3 Den økonomiske politikken

Den økonomiske politikken skal legge til rette for verdiskaping og velferd i Norge. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å oppnå en god og stabil utvikling i økonomien over tid.

Finanspolitikken skal støtte opp under arbeid, verdiskaping og en stabil økonomisk utvikling. Handlingsregelen for finanspolitikken legger til rette for langsiktig forvaltning av oljeinntektene og til at finanspolitikken kan bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Pengepolitikken har et viktig ansvar i stabiliseringspolitikken i Norge. Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien en stabil pengeverdi. Inflasjonsstyringen er fremoverskuende og fleksibel slik at den kan bidra til høy og stabil sysselsetting samt til å motvirke at finansielle ubalanser bygger seg opp. Norges Bank kan endre renten raskt når uforutsette hendelser inntreffer.

Finansiell stabilitet er avgjørende for en stabil økonomisk utvikling. Regulering og tilsyn av finanssektoren har som mål at det finansielle systemet skal være i stand til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte både i gode og dårlige tider.

Sysselsettingspolitikken skal bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet og til at arbeidskraften finner anvendelse der det er størst behov for den. Høy sysselsetting vil også gjøre det lettere å løse langsiktige finansieringsutfordringer når velferdsordningene møter en aldrende befolkning. Et velfungerende arbeidsmarked, der sysselsettingen holdes høy og arbeidsledigheten lav, motvirker også at inntektsforskjeller øker. Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til at lønnsdannelsen fungerer godt og hindre at kostnadsveksten i Norge kommer ut av kurs med utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partene i arbeidslivets ansvar.

Budsjettpolitikken og kommuneøkonomien er omtalt i avsnitt 3.1 og 3.2. Avsnitt 3.3 beskriver pengepolitikken, mens avsnitt 3.4 omtaler arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Sysselsettingspolitikken drøftes i avsnitt 3.5. Forvaltning av statsgjelden er omtalt i avsnitt 3.6, og regjeringens klimapolitikk er omtalt i avsnitt 3.7.

3.1 Budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, herunder nivået på skatter og avgifter. Budsjettpolitikken styrer bruken av offentlige midler i tråd med regjeringens politiske prioriteringer. Det oppnås gjennom en helhetlig budsjettprosess, der ulike formål blir prioritert opp mot hverandre.

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen fører en ansvarlig økonomisk politikk, der den offentlige pengebruken tilpasses situasjonen i økonomien i tråd med handlingsregelen.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten blir i sin helhet overført til Statens pensjonsfond utland (SPU), sammen med avkastningen av fondets eiendeler. Det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet. Ifølge handlingsregelen skal dette uttaket over tid følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. årlig. I det enkelte år skal uttaket tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien.

Handlingsregelen sikrer at også fremtidige generasjoner får glede av våre felles naturressurser. Samtidig har den lagt til rette for en gradvis økt bruk av olje- og fondsinntekter i norsk økonomi, og hindret at en for rask innfasing av inntekter bidrar til uønsket nedbygging av konkurranseutsatt sektor.

Det faktiske uttaket fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, mens bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, se boks 3.1. Dette målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken ved at det blant annet korrigerer for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd. Å styre etter den strukturelle budsjettbalansen legger til rette for at de automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke. Det er også vanlig praksis i finanspolitikken i andre land.

Fleksibiliteten i handlingsregelen, som sikrer at finanspolitikken tilpasses konjunkturene og at store endringer i fondsavkastningen gradvis fases inn, innebærer at bruken av oljeinntekter i det enkelte år ofte vil avvike fra 3 pst. av fondsverdien. Boks 3.2 gir en nærmere beskrivelse av rammeverket for finanspolitikken.

Siden handlingsregelen ble etablert i 2001, har sterk vekst i fondskapitalen gitt rom for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter, se figur 3.1. I dag dekkes 13 pst. av offentlige utgifter med overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Inntektene gjør at vi kan nyte godt av et høyere velferdsnivå og/eller lavere skattenivå enn vi ellers ville hatt. Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge er likevel statens viktigste finansieringskilde.

Kilde: Finansdepartementet.

Med god utvikling i norsk økonomi har regjeringen de siste årene holdt igjen i utgiftsveksten i statsbudsjettet. De siste budsjettene har vært lagt frem med en om lag nøytral innretning, der bruken av oljeinntekter holdes stabilt som andel av verdiskapingen i økonomien, slik at budsjettet verken bidrar til å trekke opp eller redusere veksten i økonomien. Samtidig har uttaket fra fondet ligget under 3 pst. av fondsverdien, slik at deler av den forventede avkastningen er satt til side i fondet. Det gjør oss bedre stilt i møte med fremtidige fall i fondets verdi eller økonomiske tilbakeslag.

Budsjettet for neste år følger opp dette. Veksten i fastlandsøkonomien er høy, og arbeidsledigheten er kommet ned på et lavt nivå. Kapasitetsutnyttelsen anslås å være høyere enn normalt neste år, og det er tegn til at tilgangen på arbeidskraft kan være begrensende på produksjonen. Norges Bank har satt opp renten fire ganger siden i fjor høst, og rentedifferansen mot utlandet har økt. Finanspolitikken må bidra til å motvirke at presset i økonomien blir for høyt. I neste års budsjett legger regjeringen opp til å redusere oljepengebruken med 0,2 pst. målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, sammenlignet med inneværende år. Ved å holde igjen i finanspolitikken når det går godt i økonomien, unngår vi unødvendig press på renter og kronekurs, og støtter opp under konkurransekraft, omstilling og videre vekst i næringslivet. Tilbakeholdenhet i finanspolitikken er også i samsvar med handlingsregelen, som sier at bruken av oljepenger bør ligge under 3 pst. av fondsverdien i gode tider. Uttaket for 2020 tilsvarer 2,6 pst. av fondets anslåtte verdi ved inngangen til året.

Også når vi ser fremover, er rommet for videre økning i oljepengebruken begrenset. Fondet vil ikke fortsette å vokse like raskt som det har gjort til nå, og målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås fondet bare å øke moderat i årene som kommer. Om ti år vil økningen i fondet ikke lenger holde tritt med veksten i økonomien, slik at finansieringsbidraget fra fondet etter dette mest sannsynlig vil følge en nedadgående bane.

Med redusert tilførsel til fondet vil et varig fall i fondskapitalen kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. Som før vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen, tilpasset situasjonen i norsk økonomi, være nødvendig for å unngå at svingninger i fondsverdien blir en kilde til ustabilitet i utgiftene i statsbudsjettet og i norsk økonomi.

Det har hele tiden vært klart at oljeinntektene ikke vil være store nok til å dekke fremtidige pensjonsforpliktelser og utgifter til helse- og omsorgstjenester etter hvert som befolkningen eldes. For å møte det økte finansieringsbehovet som følger med aldringen, kreves strukturreformer som kan øke arbeidsinnsatsen, begrense utgiftsveksten og bedre ressursutnyttelsen i offentlig sektor.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2019

Bruken av oljeinntekter i 2019 anslås nå til 239,0 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det er 0,9 mrd. kroner høyere enn anslått i revidert budsjett for 2019 og 7,7 mrd. kroner høyere enn det som opprinnelig ble lagt til grunn da statsbudsjettet for 2019 ble lagt frem i fjor høst, se tabell 3.1. Oppjusteringen av det strukturelle underskuddet siden i fjor høst skyldes blant annet en forskyvning av de ekstraordinære inntektene knyttet til salg av klimakvoter fra 2019 til 2020. I Gul bok for 2019 ble det budsjettert med 6,7 mrd. kroner i inntekter fra salg av klimakvoter i EU-regi. Etter pålegg fra Europakommisjonen må deler av kvotesalget vente til neste år, slik at inntektene i 2019 nå anslås til 5 mrd. kroner, mens anslaget for inntektene neste år er oppjustert. Det bidrar alt annet likt til å øke nivået på budsjettunderskuddet i 2019 og redusere det i 2020. Videre er de strukturelle skatte- og avgiftsinntektene mv. justert ned med til sammen nesten 4 mrd. kroner siden nasjonalbudsjettet. Det bidrar til å øke nivået på budsjettunderskuddet, men siden anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. også er nedjustert for foregående år, påvirkes budsjettindikatoren i liten grad. I tillegg bidrar økte utgifter i revidert budsjett til at det strukturelle budsjettunderskuddet i 2019 nå anslås høyere enn i fjor høst. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 2,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Den høye uttaksprosenten har også sammenheng med at uroen i finansmarkedene i fjor høst og vinter brakte fondsverdien ned i om lag 8 250 mrd. kroner ved inngangen til 2019, nesten 500 mrd. kroner lavere enn anslått i budsjettet i fjor høst.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 0,5 pst. i 2019, det samme som i revidert budsjett. Det er en oppjustering fra nøytral indikator slik det ble anslått i saldert budsjett. Den viktigste årsaken er at budsjettunderskuddet i 2018 ble vesentlig lavere enn tidligere anslått. I tillegg bidrar økningen i det strukturelle underskuddet i 2019, som omtalt ovenfor.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 232,7 mrd. kroner i 2019. Det er mindre enn det strukturelle underskuddet, i motsetning til i de foregående årene. Utviklingen gjenspeiler at det har gått stadig bedre i norsk økonomi slik at den faktiske skatteinngangen, som lenge har vært lavere enn den beregnede trenden, nå er i ferd med å bli høyere, se tabell 3.3. Anslaget for det oljekorrigerte underskuddet er oppjustert med 3,5 mrd. kroner siden revidert budsjett, hovedsakelig som følge av at skatteinngangen har vært noe lavere enn ventet. Den observerte veksten i statens inntekter fra merverdiavgift og mange særavgifter i 2019 er lavere enn tidligere anslag. Samtidig tyder skattestatistikken på en fortsatt svak utvikling i selskapsskattene (utenom petroleum), selv om økte kraftpriser isolert sett har trukket opp grunnrenteskattene fra kraftverk med betydelige beløp. Skatteinngangen er likevel ganske god for skattearter knyttet til økende sysselsetting, slik som arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk fra lønnstakere og pensjonister.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2,0 pst. i 2019, det samme som i revidert budsjett.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2019 er justert ned med 24,6 mrd. kroner siden revidert budsjett, til 238,3 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes i hovedsak lavere olje- og gasspriser.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2019 anslås til 9 500 mrd. kroner, opp fra et anslag på 9 300 mrd. kroner i revidert budsjett. Nivået på 3-prosentbanen i 2020 og årene fremover er ikke vesentlig forskjellig fra banen i revidert budsjett, se figur 3.2A.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2020

Oppgangen i norsk økonomi tilsier tilbakeholdenhet i finanspolitikken. I budsjettene for de siste årene har det vært lagt opp til en nøytral finanspolitikk, og budsjettet for 2020 følger opp dette. Regnskapstallene har i ettertid vist noe forskyvninger mellom årene, men hovedbildet er fortsatt en om lag nøytral finanspolitikk for årene sett under ett.

¹ Anslag Nasjonalbudsjettet 2020 (NB20) og Revidert nasjonalbudsjett 2019 (RNB19).

Kilde: Finansdepartementet.

I budsjettopplegget for 2020 er det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslått til 243,6 mrd. 2020-kroner, som er 2,6 mrd. kroner mindre enn i 2019 (regnet i 2020-kroner). Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge reduseres underskuddet med 0,2 pst., etter en økning på 0,5 pst. i 2019 og en reduksjon på 0,4 pst. i 2018 i reviderte tall for disse to årene, se tabell 3.3 og figur 3.2B. Bruken av oljeinntekter tilsvarer 2,6 pst. av den anslåtte kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Det er drøye 40 mrd. kroner mindre enn om fondsuttaket hadde vært på 3 pst. Oljepengebruken utgjør over 45 000 kroner per innbygger.

Budsjettindikatoren er en summarisk indikator som ikke tar hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik påvirkning på aktiviteten i økonomien, eller at finanspolitikken kan gi aktivitetsvirkninger over flere år. Med utgangspunkt i beregninger fra den makroøkonomiske modellen KVARTS, der også det økonomiske opplegget for kommunene er inkludert, kan budsjettets virkning på aktiviteten i økonomien analyseres. KVARTS-beregningene tar hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter har ulik påvirkning på aktiviteten i økonomien. For eksempel vil inntekter fra salg av klimakvoter ikke påvirke aktiviteten direkte, i motsetning til skatteinntekter som har en inndragende effekt. Disse beregningene tar også hensyn til hvordan konjunkturelle bevegelser i skatteinntektene (og arbeidsledighetstrygden) påvirker inntektsutviklingen for husholdningene, jf. omtalen av automatiske stabilisatorer i boks 3.3. I den konjunkturfasen vi nå er inne i, inneholder derfor KVARTS-beregningene en komponent som virker kontraktivt, og som er holdt utenom i den vanlige budsjettindikatoren. Når vi ser de to siste årene samlet, anslås de automatiske stabilisatorene å bidra til en styrking av budsjettene. Beregningene tyder på at finanspolitikken i 2020 virker svakt dempende på veksten i økonomien.

Forskyvningene av engangsinntektene fra salg av klimakvoter innebærer at disse inntektene nå anslås til 8,3 mrd. kroner i 2020. Mesteparten av dette vil bortfalle i 2021. Det er fremdeles stor usikkerhet knyttet til hvor store inntektene blir, blant annet relatert til hvordan Storbritannia, som sitter på mange kvoter, vil opptre etter en eventuell uttreden av EU.

¹ Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt oljekorrigert overskudd.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringens budsjettforslag innebærer nye skatte- og avgiftslettelser i 2020 på knapt 0,5 mrd. kroner påløpt. Se nærmere omtale av skatte- og avgiftspolitikken i kapittel 4.

Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst i 2020 anslås til 0,8 pst. Med unntak av i 2018 er det den laveste utgiftsveksten siden handlingsregelen ble innført, se figur 3.2C. Prisveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 3,0 pst., se tabell 3.4. Lønnsveksten og endringen i folketrygdens grunnbeløp er de viktigste komponentene i prisdeflatoren. I fordelingen mellom pris og volum for statsbudsjettets utgifter er det ikke tatt høyde for produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon.

Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. De siste årene har rente- og utbytteinntektene i fondet vært om lag på linje med statens inntekter fra oljevirksomheten, se figur 3.3A. Til neste år anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 245,0 mrd. kroner, som er høyere enn det anslåtte oljekorrigerte underskuddet på 241,1 mrd. kroner. Det ligger dermed an til en netto overføring fra statsbudsjettet til Statens pensjonsfond utland på 3,9 mrd. kroner i 2020.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond utland, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 255,2 mrd. kroner i 2020.

Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst gradvis de siste 20 årene, og det er nå også høyere enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se rød linje i figur 3.3B. Det er likevel en viktig forskjell fra den gang, nemlig at vi nå har en betydelig fondsavkastning som kan bidra til å finansiere underskuddet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå betydelig lavere enn på 1980- og 1990-tallet (blå linje). Det illustrerer hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning og bruk av oljeinntekter over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår ikke i underskuddet som er vist ved den blå linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av den samlede avkastningen fra fondet. Det innebærer at det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet (blå linje) kan vise et visst underskudd over tid uten at fondsverdien avtar.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Det ble gjentatt under behandlingen av Perspektivmeldingen 2017. Da viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer. Finanskomiteen stilte seg også samlet bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For årene 2014–2020 sett under ett er 11 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.4. Gjennomføring av skattereformen, i tråd med skatteforliket i Stortinget, antas over tid å stimulere til økte investeringer og økt arbeidstilbud. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20–40 pst., se omtale i kapittel 4.3.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatte- og avgiftslettelsene er en betydelig satsing, men likevel benyttes 89 pst. av handlingsrommet til andre formål. Også under Regjeringen Bondevik II ble skatte- og avgiftsnivået redusert. For perioden 2002–2020 sett under ett er om lag 11 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser.

