4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

4.1 Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen vil bruke skatte- og avgiftssystemet til å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg å jobbe, spare og investere mer.

Skatte- og avgiftsnivået skal reduseres for å øke verdiskapingen og for å gi større frihet for familiene og den enkelte. Skatter og avgifter skal også stimulere til mer miljøvennlig atferd. Forbedringer av skatte- og avgiftssystemet er derfor en sentral del av regjeringens økonomiske politikk og et viktig virkemiddel for å fremme økonomisk vekst.

Brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til at ressursene utnyttes best mulig. Disse prinsippene lå også til grunn for regjeringens forslag til skattereform. Stortinget har gjennom behandlingen av Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst (skattemeldingen) sluttet seg til disse grunnleggende prinsippene.

Norges konkurranseevne avhenger av at vi har en omstillingsdyktig økonomi der ressursene utnyttes best mulig. Dette oppnås ved gode generelle rammebetingelser som gjør det attraktivt å investere i Norge. Særordninger og unntak i skatte- og avgiftssystemet vil ofte føre til at ressurser blir anvendt på områder som er mindre produktive.

Hovedresultater fra regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen har redusert samlede skatter og avgifter med om lag 25 mrd. 2019-kroner påløpt siden den tiltrådte. Regjeringen har blant annet gjennomført følgende endringer til og med 2019:

• Inntektsskatten for personer og selskap er redusert. Nedsettelsen av skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap fra 28 til 22 pst. bidrar til å stimulere sparing og investeringer og til å gjøre økonomien mer vekstkraftig. Reduksjon i marginalskattesatsene for personer og fjerningen av skatteklasse 2 har styrket arbeidsinsentivene.

• Formuesskatten er redusert med om lag 7 mrd. kroner. Lettelsene bidrar til å stimulere sparingen, tilførselen av norsk egenkapital og investeringer i næringsvirksomhet. Skattesatsen er redusert, bunnfradraget er økt og det er innført en verdsettelsesrabatt på 25 pst. for aksjer og driftsmidler og tilordnet gjeld. Verdsettelse av formuesobjekter har blitt jevnere.

• Skattefunnordningen, som stimulerer til forskning og innovasjon i næringslivet, er utvidet. Støtten til FoU gjennom Skattefunn-ordningen har økt fra 1,7 mrd. kroner i 2013 til 4,1 mrd. kroner i 2017.

• Skatt på næringsvirksomhet, herunder selskapsskatt, er redusert med om lag 6,4 mrd. kroner netto.

• Arveavgiften er fjernet. Det letter likviditetsbelastningen ved generasjonsskifte og er en stor forenkling.

• Det har vært en klar dreining i retning av miljøbegrunnede avgifter.

• I bilavgiftene er engangsavgiften lagt om i miljøvennlig retning, og de betydelige avgiftsfordelene for elbiler er forsterket. Dette har bidratt til økende andel null- og lavutslippsbiler i nybilparken og redusert proveny for staten.

• Båtmotoravgiften, årsavgiften for campingvogner samt engangsavgiften for veteranbiler og amatørbygde kjøretøy er fjernet.

• Omregistreringsavgiften er redusert og forenklet.

4.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2020

Norsk økonomi går godt. Siden 2013 har en ansvarlig finanspolitikk og en offensiv skatte- og avgiftspolitikk med brede skattelettelser til næringslivet og personer gitt resultater. Samlede nye skattelettelser i 2020 som følge av regjeringens forslag er om lag 0,5 mrd. kroner påløpt.

Skatter

Kringkastingsavgiften fjernes fra 1. januar 2020, og NRK finansieres fra samme tidspunkt over statsbudsjettet ved å redusere personfradraget i inntektsbeskatningen. Regjeringen foreslår nå å redusere personfradraget mindre enn det en provenynøytral omlegging av finansieringen av NRK skulle tilsi. Videre foreslår regjeringen å øke skattefradraget for pensjonister slik at minstepensjonister fortsatt ikke vil betale skatt når personfradraget reduseres.

Regjeringen vil gjøre det mer attraktivt for små oppstartsselskap å benytte opsjoner for å tiltrekke seg og beholde nøkkelpersoner i virksomheten. Det foreslås å utvide dagens ordning til å omfatte selskap som har maksimalt 12 ansatte. Maksimal opsjonsfordel per ansatt økes fra 500 000 kroner til 1 mill. kroner. Vilkårene i Skattefunn foreslås endret slik at ordningen blir gunstigere for næringslivet. Regjeringen foreslår også å fjerne utilsiktede tilpasningsmuligheter i formuesskattereglene. De særskilte verdsettingsreglene for aksjer i nystiftede selskap fjernes, slik at det ikke lenger skal være mulig ved enkle endringer i selskapsstrukturen å redusere formuesverdien i ikke-børsnoterte selskap.

