4 Konkurransedyktige og bærekraftige verdikjeder for mat

Regjeringen vil ta hele landet i bruk for å legge til rette for økt matproduksjon i takt med en økende befolknings etterspørsel. Nasjonal matproduksjon fra land og sjø skal være et fundament for nasjonal matsikkerhet. Produksjonen skal skje på en miljømessig bærekraftig måte, og så langt som mulig med grunnlag i norske ressurser som grovfôr og beite. Arealforvaltningen må forbedres, og ny kunnskap må utvikles og tas i bruk for å øke arealproduktiviteten. Den geografiske produksjonsfordelingen videreføres slik at de totale arealressursene utnyttes på en best mulig måte i hele landet – også beiteressursene.

Næringen skal fortsatt ha en god produktivitetsvekst. Det er behov for dyktige bønder, god driftsledelse og god agronomisk kompetanse. Regjeringen vil ha økt oppmerksomhet omkring utviklingen i områder med store distriktspolitiske utfordringer hvor landbruket har stor betydning. Virkemidlene skal gis en tydeligere distriktsprofil. Det skal legges til rette for en variert bruksstruktur over hele landet.

Gode inntektsmuligheter er avgjørende for investeringsevnen, for rekrutteringen til næringen og for måloppnåelsen over tid. Kapitaltilgangen skal bedres for at næringen skal kunne gjøre nødvendige investeringer i driftsbygninger og driftsmidler. Investeringsvirkemidlene skal, innenfor jordbruksavtalens ramme, gis økt prioritet. Det er foreslått flere endringer i skatteregelverket, bl.a. økte avskrivninger. Samlet skal dette bidra til økte investeringer, økt produktivitet og lønnsomhet i jordbruket.

Hensynet til konkurransedyktige verdikjeder for landbasert mat skal ivaretas. Konkurranseutfordringen er økende. Industrien må utvikle sin konkurransekraft gjennom en sunn kostnadsutvikling, innovasjon og omstilling. Den må utnytte nærhet til dagligvarehandel, konsumenter og produsenter.

Regjeringen vil

• innenfor de gitte handelspolitiske rammer, legge til rette for økt produksjon av landbruksvarer som det er naturgitt grunnlag for og som markedet etterspør, slik at selvforsyningsgraden kan opprettholdes om lag på dagens nivå.

• legge større vekt på innretning av virkemidlene ut fra distriktspolitiske hensyn, slik dette er målrettet gjennom de distriktspolitiske virkeområdene.

• sikre utøverne i landbruket en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper. Regjeringen vil derfor videreutvikle inntekts- og velferdspolitikken i landbruket med utgangspunkt i den landbrukspolitikken som er ført etter 2005.

• bruke investeringsvirkemidlene slik at de bidrar til økt lønnsomhet og produktivitet, og gjennom det bidrar til en variert bruksstruktur over hele landet.

• sikre et importvern som gir beskyttelse gjennom hele verdikjeden og utnytte handlingsrommet for å føre en nasjonal landbrukspolitikk.

• arbeide internasjonalt for anerkjennelse av retten til produksjon av mat for egen befolkning

• ved en eventuell ny WTO-avtale, ta i bruk alle de virkemidler avtalen gir til å sikre norsk landbruksproduksjon og norsk næringsmiddelindustri. Ved en slik avtale må det gis kompensasjon for tap av inntekt.

• bidra til forutsigbare rammebetingelser og invitere aktørene i matkjeden til å komme med innspill for å utforme rammebetingelser for en godt fungerende norsk matkjede med nødvendig konkurransekraft.

4.1 Nasjonale og internasjonale utfordringer

Alle stater har ansvar for å sørge for at innbyggerne har nok og trygg mat. Verdikjeden for mat vil stå overfor store utfordringer internasjonalt i årene som kommer. Utfordringene er knyttet til klimaendringer, prissvingninger, folketallsøkning og maktforhold.

Klimaendringene påvirker matproduksjon i ulike deler av verden. I tillegg til at klimaendringene over år kan gi forskyving i hvor maten blir produsert, går utviklingen også i retning av større årlige variasjoner i matproduksjonen. Som et resultat av mange sammensatte forhold er det også en tendens til større prissvingninger på matvarer internasjonalt.

Folketallsøkning gir også økte utfordringer. Antallet mennesker som lider av sult og underernæring er nesten 1 milliard. Matsikkerhet er et hovedhensyn internasjonalt. Erfaring viser at store matproduserende land prioriterer matsikkerhet for egen befolkning foran eksport av matvarer.

Det er ingen fremgang i WTO-forhandlingene, men det forhandles fram bilaterale handelsavtaler. Landbruksministrene i OECD og en rekke andre land møttes i Paris i februar 2010. Matsikkerhet var et hovedspørsmål på møtet, og vekst i produksjonen i de områdene som er rike på naturressurser for matproduksjon ble trukket fram som et viktig tiltak. Videre trakk ministrene fram klimaendringene og ressursbegrensinger som viktige utfordringer for framtidens landbruk. Veksten i landbruket må skje på en miljø- og klimavennlig måte. Landbruket er en viktig del av løsningen av klimaproblemene. Mange land er opptatt av hvordan markedsmakten er fordelt i verdikjeden og et gjennomsiktig og velfungerende marked.

FN har trappet opp sitt arbeid med matsikkerhet. I kjølvannet av matkrisen i 2008 opprettet FNs generalsekretær Ban Ki-moon et høynivåpanel med eksperter på matsikkerhetsområdet. En global handlingsplan utarbeidet av panelet fastslo at matkrisen har tydeliggjort sårbarheten i det internasjonale matvaremarkedet, og at økte investeringer i landbruket globalt, og særlig i småskala landbruk i utviklingsland, er sentralt for bedret matsikkerhet. FN sier også at det må jobbes i mange sektorer for å bekjempe den dramatiske økningen av ikke-smittsomme sykdommer, som hjerte- og karsykdommer, kreft og diabetes.

Det internasjonale arbeidet med matsikkerhet har fått ytterligere kraft ved at Verdensbanken har opprettet et eget fond for landbruksutvikling. I følge rapporten World Development Report 2008, utgitt av Verdensbanken, er investeringer i landbruket i utviklingsland flere ganger mer effektivt for fattigdomsbekjempelse en annen utviklingshjelp. En økende usikkerhet knyttet til hvordan landbruket fortsatt skal kunne brødfø en raskt voksende befolkning understreker behovet for økte investeringer.

Nasjonalt må matsektoren øke produksjonen slik at en kan møte en økende befolknings etterspørsel framover. Det konkurransemessige utgangspunktet er vanskelig med våre naturgitte vilkår og vårt særnorske kostnadsnivå. En hovedutfordring er å dekke hjemmemarkedets etterspørsel på en effektiv måte, samtidig som målsettingen om et miljømessig bærekraftig jordbruk over hele landet videreføres. Nordmenn har høy kjøpekraft, men det norske markedet er lite og det gir utfordringer både i volumproduksjon og muligheten for lønnsomme små verdikjeder. Landbrukspolitikken må alltid avveie hensynet til effektivitet i vareproduksjonen mot andre landbrukspolitiske hensyn.

Det er avgjørende at landbruket sikres gode inntektsmuligheter for å være en attraktiv næring for kompetente utøvere. Kompetansekravet øker, og den alternative verdien på arbeidskraften og graden av sysselsetting i Norge er høy. Investeringsbehovet i næringen er høyt og noen av produksjonsmiljøene i ferd med å tynnes ut. Gode inntektsmuligheter er derfor nødvendig for at landbruket skal kunne utføre sine samfunnsoppgaver.

4.2 Handel med landbruksvarer

Importvernet er en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk. Importvernet er en avgjørende forutsetning for å kunne sikre avsetningen av norske landbruksvarer, oppnå fastsatte priser i jordbruksavtalen og gi inntektsmuligheter for landbruket. Regjeringen vil derfor arbeide internasjonalt for å sikre et importvern som gjør det mulig å oppfylle målene for norsk landbruk og norsk næringsmiddelindustri. Regjeringen forventer fortsatt internasjonalt press mot det norske importvernet for landbruksvarer i årene som kommer.

Regjeringen har i internasjonale forhandlinger om handel med landbruksvarer lagt avgjørende vekt på å sikre handlingsrom for fortsatt å kunne føre en landbrukspolitikk som ivaretar nasjonale mål for landbruket. I internasjonale forhandlinger har Norge i første rekke åpnet for import av landbruksvarer der det er liten eller ingen norsk produksjon, og der import vil være fordelaktig for norsk næringsmiddelindustri gjennom rimeligere innsatsvarer og for forbrukere gjennom økt matmangfold. De samme prinsippene om et sterkt, men fleksibelt, importvern er lagt til grunn for den løpende forvaltningen av tollvernet. Regjeringen vil videreføre politikken på dette området. Det er en viktig forutsetning for at norsk landbruk og næringsmiddelindustri kan opprettholde produksjon og konkurransekraft i det norske markedet.

Dette vil bli utfordrende framover fordi utviklingen i nasjonale og internasjonale priser på landbruksvarer er ulik, noe som i perioder setter press på importvernet. Prisutviklingen vil få betydning for soliditeten i det norske importvernet. En eventuell ny WTO-avtale vil innebære betydelige utfordringer i form av tollreduksjoner og etablering av importkvoter for viktige norske landbruksvarer der importen har vært liten eller ingen. I WTO-forhandlingene er det derfor svært viktig å få gjennomslag for et tilstrekkelig antall sensitive jordbruksprodukter og gode løsninger knyttet til budsjettstøtte.

Framover vil valg av tollsystem også kunne være viktig for sentrale norske landbruksvarer. Med dagens WTO-avtale kan vi på årsbasis velge mellom kronetoll og prosenttoll for alle viktige landbruksvarer. I landbruksmyndighetenes forvaltning av tollvernet er det til nå hovedsaklig valgt kronetoll, men for enkelte varer er det gått over til prosenttoll.

Ved en eventuell ny WTO-avtale vil Regjeringen ta i bruk alle de virkemidler avtalen gir for å sikre norsk landbruksproduksjon og norsk næringsmiddelindustri. Ved en slik avtale må det gis kompensasjon for tap av inntekt. Som en del av en eventuell WTO-avtale vil tollsatsene for norske landbruksvarer måtte reduseres. Skjerming av viktige sektorer gjennom sensitiv behandling med mindre tollkutt, kombinert med overgang til prosenttoll, vil gi et nasjonalt handlingsrom til å sikre et levedyktig norsk landbruk i alle deler av landet.

Importen av bearbeidede landbruksvarer har økt jevnt de siste 10 årene. Prispresset på norske landbruksråvarer har økt ved at næringsmiddelindustrien kontinuerlig vil være på jakt etter billige, importerte, substitutter til norske råvarer. Prisuttak på norske råvarer må derfor ikke bare vurderes i forhold til tollsatser for den respektive råvaren, men også i forhold til tollsatser og andre virkemidler overfor bearbeidede varer. Regjeringen vil sikre den norske RÅK-industrien konkurransedyktige priser i forhold til industrien hos frihandelspartnerne.

Forholdet vårt til EU på landbruksområdet er siden år 2000 ivaretatt gjennom to forhandlingsrunder for landbruksråvarer (Artikkel 19) og to forhandlingsrunder for bearbeidede landbruksvarer (Protokoll 3). Regjeringen vil videreføre handel med landbruksvarer med EU, basert på Regjeringens landbrukspolitikk og landbrukets særstilling i EØS-avtalen, jf. for øvrig omtale av innholdet i artikkel 19 i EØS-avtalen i kapittel 4.2.3.

Det er ført en ambisiøs politikk i forhold til verdens 64 fattigste land. Disse landene har nå toll- og kvotefri markedsadgang for alle varer inn til det norske markedet. Vilkår for import av kjøtt fra det sørlige Afrika vil også bli avveid i forhold til omfanget av grasbasert kjøttproduksjon i Norge. Omfanget av GSP-ordningen for Namibia, Botswana og Swaziland vil bli vurdert, jf. indikative tak for import av kjøtt av storfe og sau/lam fra disse landene.

Eksporten av norske landbruksvarer har vært meget begrenset. Dette skyldes høye norske råvarepriser, høyt kostnadsnivå og tollbeskyttelse i aktuelle mottakerland. En del av vår eksport, for eksempel ost, mottar eksportsubsidier. Noen norske varer vil imidlertid kunne være konkurransedyktige internasjonalt også uten støtte.

Samlet sett gir de internasjonale rammene utfordringer for landbruket. Samtidig gir også framtiden nye muligheter for det norske landbruket til økt produksjon på grunn av økt folketall. Regjeringen legger opp til å handtere disse utfordringene slik at det er grunnlag for vekst i det norske landbruket i årene som kommer.

4.2.1 Import og eksport av jordbruksvarer

I løpet av de siste ti årene er verdien av den årlige importen av jordbruksvarer fordoblet. Samtidig øker forbruket og, målt i energi, utgjør importerte matvarer nå rundt 50 pst. av det norske markedet for landbruksvarer. For de dominerende råvarene i norsk jordbruk begrenses importen i stor grad av et sterkt importvern, mens importkonkurransen er økende for bearbeidede jordbruksvarer, bl.a. bakervarer.

Slik det går fram av figur 4.1 har verdien av importerte matvarer, målt i verdi, økt fra om lag 16 mrd. kroner i 2000 til om lag 35 mrd. kroner i 2010. Viktige importvarer er vin, bakverk, tilberedte næringsmidler, sukker, sjokolade, soyabønner, dyrefôr og sydfrukter. I underkant av 70 pst. av importen kommer fra EU med Danmark og Sverige som de to største eksportlandene. Rundt 20 pst. av importen kommer fra GSP-land (u-land), der Brasil er dominerende. Av importen kommer 1 pst. fra de fattigste 64 landene.

Kilde: Statens landbruksforvaltning.

Importen fra EU er i stor grad bearbeidede jordbruksvarer. Importen fra u-landene har i større grad lav bearbeidingsverdi. Et viktig eksempel er soyabønner fra Brasil. Blokkenes andel av importen har holdt seg relativt stabil over tid til tross for den store importøkningen.

Eksporten av jordbruksvarer fra Norge er langt mer beskjeden enn importen. I 2010 eksporterte Norge landbruksvarer til en verdi av vel 4 mrd. kroner, dvs. 12 pst. av importverdien. Eksporten har vært relativt stabil på dette nivået de 10 siste årene. Viktige eksportvarer er dyrefôr, soyaolje, drikkevarer, ost, huder og skinn.

4.2.2 Verdens Handelsorganisasjon, WTO

Handel med jordbruksvarer er regulert i en egen landbruksavtale i WTO. De generelle multilaterale avtalene om handel med varer gjelder også for jordbruk og jordbruksprodukter. Landbruksavtalen og de nasjonale bindingslistene legger viktige rammer for utformingen av virkemidlene i jordbrukspolitikken. Det gjelder prisnivå inkl. administrerte priser (målpris), størrelse og utforming av budsjettstøtte og mulighet for markedsregulering i form av eksport.

4.2.2.1 Eksisterende Landbruksavtale

Den 8. forhandlingsrunden i GATT, Uruguay-runden, førte til opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organization – WTO) 1. januar 1995. Forhandlingsrunden resulterte også i egne avtaler om jordbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale jordbrukspolitikken på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Det pågår nye forhandlinger om ytterligere reduksjoner av toll og subsidier, den såkalte Doha-runden. Inntil en ny landbruksavtale er ferdigforhandlet, vil Norge være bundet av forpliktelsene i eksisterende avtale.

Markedsadgang

WTOs landbruksavtale medførte at Norge, som andre medlemmer i WTO, har forpliktet seg til et maksimalt tollnivå for den enkelte toll-linjen. I tillegg forpliktet Norge og andre i-land seg til å etablere importkvoter.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom internstøtte som er underlagt reduksjonsforpliktelser, og internstøtte som er unntatt fra dette. Unntatt fra reduksjonsforpliktelsene er støtte som ikke har noen, eller bare minimale, effekter på handel og produksjon (såkalt grønn støtte); støtte som gis under produksjonsbegrensningsordninger (såkalt blå støtte); og AMS-støtte som utgjør mindre enn 5 pst. av verdien av jordbruksproduksjonen (såkalt de minimis-støtte). Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt reduksjonsforpliktelsene. Reduksjonsforpliktelsene er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte, se figur 4.2.

For Norges del har markedsprisstøtten utgjort storparten av AMS. Denne støtten beregnes som verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser (fra 1986–88) multiplisert med tilhørende volumer og fratrukket omsetningsavgift. Maksimalt tillatt årlig nivå for slik støtte er 11 449 mil. kroner.

Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer som er fritatt fra reduksjonsforpliktelser dersom støtten for eksempel er basert på faste arealer eller avlinger, eller foretas for et fast antall dyr. Norge har vært blant de landene som i størst grad har benyttet seg av slike støtteordninger.

Grønn støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. For at støtte skal kunne regnes som grønn, må den utformes i samsvar med spesifikke kriterier.

Eksportstøtte

WTOs landbruksavtale begrenser bruken av eksportsubsidier både målt i verdi og volum. Vareomfanget er begrenset til de varer det enkelte land påberopte seg retten til å bruke eksportstøtte for under Uruguay-runden. Norge har mulighet til å benytte eksportstøtte til bl.a. ost, kjøtt og bearbeidede landbruksvarer.

4.2.2.2 WTO-forhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt igangsatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlingsrunden har fått navnet Doha Development Agenda. Dette fremhever den vekt utviklingsaspektet og utviklingslandenes rolle tillegges i denne runden. Sentrale forhandlingsområder i denne runden er markedsadgang på landbruksvarer og industrivarer (herunder fisk) og videreutvikling av regelverket (antidumping, subsidier m.v.).

Viktigheten av å ha anerkjente og forutsigbare regler for handel over landegrensene har vært, og er, en grunnleggende holdning fra norsk side. I Doha-runden, i likhet med tidligere forhandlingsrunder, har Norge spilt en offensiv og konstruktiv rolle for å finne gode løsninger for de samlede norske interesser. Det har vært nødvendig å søke spesielle løsninger for jordbruket som gir muligheter til å oppfylle nasjonale mål. For å oppnå dette har Norge spilt en ledende rolle i gruppen av land som er nettoimportører av landbruksmatvarer, den såkalte G10-gruppen. Gruppen består av ni land, blant andre Japan, Sør Korea og Sveits.

Forhandlingene har pågått med varierende intensitet siden oppstarten høsten 2001. Selv om det på mange områder avtegner seg mulige løsninger, gjelder prinsippet om at «ingenting er vedtatt før alt er vedtatt». Basert på forslag til avtaletekster fra formennene for forhandlingsgruppene, er det blitt avholdt en rekke møter, inkludert ministermøter. Avstanden mellom enkelte av aktørene har imidlertid på sentrale punkter vært for stor til at man har kunnet finne en løsning. Det siste utkastet til avtaletekst på landbruk er fra desember 2008, og dette papiret har blitt stående som grunnlag for den videre forhandlingsprosessen.

Forhandlerne har ikke lyktes i å oppnå fremgang på de uløste spørsmålene fra forhandlingstekstene fra 2008. Det er lite som tyder på et gjennombrudd i WTO-forhandlingene i 2012. Boks 4.1 gir en oversikt over viktige forslag til nye bestemmelser i utkast til rammeavtale (modaliteter) for landbruk, som berører Norge. Forpliktelsene vil eventuelt bli gjennomført gradvis over 5 år.

