på landbruksområdet forvaltes og kontrolleres i samsvar med overordnede forutsetninger og i henhold til gjeldende lover og regler. Gjennom det regionale partnerskapet leder Fylkesmannen arbeidet med utarbeidelse av de regionale næringsstrategiene som legger føringer for bruken og prioriteringene av bygdeutviklingsmidlene i landbruket. Med utgangspunkt i de regionale næringsstrategiene tildeler fylkesmannen midler til Innovasjon Norge regionalt. Fylkesmannen er et kompetansesenter generelt og for kommunene spesielt. Videreutvikling og styrking av kommunenes rolle som landbrukspolitisk aktør og som pådriver innen klimaarbeid og nærings- og samfunnsutvikling er sentrale områder. Gjennom oppfølging, veiledning og kompetanseheving skal Fylkesmannen bidra til at kommunene opprettholder god forvaltningspraksis i sin myndighetsutøvelse på landbruks- og matområdet.

Innovasjon Norge ble opprettet 1.1.2004, og er organisert som et særlovsselskap med et hovedkontor og distriktskontor over hele landet, samt flere utenlandskontorer. Fylkeskommunene overtok 1.1.2010 til sammen 49 pst. av eierskapet i Innovasjon Norge. Eierskapet er nå delt mellom staten ved Nærings- og handelsdepartementet (51 pst.) og fylkeskommunene (til sammen 49 pst.). Selskapet utfører tjenester for Landbruks- og matdepartementet. Innovasjon Norge har ansvaret for forvaltningen av en rekke investerings- og utviklingsordninger i landbruket. Innovasjon Norges landbrukssatsing er operasjonalisert gjennom et bredt sett med tjenester og programmer. De nasjonale programmene Trebasert innovasjonsprogram, det nye utviklingsprogrammet for matspesialiteter fra norsk landbruk, verdiskapingsprogrammet for reindrift og bioenergiprogrammet inngår i Innovasjon Norges oppgaveportefølje. I tillegg forvalter Innovasjon Norge bygdeutviklingsmidler, programmet for grønt reiseliv, skog-, klima- og energitiltak, satsing innenfor Inn på tunet, e-sporing og ordningen med konfliktforebyggende tiltak i forholdet mellom reindrift og jordbruk.

Fylkeskommunen er regional utviklingsaktør på landbruks- og matområdet, og ivaretar oppgaver innenfor verdiskaping i landbruket, klima og samfunnsplanlegging, samt tilskuddsmidler til rekruttering og kompetanseheving i landbruket. Gjennom å tilrettelegge for økt verdiskaping, ressursforvaltning og miljøinnsats skal fylkeskommunen bidra til forbedret måloppnåelse på landbruks- og matområdet. Fylkeskommunenes medansvar på landbruks- og matområdet legger til rette for at landbruks- og matsektoren kan bli en integrert del av fylkeskommunenes øvrige ansvars- og arbeidsområder, og behandles som en del av fylkeskommunenes generelle næringspolitikk og regionalt samfunnsutviklingsarbeid. Oppgaveendringene som følger av forvaltningsreformen skal bidra til å styrke regionale folkevalgtes engasjement i landbruks- og matpolitikken. Mangfoldet av oppgaver på landbruks- og matområdet gir gode muligheter for å se koblinger mot andre sektorer og områder knyttet til utvikling av næringsliv og lokalsamfunn.

Fylkesmann, fylkeskommune og Innovasjon Norge har tradisjonelt hatt mye samhandling og samarbeid på landbruks- og matområdet. Fylkeskommunens nye rolle og oppgaver innenfor landbruks- og matsektoren har forsterket behovet for dialog og samarbeid om oppgaveløsning i det regionale partnerskapet.

12.1.6 Lokal forvaltning

Kommunen er førstelinjemyndighet på landbruksområdet. Det betyr at kommunen er vedtaksmyndighet i førsteinstans for en rekke økonomiske og juridiske virkemidler i landbruket. Vedtaksmyndigheten dekker tilskuddsmidler til økologisk landbruk, tilskuddsmidler til inntekts- og velferdspolitiske tiltak, tilskudd til spesielle miljøtiltak (SMIL) og tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK). Kommunen har et selvstendig ansvar for å gjennomføre kontroll av tilskuddsmottaker for de ulike tilskuddsordningene de forvalter. En nærmere beskrivelse av kommunens kontrollaktivitet er nedfelt i forskrifter og rundskriv tilknyttet ordningene.