Regjeringen har prioritert kunnskap og samferdsel. Om lag 24 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2020 er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel, mot knapt 18 pst. i perioden 2006–2013. I tillegg har økte utgifter i folketrygden lagt beslag på 24 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2020. Rundt 23 pst. av handlingsrommet er blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser har, i tråd med regjeringens mål, vært større i perioden 2014–2020 enn under den forrige regjeringen. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av de enkelte tiltakene er vurdert. Det vises til boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av beregningene.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Sett over noen år bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av tre forhold; utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgiftssiden i budsjettet.

Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og er blitt en stadig viktigere finansieringskilde for statens utgifter. Ser vi fremover, er det begrenset rom for videre økning, og usikkerheten er stor. De nærmeste årene er det utsikter til en viss videre vekst i olje- og gassproduksjonen, slik at fondet øker moderat målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien, men mindre enn i tidligere år. Den beregnede 3-prosentbanen har en gjennomsnittlig stigning på 0,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge de neste ti årene, se figur 3.5. Til sammenligning har oljepengebruken steget med i gjennomsnitt vel 0,3 pst. årlig i årene etter at handlingsregelen ble etablert. På lengre sikt anslås inntektene fra oljevirksomheten å avta, og avkastningen fra fondet anslås lavere enn før. Fra rundt ti år frem i tid ventes 3-prosentbanen å avta, fordi veksten i fondskapitalen ikke lenger holder tritt med veksten i fastlandsøkonomien.

¹ Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem og sysselsettingsutviklingen i basisalternativet i Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Vi må ta høyde for usikkerhet i fondsverdien når vi vurderer handlingsrommet i finanspolitikken, både på kort og lang sikt. Markedsverdien av fondet og den beregnede 3-prosentbanen kan bevege seg mye på kort tid. Fremover vil det bli mer krevende å håndtere en situasjon der uttaket kommer over 3 pst. av fondet, fordi veksten i fondet ikke lenger vil være stor nok til å bringe uttaksandelen særlig raskt ned igjen.

Dersom uttaket fra fondet holdes stabilt som andel av fastlandsøkonomien, gir det en økning i bruken av fondsmidler på om lag 2 mrd. 2020-kroner hvert år de neste tre årene. Til sammenligning har bruken av oljeinntekter i gjennomsnitt økt med nesten 12 mrd. kroner årlig siden handlingsregelen ble innført.

I 2020 anslås bruken av oljeinntekter til 2,6 pst. av fondsverdien. Avstanden opp til 3-prosentbanen vil øke noe de neste årene dersom bruken holdes uendret, eller blir redusert, som andel av økonomien. En slik utvikling er i tråd med handlingsregelen når det går godt i økonomien. Også fremover må bruken av fondsinntekter tilpasses den økonomiske situasjonen hvert enkelt år.

Selv om bruken av oljeinntekter har økt over tid, er skatte- og avgiftsinntekter mv. fra fastlandsøkonomien fortsatt statens viktigste finansieringskilde, og dekker 87 pst. av offentlige utgifter. Veksten i de underliggende skatte- og avgiftsinntektene har avtatt de siste årene, blant annet fordi avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøretøy. Figur 3.6A viser nedgangen i viktige bilrelaterte særavgifter. I tillegg kommer inntektstapet fra merverdiavgiftsfritaket for nullutslippsbiler og ved at nullutslippsbiler betaler lavere bom- og ferjeavgift enn andre biler. Økningen i andelen av nye biler som ikke har utslipp, som er vist i figur 3.6B, er ventet å fortsette fremover. Det vil isolert sett trekke skatte- og avgiftsinntektene videre ned.

Samtidig bidrar aldringen av befolkningen til å trekke ned veksten i arbeidsstyrken, og dermed trendveksten i norsk økonomi og i skatteinngangen. I SSBs befolkningsfremskrivinger fra i fjor ble det også lagt til grunn lavere arbeidsinnvandring fremover, noe som vil dempe den underliggende veksten i arbeidsstyrken og skatteinntektene ytterligere. For de nærmeste årene anslås den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til 13,5 mrd. 2020-kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Det er også flere forhold som legger bindinger på budsjettets utgiftsside fremover. Folketrygden er den største utgiftsposten på statsbudsjettet. Fra år til år avhenger utgiftene i folketrygden blant annet av utviklingen i sysselsettingen, sykefravær og fødselstall, samt av hvor mange som velger å ta ut alderspensjon det året. Over tid er aldringen av befolkningen, med tilhørende økte utgifter til blant annet alderspensjon, den viktigste drivkraften bak økte utgifter i folketrygden. For de nærmeste årene anslås utgiftene i folketrygden å stige med i overkant av 9 mrd. 2020-kroner i gjennomsnitt per år. Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunene og helseforetakene med anslagsvis 3,5 mrd. kroner årlig ved videreføring av dagens standarder og dekningsgrader. Anslagene for utgiftsbehovene fremover har ikke tatt hensyn til at tjenesteproduksjonen i kommunene og helseforetakene kan bli mer effektiv, f.eks. ved mer bruk av omsorgsteknologi, eller at lengre levealder henger sammen med bedre helse som kan redusere utgiftsbehovene.

Verdien av statens forpliktelser knyttet til alderspensjoner i folketrygden kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig rentenivå og lønnsvekst, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved inngangen til 2020 anslås til 9 088 mrd. kroner. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Ved utgangen av august 2019 utgjorde forpliktelsene i Statens pensjonskasse samlet sett om lag 910 mrd. kroner.

Det samlede årlige handlingsrommet i budsjettene i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, effektivisering og omprioriteringer. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen forventes å gi årlige innsparinger på 1½-2 mrd. kroner i årene 2020–2023. Ytterligere effektivisering eller omprioriteringer vil også gi et større handlingsrom. Samtidig legger politiske målsetninger, som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Oppfølging av langtidsplanen for forsvaret og Nasjonal transportplan (NTP) er eksempler på høyt prioriterte områder med politiske bindinger. Satsing på disse og eventuelle andre områder må prioriteres innenfor det samlede handlingsrommet i budsjettet.

Ser vi flere år frem, vil budsjettene i stadig større grad preges av at en eldre befolkning trekker opp utgifter til helse- og omsorgstjenester og pensjoner, se figur 3.5. Pensjonsreformen er utformet for å gi langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, men den er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Veksten i pensjonsutgiftene har allerede skutt fart, mens veksten i utgiftene til pleie- og omsorgstjenester for alvor ventes å tilta etter 2030, når andelen av befolkningen over 80 år tar seg markert opp.

Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen i 2001, var det ikke ventet at overføringene fra Statens pensjonsfond utland ville være tilstrekkelige til å dekke inn de økte aldersrelaterte utgiftene på lengre sikt. Det vil heller ikke være hensiktsmessig, eller mulig, å dekke opp de økte utgiftene som følger med aldring av befolkningen, med økt statlig sparing i dag. Aldringen må først og fremst møtes med reformer som gjør offentlige velferdsordninger mer robuste overfor økt levealder, med tiltak som øker arbeidstilbudet og fremmer økt produktivitet i offentlig sektor.

3.1.5 Usikkerhet i finanspolitikken

Finanspolitikken utformes under usikkerhet, herunder usikkerhet om den økonomiske utviklingen, som er omtalt i kapittel 2.

Statens inntekter og utgifter er også usikre. Anslagene for budsjettbalansen kan endres i løpet av budsjettåret, uavhengig av politiske vedtak. For eksempel kan det komme anslagsendringer i utgiftene til folketrygden, statens byggeprosjekter og utbetalinger til kontingenter eller utbytteinntekter fra statlige selskaper. Det er ikke uvanlig at slike endringer øker eller reduserer budsjettunderskuddet med 5–10 mrd. kroner i løpet av et budsjettår.

Det er også betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelt underskudd og utviklingen i Statens pensjonsfond utland.

Usikkerhet i anslagene for strukturelt oljekorrigert underskudd

Det strukturelle budsjettunderskuddet gir et uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken, og er et viktig styringsverktøy i både Norge og en rekke andre land. I Norge brukes det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som et mål på bruken av oljeinntekter.

I beregningen av det strukturelle underskuddet korrigeres det for effekten av konjunkturene og enkelte andre midlertidige forhold, se tabell 3.3 Det strukturelle underskuddet er altså ikke direkte observerbart, men må anslås med utgangspunkt i trender for sysselsetting og ulike skatte- og avgiftsarter. Anslagene for trendene kan endres flere år etter at budsjettåret er ferdig. Det er en felles erfaring fra mange land.

Økonomiske tilbakeslag kan ha store negative konsekvenser for statsfinansene. Etter finanskrisen opplevde mange land at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter falt bort da konjunkturene snudde, og at den strukturelle budsjettbalansen svekket seg med flere prosent av BNP. Selv om Norge gjennomførte omfattende motkonjunkturtiltak i kjølvannet av finanskrisen, ser man i ettertid at svekkelsen av landets budsjettbalanse var mindre enn i mange andre land. Vinteren og våren 2009 ble det til sammen satt inn aktivitetsstimulerende tiltak som utgjorde 2,4 pst. av BNP for Fastlands-Norge, noe som i dag ville tilsvart over 70 mrd. kroner. Senere er det blitt klart at inntektsbortfallet ble mindre og utgiftene lavere enn først antatt, slik at svekkelsen av budsjettbalansen i ettertid fremstår som mer begrenset.

Figur 3.7 viser anslag på strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd for perioden 2002–2019 slik det ble anslått i de enkelte nasjonalbudsjettene (blå stolper) og i april det påfølgende året (rød strek), sammenlignet med tallene slik de nå står. For enkelte år er revisjonene betydelige.

¹ For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

For årene 2005–2008 er anslagene for strukturelt underskudd nå klart lavere enn i de opprinnelige budsjettene. Avvikene skyldes i hovedsak at trendveksten i norsk økonomi og viktige skattegrunnlag ble undervurdert i denne perioden. Også for årene 2017 og 2018 er nivået på det strukturelle budsjettunderskuddet blitt revidert ned i ettertid, blant annet som følge av uvanlig lav utgiftsvekst i folketrygden. For årene 2014–2016, og foreløpig for 2019, er det strukturelle underskuddet revidert opp.

Store svingninger i Statens pensjonsfond utland

Statens pensjonsfond utland er nå mer enn tre ganger så stort som verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Verdien av et så stort fond, med 70 prosent aksjeandel, kan svinge mye. Anslag for risikoen i fondet viser at fondsverdien i to av tre år kan ventes å svinge med opp mot 8 prosent. Det tilsvarer om lag 760 mrd. kroner, gitt en fondsverdi på 9 500 mrd. kroner. En mekanisk fremskriving av 3-prosentbanen etter slike svingninger innebærer at det årlige handlingsrommet i finanspolitikken økes eller reduseres med nær 23 mrd. kroner. Slike svingninger må vi anse som normale. I urolige tider vil bevegelsene kunne være langt større. Dersom fondets investeringer skulle falle med for eksempel 25 pst., som de gjorde under finanskrisen (målt i utenlandsk valuta), vil en tilsvarende fremskriving av 3-prosentbanen innebære at det årlige handlingsrommet reduseres med over 70 mrd. kroner. En slik utvikling i fondsverdien er ikke usannsynlig, og det er ingen automatikk i at fondet stiger igjen slik det gjorde etter finanskrisen.

Etter uroen i finansmarkedene i siste halvdel av 2018 var kroneverdien av fondet lavere ved utgangen av fjoråret enn ved inngangen til året. I løpet av få uker falt fondet med over 600 mrd. kroner. Det er første gang siden 2002 at fondets kroneverdi har falt på årsbasis. Nedgangen i fjor kom etter en oppgang på over 1 000 mrd. kroner, eller 14 pst., i 2017. Det illustrerer den store usikkerheten. I år har utviklingen i finansmarkedene vært mer positiv, og fondet er nå rundt 9 500 mrd. kroner.

De store svingningene i Statens pensjonsfond utland gjør det utfordrende å anslå utviklingen i fondet fremover, se figur 3.8A. Fremskrivingene av fondets størrelse tar utgangspunkt i fondets observerte verdi over en kort periode. Endringer i markedsverdien av fondet slår ut i den beregnede banen for forventet fondsavkastning og får betydning for vurderingene av det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken. Svingningene i fondet i de siste årene illustrerer at utsiktene kan endres raskt, og at endringene kan gå begge veier.

¹ Avkastningen i fondet følger av endrede kurser på investeringene i fondet, bokførte inntekter samt endret kronekurs. Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

² De bokførte inntektene i fondet består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene.

Kilde: Finansdepartementet.

Som figur 3.8B viser, skyldes svingningene i fondet i hovedsak endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs, mens fondets bokførte inntekter har steget forholdsvis jevnt. I noen perioder har kronekursen bidratt til å forsterke svingningene i fondets kroneverdi, for eksempel i årene fra 2013 til 2015. I denne perioden ble fondet nær doblet i verdi, og om lag halvparten av oppgangen skyldtes en svekkelse av kronekursen, særlig etter oljeprisfallet i 2014. I andre perioder har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondet. Under finanskrisen virket kronen som en viktig støtdemper. Kronen svekket seg betydelig høsten 2008 da aksjekursene falt, for deretter å styrke seg i 2009 da aksjekursene steg igjen, se figur 3.9. Analyser fra Norges Bank viser at ulike valutaer reagerer ulikt i perioder med uro i aksjemarkedene, men datagrunnlaget er for lite til å fastslå at kronekursen normalt vil virke som en stabilisator under finansielle kriser. Da IT-boblen sprakk tidlig på 2000-tallet, hadde ikke kronen den samme dempende virkningen. Samlet sett har endringer i kronekursen trukket opp fondsverdien med over 1 200 mrd. kroner i løpet av fondets levetid. Mye av bidraget kom etter kronesvekkelsen i kjølvannet av oljeprisfallet i 2014. I motsetning til aksjekursgevinster, som gjør oss rikere, øker ikke kronekursgevinster fondets internasjonale kjøpekraft.1

Kilde: Norges Bank Investment Management.

Det akkumulerte bidraget til verdistigning fra svekkelse av kronen representerer også en sårbarhet. Kronekursen kan raskt snu den andre veien. Dersom kronen styrkes med for eksempel 10 pst., eller fondet av andre årsaker skulle falle med 10 pst. fra dagens verdi på rundt 9 500 mrd. kroner, vil avstanden til 3-prosentbanen være nær lukket, forutsatt en stabil oljepengebruk, se figur 3.10A. Dersom fondet faller med for eksempel 25 pst., vil oljepengebruken bli liggende vel 30 mrd. kroner over 3-prosentbanen i 2020, og uttaksprosenten vil bli 3,4 pst.2

Kilde: Finansdepartementet.

Også anslagene for fremtidige petroleumsinntekter er usikre. De avhenger av forutsetninger om petroleumspriser, petroleumsproduksjon og kostnader i oljevirksomheten. Figur 3.11 viser fremskrivinger av petroleumsproduksjonen i de siste perspektivmeldingene sammen med oppdaterte anslag. Som det fremgår av figuren, er anslagene gjennomgående blitt justert opp i denne perioden. På kort sikt baseres produksjonsanslagene i stor grad på vedtatt utbygde felt, mens de på lengre sikt i større grad er basert på et usikkert ressursanslag som også omfatter utvinning i områder som ikke er åpnet eller utredet. Usikkerheten om fondets verdi øker med en lengre tidshorisont, se boks 3.4. Dersom utsiktene for petroleumsinntektene skulle svekkes og anslagene bli nedjustert, vil det innebære en mindre stigning i 3-prosentbanen i årene fremover. I figur 3.10B er dette illustrert ved en nedjustering av kontantstrømmen som følge av 100 kroner lavere oljepris enn i referansebanen. Det gir en tilnærmet flat utvikling i den forventede realavkastningen de neste 10–15 årene.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.4 Usikkerhetsvifte for 3-prosentbanen

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland (SPU) bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet.