4.2.2.3 Handlingsrom i eksisterende og mulig ny WTO-avtale

Innenfor rammene av våre WTO-forpliktelser har Norge handlingsrom til selv å utforme en landbrukspolitikk i tråd med nasjonale prioriteringer. Den eksisterende avtalen har i første rekke medført begrensninger i utformingen av markedsordningene, samtidig som importvernet for enkelte varer over tid gir svakere beskyttelse i forhold til norsk prisnivå. En eventuell ny WTO-avtale vil forsterke dette. I tillegg vil den legge ytterligere begrensninger på bruken av internstøtte. Regjeringen anser hovedrekkene i desemberteksten fra 2008 å være nær grensen for hva Norge kan slutte seg til med utgangspunkt i våre mål for landbruks- og matpolitikken.

Importvernet

Gjennom importvernet pålegges varer som importeres en avgift for å beskytte nasjonal produksjon. Både internasjonale og nasjonale priser endres over tid, og hvor godt vern tollsatsene gir vil derfor variere med det relative forholdet mellom disse prisene. Problemstillingene som knytter seg til dette vil forsterkes med en ny WTO-avtale. Framtidig vern for sentrale norske jordbruksprodukter vil være avhengig av at Norge kan benytte sensitiv behandling med hensyn til reduksjoner i tollsatsene for disse produktene. Ved gjennomføring av Uruguay-avtalen valgte Norge å benytte seg av muligheten til å binde tollsatsene i form av både spesifikk toll (kronetoll) og prosenttoll. I tolltariffen som årlig vedtas av Stortinget, er det i all hovedsak valgt å benytte spesifikk toll. På det tidspunktet tollsatsene ble bundet, ga spesifikk og prosenttollsats likt vern. I en periode med prisstigning internasjonalt vil det over tid være bedre vern ved bruk av prosenttoll. I en situasjon med lave internasjonale priser vil spesifikk toll kunne gi bedre vern.

Norge bandt en lang rekke importkvoter i Uruguayrunden, men de aller fleste av disse var videreføring av eksisterende import fra før iverksetting av Landbruksavtalen. Den begrensede størrelsen på kvotene og tollnivået innenfor kvotene har ikke medført nevneverdige markedsforstyrrelser i år der det norske markedet har vært i balanse. Ved en ny WTO-avtale vil størrelsen på de nye tollkvotene i kombinasjon med ingen toll innenfor kvotene kunne gi en sterkere påvirkning på markedsbalansen.

I desemberteksten fra 2008 er det på ulike måter tatt hensyn til de spesielle utfordringene for norsk landbruk. Dette gjelder særlig adgangen til å definere sensitive produkter med lavere tollreduksjoner, der Norge, Sveits og Island får 6 pst. sensitive produkter, mens de fleste andre land får 4 pst.

Internstøtte

I eksisterende avtale har taket for bruken av AMS (gul støtte) representert den samlede begrensningen i bruken av internstøtte i mill. kroner. Ved en ny WTO-avtale vil man i tillegg til reduksjoner i dette nivået, måtte forholde seg til et øvre tak på bruken av blå støtte og produktspesifikke begrensninger i tillegg til regelverket som definerer støtte som blå eller grønn.

Bundet maksimalt nivå for AMS har siden år 2000 vært på 11 449 mill. kroner. Faktisk notifisert (rapportert) nivå til WTO har de fleste årene siden 2000 ligget på 90–95 pst. av tillatt nivå, noe som betyr at Norge i stor grad utnytter handlingsrommet for denne typen støtte. De årlige variasjonene har bl.a. sin årsak i avlingssvingninger.

Støtte under produksjonsbegrensende ordninger (Blå boks) har vært viktige virkemidler i landbrukspolitikken siden 1995, blant andre dyrestøtte, distriktstilskudd til kjøtt og melk og driftstilskuddet i melkeproduksjonen. I gjeldende avtale er det ingen begrensninger på nivået for slik støtte, og det har derfor vært mulig å øke nivået så lenge kriteriene har vært overholdt. Notifisert nivå på Blå boks i 2009 var 4 138 mill. kroner. Ved en ny avtale vil et tak for det totale nivået på blå støtte i kombinasjon med et tak for hvert enkelt produkt endre dette. Den nye totalrammen vil bli på 3 560 mill. kroner. Det betyr en reduksjon på om lag 600 mill. kroner fra notifisert nivå i 2009. Løsningen innebærer likevel at Norge kan videreføre langt høyere blå støtte i pst. av produksjonsverdien enn det som vil være tillatt for andre land.

Norge vil i liten grad benytte seg av tillatte nivåer for produktspesifikk de minimis-støtte. Taket for total handelsvridende støtte vil derfor i realiteten ha liten eller ingen begrensning for det faktiske støttenivået. Det vil i første rekke være forpliktelsene for de anvendte typene handelsvridende støtte, som vil legge begrensninger for utforming og nivå på virkemidlene.

Flere viktige virkemidler i landbrukspolitikken er utformet slik at de omfattes av regelverket for grønn støtte; velferdsordningene, miljøprogrammet og investeringsvirkemidler. I tillegg omfattes viktige tjenester for landbruket, som forskning, utvikling, markedsføring og rådgivningstjenester av denne kategorien støtte. Siste notifisering av støtte til WTO viser at grønn støtte utgjorde en tredel av den totale notifiserte støtten. Både med eksisterende avtale og en ny WTO-avtale vil det være muligheter for å legge nye støtteordninger inn under grønn boks. Dette vil bli utredet nærmere med sikte på å finne hensiktsmessige løsninger for norsk landbruk.

Eksportstøtte

Eksportsubsidier har i all hovedsak blitt benyttet til reguleringseksport ved overskudd i det norske markedet, samt til eksport av ost og bearbeidede landbruksvarer (RÅK-varer). Med unntak av kjøtt i år med store overskudd i det norske markedet, har begrensningene i eksisterende avtale derfor i første rekke omfattet oste- og RÅK-eksporten. De senere årene har imidlertid heller ikke disse eksportstøttemulighetene vært fullt utnyttet.

Avvikling av eksportstøtten ved implementering av en eventuell ny WTO-avtale kan i første rekke få konsekvenser for RÅK-varer og ost, men også for markedsregulering av kjøtt, smør og egg. For meierivarer vil en slik omlegging måtte innebære at melk til en bestemt anvendelse får samme vilkår innenfor prisutjevningsordningen, uavhengig av salg innenlands og til eksport. De videre konsekvenser av dette vil måtte vurderes ut fra den totale produksjons- og markedssituasjonen på dette tidspunktet.

Sektorvis vurdering

Importvernet for korn og kraftfôr gir nødvendig beskyttelse gitt dagens tollvern. Dette gjelder både for korn og kraftfôr. Ved en ny WTO-avtale er bildet mer sammensatt. Tollsatsene blir gjennomgående redusert med 70 pst. I tillegg kommer for noen toll-linjer virkningen av et eventuelt tolltak på 100 prosent. For korn vil prosenttoll gi bedre beskyttelse enn kronetoll, mens for kraftfôr vil det være motsatt. Det vil derfor bli viktig å kunne beholde både kronetoll og prosenttoll for de viktigste handelsvarene i denne sektoren. Ved en ny WTO-avtale vil det norske prisnivået på korn/kraftfôr komme under press ved lave verdensmarkedspriser. Mulige virkemidler vil være prisreduksjon innenlands eller økt budsjettstøtte over jordbruksavtalen. Ved en ny WTO-avtale vil også produktspesifikk AMS bli en reell begrensning for kornsektoren.

For meieriprodukter gir dagens tollsatser begrenset beskyttelse ved kronetoll, men klart høyere beskyttelse ved prosenttoll. Beskyttelsen for RÅK-varer som smakstilsatt yoghurt er betydelig lavere. Ved en ny WTO-avtale, der ost trolig blir behandlet som sensitiv vare, vil prosenttoll gi tilfredsstillende tollvern for ost. Ved en ny WTO-avtale må markedsordningen for melk gjennomgås på nytt blant annet på grunn av begrensinger i produktspesifikk AMS for melk. I tillegg må en gjennomgå hva som skal skje med merkevareeksporten av ost.

For kjøtt og egg gir dagens kronetollsatser et tilfredsstillende importvern med unntak av fileter av storfe. Gjennomgående gir prosenttoll et bedre vern enn kronetoll, men dette gjelder ikke for sorteringer av storfe og svin. Ved en ny WTO-avtale vil det derfor være viktig å kunne beholde både kronetoll og prosenttoll for en del toll-linjer. Med sensitiv behandling vil denne sektoren ha et tilfredsstillende importvern også etter en ny WTO-avtale. Ved en ny WTO-avtale må markedsordningene for svinekjøtt, sau/lam og egg legges om på grunn av produktspesifikke tak for AMS og på grunn av den samlede reduksjonen i AMS. Det vises her til omleggingen av markedsordningen for storfekjøtt i 2009.

For poteter, grønnsaker, frukt og bær er situasjonen allerede i dag at prisene innenlands er under press fra import. Ved en ny WTO-avtale vil konkurransesituasjonen for norsk vare bli utfordrende på grunn av omfattende tollkutt. Dette gjelder særlig for varer fra konservesindustrien. Noen grøntvarer vil få sensitiv status med lavere tollkutt. Det vil fortsatt være grunnlag for en omfattende norsk produksjon av poteter, frukt, bær og grønnsaker.

4.2.3 EØS-avtalen og handel med landbruksvarer

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles marked for landbruksvarer og felles landbrukspolitikk. Basis landbruksvarer som melk, kjøtt, korn og grønnsaker er unntatt fra EØS-avtalens generelle forbud mot toll og andre handelsrestriksjoner. Konkurransereglene og reglene om statsstøtte gjelder heller ikke for slike varer. Derimot er matlovgiving og veterinære forhold omfattet av EØS-avtalen, jf. kapittel 3.

Etter EØS-avtalens artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer med sikte på en gradvis liberalisering. Forhandlingene skal skje innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk, og videre reduksjoner av handelshindringer skal skje på gjensidig fordelaktig basis. I januar 2010 ble Norge og EU enige om en ny artikkel 19 avtale. Avtalen fikk enstemmig samtykke i Stortinget i april 2011 og vil trolig bli iverksatt 1. januar 2012.

Handel med ost har vært sentrale elementer i artikkel 19-avtalene gjennom etablering av tollfrie kvoter. De gjensidige tollfrie ostekvotene ble økt til 7 200 tonn. Dette er på nivå med den faktiske osteimporten fra EU de siste årene. Det er videre gitt tollettelser eller tollfrie kvoter for enkelte kjøttvarer, frukt og grønnsaker, blomster og innsatsvarer til konserves- og fôrindustrien. For kjøtt etableres importkvoter fra EU for storfe (900 tonn), kylling (800 tonn) og gris (600 tonn). Dette er midlertidige kvoter som vil bli en del av en eventuell ny WTO-avtale.

Norsk jordbruk og matvareindustri har begrensede muligheter for eksport av landbruksvarer på grunn av høyt kostnadsnivå. Eksportkvotene Norge har til EU på kjøtt, grønnsaker og andre landbruksvarer har i begrenset grad vært utnyttet.

EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handel med bearbeidede landbruksvarer (bakervarer, sukkervarer, supper, sauser, pizza mv.). Disse varene er underlagt EØS-avtalens generelle bestemmelser om fri bevegelse av varer, men avtalepartene kan anvende toll og prisnedskrivning på råvarene for å utjevne prisforskjeller på landbruksvarer som inngår i ferdigvarene. Ordningen skal utjevne konkurransevilkårene for produsenter av bearbeidede landbruksvarer i EØS-området og gi grunnlag for økt handel. Gjeldende protokoll 3 avtale ble iverksatt med virkning fra 1. nov. 2004. Fra EUs side er det bedt om nye forhandlinger om protokoll 3, uten at det er sett grunnlag for det fra norsk side.

Importen av bearbeidede landbruksvarer til Norge har økt med 8–10 pst. hvert år siden 2000. Ettersom de bearbeidede varene har et betydelig innhold av råvarer som melk og korn, er denne importen i praksis også en utfordring for norsk råvareproduksjon. Om lag 15 pst. av norsk melkeproduksjon inngår i bearbeidede varer. I tillegg er det en utfordring at den norske industrien vil søke å erstatte norske råvarer med importere RÅK-varer med lav toll.

4.2.4 EFTAs handelsavtaler

EFTA består i dag av Island, Liechtenstein, Norge og Sveits. Disse 4 landene, som består av ca.13 mill. innbyggere, er verdens tiende største handelspartner på varer og verdens femte største handelspartner på tjenester. På grunn av manglende fremgang i WTO-forhandlingene er det økt global interesse for regionale og bilaterale handelsavtaler. Mange av WTOs medlemmer har inngått og forhandler nye handelsavtaler. I EFTA-regi har 18 avtaler trådt i kraft, og 5 avtaler er ferdigforhandlet, men har ikke trådt i kraft. Forhandlinger pågår nå bl.a. med viktige handelspartnere som India og tollunionen Russland, Kasakhstan og Hviterussland. I tillegg forhandler Norge en egen bilateral handelsavtale med Kina.

EFTA-avtalene har som mål å styrke norsk næringsliv i et globalt marked. Handelsavtalene bidrar til å øke norsk eksport av varer og tjenester, og legger samtidig til rette for økt import til Norge. Landbruk er et viktig og krevende forhandlingsområde i EFTA-forhandlingene. For landbruksvarer har Norge betydelig toll på en rekke produkter, og mange av våre forhandlingsmotparter har forventninger om tollreduksjoner. Norge gir primært tollreduksjoner på jordbruksprodukter innen sektorene frukt, grønnsaker, blomster og bearbeidede produkter. På bearbeidede jordbruksprodukter tilbyr EFTA de samme tollreduksjoner som gis til EU. Regjeringen vil arbeide for å oppnå bedre betingelser for landbruksvarer med eksportpotensial innenfor rammen av EFTA-avtalene.

4.2.5 Handel med u-land

Norge besluttet i 1971 å iverksette et system med generelle tollpreferanser for import av varer fra utviklingsland. GSP-systemet er et akseptert unntak fra likhetsprinsippet i WTO om at alle land skal ilegges samme tollsats ved import. Industrilandene kan derfor ensidig innrømme preferansetollbehandling for produkter fra utviklingslandene.

Den 1. januar 2008 utvidet Norge listen over land som har toll- og kvotefri markedsadgang fra 50 til 64 land. I tillegg til de minst utviklede landene (MUL) er listen utvidet med 14 av lavinntektslandene på OECDs DAC-liste. Dette er lavinntektsland som er godkjent som mottakere av offisiell utviklingshjelp. Stortinget har sluttet seg til at en fra norsk side for toll- og kvotefri markedsadgang skal følge den til enhver tid gjeldende DAC-liste, slik at de minst utviklede land og land i kategorien andre lavinntektsland som har mindre enn 75 mill. innbyggere er omfattet. Den norske listen over såkalte nulltoll-land vil bli oppdatert.

Av den totale importen av jordbruksvarer på ca. 35 mrd. kroner i 2010 kom i overkant av 20 pst. fra u-landene. Soyabønner er den viktigste importvaren sammen med blomster og ulike tropiske produkter. U-landenes andel av den totale importen av landbruksvarer har økt de siste årene. Dette gjelder også den delen av u-landsimporten som kommer fra de 64 nulltoll-landene, selv om denne bare utgjør vel 1 pst. av total import. Det siste skyldes bl.a. en sterk økning i importen av blomster fra Kenya etter at landet ble innlemmet i nulltollordningen. Den økte Kenya-importen har for øvrig delvis gått på bekostning av import av blomster fra fattigere land som Etiopia og Tanzania. Dette viser at bedret markedsadgang for nye land kan påvirke konkurransesituasjonen for andre land.

For u-landene kan det være et problem å tilfredsstille EØS-kravene på det veterinære området. Regjeringen bidrar her med informasjon om ulike importkrav slik at landene kan utnytte sin markedsadgang til Norge. Norge har også gitt Namibia, Botswana og Swaziland en særordning når det gjelder handel med jordbruksvarer. Disse land har bl.a. en mulighet til tollfri eksport av 3 700 tonn storfekjøtt uten bein. Det norske markedet er svært interessant for mange u-land på grunn av høye priser. Dersom importen av jordbruksvarer medfører markedsforstyrrelser, kan Norge iverksette eksisterende sikkerhetsmekanisme innenfor GSP-ordningen. Dette har imidlertid ikke så langt blitt vurdert som nødvendig.

4.3 Rammer og utviklingstrekk

4.3.1 Dagligvarehandelen

Omsetningen av dagligvarer har gjennomgått en betydelig endring de siste 25 årene. Et sentralt utviklingstrekk er fremveksten av kjedesammenslutninger/paraplykjeder. Parallelt med dette har kjedene utviklet landsdekkende kjedekonsepter som dekket ulike markedssegmenter. Omsetningen av dagligvarer foregår i hovedsak gjennom dagligvarebutikker (80 pst.), men en økende andel av dagligvarene omsettes i kiosker, bensinstasjoner (10 pst.) og spesialforretninger (3 pst.). De senere årene har det også vært en økning i utbudet av dagligvarer, inkl. matvarer i lavprisbutikker med et svært blandet vareutvalg. Det pågår en kontinuerlig utvikling av og i salgskanaler som følge av endringer i bl.a. forbrukstrender og konkurranseforhold. Det er potensial for å øke produktmangfoldet i det norske matvaremarkedet.

Norsk matvareproduksjon og dagligvarehandel har, i større grad enn mange andre europeiske land, satset på et smalt sortiment der priskonkurransen er stor. Det betyr at Norge har en høyere andel lavprisbutikker enn for eksempel Frankrike og Storbritannia. Disse utviklingstrekkene må ses i sammenheng med at Norge er et lite marked med stor butikktetthet i forhold til folketallet. Antall butikker per 1000 innbyggere varierer fra 1,57 i Sogn og Fjordane til 0,52 i Akershus og er 0,89 i gjennomsnitt for landet. Dette har konsekvenser for hvor mange bredsortimentsbutikker det er grunnlag for i det norske markedet. Parallelt med nedgangen i antall butikker de senere årene, har vært en økning i størrelsen på butikkene og i vareutvalget.

Kilde: Foto: Nyt Norge/KSLMatmerk

4.3.1.1 Dagligvarebutikker

Omsetningskanalene som defineres som dagligvarebutikker domineres av de fire store kjedene, NorgesGruppen, Coop Norge, Rema 1000 og Ica Norge. Disse fire kjedene har hatt en stadig økende markedsandel, og stod i 2009 for så godt som 100 pst. av netto omsetning for dagligvarebutikker. Av et totalt antall på 4007 dagligvarebutikker i 2009, var det bare 11 (0,3 pst.) som ikke var tilknyttet en av de fire store kjedene.

Et sentralt element i utviklingen av paraplykjeder har vært overtakelsen av grossistfunksjonene, som bl.a. innebærer koordinering og felles adferd (grossister og detaljister) overfor leverandører. I kombinasjon med store innkjøpsvolumer har såkalt vertikal integrasjon i verdikjeden, der handelsleddet også har kontroll over distribusjon og produksjon, skapt utfordringer for råvareprodusenter og næringsmiddelbedrifter. Paraplykjedene har fått økt kjøpsmakt i matkjeden. Samtidig er konsentrasjonen på industrileddet meget høy i enkelte sektorer, men fallende.