Kommunen er vedtaksmyndighet i forhold til jordloven, skogloven, konsesjonsloven og odelsloven, og innstillende myndighet for Innovasjon Norge i forvaltningen av bygdeutviklingsmidlene. Samlet sett har kommunen ansvaret for gjennomføring av viktige deler av den nasjonale landbruks- og matpolitikken, og at kommunen er en landbrukspolitisk aktør innen forvaltning og samfunns- og næringsutvikling på landbruks- og matområdet. I den sammenheng må landbruk være en integrert del av øvrig nærings- og samfunnsutviklingsarbeid i kommunen. Landbruks- og matdepartementet har over flere år hatt en egen samarbeidsavtale med KS for å styrke kommunene som landbrukspolitiske aktører på landbruks- og matområdet.

12.2 Vurdering av landbruks- og matforvaltningens struktur, rollefordeling og organisering

Landbruks- og matsektoren står overfor flere utfordringer som vil stille krav til en omstillingsdyktig landbruks- og matforvaltning framover.

Globale klima- og miljøutfordringer vil få konsekvenser bl.a. for matsikkerheten. Dette vil utfordre landbruks- og matforvaltningen med tanke på kunnskap og evne til å løse problemer innad i sektoren og på tvers av etablerte sektorer.

Internasjonale handelsavtaler, økt import og press på tollvernet gir matsektoren nye konkurranseflater og utfordringer. Forvaltningen forventes å spille en viktigere rolle på dette arbeidsområdet framover.

Landbruks- og matproduksjonen er en naturlig og integrert del av næringslivet og samfunnsutviklingen forøvrig. Det er likevel nødvendig å styrke samarbeidet ytterligere med andre sektorer og næringer. Dette forutsetter at det offentlige virkemiddelapparatet, fylkeskommune, fylkesmann og kommune, videreutvikler sin tilretteleggende rolle for å etablere møteplasser, nettverk og infrastruktur som fremmer slikt samarbeid.

Landbruks- og matsektoren er en kunnskapsintensiv næring. Kunnskaps- og kompetansebehovet i både næring og forvaltning, knyttet til utdanning, forskning og innovasjon og kunnskapsformidling, vil fortsatt kreve oppmerksomhet for å øke matproduksjonen, bidra til konkurranseevne i alle landbrukets verdikjeder og fremme miljømessig bærekraftig produksjon.

Samfunn og næring har stadig større forventninger til landbruks- og matforvaltningens kvalitet, effektivitet og service. I dette ligger også forventninger om videreutvikling av elektroniske løsninger og mer brukerrettede digitale tjenester i landbruks- og matforvaltningen, jf. kapittel 12.4.

Bredden og kompleksiteten i landbruks- og matforvaltningens oppgaveportefølje øker, samtidig som det over flere år har vært en reduksjon i kapasiteten innen jord- og skogbruksforvaltningen i kommunen og hos fylkesmannen. Riksrevisjonen påpeker i sin undersøkelse av måloppnåelsen og styring i jordbruket, jf. Dokument 3:12 (2009–2010), at manglende ressurser og kompetanse i kommunene er en utfordring. Det vil likevel kontinuerlig være behov for effektivisering i landbruks- og matforvaltningen på alle nivå.

Det har vært gjennomført gjennomgripende reformer og omorganiseringer i landbruks- og matforvaltningen de siste 10 år. Mattilsynet, SLF og Innovasjon Norge er etablert. Det er også foretatt en ny rolle- og oppgavefordeling mellom kommunene, fylkeskommunene og fylkesmannen. Formålet har vært å legge til rette for en hensiktsmessig rolle- og oppgavefordeling mellom departement og de ulike forvaltningsområdene og -nivåene, og samtidig sørge for en effektiv og brukerrettet forvaltning på landbruks- og matområdet. Endringene er likevel gjennomført på ulike tidspunkter, og uten at man har hatt anledning til å se dem i en helhetlig sammenheng. Landbruks- og matdepartementet vil derfor fortsatt videreutvikle landbruks- og matforvaltningen som en omstillingsdyktig, effektiv og robust forvaltning som gjennom dialog med andre myndigheter, organisasjoner og brukere evner å endre seg i takt med samfunnsutviklingen.

Vurdering av landbruks- og matforvaltningen

Landbruks- og matforvaltningen skal forankres i de forvaltningsprinsipper og verdier som er trukket opp i St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap.

Departementet varslet i Prop. 1 S (2010–2011) en gjennomgang av departementets ytre virksomheter med tanke på struktur, rollefordeling og organisering. Hovedmålsetningen er å skape grunnlag for en modernisert landbruks- og matforvaltning og nasjonalt ledende og internasjonalt konkurransedyktige forskningsinstitusjoner med høy kvalitet og godt omdømme.

På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet har Norges forskningsråd foretatt en gjennomgang av instituttsektoren på Landbruks- og matdepartementets område. Departementet har i samarbeid med berørte aktører vurdert anbefalingene. Med bakgrunn i dette legges det opp til at det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse av hovedalternativene. Gjennomgang av instituttsektoren er nærmere omtalt i kapittel 11.4.2.