Regjeringen tar sikte på å redusere den maksimale eiendomsskattesatsen for bolig og fritidsbolig fra 5 til 4 promille fra 2021, og kommer tilbake til dette som del av et helhetlig opplegg for kommuneøkonomien i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2021.

Avgifter

Regjeringen foreslår å fjerne fritak og lave satser i CO₂-avgiften samtidig som den generelle satsen økes med 5 pst. Dette gir en mer lik prising av CO₂-utslipp og en mer kostnadseffektiv klimapolitikk. CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten og innenriks, kvotepliktig luftfart økes også med 5 pst. Omsetningskravet for biodrivstoff i veitrafikken trappes opp fra 12 til 20 pst. i 2020. I tråd med Granavolden-plattformen foreslås reduksjoner i veibruksavgiften som følge av at økt CO₂-avgift og økt omsetningskrav for biodrivstoff gir økte priser på drivstoff.

Nye utslippsverdier (WLTP) i engangsavgiften for personbiler innføres provenynøytralt ved å nedjustere satser og oppjustere innslagspunkter i CO₂-komponenten. Regjeringen foreslår også å oppheve den avgiftsfrie grensen på 350 kroner for vareimport. Det foreslås en forenklet ordning for innbetaling av merverdiavgift fra utenlandske plattformer med sikte på innføring 1. april 2020.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftsreglene med provenyvirkning i 2020:

• Personfradraget lønnsjusteres.

• Det innføres begrensning av kildeskatt på pensjon, uføretrygd og andre uføreytelser for visse personer bosatt i EØS-stater.

• Skatteplikt og fradragsrett for underholdsbidrag fjernes.

• Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Dette gjelder blant annet fagforeningsfradraget, kilometersatsene i reisefradraget, foreldrefradraget, den skattefrie nettoinntekten og formuestillegget i skattebegrensningsregelen, særskilt fradrag i tiltakssonen i Troms og Finnmark, fisker- og sjømannsfradragene og maksimal sparing i BSU.

• Formuesskatten endres slik at næringseiendom eid indirekte gjennom et unotert aksjeselskap eller selskap med deltakerfastsetting medregnes til 100 pst. av dokumenterbar omsetningsverdi på selskapets hånd når sikkerhetsventilen benyttes.

• Bestemmelsene for den skattemessige behandlingen ved overgang til IFRS9 utvides til å omfatte også unoterte banker og finansforetak.

• Avskrivningssatsene for frukt- og bærfelt økes.

• Jordbruksfradraget økes.

• Satsene for forenklet fortolling økes i lys av alminnelig prisstigning.

• Reduserte satser i elavgiften, grunnavgiften på mineralolje og CO₂-avgift på naturgass oppjusteres på grunn av lav kronekurs.

• Totalisatoravgiften reduseres.

• Tilsynsavgiften for Finanstilsynet økes.

• Sektoravgiften for Nasjonal kommunikasjonsmyndighet økes.

• Det innføres en ny sektoravgift for å finansiere NVEs virksomhet innenfor beredskapstilsyn og damsikkerhet.

Forslagene til skatte- og avgiftsendringer er nærmere beskrevet i Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020.

4.3 Dynamiske virkninger

Lavere skattesatser kan bidra til bedre ressursbruk og styrke grunnlaget for økonomisk vekst. Deler av det umiddelbare provenytapet vil da motvirkes av at skatte- og avgiftsgrunnlagene vokser. Skattelettelser kan dermed ha en viss grad av selvfinansiering. En økning av skattegrunnlagene kan skje over mange år. Det kan derfor ikke budsjetteres med den tilhørende provenyøkningen i budsjettåret. Etter hvert som grunnlagene vokser og skatte- og avgiftsinntektene øker, vil handlingsrommet i budsjettene øke.