Erfaringer har vist at markedsverdien av fondet kan svinge betydelig på kort sikt. Det innebærer også usikkerhet i 3-prosentbanen, som er den langsiktige rettesnoren for forventet fondsavkastning. Figur 3.12 viser det anslåtte utfallsrommet for 3-prosentbanen frem til 2030, basert på stokastiske simuleringer.¹

Figuren viser at det er stor usikkerhet om 3-prosentbanen frem i tid. De mørke og lyse vifteformede feltene markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at 3-prosentbanen vil ligge innenfor disse intervallene. Den underliggende sannsynlighetsfordelingen innebærer isolert sett at det er noe større oppside enn nedside i utfallsrommet i simuleringene. Samtidig er det usikkerhet knyttet til simuleringsmodellen, for eksempel om den i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

Kilde: Finansdepartementet.

¹ De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i vedlegg 2. I fremskrivingene av fondet er det lagt til grunn en langsiktig oljepris på vel 540 2020-kroner per fat og en realavkastning i fondet på 3 pst. Fra og med 2021 er det beregningsteknisk lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen.

På lengre sikt er det også usikkerhet rundt klimapolitikken og hvordan den vil kunne påvirke olje- og gassprisene og norsk petroleumsvirksomhet. Regjeringen tar sikte på å gi en oversikt over arbeidet med å avdekke og redusere klimarisiko i perspektivmeldingen.

Med lavere vekst i Statens pensjonsfond utland i årene fremover vil det bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Mens et fall i fondskapitalen tidligere har blitt motvirket av en stor strøm av oljeinntekter inn i fondet, vil fall i fondsverdien fremover isolert sett kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. Usikkerheten i fondet og utsiktene til mindre vekst i fondskapitalen taler for å gå forsiktig frem i den videre innfasingen av fondsmidler i norsk økonomi.

Usikkerhet i finanspolitikken er noe alle land må håndtere. De store og varierende oljeinntektene innebærer noen særskilte utfordringer for oss, men i mange tilfeller kan det også være en fordel å ha flere inntektskilder i statsbudsjettet. Det fikk vi erfare etter oljeprisfallet. Mens anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter ble nedjustert som følge av svakere utsikter for fastlandsøkonomien, bidro økt fondsverdi til å dempe de negative konsekvensene for budsjettbalansen fordi finansieringsbidraget fra fondet til statsbudsjettet kunne øke. Avkastningen fra fondet bidrar til en mer variert finansiering av statens utgifter i Norge sammenlignet med de fleste andre land. En slik variasjon er normalt en fordel.

Med de svingningene vi må være forberedt på å se i finansmarkedene, vil avvikene mellom uttaket fra fondet og rettesnoren på 3 pst. kunne bli betydelige og langvarige. På samme måte som tidligere, vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

Regjeringen har holdt bruken av oljeinntekter på eller under 3 pst. av fondet, også da finanspolitikken ble brukt aktivt for å motvirke oljeprisfallet. Når vi bruker mindre enn den langsiktige rettesnoren i gode tider, står vi bedre rustet i møte med de dårlige.

3.1.6 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag 249 mrd. kroner i 2020 eller 6,6 pst. av BNP, se tabell 3.6.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Internasjonale sammenlikninger av utviklingen i offentlige finanser viser tydelig at Norge har betydelige inntekter i fondet og kan derfor ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning tok seg opp etter oljeprisfallet og fram til 2018. Det er ventet at investeringene som andel av BNP blir noe lavere igjen i år og neste år, se figur 3.13A. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 3 pst. av BNP i 2020. Underskuddene har økt noe de siste to årene, men er vesentlig mindre enn da de nådde en topp i 2009.

Skatte- og avgiftsnivået i Norge er noe lavere i dag enn for 10–15 år siden, målt som andel av landets verdiskaping. Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de nordiske landene. I 2020 anslås skattenivået lavere enn i Sverige og i Danmark, se figur 3.13B. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke til at andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare 58 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2020. Det er høyere enn i Danmark og Sverige, se figur 3.13C. Utviklingen i utgiftsnivåene reflekterer blant annet motkonjunkturpolitikk, generelt for flere land etter finanskrisen, og spesielt i Norge etter oljeprisfallet.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.13D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet i Norge som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i andre industriland, se figur 3.13E. Forskjellen har økt etter 2013, som følge av at flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 11 480 mrd. kroner ved utgangen av 2020 eller 304 pst. av BNP, se figur 3.13F. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten 70 pst. av BNP i 2020. Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgtjenester. Sektoren står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen og en av fem sysselsatte jobber i kommunesektoren. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver over tid.

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av det finanspolitiske rammeverket, se boks 3.5.

3.2.2 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneøkonomien er god etter flere år med sterk inntektsvekst. Inntektsveksten har vist seg å bli høyere enn lagt til grunn i budsjettene hvert år siden 2015. Samtidig er merkostnadene som følge av endringer i befolkningen og pensjonsutgifter blitt vesentlig lavere enn ventet de siste årene. Sterk inntektsvekst og lavere kostnadsvekst har lagt til rette for en styrking av det kommunale tjenestetilbudet. Investeringene har tatt seg kraftig opp i kommunene de siste årene.

I 2018 anslås den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter å ha økt med 3,1 mrd. kroner. Veksten i frie inntekter i 2018 anslås til 0,6 mrd. kroner, som er 2,2 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst, og 0,8 mrd. kroner høyere enn det Stortinget la opp til høsten 2017 i det opprinnelige budsjettet for 2018.

For 2019 anslås den reelle veksten i samlede inntekter til 5,3 mrd. kroner, som er høyere enn det ble lagt opp til høsten 2018, se tabell 3.7.

Skatteinngangen er kommet inn høyere enn ventet i år. Kommunesektorens skatteinntekter anslås å bli 4,9 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2019. Særlig har skattearter relatert til sysselsetting, som inntektsskatt for lønnstakere og arbeidsgiveravgift, blitt høyere enn ventet. I tillegg er det også i år høy skatteinngang knyttet til store uttak av utbytte, trolig som følge av tilpasninger til økt utbyttebeskatning.

De frie inntektene anslås nå å øke reelt med 3,2 mrd. kroner, som også er høyere enn ventet i fjor høst.

Prisveksten i den kommunale tjenesteproduksjonen (den kommunale kostnadsdeflatoren) i 2019 anslås til 3,0 pst., som er uendret fra Revidert nasjonalbudsjett 2019.

God kommuneøkonomi har bidratt til høy aktivitetsvekst. Aktiviteten i kommunesektoren økte med 0,4 pst. fra 2018 til 2019, mens inntektsveksten var på 1,0 prosent, se figur 3.14A.

Kommunal sysselsetting økte med 1,3 pst. fra 2017 til 2018, målt ved antall sysselsatte personer. Det er litt lavere enn året før, men høyere enn gjennomsnittlig sysselsettingsvekst i kommunene for fireårsperioden 2013–2016. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt noe siden 2008, se figur 3.14B. Om lag 19 pst. av alle sysselsatte jobber nå i kommunesektoren.

Realinvesteringene i kommunesektoren utgjør 14,6 pst. av inntektene, og andelen har økt gradvis over tid, se figur 3.14D. Realinvesteringene økte med 6,6 pst. fra 2017 til 2018, etter et moderat fall året før.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Spesialisthelsetjenesten ble flyttet fra fylkeskommunene til staten i 2002.

³ Brudd i tallserien i 2014 som følge av endret regnskapsføring. TBUs anbefaling er nedjustert.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt, og som kan brukes til realinvesteringer eller finansiell sparing. Foreløpige tall fra KOSTRA viser et netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet på 2,8 pst. av inntektene i 2018, se figur 3.14C. Kommunene, inkludert Oslo, hadde et netto driftsresultat på 2,6 pst., mens fylkeskommunene hadde 3,8 pst. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre 2 pst. av inntektene for at kommunesektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For kommunene (inklusive Oslo) anbefaler utvalget at netto driftsresultat bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene, mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene.

I netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De betalte pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har gitt en økning i det såkalte akkumulerte premieavviket i kommunesektorens balanse. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 7 år, og kostnadsføres med samme nominelle beløp hvert år. For avvik som oppsto før 2011 er nedbyggingen 15 år, og for avvik som oppsto i perioden 2010–2014 er nedbyggingen 10 år.

I 2018 var premieavviket høyere enn hva som har vært kostnadsført tidligere år. Det akkumulerte avviket var om lag 30,3 mrd. kroner ved utgangen av 2018, en økning på 2,2. mrd. fra 2017.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter inkludert realinvesteringer, mens utgifter til avdrag og lån holdes utenfor. Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative netto finansinvesteringer) i sektoren, til tross for høy vekst i inntektene. Underskuddet i 2018 tilsvarer 3,9 pst. av inntektene i sektoren, som er en betydelig økning i underskuddet fra 2017, se figur 3.14D.

Kommunenes gjeld har økt de siste årene og er nå om lag 20 pst. høyere enn i 2008. Nettogjelden i kommunesektoren økte til 31,8 pst. av inntektene ved utgangen av 2018, se figur 3.14E. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser økte nettogjelden til 51,1 pst. av inntektene ved utgangen av 2018. Målt på denne måten har nettogjelden begynt å stige etter å ha vært stabil noen år.

Den renteeksponerte delen av kommunesektorens nettogjeld, anslås til 36 pst. av inntektene ved utgangen av 2018. Det er om lag 25 prosentenheter høyere enn i 2007, se boks 3.6. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene og enkelte av sektorens fordringer er heller ikke rentebærende. Gjeldsgraden varierer betydelig mellom kommunene. Basert på rapporterte tall for 2018 hadde 12 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene, mens 132 kommuner hadde en renteeksponert gjeld over 50 pst. av inntektene.

Boks 3.6 Gjeldsutviklingen i kommunesektoren

Kommunesektoren hadde frem til 2014 betydelige negative nettofinansinvesteringer. Det har ført til at kommunesektorens gjeld har økt kraftig siden årtusenskiftet, se figur 3.14E. Den forholdsvis høye gjeldsveksten gjenspeiler et høyt investeringsnivå i kommunesektoren, noe som må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst, høy inntektsvekst i kommunesektoren og etter hvert lav rente. I 2018 utgjorde netto gjeld utenom arbeidsgivers reserver (plasseringer i pensjonsmidler) om lag 51 prosent av inntektene, en økning fra om lag 19 pst. i 2003. Etter en utflating av gjeldsveksten i noen år, økte gjelden betydelig i 2018, se figur 3.15A.

Kommunenes netto renteeksponering er et uttrykk for hvor høy andel av kommunens gjeld som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring. Det er da trukket fra gjeld som er knyttet til gebyrfinansierte tjenester og lån hvor staten dekker rentekostnader og avdrag, samt lagt til sektorens rentebærende fordringer. Siden årtusenskiftet har netto renteeksponering som andel av inntektene økt fra rundt 6 til vel 34 prosent ved utgangen av 2018.

De senere årene har det vært en endring i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikatmarkedet, se figur 3.15B. Den korte løpetiden øker sårbarheten for endringer i kapitalmarkedets tilbud av likviditet, som kan endres raskt. For relativt mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med refinansiering kunne håndteres ved å bruke av egen likviditet. Kommuner som må refinansiere større beløp, og som ikke har tilstrekkelig likviditet, vil være mer sårbare dersom refinansieringen skulle skje i et vanskelig marked.

Kommunenes adgang til å påta seg finansiell risiko er regulert i kommuneloven § 52, som sier at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Regjeringen vedtok endringer i finansforskriften fra 1. januar 2017. Formålet med endringene var å få tydeligere frem ansvaret kommunene har for å vurdere risikoen knyttet til deres kortsiktige låneopptak og for at denne risikoen blir synliggjort for kommunestyret.

¹ Fra 2018 publiseres kommuneforvaltningens obligasjons- og sertifikatgjeld samlet.

² Banker mv. består av banker, finansieringsselskaper og pensjonskasser.

³ Der en kommunes sertifikatlån i prosent av langsiktig gjeld er lik både i 2015 og i 2016 er bare andelen i 2016 tatt med i figuren.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Antall kommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll) falt betydelig gjennom fjoråret og har fortsatt å falle i løpet av inneværende år. I midten av september i år var 10 kommuner og ingen fylkeskommuner i ROBEK, se figur 3.14F. Det er det laveste antall kommuner som har vært registret i registeret siden det ble opprettet i 2001. På det meste, i 2004, var 118 kommuner i registeret. Siden 2013 har antallet kommuner i registeret krympet med 36. I løpet av 2018 ble 13 kommuner meldt ut av ROBEK, mens to kommuner ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt, hadde fire av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer. Det er ikke ventet en ytterligere reduksjon i antall ROBEK-kommuner i løpet av 2019.

3.2.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2020

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Regjeringens budsjettforslag for 2020 legger til rette for at kommunesektoren kan tilby flere og bedre tjenester.

Regjeringens forslag innebærer en vekst i kommunesektorens frie inntekter på 1,3 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene er innenfor intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2020.

I tråd med etablert praksis regnes veksten i inntektene fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2019 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2019.

Kommunesektorens økonomiske handlingsrom er blitt kraftig forbedret de senere årene, dels som følge av romslige kommuneopplegg og dels på grunn av høyere skatteinntekter og lavere utgifter enn ventet. Regjeringens budsjettopplegg gir kommunesektoren noe økning i handlingsrommet også i 2020, se tabell 3.9.

Veksten i sektorens samlede inntekter anslås til knapt 3,2 mrd. kroner, som er høyere enn øvre grense i intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2020, se tabell 3.8. Veksten i inntektene regnes fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2019 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2019. Ettersom anslaget for inntektene for 2019 siden da er oppjustert med 4,9 mrd. kroner, vil inntektsveksten i 2020 regnet fra oppdatert anslag bli lavere. Sammenlignet med oppdatert anslag på regnskap for 2019 anslås kommunesektorens samlede inntekter å falle reelt med om lag 1,9 mrd. kroner, tilsvarende 0,4 pst., mens de frie inntektene anslås å falle med nesten 3,8 mrd. kroner.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2020 anslås til om lag 556 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, vel 72 pst. De øvrige inntektene består blant annet av øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjon.

Kommunene får hele veksten i de frie inntektene på 1,3 mrd. kroner. Innenfor denne veksten satses det særlig på tidlig innsats i skolen og rusfeltet med henholdsvis 400 mill. kroner og 150 mill. kroner.

Fylkeskommunenes frie inntekter i 2020 holdes om lag uendret sammenlignet med 2019. Det må ses i sammenheng med at fylkeskommunene anslås å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av færre unge i aldersgruppen 16–19 år.