I forlengelsen av dette vil departementet foreta en nærmere vurdering av landbruks- og matforvaltningens struktur, rollefordeling og organisering.

Vurderingen skal bygge på følgende prinsipper:

• Hovedvekten av virkemidlene innenfor landbruks- og matpolitikken er fremforhandlet mellom staten og næringsorganisasjonene i landbruket. Vurderingen må forutsette næringens fortsatte medbestemmelse og innflytelse når det gjelder innretning og bruk av virkemidlene.

• Gjennomføringen av landbruks- og matpolitikken skjer i stor grad gjennom en desentralisert forvaltning på regionalt og lokalt nivå. Forholdet mellom statlig og regional/lokal styring vil derfor være et sentralt punkt i vurderingen av landbruks- og matforvaltningen.

• Den nasjonale landbruks- og matpolitikken må i større grad tilpasses ulike regionale og lokale forutsetninger og potensial, jf. kapitlene 2, 8 og 11.

• Landbruks- og matforvaltningen forvalter betydelige økonomiske og juridiske virkemidler. En framtidsrettet landbruks- og matforvaltning må bidra til høy legitimitet og tillit. Mål- og resultatstyring og forenkling vil være viktige prinsipper.

• Landbruks- og matforvaltningen skal fortsatt basere seg på prinsippet om å være en åpen forvaltning som gir innsyn, som deler kunnskap og som lytter til synspunkter fra de som blir berørt av forvaltningens beslutninger. I dette ligger også evnen til læring for å korrigere og utvikle forvaltningen på området.

• En framtidsrettet landbruks- og matforvaltning må være en aktiv nettverksfasilitator og aktør for verdiskaping og innovasjon. Dette for å bygge opp under landbrukets rolle i å skape robuste og bærekraftige lokalsamfunn i hele landet, og fordrer en landbruks- og matforvaltning som, gjennom partnerskap og allianser, forsterker samhandling med andre sektorer, annen forvaltning og næringsliv.

• Hensynet til innbyggerne og en brukervennlig forvaltning må ivaretas. Dette krever at ulike statlige organer opptrer samordnet i møtet med brukerne, selv om ansvaret eller oppgavene er plassert i ulike organisatoriske enheter eller tilhører ulike saksområder.

• Det vil bli tilstrebet å ha en kjønnsmessig balanse på de ulike nivåer i forvaltningen. Likeens vil en tilstrebe at mangfoldet i samfunnet gjenspeiles blant de ansatte.

En vurdering av landbruks- og matforvaltningens struktur, rollefordeling og organisering må ta hensyn til at det har skjedd og skjer vurderinger av enkeltvirksomheter.

Mattilsynet vil ikke være direkte omfattet av vurderingen. Mattilsynet gjennomførte i 2010 en vurdering av om de prinsipielle føringene i matreformen for organisering og lokalisering av virksomheten er oppfylt og om det er ønskelig med endringer i noen av føringene. Mattilsynet har avgitt en foreløpig vurdering til de tre matdepartementene.

Jf. omtale i kapittel 7.6.3 skal den offentlige forvaltningen av reindriften i Norge forenkles og effektiviseres.

Landbruks- og matdepartementets framtidige bruk av Innovasjon Norge som virkemiddelaktør vil ta utgangspunkt i de tjenester departementet bestiller, men må også ses i sammenheng med Nærings- og handelsdepartementets evaluering av Innovasjon Norge, og den videre oppfølgingen av denne.

12.3 Landbruks- og matdepartementets styring av forvaltningen

Landbruks- og matforvaltningen skal bidra til måloppnåelse på det landbruks- og matpolitiske området. En god styringsdialog skal medvirke til dette og til at forvaltningen utgjør et effektivt verktøy for Landbruks- og matdepartementet. De overordnede styringsprinsipper som departementet skal legge til grunn i sin styring, oppfølging og kontroll av landbruks- og matforvaltningen er forankret bl.a. i Stortingets bevilgningsreglement og reglementet for økonomistyring i staten.

Departementets styring, oppfølging og kontroll av landbruks- og matforvaltningen skal, i tillegg til tradisjonell regelstyring og utøvelse av faglig skjønn, forankres i prinsippene om mål- og resultatstyring. I dette ligger det at Stortinget trekker opp hovedlinjene for landbruks- og matforvaltningens virksomhet gjennom behandlingen av de årlige budsjettproposisjonene, proposisjonene om jordbruksoppgjøret og reindriftsavtalen. De konkrete målene og kravene til den enkelte virksomhet skal så fastsettes i styringsdialogen med departementet. Virksomheten skal deretter rapportere inn relevant og pålitelig resultatinformasjon, som igjen skal bidra til forbedret mål- og resultatstyring.