Ulike skatter og avgifter har ulik virkning på ressursbruken i økonomien. Enkelte skatter og avgifter bidrar til bedre ressursbruk. Det gjelder blant annet avgifter som fører til at helse- og miljøskadelige aktiviteter prises riktigere. Andre skatter kan virke mer nøytralt. De fleste skattene fører derimot til at personer og bedrifter endrer sine beslutninger slik at ressursene utnyttes mindre effektivt. For eksempel gjør skatt på arbeid det mindre lønnsomt å arbeide. Tilsvarende blir det mindre lønnsomt å betale ned gjeld, sette penger i banken eller kjøpe aksjer dersom en del av avkastningen trekkes inn i form av skatt. Skatt på selskapsoverskudd fører til at færre investeringer blir lønnsomme for bedriftene.

Mesteparten av skatteinntektene må komme fra skatter som virker negativt på økonomien. For et gitt skattenivå blir de negative virkningene minst mulig dersom en legger størst vekt på skatter som i liten grad påvirker personers og bedrifters beslutninger, og dersom en har lave skattesatser på brede grunnlag fremfor høye satser på smale grunnlag. Høye skattesatser gir sterke motiver til å endre atferd og gjør det lønnsomt å omgå eller unndra skatten. Det hemmer den økonomiske veksten.

Satsreduksjoner kan derfor bidra til bedre ressursbruk og gi grunnlag for økt vekst. Noen skattereduksjoner vil virke mer positivt enn andre. Dette finnes det en del kunnskap om. For eksempel antyder økonomisk forskning at lavere skattesatser på selskapsoverskudd og arbeid kan ha spesielt gunstige virkninger. Skatteutvalget viser til internasjonal forskning og legger til grunn at eiendomsskatt og konsumskatter hemmer den økonomiske veksten mindre enn andre typer skatter, jf. NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Utvalget peker på at tradisjonell selskapsskatt og personlige inntektsskatter (skatt på arbeid og skatt på kapitalinntekter) reduserer den økonomiske veksten mest.

Skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer er i perioden 2013–2019 redusert med 6 prosentenheter, fra 28 til 22 prosent. Det støtter opp under vekstevnen i fastlandsøkonomien ved å stimulere til at investeringer og arbeidstilbud øker over tid. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20–40 pst.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for personer kombinert med en omlegging fra toppskatt til trinnskatt har redusert marginalskattesatsen på både arbeid og sparing. Samlet marginalskattesats på arbeid er siden 2013 redusert med mellom 1,4 og 3,7 prosentenheter for de som betaler trinnskatt (de som har minst 174 500 kroner i personinntekt i 2019). Dette vil stimulere til arbeid og kan ha en viss selvfinansiering over tid.

Det er stor usikkerhet om graden av selvfinansiering, men beregninger foretatt med SSBs simuleringsmodell LOTTE-Arbeid tyder på at personskatteendringene som er gjennomført hittil i denne stortingsperioden (2017–2019), og som kan beregnes i modellen, kan ha en selvfinansieringsgrad på om lag 16 pst.

Den reduserte skattesatsen på alminnelig inntekt for personer har isolert sett redusert marginalskatten på kapitalinntekter med 6 prosentenheter. Empirisk forskning antyder at høyere avkastning etter skatt samlet sett øker sparingen, men det er usikkert hvor stor effekten er.

Den gjennomførte reduksjonen i verdsettelsen av aksjer og driftsmidler i formuesskatten vil, sammen med redusert skattesats på alminnelig inntekt, øke avkastningen etter skatt av å investere i aksjer og driftsmidler for de som er i formuesskatteposisjon. Videre dempes favoriseringen i formuesskatten av investeringer i primærbolig og fritidsboliger fremfor investering i næringsvirksomhet. På den annen side øker favoriseringen av aksjer og driftsmidler noe sammenlignet med sekundærbolig, bankinnskudd og obligasjoner. Den reduserte verdsettelsen kan bidra til at en større del av sparingen kanaliseres til investeringer i næringsvirksomhet. Den kan også bidra til økte investeringer i virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital for å få gjennomført sine prosjekter. Lavere formuesskatt antas på denne bakgrunn å ha en positiv langsiktig virkning på norsk økonomi og arbeidsplasser.

Departementet antar at det tar tid før dynamiske virkninger av endringer i inntekts- og formuesskatt påvirker skatteinntektene. For eksempel kan det ta tid for personer å øke sitt arbeidstilbud siden de ofte må øke stillingsandelen eller finne ny jobb. Derimot antas det at endringer i avgifter påvirker priser og etterspørsel allerede i løpet av det første året. I provenyanslagene for de fleste særavgiftene er det derfor tatt hensyn til at avgiftsgrunnlaget endres når avgiftssatsene endres.