4.3.1.2 Egne merkevarer

Innenfor dagligvarehandelen er det både en sterk satsing på egne merkevarer (EMV) og butikker med et bredt sortiment. Egne merkevarer er produkter som produseres for kjeden under kjedens eget merkenavn, og som selges utelukkende i kjedens egne butikker. EMV hadde en markedsandel på 11,1 pst. målt i verdi i 2009, mens markedsandelen målt som andel av antall produkter utgjorde om lag 20 pst.. Dette skyldes at det er en større andel EMV blant billigvarer, i tillegg til at EMV-produkter gjennomsnittlig er billigere enn tilsvarende merkevarer. Sammenlignet med andre europeiske land er EMV-andelen lav i Norge. Andelen ligger på mellom 20 og 30 pst., målt i verdi, i mange av de store landene i Europa, mens Sverige er nærmest Norge med en andel på 15–20 pst.. Blant de norske kjedene er det Coop som har størst andel EMV med om lag 20 pst.. I 2009 har EMV hatt en sterkere verdivekst enn volumvekst. Dette kommer som et resultat av at ferskvarer og kvalitetsprodukter er et satsingsområde innefor kjedenes EMV. Dette viser også at dagligvarehandelen posisjonerer seg gjennom ulike former for differensiering.

4.3.1.3 Samarbeid dagligvarekjeder og leverandører

Dagligvarekjedene har i de fleste tilfeller et langsiktig, gjensidig og forpliktende samarbeid med sine leverandører, enten i form av partnerskap eller gjennom vertikal integrasjon. I de siste årene har flere kjeder inngått nærere samarbeidsrelasjoner med sine produsenter, og dagligvarekjedene er i økende grad med på prosesser som for eksempel produktutvikling.

Detaljistkjedene er også oftere inne på eiersiden i produksjonsbedrifter enn tidligere. Coop har en lang tradisjon med eierskap i flere industribedrifter. REMA 1000 har nylig etablert REMA industri. Rema har gjennomført flere strategiske oppkjøp og eier i dag 50 pst. av flere sentrale norske matindustribedrifter. NorgesGruppen og ICA har i større grad satset på langsiktige strategiske samarbeidsavtaler med ulike produsenter. Kjedene har gradvis tatt over industriens egen distribusjon. 50 pst. av distribusjon gikk gjennom kjedenes engrosvirksomhet i 2005. I 2008/09 var den oppe i ca. 70–80 pst., og andelen er økende. Tine og bryggeribransjen er av de få aktørene som ved utgangen av 2009 fortsatt kontrollerer egne varestrømmer.

4.3.1.4 Andre salgskanaler

I løpet av 2000-tallet har det vokst fram alternative markedskanaler for omsetning av matspesialiteter, eksempelvis Bondens marked, gårds- og lokalmatbutikker og ulike spesialforretninger i byene. Utviklingen av alternative salgskanaler er spesielt viktig for småskala matprodusenter da disse kan bidra til at salg av matspesialiteter basert på lokale råvarer og lokale produksjonsmåter i større grad blir en lønnsom næringsaktivitet, jf. kapittel 8.

4.3.2 Næringsmiddelindustrien

Verdikjedene for mat er blant de få gjenværende komplette vareproduserende verdikjedene innenlands – fra produksjon av innsatsvarer og råvarer, via næringsmiddelindustri, fram til forbrukerne. Næringsmiddelindustrien omfatter alt fra enkeltpersonforetak med råvareproduksjon og foredling på gården til store børsnoterte foretak med flere tusen ansatte. Næringsmiddelindustrien i Norge har generelt et høyt kostnadsnivå sammenlignet med andre land, bl.a. knyttet til investeringskostnader, lønnskostnader og råvarekostnader. Et sterkt importvern og andre virkemidler for å være konkurransedyktige er derfor viktig. Politiske ønsker om matsikkerhet, produksjon og sysselsetting i hele landet, bevaring av biologisk mangfold, kulturlandskap og naturen sin funksjon som karbonlager er andre forhold som bidrar til høyt prisnivå på mat.

Internasjonalt er næringsmiddelindustrien karakterisert av kostnadspress og krav om effektiv produksjon. Det er samtidig en innovativ næring som forutsetter utvikling av nye produkter og ny teknologi for å kunne være konkurransedyktig. Industrien for eksempel i våre naboland har vært nødt til å tilpasse sin økonomi, sin produktivitet og sitt kostnadsnivå til internasjonal konkurranse.

Kilde: Foto: Kjell J. Merok/Nofima

Utviklingen går i retning økt internasjonal konkurranse også for den norske industrien. Importen av landbruksvarer til Norge øker år for år, særlig for bearbeidede landbruksvarer som er spesielt konkurranseutsatt. Importvernet utfordres både gjennom grensehandel og handelsavtaler. Framtidig utvikling i kostnadsnivå, renter og valuta vil således være avgjørende for å opprettholde konkurransekraften i norsk industri.

Investeringene i næringsmiddelindustrien varierer fra år til år, men de siste årene har investeringstakten vært noe lavere enn gjennomsnittet for industrien for øvrig. Det er behov for betydelige investeringer for å effektivisere produksjonen og redusere kostnadene i matindustrien i årene framover. En livskraftig verdikjede krever at det er lønnsomhet i alle ledd. Samtidig er inntekter på ett ledd en kostnad for det neste leddet.

Næringsmiddelindustrien er konjunkturavhengig, men i mindre grad enn annen industri fordi etterspørselen er stabil. Importvernet bidrar til dette. Norske bedrifter var i mindre grad enn annen industri påvirket av finans- og økonomikrisen og heller ikke rammet av de sterke internasjonale svingningene i prisene på landbruksråvarer de siste årene.

4.3.2.1 En betydelig industri med høy hjemmemarkedsandel

Næringsmiddelindustrien er landets nest største industribransje, den er lokalisert i alle deler av landet og sysselsatte 48 000 personer i 2010, inklusive fiskeindustrien som sysselsetter 7 500. Med unntak for fiskeindustrien er norsk næringsmiddelindustri i hovedsak hjemmemarkedsbasert, selv om det foregår noe merkevarebasert eksport.

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien omsetter og bearbeider norske jordbruks-råvarer. Produksjonskapasiteten er i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norskproduserte råvarer og salg til nasjonalt marked. Internasjonale aktører eier bedrifter i Norge, men disse bedriftene produserer i hovedsak for det norske markedet. Hjemmemarkedsandelen, målt i verdi, har vært fallende de siste ti årene, og er nå på 80 pst. iflg. NILF. Bearbeidingsgraden på matvarene som tilbys norske forbrukere øker. Spekteret av ferdigmat og halvfabrikata er langt større enn for få år siden. Industrien har de senere årene satset betydelig på innovasjon og markedsføring av nye produkter. Matindustrien produserte i 2010 mat- og drikkevarer for vel 150 mrd. kroner, en økning på 50 pst. i løpet av den siste tiårsperioden.

4.3.2.2 Større og færre bedrifter

Norsk næringsmiddelindustri består av vel 2 300 bedrifter. Antallet har sunket over mange år, men vært relativt stabilt etter 2007. Bedriftene er spredt utover hele landet, og er en viktig bidragsyter til sysselsetting i distriktene. Det har skjedd en konsolidering i markedene, dels gjennom nedleggelse av produksjonsenheter, dels gjennom oppkjøp og fusjoner. Det er bygd mer effektive produksjonsanlegg, det er skjedd vertikal koordinering i verdikjedene og industriaktørene har hatt behov for å øke sin salgsstyrke inn mot kjedene. Flere produktområder domineres av en eller noen få aktører.

Det har skjedd en rekke større strukturendringer i den jordbruksbaserte industrien de siste ti årene. Fra å være 10 meieriselskap under TINE-paraplyen, ble konsernet TINE BA etablert i 2002. Tilsvarende var det konserndannelser både av Norsk Kjøttsamvirke og Prior i 2000 og 2001, før de to fusjonerte til Nortura i 2006. Både innen samvirkeindustrien og annen industri har det vært en betydelig rasjonalisering med nedlegging og nyinvesteringer i driftsanlegg. Det er også etablert samarbeid mellom samvirkebedrifter og andre bedrifter om større slakterianlegg både på Jæren (kylling) og i Trøndelag (storfe). Hos selskap med produksjon i flere land, for eksempel bearbeidede landbruksvarer, har det vært flytting og optimalisering av produksjonen på tvers av landegrenser.

Antallet sysselsatte per bedrift øker jevnt, men antallet sysselsatte i sum har avtatt i likhet med øvrig industri. Færrest sysselsatte per bedrift er det innen korn- og bakervarebransjen, mens sjokolade- og sukkervarebransjen har flest sysselsatte per bedrift. De største strukturelle endringene har funnet sted i meierisektoren, der antall sysselsatte per bedrift er mer enn doblet fra 1993.

Nedlegging av anlegg har ført til konsentrasjon av større foredlingsanlegg i storbynære strøk. Samtidig har det vært en fremvekst av mindre bedrifter i distriktene, som gårdsysterier og småskala kjøttforedlingsbedrifter, ofte basert på foredling av lokale råvarer. Det finnes ingen samlet oversikt over omfanget av slike bedrifter og den økonomiske utviklingen for disse, men Norsk senter for bygdeforskning anslår at det er omkring tusen slike bedrifter i Norge.

4.3.3 Jordbruket

Utgangspunktet for å skape konkurransedyktige verdikjeder for volumproduksjon av mat i Norge er vanskeligere enn i mange andre land. Vi har kort vekstsesong, kaldt klima og dermed lav arealproduktivitet. Om lag 2/3 av det norske jordbruksarealet er grasarealer hvor produksjonen må foredles gjennom husdyr. De naturgitte begrensningene begrenser særlig muligheten for å dyrke energirike vekster til menneskemat. Jordbruksarealene er begrenset til 3 pst. av det samlede arealet i Norge og ligger i stor grad spredt og oppdelt, til dels langt fra store befolkningssentra. En del areal er også bratt og tungdrevet og begrenser muligheten for rasjonell drift. Vi har et høyt kostnadsnivå og samtidig gir lønnsnivået arbeidskraften høy verdi i alternativ anvendelse og sysselsettingsgraden er også høy. Det gir jordbruket utfordringer i konkurransen om kompetent arbeidskraft. Samtidig gir høy kompetanse i befolkningen og naturgitte forhold også jordbruket mulige konkurransefortrinn.

Kilde: Foto: Matprat.no

Det har i flere tiår vært et mål å utnytte arealressursene i hele landet for å dekke etterspørselen på hjemmemarkedet etter varer vi har naturgitte forutsetninger for å produsere, innenfor de gitte handelspolitiske rammer. En høy produksjon av råvarer i jordbruket forutsetter at de beste arealene brukes til de mest varmekrevende vekstene, som korn og grønnsaker, mens det grasbaserte husdyrholdet reserveres for områdene med vanskeligere vekstvilkår. Den geografiske produksjonsfordelingen er et viktig grunnlag for et omfattende norsk jordbruk, og for jordbrukets produksjon av fellesgoder for samfunnet. Denne produksjonsfordelingen kan imidlertid gi utfordringer med erosjon og næringssaltavrenning til enkelte vassdrag.

Naturgitte forutsetninger, høyt kostnadsnivå og politiske mål om matproduksjon, landbruk over hele landet og produksjon av fellesgoder bidrar til at prisnivået i Norge i absolutte termer er høyere enn i de fleste andre land. Målt i forhold til inntektsnivå er prisnivået på mat i Norge lavt.

4.3.3.1 Utviklingen i produksjonen

Det er betydelige forskjeller i utviklingen i produksjonsvolumet for de ulike sektorene over tid. Tabell 4.1 viser utviklingen de siste tiårene.

De prosentvise endringene er basert på 3 års glidende gjennomsnitt av de årlige produksjonsvolumene. Spesielt i planteproduksjonene varierer produksjonen betydelig mellom år. Den er noenlunde stabil, eller svakt fallende i flere sektorer, men klart økende for grønnsaker og hagebær, iflg. Budsjettnemndas volumindekser. Blomster og prydvekster er en vesentlig del av hagebruket, og utgjør om lag 45 pst. av førstehåndsverdien. Samtidig foregår det en betydelig produktutvikling og innovasjon i hagebrukssektoren, jf. boks 4.3.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Figur 4.6 viser de ulike produksjonenes andel av brutto markedsinntekter i sektoren for å gi en indikasjon på størrelsesforholdet mellom produksjonene.

På grunn av fall i melkekonsumet ble produksjonen av melk redusert med 18 pst. fra 1990 til 2002, ved oppkjøp av produksjonskvoter. Senere har kumelkproduksjonen vært stabil på vel 1 500 mill. liter per år. Kjøttproduksjonen var 204 mill. kg i 1989, den økte til 262 mill. kg i 1999 og 319 mill. kg i 2008. Etterspørselen i markedet har gitt mulighet for produksjonsøkning for de kraftfôrbaserte kjøttslagene, spesielt for kylling. For storfekjøtt har produksjonen vært svakt nedadgående det siste tiåret. En hovedårsak har vært redusert antall mordyr i melkeproduksjonen og en for svak vekst i antallet ammekyr. Produksjonen av sau-/lammekjøtt er om lag den samme i 2008 som i 1999. Gjennom store deler av det siste tiåret har det vært underdekning med norskprodusert mørkt kjøtt. Prioritering av grasbasert husdyrhold i de siste jordbruksoppgjørene og reduksjon i etterspørselen under finanskrisen har bidratt til reduksjon i underdekningen, men over tid er det sannsynlig at det er potensial for økt produksjon.

4.3.3.2 Korn og kraftfôr

Korn- og kraftfôrpolitikken er sentral både i forhold til den geografiske produksjonsfordelingen, for selvforsyningsgraden og fordi mengder og priser på fôrkorn er grunnlaget for råvarekostnader i kraftfôrproduksjonen og importbehovet når kjøttproduksjonen øker.

Kornproduksjonen økte fram til tidlig på 1990-tallet, men har deretter vært nokså stabil, med stor variasjon fra år til år, jf. figur 4.4. Nye sorter og forbedrede dyrkingsteknikker har gjort det mulig med sterk vekst i matkornproduksjonen. Med dagens sorter kan 75–80 pst. av matkornbehovet dekkes. Samtidig reduseres muligheten for å betjene etterspørselen etter fôrkorn.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket.

Etterspørselen etter fôrkorn avhenger av utviklingen i husdyrproduksjonen. Kraftfôrforbruket har økt med vel 1 pst. per år de siste årene, bl.a. som følge av økt forbruk av kylling- og svinekjøtt og økt kraftfôrandel i melkeproduksjonen. Det har gitt økt behov for import av råvarer til kraftfôr. Karbohydrater er en hovedbestanddel i kraftfôr og det er særlig karbohydratråvarer som produseres i Norge, gjennom produksjon av fôrkorn. Norskandelen har falt det siste tiåret, men varierer en del som følge av værforholdene. Været påvirker både avlinger og andelen av hveteproduksjonen som benyttes til mat, jf. tabell 4.2. Vanskelige værforhold i 2009 ga unormalt stor andel fôrkorn. Kornhøsten 2011 ble også sterk negativt påvirket av dårlig vær.

Det siste tiåret har proteininnholdet i kraftfôr økt, bl.a. som følge av økt ytelse og økt andel fjørfefôr. Norskandelen for protein har falt markant etter 2000. Forbudet mot bruk av kjøttbeinmel i fôr er en vesentlig forklaring. Fra mai 2010 ble det også forbudt å bruke fiskemel i fôr til drøvtyggere.

4.3.3.3 Selvforsyningsgrad – hjemmemarkedsandel

Det er flere måter å beskrive den norske matindustrien og det norske jordbrukets hjemmemarkedsandel på. Selvforsyningsgraden beskriver hvor stor andel av matvareforbruket på engrosnivå, regnet på energibasis, som kommer fra norsk produksjon av jordbruksprodukter eller fisk. Den kan, per definisjon, ikke overstige 100 pst. og den tar ikke hensyn til evt. eksport. Dekningsgraden tar hensyn til eksport, og lå i 2009 på 76 pst., særlig på grunn av den store eksporten av fisk. Næringsmiddelindustriens hjemmemarkedsandel, målt på verdibasis, er iflg. NILF om lag 80 pst., og har vært svakt fallende de siste årene.

Selvforsyningsgraden for varer produsert i jordbruket økte fra 39 til 50 pst. fra 1970 til 2010, jf. tabell 4.3. Selvforsyningsgraden er gjennomgående høy for viktige jordbruksproduksjoner. Totalt sett er den likevel lavere fordi en del energirike produkter som sukker, ris, tropiske frukter og noe matkorn importeres.

Økningen i selvforsyningsgraden i perioden skyldes i hovedsak økt produksjon av matkorn. Selvforsyningsgraden for poteter og for grøntsektoren har falt. I grøntsektoren skyldes det delvis økt etterspørsel etter tropiske produkter. Blant husdyrproduktene har selvforsyningsgraden hele tiden vært relativt høy. Endringer i produksjon over tid henger derfor i stor grad sammen med endringer i etterspørsel etter produktene og endring i importkvoter som er tatt inn i markedet.

Boks 4.3 Norsk bringebæreventyr

Norsk produksjon av bringebær til ferskkonsum er de senere årene hundredoblet, fra å være nokså ubetydelig til å utgjøre nærmere en million kilo. Dette har firedoblet førstehåndsverdien av bringebærproduksjonen. For ti år siden var så å si all bringebærproduksjon bær til industrien. Gjennom innovative dyrkere, forsknings- og utviklingsarbeid hos Bioforsk – god logistikk og godt markedsføringsarbeid hos omsetningsleddene – har bringebær blitt en attraktiv ferskvare der omsetningen etter alt å dømme bare vil øke.

Kilde: Landbruks- og matdepartementet

Nye dyrkingsmetoder er tatt i bruk gjennom dyrking i veksthus og plasttuneller, og med planter som er spesielt preparerte. Dermed kan bær leveres i en mye lengre sesong, og avlingen per arealenhet mangedobles. Kunnskapen om hvordan bær skal behandles har blitt bedre i alle ledd og transporten fram til forbrukerne er effektivisert.

4.3.3.4 Utviklingen i jordbruksarealet

I perioden 1989–1999 økte det registrerte jordbruksarealet med 4,4 pst. Denne utviklingen har senere flatet ut. I perioden 1999–2010 er det registrert en reduksjon i totalt jordbruksareal på ca. 3 pst., jf. tabell 4.4 Registrert totalareal var på sitt høyeste i 2001 og er siden da redusert med om lag 3 ½ pst. Nedgangen i jordbruksareal skyldes i all hovedsak reduksjon i arealet med korn og oljevekster og andre åpenåkervekster. De siste årene har trenden vært en reduksjon i kornarealet på om lag 30 000 dekar per år. Arealet med eng og beite har økt i perioden 1999–2007, men har deretter hatt nedgang.

Fra 2005 har nytt digitalt kartgrunnlag vært tatt i bruk som kontrollgrunnlag ved søknad om produksjonstilskudd. T.o.m. 2010 er nytt kartgrunnlag tatt i bruk i 240 kommuner med 6,9 mill. dekar jordbruksareal. Tall fra Statens landbruksforvaltning (SLF) for disse kommunene innebar nytt kartgrunnlag en engangsreduksjon i arealet på i gjennomsnitt 2,5 pst. Mye av reduksjonen i arealet kan derfor skyldes bedre, eller oppdatert, registrering.

Det er relativt stor variasjon i arealutviklingen mellom kommunene. Som figur 4.5 viser, er det en økning i jordbruksareal for en rekke kommuner. Dette er i stor grad innlandskommuner, og kan sannsynligvis relateres til økning i innmarksbeitearealene. Gjennomgående er det størst arealreduksjon i kystkommunene. Nedgangen i enkelte sentralstrøk som for eksempel Østfold og Vestfold henger sammen med store veiprosjekter som har tatt betydelig jordbruksareal.

* Endringen er eksklusiv arealendring i innføringsåret for de kommunene som har gjennomført gårdskartprosessen.

Kilde: Statens landbruksforvaltning.