Regjeringen foreslår også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås det økt tilskudd til kollektivtransport i byområdene, herunder økt tilskudd til viktige kollektivprosjekter i de fire største byområdene, samt investeringstilskudd til 2 000 flere heldøgns omsorgsplasser.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3,1 pst. fra 2019 til 2020. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,5 mrd. kroner fra 2019 til 2020.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Regjeringen har forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig for å effektivisere driften. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., det vil si det samme som legges til grunn for staten gjennom ABE-reformen, tilsvarer det 1,3 mrd. kroner i 2020 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Gitt en effektivisering i sektoren i denne størrelsesorden, vil en vekst i frie inntekter på om lag 1,3 mrd. kroner øke kommunesektorens handlingsrom med vel 1,6 mrd. kroner utover merkostnader til demografi og pensjon og de særlige satsingene innenfor veksten i frie inntekter, se tabell 3.9.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2020 ble det signalisert at skattørene for 2020 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Skattesatsen på fellesskatt for personlige skattytere økes med 0,6 prosentenheter fra 7,85 pst. i 2019 til 8,45 pst. i 2020.

Den kommunale skattøren for personlig skattytere reduseres fra 11,55 til 11,10 pst., mens den fylkeskommunale skattøren reduseres fra 2,60 til 2,45 pst. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2020.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås å utgjøre om lag 223 mrd. kroner i 2020, en stigning på 1,9 pst. fra 2019. Økningen er moderat på grunn av en reduksjon i de kommunale skattørene.

3.3 Pengepolitikken

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å opprettholde pengenes verdi. Å sikre prisstabilitet i form av lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid.

Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt av kongen i statsråd. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men den kan bidra. En velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, er avgjørende for nivået på produksjon og sysselsetting over tid. Videre er det regulering og tilsyn overfor finanssektoren som legger grunnlaget for å sikre finansiell stabilitet. Pengepolitikken kan bidra ved å søke å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser og dermed redusere risikoen for kraftige tilbakeslag i økonomien frem i tid.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten, som er renten på bankenes innskudd i Norges Bank over natten. I normale situasjoner har endringer i styringsrenten betydelig gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg fremover.

Det siste året har Norges Bank hevet styringsrenten fire ganger fra et historisk lavt nivå på 0,5 pst. til 1,5 pst., se figur 2.7A. Prognosen i Pengepolitisk rapport 3/2019 fra september i år tilsier at renten vil være nær dette nivået fremover. Norges Bank anslår at den underliggende prisveksten vil holde seg nær inflasjonsmålet i årene fremover, og at kapasitetsutnyttingen vil øke noe før den avtar mot et normalnivå.

3.4 Finansiell stabilitet

3.4.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er nødvendig for at moderne økonomier skal fungere godt. Betalingssystemer må være effektive og robuste, sparepenger må kunne plasseres trygt, og lån må være tilgjengelig for de som trenger det og har betjeningsevne.

Erfaringer viser at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag.

Det viktigste virkemiddelet for å hindre finansiell ustabilitet er rammebetingelser som sikrer at finansforetakene er solide og driver forsvarlig. God soliditet og likviditet i bankene reduserer sannsynligheten for at kriser oppstår, og kan begrense konsekvensene når de inntreffer. Samtidig kan det oppstå risiko og ubalanser i systemet som helhet, selv om bankene hver for seg fremstår som solide. I årene etter finanskrisen er det internasjonalt lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet med sikte på å identifisere og forebygge systemrisiko.

Norske finansforetak har bygget kapital over tid og er solide. God utvikling i norsk økonomi og kapitalmarkedene har bidratt til gode resultater og lave tap, se boks 3.8. Samtidig er det sårbarheter i finanssystemet. Den høye gjelden i husholdningene og høye eiendomspriser utgjør de største sårbarhetene, og er omtalt under.

Andre sårbarheter i det norske finansielle systemet er nærmere omtalt i kapittel 2 i Meld. St. 24 (2018–2019) Finansmarkedsmeldingen 2019, herunder forståelsen og håndteringen av klimarisiko i finansmarkedene og operasjonell risiko forbundet med digital sårbarhet og innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering.

3.4.2 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Norske husholdningers gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene, og har som andel av disponibel inntekt blitt mer enn doblet siden begynnelsen av 1980-tallet, se figur 3.16A. I dag har husholdninger i gjennomsnitt en gjeld som er mer enn to ganger deres disponible inntekt. Gjeldsoppbyggingen henger blant annet sammen med det lave rentenivået vi har hatt de siste årene, og den kraftige boligprisveksten vi har hatt over tid. Gjeldsbelastningen i Norge er høy både i et historisk perspektiv og sammenlignet med andre land. Den høye gjelden i husholdningene er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp.

Husholdninger med høy gjeld vil trolig måtte stramme inn på forbruket for å betjene gjelden i møte med renteøkninger, bortfall av inntekt eller kraftige fall i boligprisene. Lavere etterspørsel etter varer og tjenester kan så redusere bedriftenes inntjening og deres evne til å betjene gjeld. Det kan føre til at aktiviteten i økonomien faller og arbeidsledigheten stiger. Historisk har bankene tapt mer på utlån til bedrifter enn til husholdninger. Ved store tap kan bankenes evne til å gi nye lån til husholdninger og bedrifter svekkes, som kan bidra til å forsterke nedgangen.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir økt boligformue, som igjen gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Av husholdningenes gjeld er om lag 90 pst. lån med pant i bolig. I Norge har boligprisene steget kraftig frem til begynnelsen av 2017, da boligprisene falt gjennom året. I begynnelsen av 2018 steg prisene igjen betydelig, men har siden sommeren i fjor utviklet seg moderat, se omtale i kapittel 2.3.

Den lave boligprisveksten vi har sett det siste året, kan bidra til å dempe gjeldsveksten i tiden fremover og har bidratt til å redusere risikoen for en markant nedgang lenger frem i tid. Samtidig kan utsikter til fortsatt lave renter være med på å holde kredittveksten oppe.

Raskt økende forbruksgjeld, som for mange kommer på toppen av en høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom innteketene faller eller rentene øker. Det har over flere år vært en betydelig vekst i markedet for forbrukslån, men veksten har bremset noe opp de siste kvartalene. Tolvmånedersveksten var om lag 2,5 pst. ved utgangen av første halvår 2019, som er betydelig lavere enn i første halvår 2018, da tolvmånedersveksten var i overkant av 10 pst., se figur 3.16B. Norske husholdninger har rundt 114 mrd. kroner i forbrukslån, som utgjør i underkant av 4 pst. av husholdningenes samlede gjeld.

Den sterke prisveksten på næringseiendom i årene etter den internasjonale finanskrisen har bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Næringseiendom er den enkeltnæringen bankene har størst eksponering mot, og den næringen som historisk sett har påført bankene størst tap. I Norges Banks rapport Finansiell stabilitet 2018 ble næringseiendomspriser trukket frem som den viktigste sårbarheten, sammen med høy gjeld og høye boligpriser. De siste kvartalene har prisveksten på næringseiendom avtatt noe. Fremover ventes det lavere vekst i leiepriser og økt avkastningskrav. Det kan isolert sett dempe prisveksten.

¹ Disponibel inntekt per innbygger (15–74 år).

Kilde: Norges Bank og Finanstilsynet.

Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) mener sårbarhetene i det norske boligmarkedet utgjør en kilde til systemrisiko for norsk økonomi. ESRB har sendt en advarsel til norske myndigheter og gir uttrykk for at tiltakene som er satt inn er riktige, men utilstrekkelige. En rekke andre land, inkludert de andre nordiske landene, har fått tilsvarende advarsler fra ESRB. IMF vurderte i sin årlige artikkel IV-rapport om norsk økonomi, som ble lagt frem i mai i år, at boligprisene i Norge fortsatt er overvurdert, til tross for en mer bærekraftig veksttakt den siste tiden. IMF mente videre at kravene i boliglånsforskriften bør videreføres.

Også bankenes finansiering kan være en kilde til sårbarhet i det finansielle systemet. Markedsfinansiering gjør at bankene kan ha en mer fleksibel likviditetsstyring, men gjør dem også sårbare overfor markedsuro. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig, og dermed har bankenes sårbarhet for svingninger i markedet blitt redusert. Omtrent halvparten av markedsfinansieringen består av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), i hovedsak med sikkerhet i pant i bolig. Stigende boligpriser, som øker verdien av utlånene, har bidratt til å øke omfanget av OMF det siste tiåret. Utviklingen i boligmarkedet er dermed en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF. Samtidig eier norske banker en betydelig andel av hverandres OMF for å oppfylle krav om likviditetsreserver. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

3.4.3 Makrotilsyn og regulering

Reguleringen av finanssektoren har tradisjonelt vært rettet inn mot å sikre god soliditet i den enkelte bank. Den internasjonale finanskrisen var en påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for systemrisiko true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. I årene etter finanskrisen har myndighetene i mange land lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet.

Makroregulering har to formål: å bidra til å redusere sannsynligheten for kriser, og å bidra til at konsekvensene blir mindre dersom kriser oppstår. Det innebærer å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og sikre at bankene har tilstrekkelige buffere til å tåle makroøkonomiske tilbakeslag, se nærmere oversikt i kapittel 6 i Nasjonalbudsjettet 2017.

Krav til utlånspraksis

De fleste finansielle kriser både internasjonalt og i Norge har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. En viktig del av makroreguleringen er derfor å bidra til en bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld. Krav til bankenes utlånspraksis bidrar til å gjøre banker og husholdninger mer motstandsdyktige, og kan også bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser.

Finansdepartementet fastsatte i juni 2015 den første boliglånsforskriften, basert på daværende retningslinjer fra Finanstilsynet. Forskriften satte blant annet en grense for maksimal belåningsgrad på 85 pst. av boligens verdi og krav om at kunden skulle kunne betjene lånet etter en renteøkning på fem prosentenheter. Opptil 10 pst. av verdien av innvilgede lån per kvartal kunne bryte med ett eller flere av kravene. Forskriften ble videreført og strammet noe inn fra januar 2017, blant annet med et nytt krav om at kundens samlede lån ikke skulle overstige fem ganger årsinntekt (gjeldsgrad). Fleksibilitetskvoten ble videreført på 10 pst. for hele landet utenom Oslo, hvor den ble redusert til 8 pst. Samtidig ble den maksimale belåningsgraden for lån med pant i sekundærbolig i Oslo redusert til 60 pst. Boliglånsforskriften ble videreført fra 1. juli 2018 og skal gjelde frem til 31. desember 2019.

Finansdepartementet ba i juni 2019 Finanstilsynet om å vurdere om boliglånsforskriften bør videreføres etter årsskiftet, og i så fall om det er grunnlag for å justere enkeltelementer i forskriften. Finansdepartementet ba Finanstilsynet om å innhente vurderinger og faktagrunnlag fra Norges Bank i arbeidet.

Finanstilsynet kom med sin vurdering 10. september. Etter Finanstilsynets vurdering er det behov for ytterligere tiltak for å dempe oppbyggingen av gjeld i sårbare husholdninger, og tilsynet foreslår å videreføre og stramme inn forskriften. Finanstilsynet foreslår blant annet at grensen for maksimal gjeldsgrad reduseres fra 5 til 4,5 ganger årsinntekt, og at fleksibilitetskvoten reduseres til 5 pst. for hele landet. Finanstilsynet foreslår at forskriften skal gjelde på ubestemt tid, men skriver at de vil komme tilbake til Finansdepartementet med råd om endringer, eventuelt avvikling, av forskriften dersom utviklingen i utlåns- og boligmarkedet gir grunnlag for det.

Norges Bank ga en vurdering av boliglånsforskriften i brev til Finanstilsynet 16. august. I brevet skriver Norges Bank at de mener at dagens forskrift har fungert etter hensikten og at utviklingen ikke tilsier vesentlige endringer i kravene. Etter Norges Banks vurdering bør kravene i forskriften være de samme i hele landet.

Finansdepartementet sendte Finanstilsynets forslag på høring 10. september med høringsfrist 22. oktober.

Flere analyser og utviklingstrekk tyder på at boliglånsforskriften har hatt effekt. Utlånsundersøkelsen til Norges Bank viser at bankene strammet inn på kredittpraksisen både i 2015 da forskriften ble innført, og i 2017 da kravene ble skjerpet. Utformingen av boliglånsforskriften gjør at det innvilges færre av de aller høyeste lånene målt i forhold til inntekt eller boligens verdi. Det bekreftes av Finanstilsynets boliglånsundersøkelse. Selv om det har vært en svak økning i andelen nye boliglån som går utover grensene i boliglånsforskriften i undersøkelsen for 2018, er andelen lavere enn før boliglånsforskriften ble strammet inn fra 2017.

Boliglånsforskriften skal særlig bidra til å redusere gjeldsopptaket i sårbare husholdninger, og vil ikke nødvendigvis påvirke den samlede kredittveksten. Veksttakten i husholdningenes gjeld har avtatt i perioden etter boliglånsforskriften ble strammet inn, uten at det kan fastslås i hvilken grad dette skyldes innstrammingene. I januar 2017 var tolvmånedersveksten 6,5 pst., mens den var gått ned til 5,1 pst. i august 20193, se figur 3.16B.

Formålet med boliglånsforskriften er å sikre en bærekraftig utvikling i gjelden, men krav til utlånspraksis kan også ha innvirkning på boligprisene. Etter at boliglånsforskriften ble strammet inn fra januar 2017, var det en nedgang i boligprisene som varte fra februar og ut året. Innstrammingen kan ha bidratt til dette omslaget. En analyse fra Norges Bank viser at kravet til maksimal gjeldsgrad kan ha bidratt til å dempe boligprisveksten. Siden 2017 har boligprisveksten vært moderat, og sett i forhold til husholdningenes disponible inntekt har boligprisene avtatt de siste to årene, se figur 3.16C. Den moderate boligprisveksten har trolig bidratt til at antall førstegangskjøpere økte gjennom 2018 og så langt i 2019.

Bankene har samlet sett ligget godt innenfor fleksibilitetskvoten i den tiden boliglånsforskriften har virket, se figur 3.17. Bankene rapporterer hvert kvartal om bruken av fleksibilitetskvoten. For lån i Oslo viser rapporteringen at bankene bruker en betydelig andel av kvoten til å gi lån som overstiger fem ganger årsinntekt, mens det ellers i landet er en jevn fordeling av lån som overstiger maksimale gjelds- og belåningsgrader. Bankene oppgir at de prioriterer lån til førstegangskjøpere innenfor fleksibilitetskvoten.

Økende forbruksgjeld til norske husholdninger er med på å forsterke sårbarheten fra den høye husholdningsgjelden. Det tilsier at krav til utlånspraksis for å trygge finansiell stabilitet også bør gjelde for forbruksgjeld. Finansdepartementet fastsatte i februar en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften. Forskriften stiller krav til betjeningsevne, gjeld i forhold til inntekt og avdragsbetaling, og skal gjelde frem til 31. desember 2020.

Kilde: Finanstilsynet.

Krav til soliditet

Solide banker har større evne til å tåle tap uten å måtte stramme vesentlig inn på kredittpraksisen under et makroøkonomisk tilbakeslag. Etter finanskrisen har Norge vært blant landene som raskest har innført nye og bedre soliditetskrav for banker, se kapittel 2 i Finansmarkedsmeldingen 2019. Norske myndigheter har benyttet handlingsrommet i EU-reglene til å fastsette strengere krav når det har vært nødvendig. God utvikling i norsk økonomi og allerede godt kapitaliserte banker har gjort dette mulig. Kravene har bidratt til bedre kapitaliserte banker og dermed mindre risiko i banksystemet. Solide banker har også fortrinn i innlånsmarkedene.