Det er ønskelig å undersøke nærmere hvilke effekter skatteomleggingen har hatt. Departementet har derfor bestilt en forstudie som skal legge grunnlaget for en påfølgende evaluering. Se omtale under budsjettkapittel 1600 i Prop. 1 S (2019–2020) for Finansdepartementet.

4.4 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til referansesystemet for 2020. Referansesystemet for 2020 er basert på 2019-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst.

Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2020-nivå med anslått lønnsvekst på 3,6 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2019 til 2020 på 1,9 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 3,6 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2020 som i 2019. I referansesystemet er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2019 til 2020. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2019 til 2020.

Tabell 4.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2020 samt anslag for 2019 og regnskapstall for 2018, fordelt på kapittel og post.

Tabell 4.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2020, fordelt på kapittel og post.

4.5 Fordelingsprofilen på skatteopplegget

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av vekstfremmende skattelettelser som brede grupper av befolkningen har fått del i. Regjeringen foreslår relativt begrensede nye skatteendringer samlet sett, ut over det som er knyttet til omleggingen til budsjettfinansiering av NRK. Omleggingen har en motpost i bortfallet av kringkastingsavgiften. I regjeringens budsjettforslag for 2020 utgjør endringene i forbindelse med omleggingen til budsjettfinansiering av NRK det aller meste av endringene i inntektsskatten for personer.

Statistisk sentralbyrå har ikke tilgang til tall som viser hvordan bortfallet av kringkastingsavgiften fordeler seg på husholdningene og de enkelte skattyterne i ulike inntektsgrupper. Dermed finnes det ikke et godt grunnlag for å integrere omleggingen av NRK-finansieringen i SSBs skattemodell LOTTE-Skatt. Videre har de øvrige skatteendringene, som ikke er knyttet til omleggingen av finansieringen av NRK, og som kunne vært analysert i LOTTE-Skatt (lønnsjustering av personfradraget, økt jordbruksfradrag og videreføring av noen beløpsgrenser nominelt), relativt begrensede provenyvirkninger hver for seg og utgjør samlet en netto provenyøkning på om lag 40 mill. kroner påløpt. Gjennomsnittlig netto skatteendring i de ulike inntektsintervallene av disse endringene er liten. På denne bakgrunn presenterer ikke departementet en fordelingstabell av skatteopplegget for 2020.

Selv om gjennomsnittlig endring i disponibel inntekt i ulike inntektsintervaller av å legge om NRK-finansieringen ikke kan beregnes på en tilfredsstillende måte, har departementet et godt grunnlag for å anslå hvordan disponibel inntekt endres for stiliserte eksempler av husholdninger. Regjeringen foreslår å redusere personfradraget mindre enn det som kreves i en provenynøytral omlegging og å øke skattefradraget for pensjonsinntekt. Husholdninger med én skattyter som i dag betaler kringkastingsavgift, vil komme klart bedre ut. Det gjelder særlig enslige pensjonister med minste pensjonsnivå, som skjermes for skatt på pensjonen. De fleste husholdningene med to skattytere som i dag betaler kringkastingsavgift, vil få om lag uendret disponibel inntekt. Husholdninger med to skattytere vil komme bedre ut i de tilfellene minst en av skattyterne ikke påvirkes fullt ut av reduksjonen i personfradraget, eller dersom minst en av dem har kun forholdsvis lave pensjonsinntekter. Husholdninger som i dag ikke betaler kringkastingsavgift og påvirkes av lavere personfradrag, vil komme dårligere ut. Det vises til nærmere omtale i kapittel 3 i Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020.

Regjeringen foreslår enkelte andre skatteendringer som har betydning for fordelingen. Det foreslås å fjerne noen utilsiktede tilpasningsmuligheter i formuesskattereglene, som særlig de med store formuer i næringsvirksomhet har kunnet benytte seg av. Samlet innstramming utgjør i underkant av 0,5 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår å øke barnetrygden også i 2020. Barnetrygden for barn 0–5 år økes fra 1. september med 3 600 kroner (helårsvirkning) ut over prisjustering. Satsen for barn 6–17 år videreføres nominelt. Samlet og medregnet som helårsvirkning gir endringene i barnetrygden en gjennomsnittlig økning i disponibel inntekt for mottakere av barnetrygd på om lag 1 600 kroner årlig. Gjennomsnittlig økning er størst for mottakere med lavest inntekt. Mottakere med inntekt under 300 000 kroner får en gjennomsnittlig økning i disponibel inntekt på om lag 2 400 kroner.