Fôropptak på utmarksbeite

Samlet årlig fôropptak på utmarksbeite er for 2009 beregnet til ca. 307 mill. fôrenheter, som om lag tilsvarer netto grasavling på 1 mill. dekar, jf. tabell 4.5. Norsk institutt for skog og landskap har til 2010 dokumentert beiteressursene på ca.1/3 av norsk landareal. Grove anslag viser at ca. 50 pst. av landarealet betegnes som nyttbart beite. Med fradrag av ukurante arealer for rasjonell beitebruk anslår instituttet at om lag 1/2 av den samlede praktisk nyttbare beiteressursen i utmarka ble brukt i 2009, med stor variasjon mellom fylker. Det betyr at plantedekket gir grunnlag for vesentlig økning i beitingen. For å gi tilfredsstillende tilvekst og produksjonsresultat forutsetter høsting av denne ressursen at beitedyra får utnyttet mest mulig av vekstsesongen og døgnet til beitesøk og beiting, dvs. frittgående beitedrift.

Fôropptaket viser en reduksjon på 3,2 pst. fra 2003 til 2009 og skyldes i hovedsak nedgangen i antall sau på utmarksbeite. Om lag 35 pst. av utmarksarealet i Norge blir brukt av organiserte beitelag. Dette omfatter ca. 80 pst. av sauen og 25 pst. av storfeet. Nedgang i antall bruk med beitedyr, større buskaper, tapssituasjonen mv. medfører utfordringer i forhold til bruk av beiteområdene, tilsyn og fellestiltak.

En rapport fra NTNU (2008) viser at det totale beitetrykket i utmark av store beitedyr (husdyr og hjortevilt) i 1999 lå på om lag 85 pst. av beitetrykket i 1949. Nedgangen i husdyrbeiting ble i stor grad kompensert med økningen av hjortevilt. Det er store regionale forskjeller i utviklingen. I kystregionen ble den totale beitingen om lag halvert i perioden, mest på grunn av redusert husdyrbeiting, mens den i fjell- og innlandsregionene gikk ned med om lag 10 pst.

4.3.3.5 Strukturutvikling og spesialisering

Mens samlet produksjon øker, drives jordbruket gjennom et avtagende antall bedrifter, mens eiendomsstrukturen er relativt stabil. Tradisjonelt har mange jordbruksbedrifter hatt flere produksjoner. Tabell 4.6 gir både uttrykk for strukturendringene de siste 30 årene og for en betydelig spesialisering. Det er særlig stor reduksjon i antall bedrifter med typiske tilleggsproduksjoner, som poteter og grønnsaker og delvis korn. Antall bedrifter som er registrert med disse produksjonene har falt sterkt over lang tid. For husdyrproduksjonene har reduksjonen i antall bedrifter med de ulike dyreslagene økt klart det siste tiåret. Det antas bl.a. å ha sammenheng med stort investeringsbehov på grunn av mye nedslitt driftsapparat, økte konsesjonsgrenser og pålegg om dyrevelferdstiltak. Antall bedrifter med melkeproduksjon er nesten halvert siden 1999, når samdrifter telles som 1 bedrift. Om lag 4.700 eiendommer har sin melkekvote i samdrift i 2010.

En økende andel av jordbruksarealet drives på leiebasis. Leid areal utgjorde 2,3 mill. dekar i 1989 (23 pst.) og har økt jevnt til om lag 4,1 mill. dekar i 2009. Det innebærer at om lag 40 pst. av arealet nå er leid og i gjennomsnitt leier hver jordbruksbedrift 85 dekar. Det er betydelig lokal variasjon. SLFs registrering av jordleiepriser viser at leieprisene for arealer til korn- og potetdyrking har økt, mens prisene ellers har holdt seg på samme nivå, eller gått ned. De høyeste leieprisene finnes i sentrale jordbruksområder i Rogaland, på Østlandet og delvis i Trøndelag. I utkantkommuner er jord til grasproduksjon og beite vanligste utleieformål. I økende grad er denne jorda gratis, og delvis blir brukerne betalt for å holde arealene i hevd.

Gårdsbrukene spesialiseres innenfor de store hovedproduksjonene. Men samtidig er mange mindre produksjoner og tjenester viktige på mange bruk. Det kan være både tradisjonelle og nyere produksjoner og aktiviteter som bidrar til mangfold og et bredere inntektsgrunnlag gjennom å utnytte lokale ressurser og brukernes kompetanse. Produksjoner som honning, villsau, oppdrett av hjort og andre dyreslag, og en rekke mindre produksjoner i hagebrukssektoren, både spiselige og ikke-spiselige vil være viktige også i framtiden, jf. kapittel 8.

4.3.3.6 Realinntekt, investeringer og arbeidsforbruk

Jordbrukssektorens realinntekt (målt som vederlag til arbeid og egenkapital i Totalkalkylen) økte kraftig etter inntektsopptrappingen på slutten av 70-tallet. Deretter har realinntekten vært fallende, inntil de siste årene. Regnet per årsverk har realinntekten, med årlig variasjon, ligget på om lag samme nivå, men med en markert økning etter 2006, når verdien av jordbruksfradraget ved ligningen inkluderes, jf. figur 4.10.

Investeringsvolumet økte sterkt etter inntektsopptrappingen, for deretter å falle markant til midt på 90-tallet. Investeringsbehovet er nå høyt, både på grunn av slitasje, nye driftsmåter, og som følge av offentlige pålegg av dyrevelferdshensyn. Samtidig har byggekostnadene økt sterkt. SSBs byggekostnadsindeks har økt mer enn dobbelt så mye som generell prisvekst det siste tiåret. Mange står overfor et skift i kapitalbehovet ved investering.

Egenkapitalen i jordbruket har økt det siste tiåret iflg. Totalkalkylen. Samtidig har gjeldsøkningen vært større, slik at egenkapitalandelen har falt med 6 prosentpoeng fra 2000 til 2010. Realinntekten per bedrift har økt med 38 pst. (inkl. verdien av jordbruksfradraget). Tall fra NILFs driftsgranskinger viser at gjeld per bedrift har økt med ca. 70 pst., målt i faste kroner, til ca. 1,7 mill. kroner i 2008. Gjeldsandelen var både i 2008 og 2009 på 45 pst. Gjeldsgrad og gjeld er høyest for brukere under 35 år og faller med økende alder. Gjelda for de yngste er om lag 3 mill. kroner. Gjeld og gjeldsprosent øker med økende størrelse på bedriften.

Mens produksjonen økte med om lag 45 pst. fra 1969 til 2010, er antall utførte timeverk redusert med om lag 75 pst.. Effekten av den teknologiske utviklingen, strukturendringene og endring i driftsmåter mv., kan illustreres ved at mens jordbruksbedriftene i denne perioden, målt i arealstørrelse, har blitt nesten 3,5 ganger større, utføres det nå likevel 14 pst. mindre arbeid i hver bedrift.

4.3.3.7 Produktivitet

Sysselsettingen i jordbruket er redusert med over 40 pst. siden 1990. Samtidig har den totale produktmengden vært noenlunde konstant, kapitalinnsatsen er redusert ca. 20 pst., mens innsatsen av ikke-varige innsatsfaktorer har gått svakt ned, målt i faste priser. Alt dette har gitt en betydelig produktivitetsvekst. Målt som produktmengde i forhold til alle innsatsfaktorer, har veksten vært ca. 1,7 pst. per år i perioden 1990–2009. Dette er på linje med det som er funnet i andre land.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Arbeidsproduktiviteten i jordbruket økte med 3,6 pst. per år i perioden 1990–2009 iflg. NILF. Iflg. nasjonalregnskapet var økningen i arbeidskraftsproduktiviteten for private fastlandsnæringer (utenom bolig, primærnæringer og el-forsyning) i perioden 1991 til 2009 på 2,4 pst. per år. Tall fra Budsjettnemnda for jordbruket viser at jordbruket den siste tiårsperioden har hatt en årlig vekst i arbeidsproduktiviteten på 6 pst.

Boks 4.6 Egg og fjørfe

Det er nær 3 900 000 verpehøner og en produksjon på om lag 60 mill. kg egg i året i Norge. 1 800 bedrifter driver med eggproduksjon og det er i gjennomsnitt rundt 5 600 verpehøner per bedrift.

Kilde: Kai Myhre/Økoinfo

Salget av kyllingkjøtt har økt kraftig de siste årene og det produseres over 86 mill. kg fjørfekjøtt i året. Her inngår både, kylling, kalkun og and. 630 bedrifter driver med slaktekylling og de leverer hver i gjennomsnitt nesten 60 000 kyllinger til slakt hvert år.

4.3.3.8 Geografisk fordeling av produksjon og arealbruk

Tabell 4.7 og 4.8 viser endring i andel av sentrale husdyrproduksjoner og arealbruk mellom landsdeler og i bo- og arbeidsmarkedsregionene (BA-sentralitet) det siste tiåret. Endringer i den geografiske fordelingen må ses i sammenheng med produksjonsutviklingen. For produksjoner med betydelig vekst, som kylling, svin og grønnsaker, har produksjonsøkningen kommet i sentrale områder. Produksjonsøkningen for kylling har særlig kommet i Trøndelag, i Rogaland, og på Østlandet. Men det har også vært vekst i andre områder, bl.a. Nord-Østerdal. Veksten i svinekjøttproduksjonen har i størst grad kommet i Rogaland, men også i andre områder, bl.a. på Helgeland. Veksten produksjon av grønnsaker på friland har kommet på Østlandet.

For de grasbaserte produksjonene har produksjonen vært mer stabil det siste tiåret og det har vært relativt små endringer i den geografiske produksjonsfordelingen etter disse inndelingene. Den største endringen er økning i produksjonen av sau-/lammekjøtt i Rogaland, på bekostning av resten av Vestlandet. Kvoteordningen sikrer geografisk stabilitet i melkeproduksjonen, likevel har Rogaland økt sin andel av produksjonen med 1 prosentpoeng. Antall ammekyr har særlig økt på Østlandet. Hovedbildet er stort sett at for produksjoner med vekst kommer veksten i mer sentrale områder, men at produksjonen før øvrig i mindre grad flyttes.

Arealutviklingen er svakest på Vestlandet. Det har vært en relativt markert reduksjon i fulldyrket areal på Vestlandet og i områder med spredt bosetting. Vestlandet har hatt reduksjon i sin andel for alle arealkategorier. Kornarealet er redusert på Østlandet, men har holdt seg mer stabilt i Trøndelag. Arealet med fulldyrket eng og beite har økt mest i sentrale områder. På Østlandet henger det sammen reduksjon i kornarealet og økning i antallet ammekyr. Arealet med annen eng og beite har økt mer i perifere områder enn i sentrale områder. Potetarealet er redusert og mer konsentrert til noen få områder. Økt areal av grønnsaker på friland har kommet i bynære områder.

Datamaterialet tyder på at grovfôrproduksjonen ekstensiveres og husdyrproduksjonen intensiveres, med økt bruk av kraftfôr, uavhengig av sentralitet. Det innebærer at husdyrproduksjonen kan økes på dagens arealgrunnlag. Antall jordbruksbedrifter er redusert med 33 pst. i perioden. En økende andel er lokalisert i Rogaland, på Østlandet og i Trøndelag. Inndelt etter BA-sentralitet er endringene mindre.

4.3.3.9 Utenlandsk arbeidskraft viktig for matkjeden i Norge

Landbruket er en arbeidsintensiv næring, både i primærproduksjon og foredlingsleddene. Spesielt i vekstsesongen i planteproduksjon er det et stort behov for ekstra arbeidskraft. Behovet for sesongarbeidskraft kan ikke dekkes bare med innenlandsk arbeidskraft. Med et stramt arbeidsmarked, er det ikke tilstrekkelig fleksibilitet til å dekke slike svingninger i arbeidskraftbehovet.

Norsk matkjede har lenge hatt behov for arbeidskraft fra utlandet. I jordbruket gjaldt det inntil de siste årene først og fremst for frukt- og grøntsektoren. Omfanget av utenlandsk arbeidskraft har de senere år økt innen andre deler av jordbruket, spesielt innen melkeproduksjon. Mens omfanget av utenlandsk arbeidskraft har fortsatt å øke innen næringsmiddelindustrien de siste årene, er omfanget redusert i jordbruket.

Tabell 4.9 viser utenlandsk arbeidskrafts betydning for norsk jordbruk. Arbeidsinnvandrere sto for om lag 8 pst. av jordbrukets totale arbeidsinnsats i 2009, mot ca. 10 pst. 2007 og 4 pst. i 2003. Det har i økende grad vært behov for arbeidskraft med mer varig opphold enn det som er tilfelle for sesongarbeidskraften, jf. tabell 4.10. Tabell 4.10 viser økningen i arbeidsinnvandring knyttet til norsk nærings- og nytelsesmiddelindustri (ekskl. drikkevarer) for perioden 2005–2009. Tallene viser en økning for både bosatt arbeidsvandring og ikke-bosatte innvandrere.

Allmenngjøring av tariffavtaler er en del av det offentliges tiltak mot sosial dumping. Tariffnemnda fastsatte i 2010 Forskrift om allmenngjøring av tariffavtalen for jordbruks- og gartnerinæringene. Forskriften skal videreføres fram til 2012, og har til formål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har. Departementet legger til grunn at behovet for videreføring av allmenngjøring av tariffavtalen i sektoren gjennomgås i 2012.

Hovedansvaret for å sørge for tilfredsstillende vilkår for utenlandsk arbeidskraft ligger hos arbeidsgiverne, som må være sitt samfunnsansvar bevisst. Dårlige lønns- og arbeidsvilkår i enkelte tilfeller vil være uheldig både for arbeidstakerne det gjelder, for forhold internt i landbruket og for landbruksnæringas omdømme. Departementet har derfor hatt nær kontakt med organisasjoner innen landbruket om betydningen av forsvarlige vilkår for utenlandsk arbeidskraft i jordbruket. Behovet for informasjon om gjeldende regelverk har vært understreket. Det har videre vært avsatt midler over Jordbruksavtalen til kartlegging av bruken av utenlandsk arbeidskraft i norsk landbruk.

4.4 En politikk for bærekraftige verdikjeder for mat

4.4.1 Øke produksjonen av mat

Nasjonal matproduksjon fra land og sjø er et fundament for nasjonal matsikkerhet. Regjeringen vil at norsk landbruk skal dekke etterspørselen etter varer det er naturlig grunnlag for å produsere nasjonalt, innenfor de gitte handelspolitiske rammer. Med de gjeldende prognoser for utviklingen i folketallet og kjøpekraft må det legges til rette for at produksjonen kan økes i takt med en økende befolknings etterspørsel. Forbrukernes preferanser er drivkraften i etterspørselen, herunder økt kjøpekraft, forbrukertrender og arbeidet for et bedre kosthold. Det vil avgjøre produksjonsmulighetene i de ulike sektorene framover.

All mat skal være helsemessig trygg og ha høy kvalitet. Samtidig vil hele matkjedens evne til å øke konkurransekraften gjennom innovasjon, økt produktmangfold og mat med lokalt særpreg, være avgjørende for vekst og verdiskaping. At forbrukerne er fornøyd med matsektorens betjening av de ulike markedssegmentene er også viktig for legitimiteten til importvernet, som landbruket er avhengig av.

Vareproduksjonen er koblet til, og er en forutsetning for, produksjonen av fellesgoder. God betjening av et mangfoldig matvaremarked er derfor viktig for politikkens legitimitet og landbrukets evne til å fylle sine samfunnsoppgaver, både med hensyn på vare- og tjenesteproduksjon og produksjon av fellesgoder.

Kilde: Foto: Svein Grønvold/Samfoto

Gjennom bilaterale og multilaterale forhandlinger har Norge gitt importkvoter med ingen eller lav toll, slik at kvotene normalt utnyttes fullt ut. Et realistisk mål om å dekke den innenlandske etterspørselen må ta hensyn til kvoteimporten.

I jordbrukssammenheng er Norge et grasland. Arealer som bare er egnet for produksjon av gras- eller annet grovfôr, ligger i stor grad i områder der det i jordbruket er få andre alternativer enn grasproduksjon og hvor jordbruket betyr relativt mye for sysselsettingen. Over tid har også selvforsyningsgraden vært høy for produkter fra det grasbaserte husdyrholdet, i tillegg til lyst kjøtt og egg. Å øke produksjonen av produkter fra grasetende dyr i takt med etterspørselen er derfor spesielt viktig for å holde arealene i drift og som grunnlag for økonomisk aktivitet og sysselsetting i mange områder.

Selvforsyningsgraden beregnes på engrosnivå som den andelen av energiforbruket som er produsert i Norge. Beregningen tar ikke hensyn til i hvilken grad innsatsfaktorene er norske, heller ikke dyrefôr. Det innebærer at økt andel norsk matkorn øker selvforsyningsgraden, mens norskandelen i kraftfôr til husdyr ikke påvirker resultatet direkte, jf. kapittel 4.3.3. Fôrkorn er en hovedbestanddel i kraftfôr som kan produseres i Norge.

Kornproduksjonen har økt sterkt siden 60–70-tallet. Arbeidet for å øke matkornandelen har gitt gode resultater. Men variasjon i været gjør at produksjonen varierer mye fra år til år, både totalt og for matkornandelen spesielt. Gjennomsnittlig kornproduksjon det siste tiåret var for første gang på lenge litt lavere enn tiåret før, særlig på grunn av reduksjon i kornarealet, men også fordi avlingsøkningen per dekar har avtatt i praktisk dyrking. Arealer egnet for kornproduksjon er begrenset. Økt andel matkorn, økt etterspørsel etter lyst kjøtt og økende proteininnhold i kraftfôret, har gitt behov for økt import av fôrråvarer de siste årene.

Den økte etterspørselen etter kraftfôrbaserte lyse kjøttslag gir økte markedsmuligheter for norsk fôrkornproduksjon. Det en utfordring å legge til rette for økt norsk kornproduksjon. Økt produksjon kan skje både ved å ta vare på, og øke, kornarealet, og gjennom høyere arealproduktivitet. Utredninger utført av Bioforsk tyder på at sortsfremgangen de siste årene ikke er realisert i faktisk oppnådde avlinger. Det er viktig at sortsutviklingen fortsetter og at ny kunnskap om gjødsling og dyrkingsteknikker tas i bruk for å oppnå høyere avlinger. Det må også investeres i jorda, i form av grøfting, kalking og nødvendig vekstskifte, for å bedre jordkvaliteten.

Forholdet mellom prisen på korn og prisen på innsatsfaktorene for å produsere kornet er viktig for å gi økonomisk insentiv til å ta ut høyere avlinger. Isolert sett taler det for høyere pris, eller produksjonsavhengige tilskudd. Men også på dette området må kryssende hensyn avveies. Av miljøhensyn er utviklingen i retning noe mer grasbasert husdyrhold og beitearealer i kornområdene gunstig, innenfor rammen av den geografiske produksjonsfordelingen, jf. kapittel 9. På den andre siden er prisen på fôrkorn en vesentlig del av råvarekostnaden i kraftfôrproduksjon og for produksjonskostnadene i husdyrholdet, og både for lyse og mørke kjøttslag.

Å opprettholde høy norsk selvforsyning forutsetter tilstrekkelig konkurransekraft i hele verdikjeden. Samtidig må hovedtrekkene i den geografiske produksjonsfordelingen videreføres, både for å øke produksjonen og for å sikre bruk av jordressursene over hele landet. Grasbasert produksjon i distriktene legger til rette for at vi får utnyttet de knappe nasjonale kornarealene sin nøkkelfunksjon i forhold til høy norsk produksjon av mat- og fôrkorn.