Styringsdialogen skal være preget av aktiv risikostyring. Dette innebærer at departementet og den enkelte virksomhet kontinuerlig jobber med å identifisere risiko for at målsetningene som Stortinget og departementet har satt ikke oppnås, og følger opp disse risikoområdene gjennom å sette i verk risikoreduserende tiltak. Risikostyring er også viktig i den interne økonomi- og virksomhetsstyringen i den enkelte virksomhet.

Riksrevisjonen mener at landbruks- og matsektoren har utfordringer knyttet til et komplekst virkemiddelssystem og kontroll. Landbruks- og matdepartementet har hatt, og har, stor oppmerksomhet om disse spørsmålene. Statens landbruksforvaltning, som har ansvar for utbetaling av aktuelle tilskudd og kontroll, gjennomførte i 2007–2008 et omfattende kontrollprosjekt i samarbeid med fylkesmennene og KS for å styrke fylkesmennenes kontrollfunksjon på landbruksområdet. I dagens system har fylkesmannen det regionale forvaltningsansvaret for å se til at virkemidlene i landbruket håndteres i tråd med nasjonale føringer, herunder gjennomføre nødvendig forvaltningskontroll av kommunene. I tillegg forutsettes det at kommunene tar et selvstendig ansvar for både å ha kontrollfaglig kompetanse, og å gjennomføre kontroll i forhold til det enkelte foretak. Kontrollen baseres på hjemmel i regelverket for den enkelte ordning og tilskuddsforvalteransvaret, slik dette er definert i økonomireglementet for staten. Tilskuddsordningene utgjør en betydelig del av landbrukspolitikken. Det er derfor viktig at både tilskuddsmottakere og samfunnet for øvrig har tillit til systemet, og at kontrollsystemene bidrar til å skape legitimitet og oppslutning om landbruks- og matpolitikken. Kontrollsystemet må bidra til å sikre at virkemidlene virker i tråd med formålet og at feilutbetalinger unngås. Landbruks- og matdepartementet vil videreutvikle robuste kontrollsystemer for tilskuddsordningene, basert på analyser og vurderinger av risiko, vesentlighet og kost/nytte.

Styring av landbruks- og matforvaltningen skal ta utgangspunkt i de overordnede målene for landbruks- og matpolitikken og mål- og resultatstyringssystemet som er knyttet til disse. Videre skal styringen, i tråd med de generelle styringsprinsippene i økonomireglementet, tilpasses den enkelte virksomhets egenart, samt risiko og vesentlighet. Landbruks- og matdepartementet vil videreutvikle mål- og resultatstyring, også som et grunnleggende prinsipp for departementets styring, oppfølging og kontroll av landbruks- og matforvaltningen, jf. også kapittel 1.

12.4 En digital landbruks- og matforvaltning

Videreutvikling av digitale løsninger i landbruks- og matforvaltningen står sentralt i arbeidet med å tilby moderne og framtidsrettede tjenester. Elektronisk saksbehandling og utveksling av data mellom forvaltningens systemer reduserer rapporteringsbyrden for de næringsdrivende, sikrer bedre kontroll og høyere servicenivå, og gjør at brukere kan henvende seg til forvaltningen når de selv ønsker det.

Landbruks- og matforvaltningen skal tilby flere og mer brukerrettede digitale tjenester som bidrar til å gjøre hverdagen enklere og mer effektiv for næringsdrivende, innbyggere og forvaltning. Brukeren skal ikke behøve å rapportere inn opplysninger forvaltningen allerede kjenner til, og tjenester som ikke krever brukernærhet bør i hovedsak være tilgjengelige digitalt. Det skal vurderes om manuelle tjenester kan fases ut der digitale tjenester gir et tilstrekkelig godt tilbud til brukerne.

Det er gjennom lang tid jobbet med digitalisering av tjenestene i landbruks- og matforvaltningen. Som en av mange digitale løsninger, har SLF utviklet digitale tjenester for søknad om tollreduksjon for import av landbruksvarer, der de behandler søknader automatisk gjennom samhandling med systemer i Toll- og avgiftsetaten. Søkeren får svar på stedet, og kan også prøve ut forskjellige verdier i systemet og se hva resultatet av en behandling ville vært. Dette sparer ressurser i forvaltningen og søkerne får umiddelbart svar og et bedre beslutningsgrunnlag. Mattilsynets tilsynssystem, MATS, bidrar til et mer enhetlig og helhetlig tilsyn på tvers av fagområder, og høyere kvalitet på saksbehandlingen. MATS muliggjør også at for eksempel søknad om utstedelse av eksportdokumenter for fisk og fiskevarer i dag kan gjøres digitalt. Dette omfattet i 2009 søknader for over 40 mrd. kroner, og har medført at saksbehandlingen er blitt raskere og at Mattilsynet bruker mindre ressurser på området.