Kapitalkravene for banker består i hovedsak av generelle krav («pilar 1-krav») til såkalt ren kjernekapitaldekning, som noe forenklet er bankens egenkapital i prosent av risikovektede eiendeler. Risikovektingen gjenspeiler antatt tapsrisiko, slik at banken for eksempel må ha mer egenkapital bak et mer risikabelt utlån. Det meste av økningen i soliditetskravene etter finanskrisen består av såkalte bufferkrav som skal redusere faren for at bankene vil komme i brudd med minstekravet. I dag utgjør minstekravet og bufferkravene et samlet krav til ren kjernekapitaldekning på 12 pst. for de fleste norske banker, og 14 pst. for de systemviktige finansforetakene DNB og Kommunalbanken, se figur 3.18. Det samlede kravet ble satt betydelig opp i 2013, og gradvis økt de påfølgende årene. Norske banker har bygget opp soliditeten i takt med de økte kravene, og hadde i gjennomsnitt en ren kjernekapitaldekning på 16,1 pst. ved utgangen av 2. kvartal 2019.

¹ De større bankene har fått pilar 2-krav på mellom omtrent 1,5 og 2 pst., og dette nivået er tegnet inn i figuren.

Kilde: Finanstilsynet.

Hensikten med bufferkravene er å motvirke og dempe ulike former for systemrisiko:

• Kravet til systemrisikobuffer skal gjenspeile strukturelle sårbarheter i økonomien og finanssystemet. Blant annet er norsk økonomi preget av en mindre allsidig næringsstruktur enn andre land, høye gjeldsnivåer i husholdningene og et presset boligmarked. Finanssystemet i Norge er nært sammenkoblet og avhengig av innhenting av kapital fra utlandet.

• Bufferkravet for systemviktige banker er ment å redusere sannsynligheten for at slike banker får problemer med potensielt alvorlige negative konsekvenser for resten av økonomien. DNB og Kommunalbanken er utpekt som systemviktige i Norge.

• Det motsykliske kapitalbufferkravet er rettet mot risiko fra oppbygging av finansielle ubalanser, og skal kunne variere over tid avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen. Kravet skal bidra til å gjøre bankene mer motstandsdyktige overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og motvirke at bankenes atferd forsterker tilbakeslaget. Det motsykliske bufferkravet skal økes når finansielle ubalanser bygger seg opp, og kan reduseres eller fjernes i perioder med store tilbakeslag i økonomien og tap i bankene. Finansdepartementet fastsetter nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet hvert kvartal, etter råd fra Norges Bank. Det motsykliske bufferkravet ble fastsatt første gang i desember 2013, og er siden hevet tre ganger. Fra 31. desember 2019 er kravet 2,5 pst.

Når EUs kapitaldekningsregelverk CRR/CRD IV i år trer i kraft i EØS/EFTA-landene, vil de norske kapitalkravene bli endret på enkelte punkter.4 Det såkalte Basel I-gulvet, som har hatt som formål å sikre at de risikobaserte kravene ikke blir for lave, vil bli opphevet. I tillegg vil bankenes kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter bli redusert («SMB-rabatten»). Endringene innebærer at soliditetstallene for norske og utenlandske banker bli mer sammenlignbare, og at bankenes utlån kan bli vridd i favør av små og mellomstore bedrifter. Samtidig vil endringene redusere mange bankers reelle kapitalkrav, uten at det har vært noen reduksjon i risikoen de står overfor. For å hindre at kapitalnivået som er bygget opp i norske banker etter den internasjonale finanskrisen svekkes, og for å sikre at de norske kapitalkravene fortsatt reflekterer risikoen i norsk økonomi, har Finansdepartementet nylig hatt på høring et forslag om å øke kravet til systemrisikobuffer. Høringen omfattet også mulige regelverksendringer som kan bidra til likere kapitalkrav for norske og utenlandske bankers virksomhet i Norge. Høringsforslagene og høringsuttalelsene er nå til vurdering i departementet.

Dersom de generelle minste- og bufferkravene ikke fullt ut fanger opp risikoen de enkelte bankene er utsatt for, skal Finanstilsynet pålegge enkeltbanker eller grupper av banker tilleggskrav (pilar 2-krav). Slike tilleggskrav er like bindende som de generelle kravene (pilar 1-kravene). Finanstilsynet har de siste par årene fastsatt tilleggskrav for de fleste norske banker. For de større bankene er kravene mellom 1,5 og 2 pst.

Krav til likviditet

Krav til likviditet og finansieringsstruktur skal blant annet redusere faren for likviditetsproblemer og smittevirkninger i banksystemet. Økt likviditet og mer langsiktig finansiering gjør bankene mer motstandsdyktige mot markedsuro, og mindre avhengige av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Erfaringsmessig gjør bankene seg mer avhengige av kortsiktig markedsfinansiering når finansielle ubalanser bygger seg opp i økonomien. Dette gjør bankene mer sårbare, både samlet og hver for seg. Under den internasjonale finanskrisen fikk mange banker raskt og samtidig problemer da finansieringsmarkedene ikke fungerte som normalt. Som et svar på disse erfaringene er det i EU og Norge innført krav om at bankene må ha nok likvide eiendeler til å dekke hypotetiske utbetalinger gjennom en 30-dagers stressperiode (likviditetsreservekrav). Norske banker oppfylte samlet sett 156 pst. av dette kravet ved utgangen av 2. kvartal 2019. Bankene oppfyller også et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR). Kravet ble vedtatt i EU i vår, og vil trolig tre i kraft i EU i 2021.

Nytt krisehåndteringsregelverk

Et nytt regelverk om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker trådte i kraft 1. januar 2019, og gjennomfører EUs reviderte innskuddsgarantidirektiv (DGSD) og det nye krisehåndteringsdirektivet (BRRD) i Norge. Foreløpig er det bare krisehåndteringsdirektivet som er innlemmet i EØS-avtalen. Det nye regelverket skal bidra til økt trygghet for bankinnskudd, bedre beredskap og lavere risiko i banksektoren. Blant annet skal Finanstilsynet lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i kriser. Et sentralt tiltak er intern oppkapitalisering («bail-in»), som innebærer at gjeld konverteres til egenkapital, slik at bankens tap dekkes og soliditeten styrkes nok til at virksomheten kan videreføres.

I de bankspesifikke krisetiltaksplanene tar Finanstilsynet sikte på å pålegge de fleste norske banker et minstekrav til konvertibel gjeld, et såkalt MREL-krav. Minstekravet skal sikre at banken kan oppfylle kapitalkravene etter en eventuell krisehåndtering, og skal i utgangspunktet oppfylles med kapital- og gjeldsinstrumenter med lavere prioritet enn ordinær gjeld. En del banker vil derfor måtte utstede gjeldsinstrumenter med lavere prioritet (såkalt etterstilt gjeld eller «tier 3»-gjeld) for å oppfylle kravet. Prisen på slik gjeld forventes å være høyere enn på ordinær gjeld. Over tid bør imidlertid finansieringskostnadene være om lag uendret, ettersom tapsrisikoen på ordinær bankgjeld blir lavere.

Midlene i det norske banksikringsfondet blir overført til to nye fond som skal finansiere henholdsvis innskuddsgarantien og krisetiltak. Fondskapitalen utgjorde totalt 35,5 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Det er mer enn det som kreves etter EUs regler, men likevel bare 2,7 pst. av garanterte innskudd i bankene. Godt kapitaliserte fond bidrar til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

3.4.4 Gjennomføring av EU/EØS-regler

Finansmarkedsreguleringen i Norge er i stor grad basert på EØS-regler som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger. Etter finanskrisen har mengden EØS-relevant regelverk i EU økt betydelig på bank-, forsikrings- og verdipapirområdet, og det kommer stadig nye initiativer. For at norske foretak og markeder skal ha ha velfungerende tilknytning til det indre markedet, må relevante EU-regler raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Forsinket gjennomføring av EØS-regelverk kan i noen tilfeller ha alvorlige skadevirkninger for markedenes funksjonsevne og den finansielle stabiliteten. Selv om nasjonalt regelverk i EØS/EFTA-landene i stor grad er i samsvar med kravene i EUs regelverk, er det ikke sikkerhet for like rettigheter før det aktuelle EU-regelverket også er innlemmet i EØS-avtalen.

EØS-strukturen innebærer et visst etterslep av regler som skal innlemmes i avtalen, men etterslepet er nå større enn vanlig. Det skyldes delvis omfanget og kompleksiteten i regelverket, og delvis ettervirkninger av at det tok tid å oppnå enighet om tilpasninger til EUs finanstilsynssystem. Etter at det ble oppnådd enighet om finanstilsynssystemet i 2016, er et stort antall EU-rettsakter innlemmet i EØS-avtalen. Det er nå vel 150 rettsakter som er vedtatt i EU, men som ennå ikke er tatt inn i EØS-avtalen. I tillegg vil EU i løpet av høsten 2019 vedta flere nye EØS-relevante regelverk.

Det store antallet nye rettsakter vil føre til mange lov- og forskriftsendringer på finansmarkedsområdet i årene fremover selv om norsk rett i utgangspunktet ofte er godt i tråd med EU-retten.

Finanstilsynet har som medlem i de tre europeiske tilsynsmyndighetene for bank (EBA), forsikring og pensjon (EIOPA) og verdipapirvirksomhet (ESMA) god kontakt med finanstilsynene i EØS. Erfaringene med samarbeidet er gode. De tre europeiske tilsynsmyndighetene er viktige premissgivere for EU-kommisjonens arbeid med videreutvikling av finansmarkedsregelverket, og Finanstilsynet gir innspill til dette arbeidet på lik linje med EU-landenes tilsynsmyndigheter.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller.

Det norske arbeidsmarkedet fungerer gjennomgående godt. Sysselsettingen er høy, og arbeidsledigheten er lavere enn i mange andre europeiske land, se figur 3.19A. Det er likevel flere nordeuropeiske land som har høyere sysselsetting enn Norge, se figur 3.19B. Sysselsettingen har også utviklet seg noe svakere i Norge enn i flere andre land de siste årene, og Norges rangering av sysselsettingsnivået internasjonalt har dermed falt noe tilbake de siste årene. Samtidig er det en høyere andel som mottar helserelaterte trygdeytelser i Norge enn i andre land.

Kilde: OECD og Eurostat.

Sysselsettingen har økt markert de siste årene, og mange som tidligere har stått utenfor arbeidsmarkedet, har kommet i jobb. Regjeringen arbeider målrettet for å mobilisere tilgjengelig arbeidskraft. Arbeidsmarkedspolitikken skal sikre at flere arbeidsledige kommer i jobb. Samtidig må personer som i dag står utenfor arbeidsstyrken, inkluderes. Utsatte grupper med lav eller mangelfull kompetanse skal vies særskilt oppmerksomhet. Gjennom inkluderingsdugnaden, integreringsløftet og ny kompetansepolitikk vil regjeringen bidra til at flere blir sysselsatt.

Den gode utviklingen i arbeidsmarkedet ventes å fortsette, og behovet for arbeidskraft øker også til neste år. Regjeringen vil bruke den positive utviklingen i arbeidsmarkedet til å inkludere flest mulig fra de gruppene som over tid har stått svakt i arbeidsmarkedet, inn i ordinært arbeidsliv. Regjeringen har iverksatt en inkluderingsdugnad for å bidra til at flere med nedsatt funksjonsevne og/eller med hull i CVen kommer over i jobb.

Arbeidsmarkedstiltakene er viktige hjelpemidler i inkluderingsdugnaden. Gjennom økt bevilgning til individuell jobbstøtte og funksjonsassistanse i arbeidslivet styrkes innsatsen for at flere med nedsatt arbeidsevne, psykiske lidelser eller rusproblemer skal få innpass i arbeidslivet. Innsatsen under inkluderingsdugnaden vil også muliggjøre satsing på arbeidsmarkedstiltak som bl.a. lønnstilskudd og mentor, og bidra til at arbeidsgivere ansetter flere personer med nedsatt funksjonsevne og/eller med hull i CVen.

Mange innvandrergrupper har lav yrkesdeltakelse. Mangelfull utdanning og svake kunnskaper i norsk kan gjøre det vanskelig å få innpass i arbeidsmarkedet. Regjeringen vil prioritere tiltak for å bedre integreringen av innvandrere og har nå foreslått en ny integreringslov, se nærmere omtale i boks 3.9. Regjeringen foreslår samtidig en avvikling av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger, og heving av botidskravet i folketrygden fra tre til fem år. Formålet med endringene er dels at ordningene i størst mulig grad skal likebehandle flyktninger og norske statsborgere og dels at ordningene skal stimulere personer som får opphold i Norge til å være yrkesaktive.

Regjeringen satte i januar 2018 ned et ekspertutvalg ledet av professor Steinar Holden som skulle foreslå mulige tiltak som kunne øke sysselsettingen. Ekspertgruppen la frem sine forslag i mars i år i NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring –Tiltak for økt sysselsetting. I fase to, hvor utvalget ble oppnevnt i april, deltar partene i arbeidslivet sammen med fagekspertene. De skal sammen arbeide videre med forslagene fra ekspertgruppen. Det tas sikte på at dette arbeidet skal ferdigstilles våren 2020.

Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for få å flere arbeidsledige over i arbeid og motvirke at grupper med svake kvalifikasjoner faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak rettes mot arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Etter oljeprisfallet i 2014 ble antall tiltaksplasser rettet mot arbeidsledige trappet betydelig opp. I 2017 var det i gjennomsnitt registrert 19 500 deltakere på slike tiltak. Det var om lag 7 000 flere personer enn i 2014. I takt med den økte sysselsettingen og nedgangen i arbeidsledigheten ble antall tiltaksplasser rettet mot arbeidsledige redusert med om lag 3 000 personer i 2018. Bedringen i arbeidsmarkedet fortsetter, og tiltaksnivået for ledige er ytterligere redusert i år, se figur 3.20A.

Kilde: Nav.

Mange arbeidssøkere finner seg arbeid i løpet av kort tid, se figur 3.20B. Av dem som meldte seg ledig ved utgangen av 2018, var halvparten helt eller delvis tilbake i jobb ved utgangen av 1. kvartal i år. Ved utgangen av første halvår var nær 60 pst. tilbake i arbeid. Det innebærer likevel at mer enn 40 pst. enten fortsatt er arbeidssøkere eller er registrert i andre kategorier et halvt år etter at de meldte seg ledige. Det tilsier at det er behov for tett oppfølging overfor personer som har gått ledig over lang tid. Regjeringen innførte i 2017 en forsterket innsats rettet mot langtidsledige. Satsingen, som innebærer at dagpengemottakere med kort tid igjen av dagpengeperioden får oppfølgingssamtaler fra NAV-kontoret for å motiveres til forsterket jobbsøking, videreføres i 2020.

Ungdom er en utsatt gruppe i arbeidsmarkedet. I 2018 var 6 pst. i aldersgruppen 15–29 år verken i arbeid eller utdanning. Personer med lavt utdanningsnivå eller innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant ungdom som ikke er i arbeid eller står uten tilbud om skoleplass. Regjeringen legger stor vekt på å hindre at ungdom faller ut av arbeidsmarkedet og viderefører unngdomsinnsatsen som ble innført i 2017. Ungdomsinnsatsen skal sikre unge under 30 år rask oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

Personer med nedsatt arbeidsevne har særlige utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og tiltaksnivået for denne gruppen har ligget høyt de siste årene. Det legges opp til om lag 58 500 plasser i 2019 for arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Omfanget av arbeidsmarkedstiltakene skal tilpasses konjunktursituasjonen. Arbeidsmarkedet er godt. Sysselsettingen øker og arbeidsledigheten har avtatt. Det er samtidig blitt færre personer med nedsatt arbeidsevne. Det tilsier noe lavere behov for arbeidsmarkedstiltak til neste år. Det foreslås derfor en bevilgning som gir rom for å gjennomføre om lag 56 000 plasser i gjennomsnitt i 2020. I tillegg kommer om lag 11 100 plasser til Varig tilrettelagt arbeid (VTA), som rettes inn mot personer som mottar uføretrygd eller i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd. Bevilgningen til VTA ble styrket i andre halvår i 2019, og den økte innsatsen videreføres i 2020.