Det er naturlig grunnlag for å produsere poteter, frukt, bær og grønnsaker i Norge, og budsjettstøtten til disse produksjonene er vesentlig lavere enn for en rekke andre produksjoner. Samtidig er importen stor og til dels dominerende for mange produkter. I senere år er det blitt satset offensivt på økt norsk produksjon, for eksempel plommer og bringebær, samt utvikling av nye salatsorter. Det bør stimuleres til fortsatt satsing innenfor poteter, frukt, bær og grønnsaker. Produksjonen bør om lag dekke dagens andel av forbruket av poteter og grønnsaker i de periodene det er tollvern. I tillegg må det satses offensivt på konsumproduksjon av frukt og bær, bl.a. epler, plommer, jordbær og bringebær. Det må også være en målsetting at konservesindustrien fortsatt bruker norske råvarer. Plantehelsesituasjonen gir et godt utgangspunkt, jf. kapittel 3. Både FoU-tiltak og verdiskapingsprogram skal være med å legge til rette for vellykkede satsinger.

4.4.2 Et aktivt jordbruk over hele landet

Regjeringen vil utnytte landbrukets ressurser og potensialet for landbruksproduksjon i alle deler av landet. Landbruk er en stedbunden næring og i mange områder med spredt bosetting og svakt næringsgrunnlag er landbruket spesielt viktig for bosetting og sysselsetting. Matproduksjon og næringsutvikling med grunnlag i landbrukseiendommenes samlede ressurser vil få økt betydning. Utviklingen vil skje på ulike måter og med ulik sammensetning av vare- og tjenesteproduksjonen i de ulike delene av landet. De ulike regionenes særpreg og muligheter må utnyttes bedre. Men i økonomisk forstand, og som grunnlag for bruk og vedlikehold av jordbruksarealene, vil den tradisjonelle råvare-/matproduksjonen ha avgjørende betydning.

Kilde: Dag Røttereng/Samfoto

Regjeringen vil legge til rette for et fortsatt aktivt jordbruk over hele landet. Det er et ambisiøst mål i et land med vårt klima og kostnads- og lønnsnivå. I mange områder er det også bratte og oppdelte arealer som hindrer rasjonell drift med det maskinelle utstyret som gjennomgående er i bruk. I sin undersøkelse av måloppnåelse og styring i jordbruket påpekte Riksrevisjonen (Dok. 3:12 (2009–2010)) at det både er risiko for at dette målet ikke nås og at det er behov for klarere operasjonalisering av det.

Markedskreftene virker i retning av sentralisering og forekomsten av skalafordeler i produksjonene gjør at målet krever aktiv bruk av virkemidler for at det skal kunne nås. Skalafordelene er entydige for driftsbygningene. Det er behov for både mindre kapital og mindre arbeidskraft per produsert enhet ved økende størrelse. Oppdelt, spredt og bratt areal gjør imidlertid at skalafordelene utendørs varierer mye lokalt og mellom områder. Derfor har det å legge til rette for en variert bruksstruktur også stor distriktspolitisk betydning for å utnytte muligheter og ressurser lokalt.

Regjeringen mener det er nødvendig med en tydeligere distriktsprofil i landbrukspolitikken. Det skal legges større vekt på særlige utfordringer i områder med store distriktspolitiske utfordringer hvor jordbruket har stor betydning.

Det krever bl.a. fortsatt styrking av det grasbaserte husdyrholdet og at det med de økonomiske virkemidlene legges til rette for lønnsom drift i ulik skala, slik at en variert bruksstruktur kan opprettholdes. Utnytting av beiteressursene i utmarka skal opprettholdes eller økes innenfor naturens bærekraft og markedet for produktene. Økt produksjon vil, over tid, forutsette at ressursene tas i bruk der de finnes. En slik distriktsprofil vil ikke minst være viktig for beitenæringene og for samisk jordbruk. Sametinget har flere ganger understreket betydningen av en variert bruksstruktur, som tar i bruk ressursene over hele landet. Sametinget legger bl.a. vekt på bedre økonomiske rammebetingelser, rekruttering, veiledning og bedre velferdsordninger. Samtidig understrekes behovet for økt utnytting av utmarksressursene og kombinasjonsvirksomhet.

Regjeringen vil særlig legge resultatindikatorene gjengitt nedenfor til grunn for vurdering av måloppnåelsen i forhold til målet om et aktivt landbruk over hele landet. Det vil være nødvendig å belyse utviklingen med resultatindikatorer som følger ulike inndelingskriterier. Det er til dels betydelige forskjeller i produksjonsvilkår innad i for eksempel fylkene, bo- og arbeidsmarkedsregionene og i virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler. Forskjeller i produksjonsvilkår i jordbruket gjør at geografisk differensierte virkemidler kan følge andre soneinndelinger enn disse for å være effektive i forhold til målet.

1. Utviklingen i fordelingen av produksjonsvolumet av melk og grasbaserte kjøttslag.

2. Utviklingen i fordelingen av totalt og fulldyrket jordbruksareal.

3. Utviklingen i fordelingen av sysselsettingen i landbruket.

Når det gjelder produksjonsvolum vil det være særlig viktig å opprettholde produksjonene som utnytter grasarealene i alle deler av landet. Det vil også være nødvendig å opprettholde en geografisk spredning av andre store produksjoner, for å bidra til sysselsetting.

For produksjoner som utnytter mindre markedssegmenter er volumene ofte små (for eksempel bær, fabrikkgrønnsaker, økologisk). Derfor er ofte grunnlaget for mange tilstrekkelig gode produksjonsmiljøer for svake. I slike tilfeller vil ofte større samling av primærproduksjonen i rimelig nærhet til mottaks-/foredlingsanlegg skape sikrere grunnlag for lønnsom produksjon og effektiv betjening av markedet.

Både utviklingen i produksjonsvolumene og måten produksjonen foregår på, vil ha betydning for arealbehovet. Endringer i bruksstruktur, teknologi og driftsmåter gjør også at bruken av arealene endrer seg. I enkelte områder er mulighetene for effektiv volumproduksjon begrenset, men arealene er verdifulle for å utvikle kulturlandskapet/hindre gjengroing, og for samspillet med reiselivet. Å holde jordbruksarealene i drift er en viktig del av næringens samfunnsoppgaver. Det er behov for å målrette virkemiddelbruken for å nå dette målet, jf. kapittel 4.5.

Landbrukets bidrag til bosetting og sysselsetting i alle deler av landet kan måles etter flere inndelinger, men virkeområdene for distriktspolitiske virkemidler og bo- og arbeidsmarkedsregionene er særlig relevante for denne indikatoren. Det er et bedre mål på bidrag til aktivitet enn for eksempel antallet registrerte bedrifter. Bedrifter kan ha svært ulikt driftsomfang, ulik organisering og grader av samarbeid og kriteriene for registrering av bedrifter kan endres. Det er mange måter å organisere en jordbruksbedrift på. I de fleste tilfeller har en eller flere i husholdet annen inntektsgivende aktivitet. Arbeidet på bruket kan utføres av én, eller deles på flere, både bruker/ektefelle/samboer og innleid arbeidskraft. I varierende, men antagelig økende grad, leies det også inn tjenester, ofte som erstatning for eget arbeid.

Det brukes betydelige virkemidler for å legge til rette for drift i mindre skala. Fremgang på mange områder i samfunnet reduserer behovet for arbeidskraft for samme produksjonsvolum og bedrer arbeidsmiljøet. Som følge av bl.a. teknologiutviklingen og skalafordelene er det sannsynlig at arbeidsforbruket i råvareproduksjonen fortsatt vil bli redusert. Derfor vil andre landbruksbaserte næringer få økende betydning for måloppnåelsen, spesielt i områder med spredt bosetting, hvor alternative næringsveier også ofte er begrenset. I Totalkalkylen for jordbruket måles sysselsettingen i hovedsak i tradisjonell matproduksjon. Departementet vil derfor arbeide for å bedre registreringen av alternativ næringsaktivitet i landbruket, som grunnlag for bedre rapportering av resultatoppnåelsen.

4.5 Virkemidler for bærekraftige verdikjeder

4.5.1 Virkemidlene i jordbrukspolitikken

Det brukes flere typer virkemidler i landbrukspolitikken. Virkemidlene skal virke sammen for å bidra til at landbruks- og matsektoren kan gjennomføre sine samfunnsoppgaver. Samfunnsoppgavene består både av produksjon av mat, fiber og ulike betalte tjenester og fellesgoder som ikke kan omsettes i et marked. Da snakker vi om fellesgoder som langsiktig matvaresikkerhet, kulturlandskap, bosetting, kulturarv, biodiversitet, plante- og dyrehelse og klima (karbonbinding).

En måte å gruppere virkemidlene på, og å synliggjøre hvilke prosesser som påvirker utformingen av dem, er vist i figur 4.14. Nivå og utforming av importvernet, målpriser/markedsordningene og budsjettstøtten påvirkes direkte og indirekte av WTO-avtalen, jf. kapittel 4.2. Gjennom jordbruksforhandlingene inngår staten årlig avtale med jordbruksorganisasjonene om målpriser/markedsordninger og budsjettstøtten til gjennomføring av jordbruksavtalen.

Noen av virkemidlene er generelle og noen er spesifikke i forhold til bestemte landbrukspolitiske mål. En forutsetning for at virkemidlene skal være effektive er at de er målrettede, men det betyr ikke at de trenger å være spesifikke og virke mot bare ett mål. Generelle virkemidler kan være målrettet mot matsikkerhet, men samtidig også mot kulturlandskap ved å bidra til at produksjonen opprettholdes og at arealer holdes i hevd. Virkemidlene virker gjennom å gi insentiver og resultatet avhenger av om næringsaktørene velger å følge insentivene og at disse er riktig dimensjonert.

De administrative kostnadene med generelle ordninger er jevnt over beskjedne, men samtidig kan de være mindre effektive for å nå særskilte mål. De administrative kostnadene med ordninger som er mer spesifikt rettet inn mot ett formål er generelt høyere, men presisjonen i å oppnå et mål kan også være høy, for eksempel på grunn av lokal variasjon i utfordringer. Dermed kan også måloppnåelsen være avhengig av det også benyttes ordninger som krever mer administrasjon, for eksempel i prioritering og søknadsbehandling, og administrasjonskostnadene er en nødvendig del av gjennomføring av tiltaket. Mange av disse ordningene forvaltes lokalt/regionalt og det er lokalt/regionalt handlingsrom i utformingen av dem, inkl. deler av budsjettstøtten som er en del av næringsavtalen med jordbruksorganisasjonene.

Budsjettstøtten til jordbruket utgjør en vesentlig del av virkemidlene. Bevilgningen til gjennomføring av jordbruksavtalen utgjorde om lag 13 mrd. kroner i 2010. I tillegg har det særskilte jordbruksfradraget ved ligningen en verdi før skatt på om lag 1,4 mrd. kroner. Budsjettstøtte som ikke er knyttet til produsert mengde og velferdsordningene, har økt sin andel av jordbruksavtalen det siste tiåret. Relativt sett har økningen vært størst for ordningene som skal stimulere økt beiting. Budsjettstøtte som anses som mest handelsvridende i WTO (gul støtte) utgjør under 5 pst. av Norges gule støtte. Om lag 85 pst. av den direkte produsentrettede støtten ytes til det grasbaserte husdyrholdet, mens om lag 3 pst. går til kraftfôrkrevende produksjoner. Av investeringsstøtten går også om lag 85 pst. til det grasbaserte husdyrholdet. Velferdsordningene har vært prioritert de siste 5 årene, både bevilgningsmessig og med hensyn på fleksibilitet og tilgjengelighet. Miljøsatsingen over jordbruksavtalen gjennomføres nå innenfor ordninger med en samlet bevilgning på om lag 4,6, mrd. kroner. Mange av tilskuddsordningene virker mot flere av de landbrukspolitiske målene. Det er viktig at tilskuddsordningene også ivaretar hensynet til naturmangfold og andre viktige miljøverdier. Miljøtilskudd er nærmere omtalt i kapittel 9.3.

Forholdet til WTO

Norge er ett av svært få land som har støtteordninger som faller innenfor definisjonen av Blå støtte i WTO, jf. kapittel 4.2.2. EU har redusert støtten innenfor blå boks betydelig ved å overføre midlene til ny produksjonsuavhengig inntektsstøtte innenfor den grønne boksen. Ved en eventuell ny WTO-avtale, må Norge redusere Blå støtte med minst 600 mill. kroner fra det nivået som er rapportert til WTO for 2009. Enhver økning i støttebeløpene under Blå boks vil medføre økt behov for reduksjoner i Blå boks ved gjennomføring av en eventuell ny avtale.

Reduksjonene i Blå støtte kan overføres til Grønn boks under forutsetning av at støtteordningene blir lagt om slik at de blir i samsvar med regelverket for slik støtte. Aktuelle støtteordninger kan i så tilfelle være varianter av produksjonsuavhengig inntektsstøtte, investeringsstøtte, utbetalinger i henhold til miljøvernplaner og utbetalinger i henhold til regionale støtteordninger. Man kan velge å etablere noen få store støtteordninger som omfatter alle/en stor andel av produsentene, eller man kan velge å etablere en rekke mindre støtteordninger med større grad av målretting mot grupper av produsenter. I det første tilfellet vil endringene kunne innebære omfordelingseffekter med hensyn på produksjoner, struktur og geografisk lokalisering, mens dette i større grad kan unngås i det andre tilfellet.

Regjeringen vil gjennomføre en vurdering av landbrukspolitiske konsekvenser av en omlegging av støtteordninger i Blå boks til støtteordninger i Grønn boks.

4.5.2 Virkemidler overfor næringsmiddelindustrien

Det er en grunnleggende forutsetning at maten vi spiser er helsemessig trygg. Det gjelder uavhengig av konkurransesituasjonen med omverdenen. Den norske landbruksbaserte næringsmiddelindustrien produserer varer hovedsakelig til det norske forbrukermarkedet. I en situasjon med økende internasjonal konkurranse er produksjon av trygge matvarer med høy kvalitet en viktig konkurransefaktor. Folk skal ha tillit til norskproduserte matvarer.

Sammenlignet med annen industri er næringsmiddelindustrien særegen gjennom sin nære tilknytning til råvareproduksjonen. Norsk landbrukssamvirke har også et spesielt ansvar for markedsregulering for viktige råvarer og målprisoppnåelse. Industrien er således tillagt viktige samfunnsoppgaver i tillegg til å drive ordinær næringsvirksomhet. Organiseringen av industrien i samvirke har bidratt til at primærprodusentene har oppnådd en posisjon i markedet som har vært viktig for avsetning av varer og dermed et sikkert inntektsgrunnlag. Samvirkeorganiseringen har bidratt til utjevning av prisene til produsentene. Det har vært avgjørende for at vi i dag har en variert bruksstruktur over hele landet.

Næringsmiddelindustrien baserer primært sin virksomhet på foredling og omsetning av norske landbruksråvarer. Næringsmiddelindustrien er avhengig av innenlandske produsenter som leverer råvarer stabilt, i store nok volum, av god nok kvalitet og til konkurransedyktige priser. Landbruket er på sin side avhengig av industrien som avtaker av råvarene. En livskraftig norsk næringsmiddelindustri er av avgjørende betydning for å nå målsettingen om et aktivt landbruk over hele landet.

Nærings- og handelsdepartementet har i dag det sektorovergripende ansvaret for næringspolitikken. NHD har gjennom Innovasjon Norge ansvar for å utforme generelle næringsrettede virkemidler knyttet til forskning, innovasjon, omstilling og internasjonalisering. En rekke andre politikkområder påvirker også viktige rammebetingelser for næringsmiddelindustrien som for annen industri: den overordnede økonomiske politikken, skatte- og avgiftspolitikken, energi-, samferdsels-, konkurranse-, distrikts- og regionalpolitikken, osv.

Innenfor landbrukspolitikken og handelspolitikken er det en rekke spesifikke virkemidler rettet mot næringsmiddelindustrien med formål å regulere markedene og samtidig ivareta hensynet til konkurransekraften. Jordbruksavtalen og forvaltningen av importvernet står spesielt sentralt. Det er ikke bare rammebetingelsene det offentlige gir – eller påvirker i sterk grad – som avgjør industriens konkurranseevne. Industrien har selv et stort ansvar for å sikre sin konkurransekraft gjennom innovasjon, omstilling og en sunn kostnadsutvikling. Det er viktig å ta vare på norske unike råvarekvaliteter og utnytte den høye kompetansen som finnes. Næringsmiddelindustrien må utnytte nærhet til råvarer og -produsenter, nærhet til norsk dagligvarehandel og konsumenter og unike kvaliteter på norske råvarer.

4.5.2.1 Råvarepriser og prisutjevning

Jordbruksavtalen gir viktige rammebetingelser også for næringsmiddelindustrien. For en rekke viktige råvarer fastsetter avtalen målpriser som har sterk innvirkning på råvarekostnadene. I jordbruksavtalen fastsettes også bevilgningen til nedskrivning av prisen på råvarer og eksportordninger til den bearbeidende foredlingsindustrien (RÅK-industrien), som har som formål å utjevne råvarekostnader og sikre konkurransekraft i forhold til import og ved eksport til EU.

Hensynet til industriens konkurransekraft er viktig også for kommende jordbruksoppgjør. I prispolitikken for norske råvarer må hensynet til næringsmiddelindustriens konkurransekraft avveies mot hensynet til bondens inntekt. Utviklingen i råvareprisene må vurderes i sammenheng med utviklingen i råvareprisene i EU, vår nærmeste handelspartner. Spesielt for den konkurranseutsatte RÅK-industrien vil forholdet mellom nasjonale og internasjonale råvarepriser være viktig.

Regjeringen vil sikre næringsmiddelindustrien rammevilkår som gjør det mulig å være konkurransedyktig i forhold til import, bl.a. gjennom jordbruksavtalen, og vil videreføre ordningene for prisnedskriving som utjevner forskjellen i råvarepriser for den konkurranseutsatte RÅK-industrien.

4.5.2.2 Importvernet og internasjonal konkurranse

Norsk næringsmiddelindustri kjøper råvarer til en pris som ligger betydelig over tilsvarende priser på verdensmarkedet. Samtidig har norsk industri høyere kapital- og strukturkostnader, for eksempel transportkostnader, bl.a. som følge av norsk geografi, landbrukspolitikken og det norske kostnadsnivået. Importvernet og forvaltningen av dette vil således være viktig for å opprettholde en norsk næringsmiddelindustri.

Regjeringen vil sikre et importvern som gir produktene beskyttelse gjennom hele verdikjeden. I internasjonale forhandlinger om markedsadgang, både i WTO, EØS og EFTA, legger derfor Regjeringen til grunn at det skal sikres et importvern som gir fortsatt handlingsrom for å føre en nasjonal landbrukspolitikk der målsettingene både for jordbruket og næringsmiddelindustrien kan ivaretas.

Ved tilpasningen til en eventuell WTO-avtale vil Regjeringen utnytte handlingsrommet i en avtale til å gi sensitiv behandling for både råvarer og foredlede landbruksvarer.

4.5.2.3 Eksport av landbruksvarer

Eksporten av norske landbruksvarer har vært meget begrenset noe som skyldes både høye norske råvarepriser, høyt kostnadsnivå og tollbeskyttelse i aktuelle mottagerland. Mye av vår eksport, for eksempel ost, har også vært avhengig av eksportstøtte.