Investeringer som gjøres i digitale løsninger i landbruks- og matforvaltningen gir i mange tilfeller ikke effekter i egen virksomhet, men hos virksomheter det samhandles med eller hos sluttbrukerne. Dette kan gjøre det utfordrende for virksomhetene å prioritere tiltak som har store kostnader i egen virksomhet, men som gir gevinster hos andre. I SLF er det siden etableringen gjort store investeringer i digitale søknadsløsninger for bl.a. produksjonstilskudd. Dette har gitt virksomheten store utviklings- og driftskostnader, men det er i kommunene og hos Fylkesmannen at man tar ut gevinstene ved mer effektiv saksbehandling og kontroll, og mindre innmating av data fra papirskjema. Videre har dette medført store forenklinger for søkerne.

Når nye IKT-løsninger planlegges og utvikles, skal en vurdere gjenbruk av IKT-investeringer gjort i egen sektor og i andre deler av forvaltningen, herunder bruk av fellesløsninger som Altinn II og ID-porten. Ved nyutvikling bør det legges til rette for at andre virksomheter kan gjenbruke løsningene, bl.a. ved at arkitekturprinsippene for IKT i offentlig sektor følges. Forvaltningen må nyttiggjøre seg av data som allerede finnes tilgjengelig. Om nødvendige data allerede finnes i registre i andre virksomheter, må disse, så langt det er mulig, hentes der. Utvikler virksomhetene egne registre eller databaser, må det på en hensiktsmessig måte sikres at data er oppdatert og har tilstrekkelig kvalitet til at disse også kan tilgjengeliggjøres for andre.1 Videre må det, så langt det er mulig, legges til grunn åpne standarder, slik at data kan gjenbrukes uavhengig av leverandørtilknytting. Samlet vil dette bidra til å spare kostnader og til at brukerne møter en mer enhetlig offentlig sektor.

Det er store gevinster å hente på at flest mulige benytter digitale tjenester fremfor papirskjema, telefon og oppmøte i kontakt med landbruks- og matforvaltningen. Dersom tjenestene er brukervennlige og tilgjengelige nok til at de foretrekkes fremfor manuelle løsninger, skal virksomhetene vurdere å fase ut manuelle tjenester og rutiner, og slik få en raskere og mer kostnadseffektiv saksbehandling. Det kan være store forskjeller i nivå på digital kompetanse blant forskjellige brukergrupper. Derfor må digitale tjenester kunne tilpasses forskjellige gruppers behov. Landbruks- og matdepartementet vil arbeide for at digitale tjenester forvaltningen tilbyr skal være moderne og framtidsrettet og tilpasset brukerne og offentlig sektor.

Det er nødvendig at man ser tiltak og effekter i en digital landbruks- og matforvaltning under ett for å sikre at virksomhetene gjør investeringer som bidrar til nytte for forvaltningen eller samfunnet, selv om gevinster ikke kommer virksomheten selv til gode. Departementet vil vurdere ulike virkemidler for å sikre bedre samordning og styring av investeringer i digitale løsninger i landbruks- og matforvaltningen.

12.5 Forenkling

12.5.1 Bakgrunn

I St.meld. nr. 19 (1999–2000) ble det vist til at det var behov for en gjennomgang av virkemiddelbruken i landbrukspolitikken med sikte på bedre målretting og forenkling av virkemiddelsystemet innenfor en helhetlig politikk. I tiden etter denne meldingen er det blitt gjort betydelige strukturelle endringer både på lovsiden og i tilskuddsregelverkene. Lovverket innen arealforvaltningen er blitt forenklet på flere områder og strukturert på en langt bedre måte og dermed gjort lettere tilgjengelig, jf. nærmere omtale i kapittel 10. Videre er forskrifter og regelverk for tilskuddsordningene på flere områder blitt slått sammen og fornyet. Eksempler er omlegging av areal- og kulturlandskapstilskuddet, opprettelse av regionale miljøprogram og avvikling av tiltaksfondet. På matområdet har matloven, som helt eller delvis samlet 13 lover til én ny lov, betydd en klar forenkling og lagt grunnlag for ytterligere forenklinger. En stor del av regelverket på matområdet har opprinnelse i EU som følge av EØS-avtalen. I EU pågår et omfattende arbeid for å bedre og forenkle regelverket. Bl.a. medførte norsk gjennomføring av hygienepakken at vi gikk fra 17 til 5 forskrifter.