Mange som står utenfor arbeidsmarkedet i Norge, mottar en helserelatert trygdeytelse. Andelen med uføretrygd i Norge er høyere enn i andre europeiske land, se figur 3.21A. I både Sverige og Danmark har andelen blitt redusert de siste årene, mens det ikke har vært tilfelle i Norge. I 2018 mottok om lag 17 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder en helserelatert ytelse, se figur 3.21C. Denne andelen har holdt seg forholdsvis stabil de senere årene, og innebærer at hver sjette person i yrkesaktiv alder mottar en helserelaterte ytelse. Dette skjer samtidig som folkehelsen stadig bedres, noe som gjenspeiles i stadig økende levealder. Mer enn halvparten av dem som får en helserelatert ytelse, mottar uføretrygd. Antallet mottakere av uføretrygd har økt det siste året. Ved utgangen av første halvår 2019 var det registrert 347 000 personer med uføretrygd. Det tilsvarer 10,2 pst. av befolkningen og er 0,4 prosentenheter høyere enn på samme tid i fjor. Noe av økningen må ses i sammenheng med økt overgang fra arbeidsavklaringspenger (AAP) som trolig skyldes endringene i regelverket av AAP som trådte i kraft 1. januar 2018. Hensikten med endringene var å gjøre AAP-ordningen mer målrettet. Den maksimale varigheten for å kunne motta AAP ble redusert. Det ble i tillegg foretatt en presisering av kravene til helseproblemer for å få innvilget ytelsen og for å få forlenget stønadsperioden utover maksimal varighet. Ved utgangen av første halvår 2019 mottok 119 000 personer AAP, svarende til 3,5 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Det er 0,5 prosentenheter lavere enn ved utgangen av første halvår i fjor.

¹ For Nederland og Storbritannia er det benyttet tall for aldersgruppen 15–64 år.

² Tall frem til utgangen av første halvår 2019.

³ Tall for mottakere av sykepenger er for første halvår.

⁴ Det er ikke justert for at man kan motta flere ytelser samtidig.

Kilde: OECD, Nav, Statistisk sentralbyrå, Försäkringskassan og Danmarks statistik.

Regjeringen legger vekt på å få flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser over i ordinært arbeid. Langvarig sykefravær øker sannsynligheten for at personer mister fotfestet i arbeidsmarkedet. Tall fra Nav viser at hver tredje mottaker av AAP går direkte over på uføretrygd. Tidlig og tett oppfølging har derfor betydning for å hindre varig frafall fra arbeidslivet. Andelen som mottar en helserelatert trygdeytelse, øker med alderen. Tilstrømmingen av unge til AAP-ordningen eller til uføretrygd er likevel bekymringsfull. Over tid har andelen som mottar enten AAP eller uføretrygd økt blant personer under 30 år, se figur 3.21B. Andelen personer som mottar uføretrygd i denne aldersgruppen, har doblet seg de siste ti årene. Regjeringen foreslår å styrke innsatsen overfor unge AAP-mottakere, med tettere oppfølging til neste år. Unge som mottar AAP har i stor grad liten eller ingen arbeidserfaring. De vil derfor motta minsteytelsen i AAP, som er 2G. Nivået på denne minsteytelsen er likevel vesentlig høyere enn gjennomsnittlig inntekt, inkludert studiestøtte, for personer i aldersgruppen 18–24 år som ikke mottar trygd. Det er uheldig at det på kort sikt kan fremstå som mer lønnsomt å motta arbeidsavklaringspenger enn å arbeide eller ta utdanning, når det på lang sikt kan føre til økt risiko for langvarig utenforskap. Regjeringen foreslår derfor å redusere minsteytelsen for nye mottakere av AAP under 25 år fra 2G til 2/3 av 2G med virkning fra 1. februar 2020. Det tilsvarer nivået på andre ytelser som kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønaden. Det foreslås i tillegg å avvikle ung ufør-tillegget til alle nye mottakere av AAP. Regjeringens forslag til tettere oppfølging og lavere minsteytelser for unge mottakere av AAP er i tråd med anbefalingene fra NOU 2019: 7 Arbeid og inntekssikring – Tiltak for økt sysselsetting.

Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) står sentralt i regjeringens arbeid med å redusere utenforskapet. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er å skape et arbeidsliv med plass til alle gjennom å forebygge sykefravær og frafall i arbeidslivet. Det samlede sykefraværet har holdt seg stabilt de siste årene, og i 2018 tilsvarte sykefraværet 5,8 pst. av alle avtalte dagsverk. I IA-avtalen som gjelder frem til 2022, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018. Det tilsier et nivå på 5,2 pst. Sykefraværet har økt noe de siste kvartalene, og i 2. kvartal 2019 var det samlede sykefraværet 2 pst. høyere enn gjennomsnittet i fjor. Avstanden til målet i IA-avtalen har dermed økt noe. Langvarig sykefravær øker sannsynligheten for å miste fotfestet i arbeidsmarkedet. Det er derfor særlig viktig med tiltak som kan bidra til redusert langtidssykefravær.

Det gjelder i dag en rekke særregler for permitteringer i fiskeindustrien. Permitterte i fiskeindustrien kan motta dagpenger under permittering i inntil 52 uker i løpet av en periode på 18 måneder, mens hovedregelen ved permittering er 26 uker. Rammevilkårene for fiskeindustrien har endret seg over tid, blant annet som følge av større fartøyer og utbredelse av oppdrettsnæringen. Sammen med et bedret arbeidsmarked tilsier det at den maksimale perioden med dagpenger under permitteringer i fiskeindustrien kan reduseres. Regjeringen foreslår å redusere maksimal periode med dagpenger under permitteringer i fiskeindustrien fra 52 til 26 uker i løpet av 18 måneder slik at den blir som i regelverket for permitterte for øvrig. Det åpnes for at perioden kan utvides til inntil 52 uker ved ekstraordinære og uforutsette situasjoner. Endringen foreslås iverksatt fra 1. juli 2020. De øvrige særreglene for fiskeindustrien opprettholdes.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Lønnsveksten ser ut til å være på vei opp, men er fortsatt lavere enn i perioden fra årtusenskiftet og frem til oljeprisfallet, se figur 3.22A. Sammen med en svekkelse av kronen har de moderate lønnsoppgjørene bidratt til en betydelig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen siden 2013. Mens timelønnskostnadene i industrien i Norge var 52 pst. høyere enn et gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU i 2013, var forskjellen kommet ned til 30 pst. i fjor, ifølge TBU.

Årets oppgjør er et mellomoppgjør. I privat sektor kom frontfaget, bestående av NHO, LO og YS, til enighet etter mekling hos Riksmekleren. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, ble årslønnsveksten i industrien samlet i NHO-området anslått til 3,2 pst. i 2019. I andre oppgjør som er forhandlet ferdig, er partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen til industrien.

På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene anslås årslønnsveksten til 3,2 pst. i år, uendret fra Revidert nasjonalbudsjett 2019. Med en anslått vekst i konsumprisene på 2,3 pst. innebærer det en reallønnsvekst på 0,9 pst. i år, opp fra 0,1 pst. i fjor, da reallønnsveksten ble trukket ned av en markert økning i elektrisitetsprisene. Etter skatt var reallønnsveksten i fjor på 0,3 pst., ifølge TBU. Både årslønnsveksten og reallønnsveksten er ventet å ta seg videre opp neste år, se omtale i kapittel 2.1.

¹ Vekst i reallønn er beregnet av OECD. Nominell lønnsvekst per årsverk er deflatert med privat konsumdeflator. Tallene for Norge avviker noe fra tall i TBU-rapportene.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og OECD Employment Outlook 2019.

Selv om reallønnsveksten i Norge har vært negativ de siste tre årene sett under ett, er reallønnsveksten sett over en lengre periode fortsatt klart høyere enn OECD-gjennomsnittet, se figur 3.22B. De siste elleve årene har reallønnsveksten i Norge vært om lag på linje med utviklingen i Sverige og Tyskland, og om lag dobbelt så høy som OECD-gjennomsnittet.

3.6 Statens gjeldsforvaltning

3.6.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner for å finansiere blant annet avdrag på statens gjeld og netto utlån i statsbankene. Når staten låner samtidig som den sparer i Statens pensjonsfond utland (SPU), er det i hovedsak for å fremme en stabil utvikling i norsk økonomi. Bruk av petroleumsinntekter i tråd med handlingsregelen legger til rette for stabile forventninger i valutamarkedet.

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra SPU. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i Prop. 1 S (2019–2020) Statsbudsjettet 2020 et brutto finansieringsbehov på 10,1 mrd. kroner i 2020. Se for øvrig omtale i kapittel 7 i Statsbudsjettet 2020. Store poster i lånebehovet for 2020 er blant annet utlån i statsbankene.

Målet for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.6.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative forvaltningen av statsgjelden. Banken skal blant annet gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og ev. inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Frem til og med 2019 har Norges Bank fått betalt for de tjenester som banken yter til Finansdepartementet i forvaltningen av statens gjeld og likviditet, samt drift og forvaltning av statens konti i Norges Bank. Fra 2020 skal Norges Bank selv dekke disse kostnadene over sitt budsjett. Dette følger av den nye sentralbankloven som trer i kraft 1. januar 2020.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på ett år eller mindre. Den kortsiktige opplåningen medvirker til at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet.

Staten har normalt avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år, men det kan også være aktuelt å utstede lån med lengre løpetid. Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges gradvis opp ved utvidelser. Det er ønskelig å begrense antall «serier» eller «referanselån» i obligasjonsmarkedet, slik at disse kan bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten at prisene i markedet blir påvirket, noe som reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, og innebærer således at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.6.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen

Historisk har langsiktige lån hatt en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten bruker rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler, krever staten sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå. Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank har anbefalt overfor Finansdepartementet at avtalene reforhandles slik at også staten vil måtte innbetale sikkerhet. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker, og etter hvert også for statsgjeldsforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil alltid være lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er null.

Finansdepartement har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd. Departementet vil også be Norges Bank vurdere om hovedstyret bør fastsette en øvre ramme for sikkerhetsplasseringer, forutsatt Stortingets tilslutning til at slike kan gjennomføres.

Ved utgangen av første halvår 2019 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag 40 mrd. kroner med 8 ulike motparter. Se Norges Banks nettsider for en oversikt over inngåtte avtaler.

3.6.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2018 var statens bruttogjeld om lag 524 mrd. kroner, jf. tabell 3.11. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 9 767 mrd. kroner, hvorav 8 483 mrd. kroner i Statens pensjonsfond. Statskassens netto fordringer var om lag 9 072 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2018–2019) Statsrekneskapen 2018.

Fra utgangen av 2008 til utgangen av første halvår 2019 har statsgjelden økt fra 350 mrd. kroner til 496 mrd. kroner, jf. også figur 3.23, som viser statens markedsgjeld fordelt på ulike låneformer.

¹ Ved utgangen av første halvår for 2019.

Kilde: Finansdepartementet.

3.6.5 Opplåningen i 2019

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden åtte referanselån i markedet, jf. tabell 3.12.

Fra inngangen til 2019 og frem til og med utgangen av august ble det avviklet ti auksjoner, med et samlet volum på 25 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 1,47 pst. Gjennomsnittet for hele 2018 var 1,66 pst. Forskjellen reflekterer et noe lavere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenlignet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som oppnås i en auksjon av norske statsobligasjoner ligger normalt mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene, kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år har dette forholdstallet variert mellom 1,53 og 4,75, mens gjennomsnittet har vært 2,7. I 2018 var forholdstallet 2,9.

I tillegg til auksjonene ble det i februar 2019 arrangert en såkalt syndikering i et nytt tiårig statsobligasjonslån, med et volum på 15 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Metoden gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Selv om volumet ofte er større i syndikering enn ved en auksjon, er låneformen likevel fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen i februar 2019 oppnådde staten en lånerente på 1,8 pst. Det ble også gjennomført en syndikering i 2018, og Norges Bank tar sikte på å benytte denne låneformen når det legges ut nye langsiktige lån.

Det ble i januar gjennomført to tilbakekjøpsauksjoner i statsobligasjonslånet som forfalt i mai 2019. I auksjonene ble det kjøpt tilbake obligasjoner for 11,2 mrd. kroner. I april kjøpte Norges Bank tilbake ytterligere 650 mill. kroner i dette lånet, etter å ha bedt om priser via Oslo Børs’ handelssystem. Hensikten med tilbakekjøp er særlig å bidra til likviditeten i lånene ved å gjøre det mulig for investorene å tilpasse tidspunktet for replassering av sine investeringer. Slike tilbakekjøp regnes som ekstraordinære avdrag. De blir ikke lagt til statens egenbeholdning, men brukes til å skrive ned den utestående beholdningen i lånet.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2019 og frem til og med utgangen av august var det emittert til sammen 48 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 1,12 pst. I samme periode forfalt det veksler for 50 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2019 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 58 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet)5. Den største plassereren er den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i statsobligasjonsmarkedet. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for inntil 2 mrd. kroner i hvert statspapir. Primærhandlerne låner da statspapirer fra statens egenbeholdning. Grunnet lav utnyttelse over tid av gjenkjøpsadgangen, ble egenbeholdningen redusert fra 8 mrd. kroner til 4 mrd. kroner i 2018. Stor interesse for gjenkjøpsavtaler i det korteste statsobligasjonslånet gjorde at egenbeholdningen i dette lånet ble økt med 2 mrd. kroner i mai 2019.

Attestasjonsoppdrag

Siden 1. januar 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser samt bankens etterlevelse, mens fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (Deloitte AS) for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelser avgitt for perioden 2015–2018 er uten særskilte merknader.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet snarest mulig og deretter at utslippene reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

I oktober 2018 la FNs klimapanel frem en spesialrapport om virkningene av klimaendringene ved en oppvarming på 1,5 °C og beregninger for hvor mye globale utslipp må reduseres for å nå denne målsettingen. Rapporten peker på at det er betydelig lavere risiko for både mennesker og natur ved 1,5 °C temperaturøkning enn ved 2 °C. For å begrense oppvarmingen til 1,5 °C må de globale klimagassutslippene reduseres med 40–50 pst. innen 2030 sammenlignet med 2010, og innen midten av århundret må det være balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser. Reduksjoner i denne størrelsesorden vil kreve rask og omfattende omstilling i alle sektorer.

I 2017 økte globale utslipp av klimagasser etter at de i noen år har vært stabile. Anslag tyder på vekst i globale utslipp også i 2018. Oppgangen de siste to årene, som kan anslås til rundt 4 pst., skyldes primært økt bruk av kull, samt vedvarende vekst i forbruket av olje og gass.

Landenes nasjonalt fastsatte bidrag til Parisavtalen er langt fra tilstrekkelig til å bringe globale utslipp på en bane mot Parisavtalens mål. I forbindelse med at landene skal melde inn oppdaterte bidrag i 2020, inviterte FNs generalsekretær statsledere til et klimatoppmøte i september 2019 der formålet var å øke de globale klimaambisjonene. På møtet varslet flere land at de vil revidere eller forsterke sine mål under Parisavtalen, inklusive Norge. Landene vil i tråd med avtalen melde inn eventuelle nye mål i 2020. Det var også flere land og finansielle institusjoner som annonserte at de er villig til å øke bidraget til klimafinansiering.