For noen produkter vil norske varer kunne være konkurransedyktig på det internasjonale markedet også uten noen form for eksportstøtte. Eksempler på dette er enkelte grøntprodukter, drikkevarer, skinn og huder, biprodukter fra kjøttsektoren, avlsmateriale og dyrefôr. Spesielle norske råvarekvaliteter vil kunne utnyttes med tanke på kommersiell eksport. Innen grøntsektoren vil senere modning i Norge kunne være et konkurransefortrinn på eksportmarkedet.

I handelsforhandlinger, for eksempel innen EFTA, vil Regjeringen legge vekt på å oppnå bedre handelsbetingelser for landbruksvarer der Norge har eksportpotensial, herunder også gjennomgå betingelser knyttet til fytosanitære og veterinære forhold.

Det er viktig at de enkelte sektorer utnytter de muligheter som finnes på eksportmarkedet for å styrke økonomien og bedre utnytte bedriftenes ressurser. Erfaringer fra eksportmarkedet vil samtidig kunne bidra til større konkurransekraft i det norske markedet. Fra myndighetenes side bidrar Mattilsynet med å skape gjensidig kunnskap og tillit hos andre lands myndigheter, og dermed legge til rette for markedsadgang.

4.5.2.4 Utenlands bearbeiding

Norske landbruksråvarer blir i dag i hovedsak videreforedlet i Norge. Under ordningen for utenlands bearbeiding av landbruksvarer er det åpnet for at norske råvarer kan videreforedles i utlandet, men at det ved gjeninnførsel av ferdigvaren til Norge må betales ordinær toll for råvarer med utenlandsk opprinnelse som tilføres produktet under bearbeidingen. For kjøttvarer og meierivarer er det fastsatt kvoter på henholdsvis 6 600 tonn og 3 120 tonn som årlig kan bearbeides utenlands innenfor denne ordningen. Dette utgjør en meget begrenset del av norsk råvareproduksjon av kjøtt og melk.

Regjeringens utgangspunkt er at norske landbruksråvarer skal videreforedles i Norge. Volumer er avgjørende for å sikre en livskraftig norsk næringsmiddelindustri. Økt foredling av norske råvarer i utlandet vil kunne svekke industrien generelt og derigjennom også muligheten for avtak av råvarene fra hele landet, for eksempel for kjøtt og melk. I gitte tilfeller der det er nødvendig med uforholdsmessig store investeringer for et mindre produksjonsvolum, vil bruk av ordningen med utenlands bearbeiding kunne være hensiktsmessig for en bedrift. Regjeringen vil derfor videreføre ordningen med utenlands bearbeiding.

Med dagens økonomiske og handelsmessige rammebetingelser vil det for industrien i meget begrenset grad være aktuelt å hente råvarer fra utlandet for foredling og omsetning i Norge. Innenfor ordningen med innenlands bearbeiding er det åpnet for tollettelser ved foredling av utenlandske råvarer i Norge, for videre omsetning i opprinnelseslandet. Dette gir norsk næringsmiddelindustri mulighet til å utnytte sin produksjonskapasitet. Regelverket for innenlands bearbeiding vil bli gjennomgått med tanke på industriens behov.

4.5.2.5 Gebyrer og avgifter

En rekke rammebetingelser påvirker konkurranseforholdene i næringsmiddelindustrien, som gebyrer og avgifter. Ordningen med gebyrer og avgifter som en vesentlig del av finansieringen av Mattilsynets tilsyns- og kontrollaktivitet kom som følge av matreformen og trådte i kraft i 2004. Ved behandlingen av matloven la Stortinget vekt på at inntektene fra gebyrer og avgifter ikke skal overstige 80 pst. av Mattilsynets samlede driftsutgifter. I 2010 var brukerfinansieringen på ca. 64 pst.

Gebyrene er knyttet til oppgaver der det er en entydig og klar sammenheng mellom oppgaven som utføres og vedkommende som har nytte av oppgaven. Dette kan være utferdigelse av attester, kjøttkontroll, importkontroll, oppfølgende tilsyn og lignende. Gebyrsatsene skal ikke overstige de reelle kostnadene til Mattilsynet. Gebyrfinansieringen bygger på felles regelverk og harmoniserte prinsipper på tvers av landegrensene i Europa, og Norge har forpliktet seg til å følge dette regelverket gjennom EØS-avtalen. Det pågår en gjennomgang av gebyrregelverket for å sikre etterlevelse av forpliktelser etter EØS-avtalen.

Sektoravgifter brukes der det ikke er samme tydelige sammenheng mellom den som betaler for tjenesten og den som mottar denne, men betalingen skal like fullt være nært knyttet til brukere og brukergrupper. I forbindelse med Jordbruksforhandlingene 2011–2012 varslet Regjeringen at det ville bli foreslått å fjerne avgiftene som har vært knyttet til Mattilsynets tilsyns- og kontrollvirksomhet. Matproduksjonsavgiften omfatter både landbasert mat og sjømat. De særskilte kontrollavgiftene på drikkevann, på planter og fôr som ikke inngår i matproduksjon samt på kosmetikk omfattes også av forslaget. Dette ble gjennomført i forslaget til skatte- og avgiftsopplegget i statsbudsjettet for 2012. Inntekten fra avgiftene i matforvaltningen er budsjettert til 613,8 mill. kroner i 2011. Avvikling av disse avgiftene vil gi vesentlig bedre rammevilkår for norsk næringsmiddelindustri. For øvrig legger Regjeringen opp til å videreføre dagens system med gebyrer. Gebyrene utgjør i 2011 om lag 11 pst. av Mattilsynets driftsbudsjett.

Næringsmiddelindustrien har vært opptatt av det høye samlede gebyr- og avgiftsnivået i Norge. Regjeringen har også hatt som ambisjon å redusere andelen brukerfinansiering av Mattilsynet fordi det er naturlig at en større del av kontrolloppgavene finansieres over det ordinære statsbudsjettet. Med de foreslåtte endringene vil andelen brukerfinansiering av Mattilsynet bli betydelig redusert.

4.5.2.6 Forskning og innovasjon

Forskning og forskningsbasert innovasjon er av de viktigste virkemidlene for å øke konkurransekraften og verdiskapingen i landbruks- og matsektoren. En høy innovasjonsevne er nødvendig for å sikre konkurransekraften i verdikjedene for mat og skog og innenfor de mange bygdebaserte landbruksnæringene. Dette gjelder ikke minst i et høykostland som Norge. Ny kunnskap må utvikles i et nært samarbeid mellom myndigheter, næringsaktører og kunnskapsmiljøene. Kontinuerlig forskning og innovasjon vil være avgjørende for å sikre investeringsnivå og arbeidsplasser i industrien og derigjennom avsetning av norske landbruksråvarer.

Landbruks- og matdepartementet har et sektoransvar for å støtte forskning innenfor den delen av næringsmiddelindustrien som baserer seg på råvarer fra landbruket. Regjeringen vil gi høy prioritet til forskning i denne sektoren. Forskningen på næringsmiddelområdet inkluderer ny teknologi, miljø og klima. Forskningspolitikken på området skal også bidra til synergier mellom blå og grønn sektor.

Regjeringen vil videreutvikle en målrettet og langsiktig innovasjonspolitikk som omfatter hele bredden i norsk landbruks- og matsektor, også næringsmiddelindustrien. Den skal dekke spennet fra volumproduksjon av mat og fiber til produksjon av andre varer og tjenester basert på landbrukets samlede ressurser. Innovasjonspolitikken vil bestå av et bredt spekter av tiltak. Dette gjelder først og fremst utvikling av gode rammevilkår gjennom lovverk og lovanvendelse, fremskaffing av kapital, tilrettelegging for utdanning og rekruttering og støtte til utvikling og formidling av kunnskap – både til offentlige og private aktører. Politikken på dette området omtales nærmere under kapittel 11.

4.5.3 Forhandlingssystemet og markedsordningene

Regjeringen vil videreføre jordbruksforhandlingene og markedsordningene. Samvirkets rolle som markedsregulator og avtaker av norske råvarer fra hele landet skal sikres.

Den norske landbrukspolitikken kjennetegnes av stabilitet for bøndene, for matindustrien og for norske forbrukere. Stabilitet og forutsigbare rammevilkår er et gode som næringsdrivende vektlegger sterkt overfor myndighetene. Det gir større trygghet for riktige beslutninger, og det gir mindre risiko. Verden rundt oss har de siste årene vært preget av stor ustabilitet, initiert av matkrisen og finanskrisen og ikke minst påvirkninger fra vær og klima.

Norge er, på grunn av importvern og høyere prisnivå for sentrale matvarer, i noen grad skjermet fra prissvingningene på verdensmarkedet som følge av denne krisen, men ikke upåvirket. Også den norske matsektoren er konkurranseutsatt, og det er det nødvendig å ta hensyn til i politikkutformingen. Det gir selvsagt begrensninger i handlingsrommet, men resultatet for de norske aktørene er mer forutsigbare rammevilkår enn det bønder og industri i andre land har.

Viktige deler av rammevilkårene for bøndene utformes i den formaliserte samhandlingsprosessen som jordbruksavtalen er. Avtalesystemet gir jordbrukets organisasjoner en medinnflytelse og et medansvar for utformingen av landbrukspolitiske virkemidler. Men den gir også jordbruket forpliktelser og regulerer aksjonsformer. Hovedavtalen legger opp til at det skal være samsvar mellom de rettighetene jordbruket får, og forpliktelsene og ansvaret næringen tar på seg.

Den norske samfunnsmodellen bygger på trepartssamarbeidet. Det har bidratt til økonomisk stabilitet, felles samfunnsansvar og mindre konflikt. Forhandlingssystemet er en naturlig del av den norske samhandlingsmodellen mellom det offentlige og arbeids- og næringslivet. Vi får bedre løsninger over tid gjennom ansvarlighet og samarbeid og den gjensidige forpliktelsen som følger med det. Det har betydelig verdi at utformingen av landbrukspolitikken skjer i nært samarbeid med næringen selv.

Jordbruksforhandlingene føres innenfor de rammene Stortinget legger. Hovedavtalen regulerer et formelt og gjensidig forpliktende samarbeid mellom staten og næringsutøverne i jordbruket om gjennomføringen av den landbrukspolitikken Stortinget har fastsatt. Gjennom Hovedavtalen påtar jordbruket seg ansvaret for å iverksette tiltak i samsvar med jordbruksavtalen. Gjennom det er det lagt grunnlag for å føre en langsiktig og stabil landbrukspolitikk som både tar hensyn til næringsinteressene og samfunnsinteressene. Landbruket er med på å legge grunnlag for annen næringsvirksomhet og mange av samfunnsoppgavene har karakter av å være produksjon av fellesgoder, som det per definisjon ikke finnes markeder for. Det er rimelig at bøndene har rett til å forhandle med samfunnet om vilkårene for denne produksjonen. På det grunnlaget vil jordbruksavtalen også framover være et godt og tjenlig redskap i videreutviklingen av samhandlingen mellom det offentlige og bøndene.

De senere årene er det gjennomført endringer både i målprissystemet, markedsordningene og budsjettstøtten som en tilpasning til internasjonale avtaler. Det har gradvis gitt forhandlingene noe redusert materielt innhold, men viser samtidig at avtalesystemet er i stand til å håndtere endringer i eksterne rammebetingelser og at innholdet utvikles innenfor de rammene som legges for forhandlingene.

Det kan likevel ses som en hovedutfordring for avtalesystemet å gjennomføre nødvendige reformer. Jordbruksavtaler må føres fram til enighet i stort og smått. De kan virke konserverende for ordninger som påvirker medlemmers økonomi og over tid bidra til et mer komplekst virkemiddelsystem. Mange uttrykker behov for forenkling av virkemiddelsystemet, inkludert jordbruksorganisasjonene selv. Det påhviler derfor avtalesystemet et stort ansvar i å klare å gjennomføre reelle forenklinger. Det vil i praksis berøre enkeltbruk i omleggingsåret, men kan ikke være et avgjørende hinder for nødvendige forenklinger. Samtidig er det nødvendig å gjøre helhetlige vurderinger i forhold til måloppnåelse.

Jordbruket har gjennom avtalesystemet påtatt seg det økonomiske ansvaret ved eventuell overproduksjon. Det gir næringen incitamenter til en langsiktig tilpasning for å holde balanse i råvaremarkedene. Regjeringen ser positivt på samvirkets rolle for å balansere råvaremarkedene, gi større og mindre produsenter markedsadgang og styrke primærleddet i matkjeden.

Markedsordningene utfordres av flere forhold. WTO-avtalen setter grenser for total støtte gjennom administrerte priser og prisstøtte over budsjettet. Det ble gjennomført en reform av markedsordningen for storfekjøtt i 2009, til et system med friere prisdannelse, uten målpris og med begrenset adgang til å drive markedsregulering. Modellen ble også skissert som framtidig modell for svin, sau/lam og egg. Stortingets næringskomité så dette som:

«eit framtidsretta og viktig grep, som ein samla komité stiller seg bak».

Regjeringen vil tilpasse markedsordningene til våre internasjonale forpliktelser og vurdere tilpasninger med grunnlag i de markedsmessige endringene som skjer innenlands.

Opplysningskontorene

Opplysningskontorene er en del av markedsordningene. De benyttes bl.a. til å balansere tilbud og etterspørsel etter jordbruksvarer gjennom året med aktiviteter rettet mot forbruker. De gir merkenøytral informasjon og markedsføring bl.a. for å bidra til å balansere tilbud og etterspørsel, som har forskjellig sesongvariasjon.

Opplysningskontoret for kjøtt og egg og Opplysningskontoret for melk finansieres av omsetningsavgiften som produsentene betaler. Opplysningskontoret for brød og korn finansieres av omsetningsavgift og av bransjen selv, mens Opplysningskontoret for frukt og grønt finansieres over jordbruksavtalen. Opplysningskontorene eies og drives av næringene selv, og er ikke underlagt Landbruks- og matdepartementet. Innkrevd avgift forvaltes av Omsetningsrådet der næring og myndigheter er representert.

Departementet har de siste årene, i forbindelse med jordbruksoppgjørene, gitt signaler til Omsetningsrådet om at bransjen må øke sin egen finansieringsandel til opplysningskontoret for kjøtt og egg. Departementet og jordbruksavtalepartene har tidligere signalisert at Omsetningsrådet må gjennomføre en løpende og kritisk vurdering av bruk av ressurser til merkenøytral markedsføring.

Sammen med øvrige formål er det viktig at opplysningskontorene tar hensyn til myndighetenes offisielle kostholdsråd i sine aktiviteter innenfor hver sin bransje, for også å bidra til gode holdninger og bedre kunnskap om et riktig kosthold. Departementet ønsker å bidra til å øke forbruket av frukt og grønt gjennom å styrke Opplysningskontoret for frukt og grønt.

4.5.4 Inntekt for selvstendig næringsdrivende bønder

Det er mange faktorer som er med på å avgjøre om næringen oppfattes som attraktiv, men gode inntektsmuligheter er det viktigste virkemiddelet for å nå de jordbrukspolitiske målene. Å skape grunnlag for tilstrekkelig lønnsomhet, slik at kompetente utøvere vil utnytte jordbruksressursene til produksjon av varer, tjenester og fellesgoder for samfunnet er en hovedutfordring i jordbrukspolitikken.

Kilde: Foto: Jan Djenner/Samfoto

Totalkalkylen for jordbruket viser at jordbruket over langt tid hadde en svakere inntektsutvikling enn andre grupper. Høy alternativ verdi på arbeidskraften påvirker bøndenes, og potensielle bønders, evne og vilje til å satse i jordbruksnæringen. Over tid er gode inntektsmuligheter avgjørende for om vi fortsatt skal ha en høy vareproduksjon og landbruk over hele landet.

I de regionale samrådene som har vært gjennomført i forbindelse med utarbeidingen av denne meldingen, og i de skriftlige innspillene departementet har mottatt, er et hovedbudskap fra næringen selv at inntektsmulighetene må forbedres. Det ble gitt uttrykk for bekymring for økonomien, for manglende lønnsomhet i investeringsprosjekter, for manglende rekruttering og interesse for å ta utdanning i naturbruksfag og for uttynning av produksjonsmiljøer. Dette er signaler Regjeringen har tatt på alvor ved at jordbruket har fått vesentlig forbedrede inntektsmuligheter de siste årene. Etter 2006 har den relative inntektsveksten vært sterkere i jordbruket enn for andre grupper, jf. figur 4.16.

4.5.4.1 Inntekt er avgjørende for måloppnåelse

Landbruket er i sterk konkurranse med andre næringer og yrkesmuligheter om kompetent arbeidskraft og kapital. Det er nødvendig å legge til rette for inntektsmuligheter i jordbruket som sikrer rekrutteringen til næringen og at målene for landbrukspolitikken kan nås over tid.

Det er sterk sammenheng mellom forventninger om inntekt og investeringer. Investeringer innebærer å sette seg i posisjon til å motta en framtidig inntektsstrøm. Den forventede inntektsstrømmen må dekke løpende driftskostnader og gi avkastning til arbeid og investert kapital. Usikkerhet om framtidige inntekter i landbruket, kombinert med gode muligheter for avkastning på arbeid og kapital i andre sektorer, er en stor utfordring. For å opprettholde og videreutvikle et omfattende norsk jordbruk trengs politiske virkemidler som korrigerer og utfyller de muligheter og begrensninger eksterne rammebetingelser gir.

Regjeringen vil sikre utøverne i landbruket en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper. Regjeringen vil derfor videreutvikle inntekts- og velferdspolitikken i landbruket med utgangspunkt i den landbrukspolitikken som er ført etter 2005. Se figur 4.16.

* Tall for jordbruket inkluderer verdien av jordbruksfradraget ved ligningen.

Kilde: Totalkalkylen i jordbruket – «normalisert regnskap» og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene – «inntektsutvikling for alle grupper»

Fra 2006 til 2010 var lønnsveksten for andre grupper knapt 21 pst., eller i 74 900 kroner. I jordbruket økte inntekten med 57 ½ pst., eller 91 000 kroner per årsverk, iflg. Normalisert regnskap utarbeidet i 2011. Satsene i avløserordningene for ferie/fritid, og ved sykdom, er økt vesentlig og det er etablert en landsdekkende landbruksvikarordning i regi av Norske landbrukstjenester.

Kilde: Foto: Landbruks- og matdepartementet

Totalkalkylen gir et rimelig godt uttrykk for forskjellen i relativ inntektsutvikling mellom jordbruket og andre grupper, sett over tid. Totalkalkylen er imidlertid av flere grunner mindre egnet til å måle absolutt inntektsnivå i jordbruket.

Selvstendig næringsdrivende

Jordbruket består av selvstendig næringsdrivende. Det er utfordrende å måle inntekter hos selvstendig næringsdrivende. Driftsresultatet er resultat av eksterne rammebetingelser, landbrukspolitiske tiltak og tilpasningene på hvert enkelt bruk. Næringen har selv et betydelig ansvar for sin egen inntekt. Offentlige myndigheter kan i realiteten bare gi jordbruket inntektsmuligheter gjennom de rammebetingelser som utformes. Det er betydelig variasjon i driftsresultatet for noenlunde like enkeltbruk. Det kan skyldes mange forhold; herunder investeringstidspunkt, skattemessige tilpasninger, men også forskjeller i effektivitet og dyktighet i driften.

Både SSB inntektsstatistikk og NILFs driftsgranskinger viser at inntekten fra tradisjonelt jordbruk over tid utgjør en gradvis avtagende andel av jordbrukshusholdningenes samlede inntekter. I NILFs driftsgranskinger, som undersøker enheter over et visst driftsomfang i jordbruket, er andelen om lag 40 pst.. I SSBs statistikk som omfatter hele sektoren, utgjør jordbruksinntekten nå i gjennomsnitt om lag 25 pst..