Når det gjelder det materielle innholdet i regelverket har det vært krevende å oppnå betydelig forenkling da det er mange hensyn som må avveies ved all regelverksutvikling. Det vil dessuten i mange tilfeller foreligge en motsetning mellom målretting og forenkling. Dersom forenkling gis størst prioritet vil effektene som ønskes oppnådd kunne bli mer usikre eller ikke oppnådd i det hele tatt. Eksempelvis vil en tilskuddsordning som gir rett til likt tilskudd til alle, uavhengig av geografisk plassering, hva som produseres og foretakets størrelse, være enkel å forvalte og medføre lave forvaltningskostnader. En slik tilskuddsordning vil bedre inntektsmulighetene og insentivet til produksjon for alle, men den vil ikke kompensere særskilt for driftsulemper for mindre bruk og i ulike deler av landet. Behovet for forenkling av tilskuddsordninger vil derfor måtte avveies mot hvor finmasket og treffsikker ordningene behøver å være for å oppnå de politiske og næringsmessige målene. Forenklingene må heller ikke gå lenger enn at forvaltningen av ordningene tilfredsstiller kravene i økonomiregelverket i staten til styring, oppfølging og kontroll.

I Dokument 3:12 (2009–2010) om måloppnåelse og styring i jordbruket har Riksrevisjonen vurdert arbeidet med forenkling med utgangspunkt i St.meld. nr. 19 (1999–2000) og Innst. S. nr. 167 (1999–2000). I innstillingen sier næringskomiteen seg enig i at det er behov for å forenkle virkemiddelsystemet i jordbruket. I undersøkelsen til Riksrevisjonen vises det til opplysninger fra SLF om at brukervennligheten har blitt forbedret bl.a. ved at flere tilskuddsordninger har blitt bedre samkjørt. Undersøkelsen til Riksrevisjonen bekrefter delvis dette bildet, men også at det fortsatt er betydelige utfordringer knyttet til at det er mange og kompliserte ordninger og systemer som saksbehandlerne i kommunene og fylkene må forholde seg til. Dette medfører risiko for feil eller ulik saksbehandling og økt sårbarhet når det gjelder nødvendig fagkompetanse. Etter Riksrevisjonens vurdering er det fortsatt behov for forenkling av virkemiddelsystemet. Dette er en vurdering som departementet er enig i. Arbeidet med videre forenklinger vil derfor bli gitt prioritet.

EØS-avtalen setter begrensninger for handlefriheten for det regleverket som er innenfor EØS-avtalens virkeområde. Innenfor landbruks- og matområdet gjelder dette i all hovedsak for regelverk knyttet til matproduksjon, som i svært stor grad er harmonisert med EUs regelverk. Det er viktig at forenklingsarbeidet på dette området samordnes med det arbeid som gjøres i EU, og at en fra norsk side aktivt bidrar til å utvikle gode rettsakter innenfor EØS-avtalen.

12.5.2 Nærmere om forenkling

Med forenkling av de juridiske og økonomiske virkemidlene menes her tiltak som gjør det enklere for berørte næringer og forvaltningen å forholde seg til regelverket. Et sentralt mål på forenkling vil være at brukerne eller forvaltningen trenger mindre ressurser på å etterleve kravene som stilles. Et annet mål vil være at de næringsdrivende har større frihet i valg av løsninger for sin virksomhet.

Forenkling av virkemidlene vil kunne utgjøre en rekke tiltak av forskjellig karakter. Tiltakene kan bestå i slå sammen eller fjerne tilskuddsordninger, slik at det blir færre ordninger å forholde seg til. Forenkling ved å forbedre språk, begrepsbruk og struktur vil også bidra til at regelverket blir lettere å forstå og anvende. Mer brukervennlige IKT-systemer vil videre innebære forenkling for næringsdrivende og for forvaltningen. Måten tilskuddsordningene er innrettet på vil i tillegg ha stor betydning for om virkemidlene er enkle eller kompliserte. Forenkling vil kunne bestå i gjøre tildelings- og oppfølgingskriteriene, herunder kravene til rapportering og kontroll, enklere å oppfylle. Slik forenkling kan imidlertid komme i motsetning til andre hensyn ettersom ordninger basert på færre og enklere kriterier ofte blir mindre treffsikre i forhold til spesifikke mål, og det vil dessuten være mindre mulighet for å ta hensyn til spesielle behov.

De juridiske virkemidlene vil kunne forenkles ved å slå sammen lover og forskrifter, eller gjøre lover og forskrifter lettere tilgjengelige ved å forbedre språk, begrepsbruk og struktur. Mer omfattende forenkling må imidlertid baseres på å gjøre kravene til de næringsdrivende enklere å etterleve eller vurdere omfang og behov for reguleringer. Kravene til opplysninger og informasjon kan bl.a. gjøres enklere ved å videreutvikle muligheten for elektronisk informasjonsflyt, herunder samordning av informasjonsinnhentingen, avvikle krav eller innhente informasjonen på nye måter. Også øvrige krav til hvordan de næringsdrivende skal opptre eller hva som skal være tillatt, må gjøres så enkle å etterleve som mulig uten at andre viktige hensyn blir skadelidende.