3.7.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Norge har under Parisavtalen meldt inn at vi vil påta oss en forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Det tilsvarer EUs mål, og Norge vil oppfylle Parisforpliktelsen for 2030 sammen med EU. Stortinget har gitt samtykke til å slutte seg til en avtale som innlemmer det relevante klimaregelverket i EØS-avtalens protokoll 31. Avtalen er nå til behandling i EU, og må deretter behandles i EØS-komiteen før den trer i kraft.

En avtale innebærer at Norge tar del i EUs klimarammeverk fra 2021 til 2030. Rammeverket består av tre pilarer: kvotesystemet, forordningen om innsatsfordeling og regelverket for bokføring av skog- og arealbruk. Norge har deltatt i EUs kvotesystem siden 2008. Norske bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp med 43 pst. fra 2005 til 2030. For ikke-kvotepliktige utslipp har hvert land fått et utslippsmål mellom 0 og 40 pst. Norge har fått et mål om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. Regelverket åpner for flere former for fleksibilitet, blant annet kan land som overoppfyller sin forpliktelse selge sitt overskudd til andre land. Det åpnes også for at noen land får begrenset adgang til å konvertere kvoter fra EUs kvotesystem til å oppfylle forpliktelsen. Norge vil kunne benytte inntil knapt 6 mill. kvoter fra kvotesystemet over tiårsperioden. I Granavolden-plattformen står det at regjeringen vil at Norges ikke-kvotepliktige utslipp skal reduseres med minst 45 pst. sammenlignet med 2005. Regjeringen har som mål at reduksjonen skjer gjennom innenlandske tiltak og planlegger for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk benyttes.

Regelverket for bokføring av utslipp og opptak i sektoren skog og andre arealer stiller blant annet krav om at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren i perioden 2021–2030 (netto null utslipp) beregnet med utgangspunkt i EUs bokføringsregelverk. Dersom et land ikke oppnår netto null utslipp gjennom nasjonale tiltak i skog- og arealbrukssektoren, må det bokførte utslippet dekkes inn ved kjøp av skogkreditter fra andre land eller ved ytterligere reduksjon i andre ikke-kvotepliktige sektorer nasjonalt eller ved kjøp av utslippsenheter fra andre land.

Regjeringen vil at Norge skal forsterke sitt klimamål under Parisavtalen og at det forsterkede målet for 2030 skal gjennomføres i samarbeid med EU. Regjeringen vil arbeide for at EUs samlede ambisjonsnivå øker til 55 pst. kutt i 2030 sammenlignet med 1990, og melde inn et forsterket norsk klimamål i tråd med EUs ambisjoner. Hvis en stor aktør som EU forsterker sine mål, vil det utløse mer teknologiutvikling og omstilling av næringslivet.

3.7.3 Norsk klimapolitikk og utslipp av klimagasser

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling.

Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør rundt halvparten av norske utslipp og består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk, avfall og HFK/PFK. Nesten 70 pst. av ikke-kvotepliktige utslippene er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2019 er 508 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Denne omfatter tilnærmet all ikke-kvotepliktig bruk av fossile drivstoff samt klimagassene HFK og PFK.

Utslippene i jordbruket er ikke omfattet av avgift, og det er få virkemidler som er særskilt utformet for å redusere disse utslippene. I juni 2019 inngikk regjeringen en avtale med jordbrukets organisasjoner om å redusere utslippene av klimagasser og å øke opptaket av karbon i jordbruket. Det er satt et mål om at utslippene samlet skal reduseres med 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030.

Halvdelen av norske utslipp er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter, i hovedsak petroleumssektoren og industrien. Siden sommeren 2017 har kvoteprisen økt betydelig og den har i hele 2019 ligget godt over 200 og opp mot 300 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Petroleumssektoren og innenriks luftfart er i tillegg til kvoteplikt også ilagt CO₂-avgift.

I budsjettet for 2020 foreslår regjeringen flere endringer som forsterker klima- og miljøinnretningen av avgiftssystemet. Regjeringen foreslår å fjerne fritak og lave satser i CO₂-avgiften på mineralske produkter samtidig som den generelle satsen økes med 5 pst., slik at avgiften i 2020 blir på 544 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Dette gir en mer lik prising av ikke-kvotepliktige utslipp og en mer kostnadseffektiv klimapolitikk. Videre økes også CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten og innenriks, kvotepliktig luftfart med 5 pst. Omsetningskravet for biodrivstoff i veitrafikken trappes også opp fra 12 til 20 pst. i 2020. I tråd med Granavolden-plattformen foreslås reduksjoner i veibruksavgiften som kompenserer for at økt CO₂-avgift og økt omsetningskrav for biodrivstoff gir økte priser på drivstoff.

På utgiftssiden av budsjettet foreslås det en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger. Økt bevilgning til Nullutslippsfondet under Enova skal prioriteres til tiltak for å redusere utslipp fra næringstransport. Regjeringen foreslår også tiltak for å stimulere til økt bruk av null- og lavutslippsløsninger i skipsfarten. Videre foreslår regjeringen at det bevilges 700 mill. kroner i ny investeringskapital til Nysnø Klimainvesteringer AS. Dette er nær en dobling av den samlede kapitaltilførselen til selskapet.

Bevilgningene til kollektivtransport foreslås økt. Regjeringen prioriterer et bedre togtilbud og foreslår blant annet oppstart av InterCity-prosjektet Kleverud-Sørli på Dovrebanen og elektrifisering av deler av Trønderbanen og Meråkerbanen. Videre foreslår regjeringen å øke det statlige bidraget i viktige kollektivprosjekter i de fire største byområdene samt midler til reduserte billettpriser for kollektivtransport i de største byene.

Regjeringen har en ambisjon om å realisere en kostnadseffektiv løsning for fullskala CO₂-håndteringsanlegg i Norge, gitt at dette gir teknologiutvikling i et internasjonalt perspektiv. I 2020 foreslås det bevilgninger til videre planlegging, herunder en undersøkelsesbrønn for et CO₂-lager. Regjeringen tar sikte på at investeringsbeslutning kan fattes i 2020/2021.

Regjeringen bidrar også til å redusere utslippene i andre land, og foreslår å bevilge drøye 7 mrd. kroner til bistandsrelaterte tiltak innen fornybar energi, klima, miljø og hav, en økning på 200 mill. kroner fra 2019.

Regjeringen følger opp Klimarisikoutvalgets anbefalinger. Flom- og skredforebygging prioriteres gjennom kartlegging, arealplanlegging, overvåking, varsling og sikringstiltak. Det foreslås en særskilt bevilgning til utgifter ved krise- og hastetiltak i forbindelse med flom- og skredhendelser.

I 2020 trer forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming i kraft.

Klimapolitikken virker. Utslippstrenden har vært nedadgående de 10 siste årene. Foreløpige utslippstall for 2018 viser imidlertid at norske utslipp av klimagasser økte med rundt 0,2 mill. tonn, eller 0,4 pst. fra 2017. Oppgangen skyldes en mindre andel biodrivstoff i veitrafikken samt mer forbruk av fossilt drivstoff til andre transportformer. Selv om totalsalget av bensin og autodiesel gikk ned i 2018, økte altså utslippene fra veitrafikk som en følge av en betydelig reduksjon i andelen innblandet biodrivstoff, som gikk ned fra 16 pst. i 2017 til 12 pst. i 2018. Samtidig endret sammensetningen av biodrivstoffet seg ved at andelen avansert biodrivstoff økte. Foreløpige tall for 2019 viser at salget av petroleumsprodukter har fortsatt å avta og andelen avansert biodrivstoff med lav risiko for avskoging er økende.

I Nasjonalbudsjettet 2019 ble det lagt frem nye fremskrivinger av norske klimagassutslipp. I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på at dagens innretning av klimapolitikken, både i Norge og internasjonalt, videreføres uendret. Hvordan dagens politikk, i Norge og internasjonalt, påvirker fremtidige utslipp er beheftet med betydelig usikkerhet. Effekten av politikken er spesielt avhengig av tilgangen på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklingen skjer utenfor Norges grenser. I denne meldingen er fremskrivingene justert for revidert energibalanse6 og utviklingen i salget av el-biler. I tillegg er det gjort noen mindre justeringer av utslippene fra jordbruket, blant annet som en følge av ny beregningsmodell for utslipp av nitrogen.

Fremskrevne utslipp for Norge, basert på en videreføring av dagens innretning av klimapolitikken, ligger høyere enn utslippsbudsjettet for ikke-kvotepliktig sektor Norge vil få ved et samarbeid med EU. Utslippsbudsjettet kan dekkes med innenlandske utslippsreduksjoner eller samarbeid med EU-land om utslippsreduksjoner.

Salget av elbiler til persontransport har vært høyere enn det som ble lagt til grunn i de seneste fremskrivingene. Andelen elbiler av nybilsalget var i 2018 på 31 pst. og har så langt i 2019 ligget på nesten 45 pst. Når dette legges til grunn samtidig som en holder fast på antakelsen om at 75 pst. av nybilsalget i 2030 er el-biler, bidrar det til at utslippene isolert sett nå anslås rundt 0,3 mill. tonn lavere i 2030 enn i Nasjonalbudsjettet 2019. Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål og fanger heller ikke opp effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler.

Omsettingskravet for biodrivstoff er fra 2020 på 20 pst. medregnet delkravet på 4 pst. dobbelttellende avansert biodrivstoff, mens reell innblanding vil være 16 pst. I fremskrivingen til Nasjonalbudsjettet 2019 lå dette til grunn fra 2020. I 2017 var innblandingen reelt på om lag 16 pst., men avtok til 12 pst. i 2018. Foreløpige tall indikerer at salget vil øke igjen i 2019. Hvor høy innblandingen blir framover avhenger av sammensettingen av avansert og konvensjonelt biodrivstoff. Usikkerheten er stor, og vi legger til grunn samme anslag som for ett år siden.

Alt i alt innebærer endringene at utslippene oppjusteres med rundt 0,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 og nedjusteres med nesten 0,3 mill. tonn i 2030 sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2019. De samlede utslippene av klimagasser anslås å falle med nesten 8 mill. tonn CO₂-ekvivalentar fra 2018 og frem mot 2030, se tabell 3.13. Utviklingen i utslippene må særlig ses i sammenheng med innfasing av nullutslippskjøretøy. Utfasingen av oljefyr i 2020, nedleggingen av gasskraftverket på Mongstad og at utslippene fra petroleumsvirksomheten starter å avta noe etter 2020 bidrar også.

Det er også utarbeidet nye fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren. I fremskrivingene anslås nettoopptaket å avta fra 25 mill. tonn i 2017 til 21,6 mill. tonn i 2020 og videre til 20,4 mill. tonn i 2030. Både beregningsmodell, nye tall fra Landsskogtakseringen og et annet klimascenario gjør at det er vanskelig å sammenligne fremskrivingene med de forrige som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2015. Gjennomgående anslås opptaket litt lavere de nærmeste tiårene sammenlignet med sist, mens på lengre sikt anslås opptaket nå å være høyere. For en nærmere omtale, se rapporteringen etter klimaloven i Klima- og miljødepartements budsjettproposisjon.

3.7.4 Kostnadene ved klimapolitikken

Gjennom Parisavtalen har alle land forpliktet seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med før-industriell tid, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. Det er de samlede utslippene av klimagasser i verden som avgjør hvor sterk oppvarmingen vil bli. Skulle dagens globale utslippstrend fortsette kan det utløse irreversible prosesser som kan ødelegge livsgrunnlaget for befolkningen i deler av verden. Utslipp av klimagasser medfører derfor en kostnad for verdenssamfunnet. Å redusere verdens samlede utslipp i tråd med Parisavtalens mål vil derfor gi betydelige gevinster for verden.

Tiltak for å redusere utslipp av klimagasser vil legge beslag på ressurser som har en alternativ anvendelse og nytte. Å redusere global oppvarming har derfor også kostnader. Siden gevinsten av nasjonale tiltak tilfaller hele verden, vil alle land, isolert sett, kunne være tjent med å være gratispassasjer og overlate til andre å gjennomføre tiltak. En effektiv global løsning på klimautfordringen krever derfor internasjonalt samarbeid. Flere klimagassreduserende tiltak har dessuten positive effekter utover å reduserte klimagasser slik som redusert lokal luftforurensing. Gevinstene ved en global lavutslippsutvikling i tråd med Parisavtalen vil langt overstige kostnadene. Dette er fastslått i mange internasjonale studier, blant annet i Stern-rapporten fra 2006 og i den internasjonale kommisjonen «New Climate Economy».

Den mest effektive måten for verden å løse klimautfordringen på er å sette en pris på utslipp av klimagasser i tråd med skaden de påfører, med én karbonpris for alle utslipp. Med en avgift eller kvoteplikt koster det aktørene noe å slippe ut klimagasser. For husholdninger og bedrifter vil det da lønne seg å gjennomføre utslippsreduserende tiltak som har en lavere kostnad enn den prisen en avgift eller kvoteplikt setter. En karbonpris vil dessuten stimulere til utvikling og spredning av utslippsreduserende teknologi. Det er krevende å vurdere hva som er riktig nivå på karbonprisen. Analyser av hvilken karbonpris som er nødvendig for å oppfylle klimamålene viser at denne karbonprisen stiger over tid. Anslag på karbonpris er følsomt for forutsetninger om befolkning, økonomisk utvikling og utvikling av null- og lavutslippsteknologi. I praksis er verden langt unna en optimal håndtering av klimautfordringen. Størstedelen av globale utslipp har i dag ingen pris. Perspektivmeldingen 2017 inneholdt en tabell basert på mange ulike anslag som er gjort for karbonpriser forenlig med et togradersmål. Medianen av disse anslagene var en pris på om lag 400 kroner per tonn CO₂ i 2020, stigende til om lag 600 kroner i 2030 og om lag 1500 kroner i 2050. Det var stor spredning i anslagene. For 2030 var laveste anslag 200 kroner, og det høyeste var 3000 kroner. I 2018 publiserte FNs klimapanel en rapport om 1,5-gradersmålet. Den viste at for å begrense temperaturstigningen til 1,5 °C trengs en klart høyere karbonpris enn for å nå et togradersmål.

Norges bidrag under Parisavtalen er en forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Norge vil oppfylle utslippsmålet for 2030 sammen med EU.

Norge er knyttet til EUs kvotesystem, og vi vil også redusere ikke-kvotepliktige utslipp sammen med EU. I denne situasjonen vil en kostnadseffektiv klimapolitikk innebære at kvotepliktig utslipp står overfor kvoteprisen, mens alle ikke-kvotepliktig utslipp stilles overfor en pris tilsvarende prisen Norge forventes å måtte betale for reduksjoner i ikke-kvotepliktig utslipp i EU. I tillegg til prising av utslipp kan det være lønnsomt for samfunnet å støtte utvikling av lav- og nullutslippsteknologi. Det må ses i sammenheng med at vanligvis vil også andre enn dem som utvikler teknologien ha nytte av fremgangen. Norsk klimapolitikk vektlegger å fremme utvikling av nye utslippsteknologier som over tid vil kunne gi lavere kostnader ved å redusere utslipp, både for Norge og for andre land. Som et lite land er vi imidlertid avhengig av teknologiutviklingen internasjonalt.

Når en direkte pris på utslipp ikke er egnet, kan det være behov for andre virkemidler for å redusere utslippene, for eksempel direkte reguleringer, standarder og avtaler. Tallfesting av å skulle oppfylle Norges klimaforpliktelser til lavest mulig kostnad vil måtte baseres på et opplegg i tråd med det som er skissert over. Flere faktorer i et slikt regnestykke er ikke kjent, og usikkerheten er stor.