Det faktum at jordbruk for mange husholdninger er en relativt liten del av de samlede inntektene, må antas å ha betydning for tilpasningene som foretas, spesielt for de minste jordbruksforetakene. Det kan være avvik mellom faktisk og bedriftsøkonomisk effektiv tilpasning i jordbruket. Bøndene bestemmer selv sin fordeling av arbeidsinnsats og investeringer mellom jordbruksdriften og andre formål, bl.a. med grunnlag i husholdningenes totale inntekts- og arbeidssituasjon.

Totalkalkylen for jordbruket

Inntektsutviklingen i jordbruket måles i jordbruksavtalesammenheng med Totalkalkylen for jordbruket, normalisert regnskap. I normaliseringen jevnes det ut for en del tilfeldig variasjon mellom år. Det er en av flere grunner til avvik fra resultat i skatteregnskap hos enkeltbruk. Resultatmålene for næringsdrivende kan ikke brukes på samme måte som lønnsstatistikk for lønnsmottagere. Inntektene i jordbruket varierer fra år til år og det er derfor behov for å vurdere inntektsutviklingen over noe tid.

Totalkalkylen for jordbruket er et sektorregnskap som skal vise totalverdiene som skapes i norsk jordbruk ved utnyttelse av jordbrukets produksjonsressurser. I disse ressursene inngår også de ikke-avskrivbare driftsmidlene jord og melkekvoter. Beregningene er avgrenset til økonomiske transaksjoner mellom jordbrukssektoren og andre sektorer. Sektoren «jordbruk» er definert ut fra de varer som er regnet som jordbruksvarer. Jordbrukshusholdningenes inntekter/kostnader og arbeidsforbruk knyttet til skogbruk og tilleggsnæringer, er ikke inkludert. Driftsoverskuddet (vederlag til arbeid og kapital) skal gi avkastning til alt utført arbeid i sektoren og til kapitalen som regnes å tilhøre sektoren.

I Totalkalkylen justeres kapitalsaldoen opp med årets prisstigning, før det beregnes kapitalslit. Det betyr at det føres større avskrivingskostnader enn det næringen har betalt. Det føres derfor allerede ved beregning av Vederlag til arbeid og kapital en kapitalgodtgjøring som er like stor som generell prisstigning. Det innebærer at kjøpekraften til den investerte kapitalen opprettholdes. Ved å trekke fra godtgjøring til lånt kapital (realrenten på lånt kapital) beregnes Vederlag til arbeid og egenkapital. I målingen av inntektsutvikling er det ikke nødvendig å ta stilling til hvor mye av resultatet som skal regnes som avkastning på arbeidet og hva som skal være realavkastning på egenkapitalen. Resultatmålet vederlag til arbeid og egenkapital bør derfor fortsatt benyttes til å måle inntektsutviklingen i sektoren.

For å komme fram til inntekt per årsverk, divideres sektorens samlede resultat på antall registrerte årsverk. Et årsverk i jordbruket har siden 2002 vært definert til 1845 timer. Antall utførte timeverk registreres av Statistisk sentralbyrå, på basis av oppgaver fra produsentene, og inkluderer alt utført arbeid i sektoren, herunder leid arbeid. Måling av arbeidsforbruk hos selvstendig næringsdrivende er i seg selv en utfordring og det er betydelig usikkerhet ved registreringen av arbeidsforbruk. Det illustreres bl.a. ved at det er betydelig variasjon i rapportert arbeidsforbruk både i SSBs undersøkelser og i NILFs driftsgranskinger for noenlunde likeartede bruk. Det er mange grunner til slik variasjon, ut over ulik effektivitet. Det kan være sideproduksjoner, arrondering, driftsopplegg, mekanisering og ulike tilpasninger i valget mellom eget arbeid og innleide tjenester. Det vil også være sammenheng mellom arbeidsinnsats og kapitalinnsats. Over tid har en rekke arbeidsoperasjoner i jordbruket blitt erstattet av kapitalinnsats. Det kan delvis være motivert av høy alternativ verdi på arbeidskraften. Også beregnede kapitalkostnader er i Totalkalkylen basert på registrerte investeringer.

Det foretas ingen vurderinger av, og det stilles ikke direkte tallfestede krav til, effektiviteten i kapitalinnsats eller arbeidsforbruk, slik det ble gjort i perioden hvor jordbruksinntekten ble sammenlignet med lønnsnivået i industrien. Selv om det er usikkerhet ved registreringen av arbeidsforbruk, er styrken ved dem at undersøkelsene har vært gjennomført på samme måte i en årrekke og anses derfor å gi et tilfredsstillende uttrykk for utviklingen i arbeidsforbruket samlet sett.

Konsekvensen av disse forholdene er at Totalkalkylen ikke kan benyttes til å måle inntektsnivået i jordbrukssektoren. Totalkalkylen er imidlertid godt egnet til å analysere inntektsutviklingen. Den gir også god oversikt over utviklingen i de enkelte faktorer som påvirker faktiske inntekter i jordbruket over noe tid.

Måling av inntekt i jordbruket har vært gjennomført på ulike måter i forhandlingssammenheng. Tidligere var inntektsmålingen delvis basert på ulike politisk fastsatte normeringer og krav til effektivitet. Regjeringen mener inntektsutviklingen i jordbruket bør måles på registrerte data som viser den faktiske tilpasningen. Det har betydelig verdi at inntektstallene har forankring i registrerte data. Inntektsutviklingen i sektoren bør derfor fortsatt måles på Totalkalkylen for jordbruket, som viser resultatet av gjennomsnittlig tilpasning for hele sektoren. Men det har som konsekvens at det bare er inntektsutviklingen dette materialet kan benyttes til.

Det vil med dette ikke ligge noen effektivitetskrav fra samfunnet direkte i måleinstrumentet for inntektsutviklingen. Jordbruket har selv ansvar for å realisere de økte inntektsmulighetene Regjeringen legger til rette for. Jordbruket må selv fortsatt har økonomisk ansvar for markedsoverskudd og det er derfor behov for å følge utviklingen i total faktorproduktivitet. Kontinuerlig arbeid med markedstilpasning og økt effektivitet vil alltid ha avgjørende betydning for en nærings konkurransekraft og for inntektsmulighetene.

4.5.4.2 Inntektsmåling og inntektsfordeling

Regjeringen vil sikre et landbruk med variert bruksstruktur over hele landet. Det skal være plass til både mindre bruk med ulike inntektskombinasjoner, og større bruk.

Ett av kjennetegnene ved jordbruket i områdene som har hatt svakere utvikling det siste tiåret er at det er relativt små bedrifter i området og at arealene ofte er små, oppdelte og delvis bratte. Det begrenser mulighetene for å ta ut skalafordeler utendørs. For mange i jordbruket er mulighetene for inntektskombinasjoner og deltidsdrift avgjørende for at driften videreføres. Det er likevel viktig at inntektsmulighetene i jordbruket er tilstrekkelig til at nye generasjoner velger å videreføre driften.

Det er derfor viktig at virkemiddelsystemet fortsatt har en tydelig strukturprofil, med kompensasjon for skalaulemper for mindre enheter, slik at det er grunnlag for drift i ulik skala. Strukturprofil i de direkte tilskuddene har på den måten også en viktig funksjon i forhold til det overordnede målet om jordbruksproduksjon over hele landet.

Registrerte data viser resultatet av de tilpasningene som er gjennomført i de ulike produksjonene. Sammenligning av enhetskostnader mellom små og store bruk forutsetter i prinsippet jevne investeringer i alle størrelsesgrupper, slik at investeringstidspunktene er noenlunde like. I praksis vil ofte små enheter gjennomgående ha sine store investeringer langt tilbake i tid, mens de større enhetene har yngre brukere og har investert nærmere i tid. For regnskap hvor avskrivningene gjøres etter historiske investeringskostnader (som ikke justeres for prisstigning) vil sammenligning av enhetskostnadene mellom store og små bruk ikke nødvendigvis være basert på sammenlignbare data.

De siste årene har også omfanget av leasing av maskiner økt. Det gir normalt stor kostnadsbelastning i resultatregnskapet tidlig i utstyrets brukstid. I den grad det er systematiske forskjeller i omfanget mellom brukstyper, vil det kunne påvirke sammenligningsgrunnlaget. Tilsvarende er det forskjeller i omfanget av innleide tjenester, for eksempel i forbindelse med høsting og vedlikehold som også kan være kilde til variasjon i resultat, og for tolkningen av forskjeller mellom bruksgrupper.

Kapitalbehovet varierer også mellom produksjoner, og det gjøres ulike tilpasninger i jordbruksbedriftene med hensyn på fordelingen på arbeid og kapital. Prinsippene for beregning av godtgjøring til kapitalen og forskjeller mellom produksjoner og bedriftsstørrelser har derfor også betydning for tolkningen av inntektsforskjeller.

Det er en viktig oppgave for Budsjettnemnda for jordbruket å skaffe god oversikt over den reelle inntektssituasjonen. Det er behov for at særskilte forhold av betydning for tolkningen av tallene i størst mulig grad klargjøres for avtalepartene. Ved behov bør registrerte data fra Totalkalkylen eller Referansebrukene/Driftsgranskingene suppleres med annet materiale for å gi avtalepartene et best mulig forhandlingsgrunnlag.

4.5.4.3 Forbedring av inntektsmulighetene

Jordbruksavtalen legger rammer for selvstendig næringsdrivende. Når avtalerammen er avklart, fordeles den på ulike ordninger, med sikte på målretting mot de ulike målene for politikken. Virkemidlene kan i ulik grad ha netto inntektsvirkning for jordbruket. Det tas hensyn til dette i Totalkalkylen. Ofte vil det også være kostnader for jordbruket knyttet til vilkårene for å motta et tilskudd, eksempelvis på miljøområdet. Tilsvarende kan også gjelde for investeringer som følge av offentlige pålegg. Virkemidler kan i noen tilfeller også være helt uten direkte inntektseffekt for jordbruket, men eksempelvis ha som formål å støtte opp under FOU. Slike virkemidler må prioriteres innenfor helheten i de årlige jordbruksforhandlinger.

Et voksende hjemmemarked med grunnlag i en voksende befolknings økte etterspørsel gir i seg selv økte inntektsmuligheter for jordbruket. Produktivitetsfremgang vil også bidra til økt nettoinntekt for den enkelte utøver. Det er behov for en rimelig fordeling av verdiskapingen i verdikjeden.

I Regjeringens politiske plattform heter det blant annet at ved en eventuell ny WTO-avtale skal Regjeringen ta i bruk alle de virkemidler avtalen gir til å sikre norsk landbruksproduksjon og norsk næringsmiddelindustri. Norsk matindustri er sammensatt og har varierende rammebetingelser. En av hovedutfordringene er å øke konkurransekraften, ikke minst for den bearbeidende industrien. Det må legges vekt på dette hensynet ved fastsetting av administrerte priser. Samtidig blir det stadig færre områder hvor det er mulig å ha en prisstrategi i avtaleregi. Over tid har både utviklingen i markedet og WTO-avtalen gjort at målpriser og adgang til markedsregulering er redusert. Om lag 1/3 av jordbrukets markedsinntekter er nå på områder uten målpris.

God driftsledelse og god agronomi har stor betydning for driftsresultatet i jordbruket. Det viser bl.a. den store variasjonen i resultat mellom likeartede bruk. Kompetente næringsutøvere har større forutsetning for å optimalisere driftsopplegget og tilpasse teknologibruken til lokale forhold. Driftsøkonomisk veiledning kan bidra til å bedre lønnsomheten, bl.a. gjennom bedre planlegging og kostnadskontroll. Det er viktig å legge til rette for bedre drift gjennom å styrke utdanningssystemet, forskning, etterutdanning og veiledning og gjennom å legge til rette for erfaringsutveksling næringsutøverne imellom.

Korn- og kraftfôrpolitikken har en spesiell stilling i inntektsdannelsen for sektoren, fordi store deler av kornproduksjonen blir kraftfôr som er en kostnadspost i husdyrholdet. Kraftfôrkostnadene utgjør nå vel 1/3 driftskostnadene i jordbruket og er viktig for husdyrproduktenes konkurransekraft. Kornprisene må løpende fastesettes i avveiingen mellom behovet for å stimulere økt kornproduksjon og hensynet til kostnadene i husdyrholdet.

Regjeringen vil opprettholde en sterk strukturprofil i virkemidlene for å legge til rette for lønnsom drift i ulik skala. Den geografiske produksjonsfordelingen og distrikts- og strukturprofil i virkemidlene er viktig for å legge til rette for jordbruksproduksjon og utnytting av jordbruksressursene over hele landet. Det igjen er grunnlaget for at landbruket kan ta sitt samfunnsansvar og produsere fellesgoder for samfunnet. I vurderingen av kostnadene med politikken må legges betydelig vekt på måloppnåelse for målene med fellsgodekarakter, som matsikkerhet, kulturlandskap og levende bygder.

Landbruket er viktig for det norske samfunnet. Realverdien av overføringene til gjennomføring av jordbruksavtalen over statsbudsjettet er redusert med om lag 30 pst. siden 1980. Med de eksternt gitte rammebetingelsene er målene for landbrukspolitikken ambisiøse. I internasjonal sammenheng vil Norge måtte ha et relativt høyt samlet overføringsnivå dersom målene skal kunne nås.

4.5.5 Investeringsvirkemidler

4.5.5.1 Investeringsbehov

I de seinere årene har investeringsnivået i jordbruket vært vesentlig mindre enn på 1970- og 80-tallet. Samtidig er jordbruket inne i en fornyingsfase for en del av investeringene fra denne perioden, og investeringsvolumet har økt igjen etter 2002. Tall fra NILFs driftsgranskinger viser at gjeld per bedrift har økt betydelig og i gjennomsnitt var på ca. 1,7 mill. kroner i 2008. Gjeldsgrad og gjeld er høyest for brukere under 35 år og faller med økende alder. Gjelda for de yngste er i gjennomsnitt om lag 3 mill. kroner per foretak. Gjeld og gjeldsprosent øker også med økende størrelse på foretaket. Gjeldsprosenten er høyest i Agder, Rogaland og i Nord-Norge. Støtte gjennom investeringsvirkemidler dekker i dag en mindre andel av kapitalbehovet enn tidligere og dette bidrar også til å redusere mulighetene til risikofylt toppfinansiering. Økt gjeldsmasse gjør at næringen er mer sårbar for endringer i rammevilkårene, herunder endring i rentenivået.

4.5.5.2 Evalueringer

Investeringsstøtte har lang tradisjon som del av norsk landbrukspolitikk. Innenfor dagens fylkesvise BU-midler kan det, i tillegg til støtte til investeringer i jordbruket, gis støtte til utvikling av alternativ næring med grunnlag i landbrukets ressurser. Denne støtten omtales i kapittel 8.

Riksrevisjonens undersøkelse av næringsutvikling i landbruket fra 2008 er kritisk til effektene av BU-midlene. Det ble her bl.a. stilt spørsmål ved om midlene i tilstrekkelig grad bidro til økt lønnsomhet på gården, om en høy andel av prosjektene ville blitt realisert uten tilskudd, og om støtten i særlig grad har bidratt til økt sysselsetting og bosetting. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) og Norsk senter for Bygdeforskning gjennomførte i 2009 evalueringen Tilslørt, virksom og treffsikker. Hovedkonklusjonen er at de bedriftsrettede fylkesvise BU-midlene er et investeringsvirkemiddel som fungerer etter hensikten; å fremme og sikre nødvendige investeringer i jordbruket.

Kilde: Foto: Willy Karlstrøm – Trollheimsporten

Regjeringen legger til grunn at investeringstilskudd og rentestøtte er en nødvendig forutsetning og en sentral faktor for å avlaste risiko og for å utløse annen kapital som muliggjør investeringer i jordbruket. Gjennom disse ordningene er det også mulig å påvirke hvor i landet og i hvilke produksjoner investeringene skjer, samt bidra til å sikre nødvendig oppgradering av hensyn til miljø og dyrevelferd.

4.5.5.3 Behov for investeringsløft

Økte investeringer er nødvendig for å fornye driftsapparatet, bedre lønnsomhet, økt produktivitet og av hensyn til dyrevelferden. Gode investeringsordninger er viktige for rekrutteringen til landbruket, og det er samtidig nødvendige ordninger for å kunne nå de sentrale landbrukspolitiske målene om økt matproduksjon og et landbruk over hele landet. Det er de som har tenkt å fortsette i landbruket som investerer. Dermed har disse midlene også en klar ungdomsprofil og de er viktige for rekrutteringen. Det gjelder delvis fordi yngre investerer i større grad enn eldre, og delvis fordi mange eldre som investerer gjør det for å legge til rette for neste generasjon. Gjeldsgraden er, som tidligere omtalt, også høyere for yngre enn for eldre, i landbruket som ellers i samfunnet.

Det er behov for bedre kapitaltilgang for å kunne gjøre nødvendige investeringer. Regjeringen vil derfor etablere en satsing som kan bidra til et nødvendig investeringsløft. Satsingen innebærer at investeringsvirkemidler gis økt prioritet innfor jordbruksavtalen. Innenfor skattesystemet har Regjeringen bl.a. foreslått endringer i avskrivningsreglene for driftsbygninger, jf. kapittel 4.5.5.4. Innenfor jordbruksavtalen omfatter satsingen i første rekke investeringstilskuddet og tilskudd til rentestøtte innenfor de fylkesvise, bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene (BU-midlene). Satsingen vil bli en del av det nyopprettede Regionale bygdeutviklingsprogrammet, jf. kapittel 1. Utviklingsprogrammet tredeles og skal inneholde regionale planer og virkemidler for å fremme landbruksbasert næringsutvikling og målrette miljø- og klimaarbeidet i sektoren. Satsingen for å bidra til et nødvendig investeringsløft vil være inkludert i ett av de tre hovedelementene i de nye bygdeutviklingsprogrammene; Regionale næringsprogram (RNP).

Siden 2007 har det vært fastsatt en maksimalsats for investeringsstøtte (med unntak av Namdalen og de tre nordligste fylkene) på 750 000 kroner, med regional handlefrihet til å kunne sette maksimalsatsen lavere. I jordbruksavtalen for 2012 ble maksimalsatsen hevet til 900 000 kroner. Fleksibiliteten til å utforme støtten i tråd med utfordringene i fylkene skal beholdes, herunder unntaket for Nord-Norge og Namdalen.

Investeringsvirkemidlene skal bidra til lønnsomhet og økt produktivitet, og gjennom det bidra til variert bruksstruktur over hele landet. Hvert prosjekt skal vurderes ut fra reelt investeringsbehov, lønnsomhet og markedspotensial, men de konkrete investeringsbeslutningene fattes av den enkelte som privat næringsdrivende.

Sentrale faktorer som sikkerhet og betjeningsevne for å få tilgang til kapital for å foreta investeringer, varierer mellom ulike områder i landet. Det viktigste hensynet ved fordelingen av rammer for investeringsstøtte mellom fylker og distrikter, er det landbrukspolitiske målet om aktivt jordbruk over hele landet. Regjeringen vil følge opp denne distriktspolitiske dimensjonen også gjennom forvaltningen av investeringsvirkemidlene.

Innenfor rammen av forskrifter og nasjonale føringer for investeringsvirkemidlene, utarbeides det regionale strategier i hvert fylke for hvordan midlene skal prioriteres på regionalt nivå. Det er også regionalt handlingsrom til å angi nærmere bestemmelser for fastsetting av satser for tilskudd innenfor rammen av maksimalsatser. Regjeringen vil videreføre denne regionale handlingsfriheten.