Forenkling av virkemidlene vil ha betydning for både brukerne, forvaltningen og for samfunnet for øvrig:

• For brukerne, det vil i de fleste tilfeller si bønder, skogeiere, reindriftsutøvere, næringsmiddelindustri, importører og eksportører, matserveringsbedrifter, landbruksbasert tjenesteproduksjon, vil forenkling for mange innebære reduserte kostnader eller økte inntektsmuligheter. Dette vil være som følge av at regelverket er enklere å forstå og enklere å etterleve, for eksempel ved at det stilles færre krav til rapportering, mer brukervennlige IKT-løsninger eller at regelverket er mer fleksibelt i forhold til valg av løsninger. Et enklere og lettere tilgjengelig regelverk vil også kunne gi bedre etterlevelse og bidra til større forutsigbarhet og til at de næringsdrivende gjør bedre valg for sin virksomhet. Forenkling vil imidlertid kunne innebære fordelingsmessige virkninger.

• For forvaltningen vil forenkling av virkemidlene ha betydning for fortsatt effektivisering. Landbruks- og matforvaltningens hovedoppgave består i å forvalte et stort antall juridiske og økonomiske virkemidler og drive opplysning og rådgivning i tilknytning til disse. Innretning og omfang av virkemidlene vil ha stor betydning for hvordan forvaltningen skal være organisert og dimensjonert. Mindre regulering og færre og enklere tilskuddsordninger vil kreve mindre forvaltningsressurser.

• For allmennheten vil forenkling bidra til økt innsikt i og forståelse av mat- og landbrukspolitikken og de prioriteringer som gjøres.

12.5.3 Mål og prinsipper for forenklingsarbeidet

Departementets mål er at det skal oppnås betydelige forenklinger på flere sentrale områder av de landbruks- og matpolitiske virkemidlene. Mindre detaljstyring og regulering vil stå sentralt, og det må aksepteres at omlegging av virkemidler i noen grad vil kunne slå ulikt ut. Forenklingsarbeidet vil bli basert på en del prinsipper:

• Forenkling må inngå i all utvikling av ny politikk. Nye tilskuddsordninger og reguleringer må bare etableres når det er nødvendig for bedre å oppnå overordnede mål, og må utformes så enkelt som mulig for brukerne og for forvaltningen. Det må samtidig vurderes om andre ordninger eller reguleringer kan fjernes.

• Forenkling samtidig som at målene i landbruks- og matpolitikken skal nås, forutsetter avveining av målene og streng prioritering i forhold til disse. Virkemidlene må innrettes slik at de primært bidrar til effektivt å oppnå de prioriterte målene.

• Brukernes oppfatning av hva som er forenkling er viktig. Brukere og andre interessenter vil derfor bli bedt om råd og forslag til forbedringer.

• Partene i jordbruksforhandlingene og reindriftsforhandlingene må ta et større ansvar for å oppnå forenklinger. Forenkling skal inngå som en sentral målsetting i ethvert oppgjør.

• Dersom forenklingsforslag eller målretting er til nytte for en gruppe og til ulempe for en annen, må avgjørelsen baseres på en helhetsvurdering. Det må vurderes om det er behov for overgangsordninger.

En avveining og klargjøring av målene i landbruks- og matpolitikken og en streng prioritering av virkemidlene opp mot målene, vil kunne gi mulighet for å fjerne tilskuddsordninger eller lempe på reguleringer som ikke er strengt nødvendige for å oppnå målene. I forbindelse med utviklingen av mål- og resultatstyringen, jf. kapittel 1, vil forenkling være et sentralt tema. Det må utpekes områder hvor behovet og potensialet for forenkling er størst. Det skal legges opp til fortsatt forsvarlig tilskuddsforvaltning, basert på prinsippet om risiko og vesentlighet og nytte-/kostnadsvurderinger. Kravene til oppfølging og kontroll må avpasses dette.

Informasjon og rådgivning om regelverket skal fortsatt være en viktig oppgave for forvaltningen. Videre bør IKT-løsningene videreutvikles slik at virkemidlene blir enklere å forholde seg til både for brukerne og for forvaltningen.

12.5.4 Aktuelle forenklingstiltak

I tillegg til de større forenklingsarbeidene basert på prinsipper og forutsetninger som er redegjort for ovenfor, er det flere forenklingstiltak som er under arbeid eller vil bli vurdert nærmere. Dette er tiltak som vil gi kostnadsreduksjoner for brukerne og for forvaltningen. Det vises også til omtale i det enkelte fagkapittel.

• Enhetlig og brukervennlig regelverket på matområdet

  Arbeidet i Mattilsynet med å gjennomgå regelverket på sitt forvaltningsområdet vil bli intensivert. Målet er å få et mer enhetlig og brukervennlig regelverk, noe som vil være til fordel for de næringsdrivende som skal etterleve regelverket, samt at det kan bidra til et mer effektivt og målrettet tilsyn.