Det er krevende å gi en samlet oversikt over kostnadene knyttet til klimapolitikken.7 En har i dag ikke et modellapparat for å anslå de samlede kostnader og gevinster ved den klimapolitikken Norge fører. For deler av klimapolitikken finnes det gode kostnadsanslag, mens det for andre tiltak ikke foreligger et godt grunnlag for å anslå kostnadene.

Klimapolitikken som har vært ført i Norge over tid har innslag av å bruke flere virkemidler overfor samme utslippskilde, noe som i prinsippet ikke er kostnadseffektivt. Eksempler er avgift i tillegg til kvoteplikt og regulering i oljesektoren, og subsidiering av nullutslippsbiler og krav til omsetning av biodrivstoff i tillegg til CO₂-avgift.

Nedenfor omtales sentrale deler av politikken for å redusere utslipp av klimagasser, og det omtales kostnader for samfunnet for enkelte utslippsreduksjoner. Gjennomgangen viser at det er stort spenn i kostnader per tonn CO₂-ekvivalent brukt for å redusere utslipp av klimagasser mellom ulike tiltak. Mange tiltak har en kostnad over det generelle nivået på CO₂-avgiften. Det er en indikasjon på at politikken avviker fra en kostnadseffektiv innretning. Dersom ikke annet er nevnt, refererer kostnadstallene til 2018.

Prising av utslipp

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter. Et hovedprinsipp for norsk klimapolitikk er at forurenser skal betale. Om lag halvparten av norske utslipp er kvotepliktige. I ikke-kvotepliktig sektor står 70 pst. av utslippene overfor en CO_2-pris på i overkant av 500 kroner. Dette gjelder først og fremst CO_2-avgiften på mineralske produkter, avgiftene på HFK og PFK.

Kvote eller avgift på gjenværende utslipp er en utgift for private, men gir inntekter for staten. Avgiftsprovenyet er derfor ikke en kostnad for det norske samfunnet. Økte avgiftsinntekter kan også gi grunnlag for å redusere andre skatter. Ved for eksempel å redusere skatt på arbeid vil en kunne få positive effekter på arbeidstilbudet.

De fleste virksomhetene i industrien og i petroleumsvirksomheten er omfattet av det europeiske kvotesystemet. Innenfor kvotesystemet vil prisen på utslipp i utgangpunktet bestemmes av kvoteprisen, slik at utslippene reduseres der det koster minst. Kvoteprisen har steget betydelig det siste året og har den siste tiden ligget på rundt 250 kroner per tonn CO₂. Det aller meste av innenriks luftfart og norsk petroleumsvirksomhet er i tillegg ilagt CO₂-avgift. Disse sektorene står dermed overfor en samlet pris på utslipp som nå er på 600-750 kroner per tonn CO₂ for nesten alle utslipp. På Sleipnerfeltet har en skilt ut og lagret CO₂ siden 1996. Her lagres om lag 1 mill. tonn CO₂ per år. På Snøhvitfeltet er det skilt ut og lagret 0,7 mill. tonn per år siden 2008. Avgift i tillegg til kvoteplikten bidrar til å redusere norske utslipp fra petroleumsvirksomheten. Men ettersom sektoren er en del av EUs kvotesystem, er det mest sannsynlig at reduksjonene over tid i stor grad vil motsvares av utslippsøkninger i andre deler av systemet. Kvoter kan bli slettet gjennom den nye mekanismen i EUs kvotesystem som skal redusere kvoteoverskuddet, men det er lite sannsynlig at det over tid vil skje i et slikt omfang at avgift i kvotepliktig sektor er kostnadseffektiv klimapolitikk.

Norge har innført en ordning som kompenserer kraftkrevende industri som er utsatt for karbonlekkasje for kvoteprisens innslag i kraftprisen. Hensikten er å hindre at bedrifter flytter til land som har en mindre streng klimapolitikk. Det reduserer imidlertid den indirekte utslippsprisen for disse bedriftene og svekker insentivene til å redusere utslipp av klimagasser. Som følge av økt kvotepris vil subsidiene øke vesentlig i 2020.

Skatte- og avgiftsfordeler

Mineralske produkter, herunder drivstoff, er ilagt CO₂-avgift. Elbiler har ikke utslipp av CO₂ og skal dermed ikke ilegges CO₂-avgift. Elbiler har imidlertid avgiftsfordeler gjennom fritak for engangsavgift, merverdiavgift, trafikkforsikringsavgift, omregistreringsavgift og betaler heller ikke veibruksavgift.

Norge hadde et svært offensivt utslippsmål om at nye personbiler skulle ha et gjennomsnittlig CO₂-utslipp per kilometer på under 85 gram innen 2020. Dette målet ble nådd tre år før tiden, takket være regjeringens offensive politikk på området. Regjeringen har fastsatt et nytt ambisiøst mål om at alle nye personbiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025, og regjeringen er allerede et godt stykke på vei for å innfri målet.

Utformingen av engangsavgiften gir svært sterke insentiver til å velge biler med lave eller ingen utslipp av CO₂. Avgiften øker jo mer CO₂ den enkelte biltype slipper ut per kilometer.

Finansdepartementet har beregnet skatteutgifter for elbiler til 7,7 mrd. kroner i 2018. Skatteutgiftene viser imidlertid ikke hele kostnaden ved innfasing av elbiler, blant annet fordi elbiler ikke er ilagt veibruksavgift. I 2018 stod elbiler for 31 pst. av nybilsalget. I de åtte første månedene i år har andelen elbiler vært på 44 pst. Også ladbare hybridbiler har gunstige regler i avgiftssystemet. Anslått skatteutgift for disse var på om lag 2,2 mrd. kroner i 2018.

Kostnadene ved innfasing av nullutslippsbiler og lavutslippskjøretøy vil avhenge blant annet av teknologiutvikling og muligheten for storskalaproduksjon. Elbiler er i dag dyrere å produsere enn sammenlignbare bensin- og dieselbiler, noe som særlig skyldes batterikostnaden. Samtidig gir elbilen besparelse i drivstoffutgiftene og har lavere vedlikeholdskostnader over levetiden. Elbiler belastes heller ikke for samfunnets kostnader ved bruk av vei. Dette er kostnader og besparelser som tilfaller den enkelte bileier. For bileieren kan det i tillegg være en ulempe forbundet med å gå over til elbil, ved at de tilgjengelige elektriske modellene ikke har de samme egenskapene som fossilbiler.

Ulempen kan også være forbundet med begrenset rekkevidde for elbilen. For samfunnet er det i tillegg forbundet kostnader ved utbygging av nødvendig ladeinfrastruktur. Elbilen gir samtidig helsegevinster i form av lavere luftforurensning og mindre støy.

Miljødirektoratet8 har estimert kostnadene ved innfasing av elbiler i personbilsegmentet. Her forventes en reduksjon i kostnadene på batteripakker frem mot 2030. Miljødirektoratet anslår samfunnsøkonomisk tiltakskostnad for tiltaket «100 prosent av nybilsalget i 2025 er el- eller hydrogenbiler» på 500–1 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter redusert gjennomsnittlig over perioden 2016–2030. Kostnaden ved elbiler er vesentlig høyere i begynnelsen av analyseperioden (anslått til om lag 7 000 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2016 for små personbiler og 15 000 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter for større personbiler), men antas å falle kraftig frem mot 2030. For små personbiler antas tiltakskostnaden å være negativ (samfunnsøkonomisk lønnsomt) fra 2025 og utover.

THEMA9 har estimert tiltakskostnader ved innfasing av nullutslippsbiler i personbilmarkedet. De beregner en høy kostnad i dag for små biler, tilsvarende om lag 11 000 kroner per tonn CO₂- ekvivalenter, men at kostnaden vil falle, og at det innen 2025 vil lønne seg å kjøpe og eie et nullutslippskjøretøy også med utfasing av offentlige støtteordninger og andre fordeler etter 2020. Kostnaden for større personbiler er høyere, og disse vil ikke bli konkurransedyktige innen 2030 uten offentlige støtteordninger eller avgiftslette. I rapporten gjennomgås mulige virkemidler for å oppnå utslippskutt i veitransporten dersom det eneste tiltaket er innføring av lav- og nullutslippsteknologi. Det gjøres en kvalitativ vurdering av mulige virkemidler etter blant annet kostnadseffektivitet og potensialet for utslippsreduksjon.

Bjertnæs10 estimerer at overgang til elbiler koster samfunnet 5 600 kroner per tonn CO₂, estimert med provenytapet for staten ved dagens avgiftsfordeler for elbiler. Estimatet er beregnet på grunnlag av anslag på totale avgifter per bensin-/dieselbil på 308 000 kroner over levetiden og 28 000 kroner per elbil over levetiden. Differansen på 280 000 kroner kan betraktes som implisitt kompensasjon fra staten til de som bytter elbil. Bjertnæs argumenterer med at avgiftsforskjellen på marginen vil være lik kravet til kompensasjon for å bytte til elbil og dermed på marginen er et anslag på den samfunnsøkonomiske kostnaden.

Bloomberg11 har foretatt en analyse av produksjonskostnadene for elbil sammenlignet med fossilbil for alle størrelsessegmentene. De anslår at produksjonskostnaden for en middels stor elbil i personbilsegmentet vil være lik produksjonskostnaden for en sammenlignbar fossilbil tidligst i 2025 i EU. Større elbiler vil ha like produksjonskostnader som tilsvarende fossile biler noe senere, tidligst i 2027–2028 i EU. Bloomberg anslår at de minste elbilene vil ha lik produksjonskostnad som sammenlignbare fossilbiler tidligst i 2029 i EU. Anslagene hviler på en rekke forutsetninger om blant annet utvikling i teknologi og skalaproduksjon, men også at utslippsstandarder stadig blir strengere, noe som øker kostnaden for konvensjonelle biler.

Reguleringer

Siden 2009 har vi hatt et omsetningskrav i hele landet for biodrivstoff i veitrafikk. Kravet er gradvis økt, og i 2020 er kravet på 20 pst. I 2018 ble det solgt nær 500 mill. liter biodrivstoff i Norge. Det tilsvarer om lag 12 pst. reell innblanding. Av dette stod andre generasjons biodrivstoff for om lag 40 pst. Andre generasjon biodrivstoff gir langt mindre indirekte utslipp ved produksjon enn første generasjons biodrivstoff og teller derfor dobbelt i omsetningskravet. Merkostnaden for det norske samfunnet til innkjøp av dette biodrivstoffet sammenlignet med bensin og diesel anslås til om lag 2 mrd. kroner i 2018. Det svarer til en kostnad på om lag 2 000 kroner per tonn CO_2.

Allerede på 70-tallet ble det forbudt å brenne gass over fakkel (fakling) på norsk sokkel annet enn for sikkerhetsformål. Merkostnaden ved dette er usikker, men trolig relativt liten og lavere enn nivået på den generelle CO₂-avgiften. Det har i tiår vært stor oppmerksomhet om å unngå lekkasjer og andre utslipp av metan i petroleumsvirksomheten. Det er krav om bruk av best tilgjengelig teknologi ved nye utbygginger.

Beslutninger om kraft fra land til anlegg på sokkelen vurderes blant annet ut fra kostnaden ved egen kraftproduksjon med gassturbiner, kostnaden ved kraftforsyning fra land og forventede priser på utslipp. Kraftforbrukere har til nå ikke måttet betale for forsterkninger av kraftnettet som er nødvendig for å levere kraft til offshoreinstallasjoner. I dag har feltene Ormen Lange, Snøhvit, Troll A, Gjøa, Goliat og Valhall kraftforsyning fra land. Utslipp fra petroleumssektoren er i all hovedsak omfattet av det europeiske kvotesystemet.

Regelverk for offentlige innkjøp stiller krav om at det skal tas hensyn til klima og miljø. Det er stilt krav om utslippsreduksjoner ved anbud av transporttjenester. Eksempler er kystruten Bergen-Kirkenes og nye fergeanbud. Merkostnaden kan bli veltet over på det offentlige og er vanskelig å anslå og vil variere mye. En utreding utført av Menon med flere12 viser at flere tiltak for fossilfri kollektivtrafikk kan ha en lav samfunnsøkonomisk kostnad og enkelte tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Om dette er effektiv ressursbruk vil avhenge blant annet av om merkostnadene er over den generelle CO₂-avgiften og av om det er andre indirekte gevinster eller kostnader knyttet til utslippsreduksjonene, for eksempel om det bidrar til teknologiutvikling.

Et annet eksempel er forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger fra 2020. Siktemålet er å redusere utslipp av CO₂ og bedre luftkvaliteten i tettbygde strøk gjennom å erstatte oljefyr med oppvarming fra fornybare kilder. Omlegging fra oljefyr til alternative energikilder har en kostnad. Det offentlige har gitt støtte til de som berøres.

Støtte til klimateknologi

Staten bruker betydelige midler på å støtte klimarelevant forskning og utvikling. Det finnes en rekke støtteordninger for utvikling og utprøving av utslippsreduserende teknologi, herunder gjennom Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og Enova. Det kan være lønnsomt for samfunnet å støtte prosjekter for utvikling av lav- og nullutslippsteknologi. Enova skal bidra til reduserte klimagassutslipp og styrket forsyningssikkerhet for energi, samt teknologiutvikling som på lengre sikt bidrar til reduserte klimagassutslipp. Enova ble i 2018 tilført nærmere 2,8 mrd. kroner og utbetalte støtte på over 2,3 mrd. kroner til energi- og klimatiltak. Basert på en rekke forutsetninger anslår Enova at de samlede direkte utslippsreduksjonene knyttet til støttede prosjekter i 2018 var 242 000 tonn CO₂-ekvivalenter i ikke-kvotepliktig sektor. Anslaget tar ikke hensyn til eventuelle utslippsreduksjoner ved markedsendring eller spredning av teknologi.

I perioden fra 2008 til 2019 har staten brukt om lag 13 mrd. kroner på planlegging av fullskalaanlegg for fangst og lagring av CO₂, investering og drift av testsenteret på Mongstad (TCM) og forskningsaktivitet (CLIMIT-programmet og forskningssenter for miljøvennlig energi (FME)). Regjeringen har en ambisjon om å realisere en kostnadseffektiv løsning for fullskala CO₂-håndtering i Norge, gitt at det gir teknologispredning i et internasjonalt perspektiv. Det pågår nå forprosjektering av CO₂-fangst, -transport og -lagring. Regjeringen tar sikte på at en investeringsbeslutning kan bli fattet i 2020–2021. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2018 ble kostnaden for investering og fem års drift av fangst, transport og lagring anslått til 11-13 mrd. kroner.

Finansiering av klimatiltak internasjonalt

Norge finansierer betydelige utslippsreduksjoner internasjonalt uten at disse regnes mot vår klimaforpliktelse. Norsk støtte til klimarettede tiltak i utviklingsland utgjorde om lag 4,8 mrd. kroner i 2018. Størstedelen av den klimarettede bistanden gikk til tiltak mot avskoging gjennom Klima- og skoginitiativet. Kostnadene per tonn CO₂ ved disse tiltakene er usikre og vil variere mellom prosjekter og over tid. Kostnadene ved utslippsreduksjoner i utlandet er ofte langt lavere enn i Norge, se Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet for en nærmere omtale. Eksempelvis betalte Norge til sammen 710 mill. kroner gjennom Klima- og skoginitiativet for verifiserte utslippsreduksjoner fra skog i Colombia, Ecuador og Brasil i 2018, tilsvarende om lag 17 mill. tonn CO₂. Mesteparten av reduksjonen fant sted i Brasil. Det svarer til en pris på om lag 40 kroner per tonn CO₂. I tillegg gir Norge støtte til fornybar energi og klimatilpasning.