Nært forbundet med investeringstilskuddet innenfor de fylkesvise BU-midlene, er ordningen med rentestøtte. Rentestøtte kan innvilges i forbindelse med lån fra Innovasjon Norge og for lån som tas opp i det private lånemarkedet – som utgjør mesteparten av lån til investeringer i landbruket. Ordningen er viktig for å bidra til stabilitet i kapitalutgiftene og dermed redusere risiko for landbruket ved investeringer i både primærnæring og nye næringer. Likeledes bidrar ordningen til at bankene yter lån. Ordningen med rentestøtte videreføres i den nye satsingen for investeringer i landbrukssektoren.

Det kan også gis risikolån gjennom Innovasjon Norges ordinære låneordninger, med tapsavsetning fra de fylkesvise BU-midlene. Lån kan gis i forbindelse med utbygging, modernisering, omstilling, utvikling og generasjonsskifte. Ordningen med tapsfondsavsetning videreføres i den nye satsingen for investeringer i landbrukssektoren.

4.5.5.4 Skatte- og avgiftsreglene

For å stimulere til økte investeringer og økt produktivitet og lønnsomhet i landbruket, foreslår Regjeringen i Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012, flere justeringer av skatteregelverket:

• Saldoavskrivningene for husdyrbygg økes fra 4 til 6 prosent, og avskrivningene for enkle bygningskonstruksjoner økes fra 8 til 10 prosent.

• Det innføres betinget skattefritak for tilskudd innenfor det distriktspolitiske virkeområdet til investeringer i faste anlegg og tilhørende produksjonsutstyr innenfor rammen av bygdeutvikling (BU-midler). Dette innebærer bl.a. at inngangsverdiene ved slike investeringer ikke lenger reduseres med tilskuddet i forbindelse med avskrivninger.

• Beregningsgrunnlaget for jordbruksfradraget utvides ved at kravet til bruk i egen jord- eller skogbruksvirksomhet reduseres fra 80 pst. til 60 pst. i forbindelse med inntekter fra tjenesteyting med, eller utleie av, betydelige driftsmidler.

Et viktig utgangspunkt for utforming av avskrivningsreglene er at avskrivningene skal foretas i takt med det økonomiske verdifallet for driftsmidlene. Samtidig er det et mål å ha enkle og operasjonelle avskrivningsregler. Dette innebærer at avskrivningssatsen ikke nødvendigvis kan treffe brukstiden til det enkelte bygg. Systemet med saldoavskrivninger innebærer høyere avskrivninger i den første delen av avskrivningsperioden enn lineære avskrivninger, men medfører lengre avskrivningsperiode enn lineære avskrivninger. Avskrivningssatsene innenfor dagens saldosystem er imidlertid fastsatt slik at nåverdien av avskrivningene skal tilsvare nåverdien av avskrivningene ved lineær avskrivning med satser som tar hensyn til brukstid og behovet for enkle regler.

Landbruksbygg avskrives med 4 prosent, mens bygninger med enkel konstruksjon og forventet levetid ikke over 20 år kan avskrives med 8 prosent. Regjeringen foreslår at avskrivningssatsen i saldoavskrivningene for husdyrbygg økes fra 4 til 6 prosent. Andre driftsbygninger i landbruket vil fortsatt ha en avskrivningssats på 4 prosent, mens satsen for bygninger med enkel konstruksjon og kort levetid med Regjeringens forslag økes til 10 prosent. Endringen i avskrivningssatsen for husdyrbygg er ikke basert på en faglig gjennomgang av avskrivningsregelen, men har som hovedformål å fremme produktivitet og lønnsomhet i landbruket.

For tilskudd til investeringer i landbruket har inngangsverdien som grunnlag for avskrivninger blitt redusert tilsvarende tilskuddet. Regjeringen foreslår å endre regelverket for saldoavskrivninger av landbruksbygg med BU-tilskudd i det distriktspolitiske virkeområde slik at tilskuddet ikke lenger reduserer avskrivningsgrunnlaget. Dette innebærer at BU-tilskudd til investeringer i faste anlegg og tilhørende produksjonsutstyr blir skattefrie på samme måte som tilskudd til investering i distriktene innenfor rammen av Kommunal- og regionaldepartementets regional- og distriktspolitiske virkemidler.

Regjeringen vil utvide beregningsgrunnlaget for jordbruksfradraget ved å redusere kravet til bruk i egen virksomhet i forbindelse med inntekter fra tjenesteyting med, eller utleie av, betydelige driftsmidler. Hensikten er blant annet å stimulere til bedre utnyttelse av brukets driftsmidler.

Med hjemmel i skatteloven § 8–1 femte ledd kan produsenten kreve jordbruksfradrag i alminnelig inntekt fra jord- og hagebruk. Hvilke inntekter som kan inngå i grunnlaget for beregningen av fradraget, er nærmere regulert i Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 8–1–11. På nærmere vilkår kan inntekt av ekstern bruk av betydelige driftsmidler på bruket, i form av tjenesteyting med dem og utleie av dem, inngå i jordbruksinntekten og i grunnlaget for jordbruksfradrag. Vilkårene er at driftsmidlet hovedsakelig nyttes i egen jord- eller skogbruksvirksomhet, og at den eksterne bruk ikke har et omfang som gjør den til egen næring. Hovedsakelighetskravet praktiseres for tiden som en 80/20 pst. regel, det vil si at minst 80 pst. av driftsmidlets samlede bruk må ha vært innenfor det egne jord- eller skogbruket, og bare inntil 20 pst. av bruken kan være ekstern tjenesteyting eller utleie.

For blant annet å stimulere til bedre utnyttelse av landbrukets driftsmidler, bør en større andel ekstern bruk enn 20 pst. kunne godtas uten at inntekten av denne bruken faller utenfor grunnlaget for jordbruksfradrag. Ved å sette kravet til intern bruk til minst 60 pst. vil utstyret fortsatt ha en hovedsakelig tilknytning til eiendommen og driften av den, samtidig som grensen for ekstern, inntektsgivende bruk med virkning for jordbruksfradrag da fordobles til 40 pst. Det vises for øvrig til Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012.

4.5.6 Virkemidler for landbruk over hele landet

Forutsetningene for jordbruksdrift varierer både mellom og innenfor regioner. Utfordringene og mulighetene varierer sterkt fra sted til sted og fra produksjon til produksjon. Ulik størrelse på driftsenhetene, ulike grader av driftsvansker, små og oppdelte arealer, varierende bratthet, temperatur og lengde på vekstsesongen og avstand til mottaksanlegg bidrar til variasjon i inntektsmulighetene.

Et viktig grunnlag for omfanget av, og innretningen på, de direkte inntektsgivende økonomiske virkemidlene (produksjonstilskudd og pristilskudd) er å bidra til noenlunde likeverdige inntektsmuligheter for foretak i ulike produksjoner, med varierende produksjonsomfang, i ulike områder av landet. Jordbruksforetakenes driftsresultat består av markedsinntekter pluss tilskudd, fratrukket drifts- og kapitalkostnader. Sammensetningen av disse elementene varierer til dels betydelig mellom produksjoner, etter størrelse, i ulike områder av landet og med avstanden i tid siden siste hovedinvestering.

4.5.6.1 Distrikts- og strukturdifferensiering

For å bidra til mulighet for lønnsom produksjon og inntektsutjevning og aktivt landbruk i alle deler av landet er flere av de økonomisk viktige tilskuddsordningene differensiert geografisk, etter bruksstørrelse, eller begge deler. Differensieringen er gjort med grunnlag i egenskaper ved jordbruket selv og i næringsmiddelindustrien. Soneinndelingen i de geografisk differensierte ordningene er derfor annerledes enn de som ofte legges til grunn i distrikts- og regionalpolitikken generelt.

Variasjon i produksjonsvilkår i jordbruket følger ikke nødvendigvis geografiske inndelinger av kommunene i sentrum/periferidimensjonen basert på demografiske eller andre kriterier. Motivasjonen og effekten er likevel den samme; gjennom aktiv bruk av virkemidler å bidra til sysselsetting, økonomisk aktivitet i alle deler av landet. Selv om differensieringen tar utgangspunkt i naturgitte vilkår for jordbruksdrift, kan effekten av politikken likevel evalueres etter inndelinger som er vanlige i den generelle distrikts- og regionalpolitikken.

Jordbruket er en stedbunden næring, mens den volumbaserte næringsmiddelindustrien sentraliseres. I tillegg til distriktstilskuddene som er differensiert etter soner, er innfraktordningene viktige i sentrum/periferidimensjonen fordi de bidrar til å redusere avstandsulempene til gårdsbruk som er perifert plassert i forhold til mottaksanlegg.

Strukturdifferensieringen i produksjonstilskuddene skal kompensere små bruk for skalaulemper på kostnadssiden. I en del områder er mulighetene for mer rasjonell drift gjennom strukturendring mindre enn i de mer sentralt plasserte flatbygdområdene. Derfor har også strukturprofilen i tilskuddene en viktig distriktseffekt.

Sumeffekten av distrikts- og strukturprofilen er at støtteintensiteten per enhet er høyest i områder hvor muligheten for rasjonell drift er dårligst. Det er løpende en utfordring å differensiere virkemidlene slik at de best mulig treffer de områdene som har de største utfordringene i forhold til å styrke jordbruket.

Figur 4.19 gir en illustrasjon på distrikts- og strukturprofilen i de direkte tilskuddene til melkeproduksjon. Illustrasjonen er gjort på kalkylebasis og omfatter de løpende rettighetsbaserte tilskuddene til melkeproduksjon, regnet per ku ved økende driftsomfang og i ulike områder.

* Satser fra jordbruksavtalen 2011–2012.

Regjeringen vil styrke distriktsprofilen i produksjonstilskuddene ved å målrette dem bedre mot områder hvor utviklingen i jordbruket er bekymringsfull i forhold til målet om et aktivt jordbruk over hele landet. Det er særlig risiko for redusert måloppnåelse på deler av Vestlandet, Agder/Telemark, fjellområdene og i Nord-Norge. Melkeproduksjonen er viktig i disse områdene.

Departementet vil ta initiativ til en nærmere gjennomgang av hvordan distriktsprofilen i produksjonstilskuddene kan styrkes, jf. kapittel 2. I den sammenheng vil også sonene for de landbrukspolitiske virkemidlene bli vurdert. Departementet vil spesielt gjennomgå den geografiske differensieringen av driftstilskuddet til melkeproduksjon. Driftstilskuddet til melkeproduksjon gis med like stort beløp uavhengig av foretakets størrelse, og har derfor sterk strukturprofil. Det gir derfor bidrag til lønnsomhet i mindre skala og det er viktig i områder hvor produksjonsmiljøene er i ferd med å tynnes ut og hvor mulighetene for å ta ut skalafordeler ved å øke driftsomfanget er mindre. Målrettingen kan også økes ved å distriktsdifferensiere tilskuddene basert på dyretall ytterligere.

4.5.6.2 Forenkling av kvoteordningen for melk

Melkeproduksjon er avgjørende for å kunne nå målet om et levende landbruk over hele landet og andre landbrukspolitiske mål. Kvoteordningen for melk er ett av de sentrale virkemidlene som regulerer melkeproduksjonen i Norge. Hovedformålet med ordningen er å tilpasse melkeproduksjonen til avsetningsmulighetene i markedet. Som i norsk landbrukspolitikk for øvrig, står struktur- og distriktspolitiske hensyn sentralt og må ivaretas. Samtidig har det vært lagt vekt på å tilpasse virkemidlene på en måte som gjør det mulig å sikre melkeprodusentene tilstrekkelig handlingsrom til å kunne drive sin næring. Dette har ført til utvikling av en rekke ulike delordninger som har hatt som formål å bidra til å øke fleksibiliteten innenfor de overordnede rammene i kvoteordningen. Eksempler på slike delordninger er beitesamarbeid, samdrift, kvoteomsetning, nyetablering og senest åpningen for kvoteleie som kom i 2008. Tilpasningene har foregått over tid, men uten en gjennomgripende vurdering av konsekvensene for helheten i kvoteordningen eller andre tilknyttede regelverk. Ordningen har derfor etter hvert blitt kompleks – både for produsentene og for forvaltningen.

På denne bakgrunn foretok Landbruks- og matdepartementet en helhetlig gjennomgang av regelverket for kvoteordningen i 2010. Forslaget til ny forskrift, som ble sendt på høring i november 2010, tok sikte på økte fleksibiliteten for hvordan melkeprodusentene kan innrette seg, men grunnelementene i kvoteordningen ble ikke foreslått endret. Dette innebar at kvoteberegningsreglene, maksimalgrensen for produksjonen, på 400 000 liter for enkeltbruk og 750 000 liter for samdrifter, og de geografiske avgrensningene (i hovedsak fylker) ble videreført.

Departementet har i 2011 arbeidet videre med å ferdigstille ny forskrift for kvoteordningen for melk med sikte på iverksetting fra 01.01.12. Dette arbeidet baserer seg på at dagens samdriftsregelverk videreføres, også for samdrifter under 400 000 liter.

For å sikre en stabil kvoteordning over tid, som gir forutsigbare rammevilkår for melkeprodusenter, som også er viktig for rekruttering til melkeproduksjon, er det stort behov for å forenkle kvoteregelverket ytterligere. En enklere ordning med færre sær- og delordninger vil være mer stabil. Et hovedprinsipp både for kvoteregelverk og annet regelverk må være likebehandling av like store bruk uavhengig av organisasjonsform. Departementet vil derfor arbeide videre med sikte på felles/likt kvotetak for samdrifter og enkeltbruk og annen harmonisering av regelverket, som avvikling av særskilt antalls- og avstandsbegrensning for samdrifter. Et enklere og mer stabilt regelverk vil også gjøre forvaltningen av ordningen enklere.

I fastsettelsen av nivået på et felles kvotetak er det en rekke hensyn som må avveies, som struktur- og distriktspolitiske hensyn, utnyttelse av nasjonale grovfôr- og beiteressurser, tilgjengelig teknologi og lønnsomhet. Regjeringen vil legge til rette for en variert bruksstruktur over hele landet.

Lik tilskuddsutmåling for like stort driftsomfang, uavhengig av organisasjonsform, er et viktig prinsipp også i tilskuddsregelverket. Med bakgrunn i dette startet harmoniseringen av tilskudd til samdrifter og enkeltbruk opp i 2004. Departementet tar sikte på å videreføre dette i årene som kommer. Det er nødvendig å utrede dette spørsmålet videre. Departementet vil gjennomføre endringer av tilskuddsordningene med sikte å minimere uheldige konsekvenser for enkeltbruk. I den sammenheng vises det til omtalen av arealtilskudd grovfor i kapittel 4.5.6.4.

4.5.6.3 Prisutjevningsordningen for melk

Prisutjevningsordningen er en meget sentral del av markedsordningen for melk. Det ble sist gjort omfattende endringer i ordningen fra 1.7.2007. Siktemålet var å legge ytterligere til rette for konkurranse i markedet for meierivarer. Dette ble fulgt opp av landbruksmyndighetene ved å stille Tine SA som dominerende aktør, overfor en strengere økonomisk akkord innenfor prisutjevningen relativt til andre aktører. Rammebetingelsene synes nå å være slik at konkurransen i dette markedet utvikler seg tilfredsstillende, samtidig som viktige landbrukspolitiske hensyn fortsatt blir ivaretatt på en god måte. Som lagt til grunn i St.prp. nr. 77 (2006–2007), legger Regjeringen opp til at erfaringene med omleggingen skal evalueres når de har vært virksomme i fem år, dvs. 1.7.2012.

4.5.6.4 Areal- og kulturlandskapstilskuddene

Kulturlandskapstilskuddet utmåles som en fast sats per dekar til alt areal i drift uavhengig av produksjon og foretakets størrelse. I tillegg gis arealtilskudd der satsene per dekar er differensiert etter struktur og type produksjon. Det kan være økonomisk insentiv for foretakene til å hente ut høyere tilskudd for de første enhetene, samtidig som arealene drives i fellesskap. Den teknologiske utviklingen og kostnadene knyttet til effektive maskiner har medført at samarbeid om – og leie av viktige mekaniseringsfunksjoner blir stadig mer vanlig.

Dette innebærer reduserte kostnadsforskjeller knyttet til produksjon av kulturlandskap i de ulike delene av landet, og på ulike bruksstørrelser. Det betyr at det utbetales høyere satser i arealtilskuddene som kompensasjon for kostnader en del foretak ikke har. Forvaltningen og kontroll av driftssamarbeidsbestemmelsen er komplisert for forvaltningen. Dette problemet kan begrenses ved å flate ut strukturprofilen i arealtilskuddene og overføre strukturkompensasjonen til driftstilskuddene og tilskuddene basert på dyretall. Denne endringen vil bidra til at det er den aktive driveren som mottar støtten. Det legges opp til å gjennomføre endringen på en måte som gir minst mulig omfordelingseffekter, og som ikke reduserer den reelle miljønytten av arealtilskuddet. Det vil imidlertid innebære at det flyttes midler fra miljøstøtte under Grønn boks, jf. omtale av WTO i kapittel 4.2 og kapittel 4.5, til Blå boks. Dette vil øke behovet for omlegging av støtte fra Blå boks til Grønn boks ved gjennomføring av en eventuell ny WTO-avtale. En slik endring vil forenkle tilskuddsystemet, lette forvaltningens kontroll med at tilskuddene utbetales i tråd med formålet og redusere risiko for feilutbetalinger.

4.5.6.5 Marginale grasarealer

Det er ønskelig å bruke gras som fôr så langt som mulig. Relativt høye areal- og dyretallstilskudd har bidratt til at grasarealer drives mer ekstensivt og dermed holdes et større areal i hevd. Reduksjon i antallet grovfôretende dyr og økt ytelse hos melkekyr, basert på økt fôring med kraftfôr, har gitt mindre behov for grasarealer. Både strukturendringene og den teknologiske utviklingen med stadig større maskiner bidrar til at mer tungdrevet areal tas ut av produksjon, og over tid vil gro igjen. Åpent kulturlandskap er en viktig del av samfunnets bestilling til jordbruket. Regjeringen mener det er viktig å holde arealene åpne som jordbruksareal både av kulturlandskapshensyn og for å ivareta produksjonspotensialet, inntil et høyere dyretall evt. vil gi etterspørsel etter økt grovfôrproduksjon.

Formålet med kulturlandskapstilskuddet er å skjøtte, vedlikeholde og utvikle kulturlandskapet gjennom aktiv drift i samsvar med gjeldende landbrukspolitiske mål. For gras/grovfôr setter regelverket vilkår om intensitet i produksjonen gjennom minstekrav til antall egne dyr eller dokumentert omsetning av fôret. I situasjoner der grovfôrarealet er høyt i forhold til fôrbehovet medfører dette at en del arealer faller utenfor tilskuddsystemet, selv om formålet med kulturlandskapstilskuddet oppfylles. I dag er det ca. 200 000 dekar som ikke får kulturlandskapstilskudd som følge av disse kravene. Relativt sett er det Telemark/Agder, Vestlandsfylkene unntatt Rogaland og Nord-Norge som får mest avkorting. Dette er arealer som vil være svært utsatt for å gå ut av produksjon de nærmeste årene.

Lønnsom grasbasert matproduksjon og beiting skal fortsatt være hovedvirkemidlet for å bruke grasarealene og hindre gjengroing. For å kunne ivareta utsatte arealer bør imidlertid dagens produksjonskrav i kulturlandskapstilskuddet bør avvikles. Da vil alle arealer som oppfyller grunnvilkårene i produksjonstilskuddene, samt formålet med kulturlandskapstilskuddet, få dette tilskuddet. Det betyr at arealene må holdes i hevd og enten høstes, beites eller slås minst én gang per vekstsesong.