• Gjennomgå nasjonale godkjenningsordinger på matområdet

  I 2007 avviklet matdepartementene en rekke krav om godkjenning i regelverket med tilhørende gebyrplikt. Mattilsynet har gjennomgått gjenværende godkjenningsordninger innenfor matområdet som vi ikke er forpliktet til å ha etter EØS-avtalen, eksempelvis krav om godkjenning av bygning eller krav om tillatelse for en aktivitet. Flere av disse godkjenningsordningene vil bli vurdert opphevet.

• Overføre strukturprofilen i arealtilskuddene til andre ordninger

  Tiltaket består i å overføre strukturkompensasjonen i arealtilskuddene til andre ordninger, slik at tilskuddsatsen per dekar blir uavhengig av foretakets størrelse. Strukturprofilen i husdyrholdet samlet opprettholdes. Det vil forenkle tilskuddsystemet, lette forvaltningens kontroll med at tilskuddene utbetales i tråd med formålet og redusere risiko for feilutbetalinger.

• Slå sammen enkelte programmer og satsinger under LUF.

  Enkelte programmer og satsinger under LUF kan slås sammen. På regionalt nivå kan noen av ordningene samles under overskriften «regionale bygdeutviklingsprogram». Siktemålet er forenkling gjennom færre ordninger, bedre samordning av innsats innen ulike politikkområder og bedre muligheter for å målrette midler mot prioriterte innsatsområder.

• Fremme ny jordskiftelov

  Gjeldende lov er gammel og den er vanskelig å forstå og anvende for mange. Regjeringen vil fremme forslag for Stortinget om en ny jordskiftelov som bl.a. vil legge til rette for mer effektiv avvikling av sakene.

• Oppheve reglene om odelsfrigjøring av landbrukseiendom

  Det er få søknader om odelsfrigjøring av landbrukseiendom, men det er ressurskrevende å avgjøre slike saker. Avgjørelsene bygger på en sammensatt og skjønnsmessig avveining der det kan være vanskelig for partene å forutberegne sin stilling i saken. Hensynet til regelforenkling og ønsket om å redusere offentlig ressursbruk hvor samfunnsgevinsten er liten taler for opphevelse av bestemmelsene. Departementet mener at ved en innskrenkning av odelskretsen, jf. kapittel 10, vil odelsfrigjøring være aktuelt i så få saker at hensynet til regelforenkling og ønsket om å redusere offentlig ressursbruk kan gå foran hensynet til den som har kjøpt tilleggsjord.

• En digital landbruks- og matforvaltning

  Videreutvikling av elektroniske løsninger i landbruks- og matforvaltningen står sentralt i arbeidet med å tilby moderne og framtidsrettede tjenester. Elektronisk saksbehandling og utveksling av data mellom forvaltningens systemer reduserer rapporteringsbyrden for de næringsdrivende, sikrer bedre kontroll og høyere servicenivå, og gjør at brukere kan henvende seg til forvaltningen når de selv ønsker. Departementet vil arbeide for at landbruks- og matforvaltningen skal tilby flere og mer brukerrettede digitale tjenester som bidrar til å gjøre hverdagen enklere og mer effektiv for næringsdrivende, innbyggere og forvaltning. Brukeren skal ikke behøve å rapportere inn opplysninger forvaltningen allerede kjenner til og tjenester som ikke krever brukernærhet bør i hovedsak være tilgjengelige digitalt. Det skal vurderes om manuelle tjenester kan fases ut der digitale tjenester gir et tilstrekkelig godt tilbud til brukerne. Det vises for øvrig til pkt. 12.4 ovenfor.

• En mer effektiv Reindriftsforvaltning

  Det er gjennomført en evaluering av den offentlige forvaltningen av reindriften. Evalueringen peker på flere behov for forenkling og en mer tydelig forvaltningsstruktur, herunder at den må bli mer lik annen offentlig forvaltning. Regjeringen vil forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen av reindriften i Norge. Det tas sikte på å forenkle forvaltningsstrukturen ved å avvikle områdestyrene. I tillegg skal det gjennomføres administrative overføring av områdekontorene til de fem nordligste fylkesmennene. Det tas sikte på å gjennomføre endringene i forvaltningen av reindriften i løpet av 2012.

• Avvikling av matproduksjonsavgiften

  Som signalisert i Prop. 126 S (2010–2011) vil Regjeringen i statsbudsjettet for 2012 foreslå en avvikling av matproduksjonsavgiften fra 01.01.2012, jf. Prop. 1 S (2011–2012). Ved siden av at dette vil gi en betydelig avgiftslettelse for matprodusentene, vil det også medføre administrative forenklinger for matprodusentene og forvaltningen.