5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

5.1.1 Utvikling i produktiviteten i norsk økonomi

Når velstandsnivået i Norge er høyere enn i de fleste andre land, er det blant annet fordi vi bruker ressursene i økonomien på en effektiv måte. Ved å bli mer effektive får vi flere og bedre varer og tjenester ut av ressursene vi benytter. Et vanlig mål på effektivitet i produksjonen er arbeidsproduktivitet, som måler hvor mye vi får igjen for hver arbeidstime. Mer enn fire femdeler av velstandsøkningen siden 1970 er knyttet til økt arbeidsproduktivitet i fastlandsøkonomien, se figur 5.1. Bidraget fra andre faktorer, som økte priser på olje, har hatt langt mindre betydning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er mange forhold som påvirker arbeidsproduktiviteten, herunder utdanning, kompetanseutvikling, evnen til å ta i bruk nye produksjonsmetoder og teknologi, samt evnen til å flytte ressurser fra sektorer med lav produktivitet til sektorer med høy produktivitet. Åpne markeder med effektiv konkurranse har vist seg å være en forutsetning for et produktivt næringsliv.

Produktiviteten i Norge har vokst saktere siden den globale finanskrisen. I markedsrettede næringer i Fastlands-Norge falt gjennomsnittlig årlig vekst i arbeidsproduktivitet fra 3,3 prosent i perioden 1998–2007 til 1 prosent i årene fra 2008 til 2018, se figur 5.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Lavere produktivitetsvekst kan skyldes flere forhold. Et forhold kan være at de positive effektene av de mange strukturreformene som ble gjennomført i Norge på 1990-tallet nå er uttømt. Mot slutten av forrige århundre bidro mer hensiktsmessige reguleringer med økt vekt på konkurranse og markedsmekanismer i blant annet finansmarkedene og kraftmarkedet til produktivitetsfremmende omstillinger. Videre ga skattereformen i 1992 Norge et bedre og mer vekstfremmende skattesystem. EØS-avtalen, som trådte i kraft fra 1994, sikret like konkurransevilkår og snevret inn handlingsrommet for statsstøtte til bedrifter og næringer.

Endringer i arbeidsmarkedet kan også ha dempet produktivitetsutviklingen i norsk økonomi. Arbeidsinnvandringen som fulgte i kjølvannet av EU-utvidelsen i 2004, har gjort arbeidskraften rimeligere sammenlignet med kapital, noe som har gitt rom for vekst i næringer med relativt lave produktivitetsnivåer.

Lavere produktivitetsvekst blant våre handelspartnere kan også ha svekket potensialet for økt produktivitet i Norge. Langt de fleste OECD-land har opplevd avmatting i produktivitetsveksten det siste tiåret, og veksten her hjemme har vært høyere enn i mange europeiske land. Det må trolig ses i sammenheng med at tilbakeslaget som fulgte etter finanskrisen var kraftigere i disse landene enn i Norge. Når bedrifter i perioder med lav kapasitetsutnyttelse holder på arbeidskraft i påvente av bedre tider, går produktivitetsveksten ned. I tillegg lå investeringene i næringslivet i mange OECD-land relativt lavt i mange år etter finanskrisen, noe som kan ha bidratt til lavere tempo i den teknologiske og organisatoriske utviklingen.

Strukturelle forhold kan også forklare den svake utviklingen i produktivitet internasjonalt. Empiriske analyser tyder på at produktiviteten er mer ujevnt fordelt mellom bedrifter enn tidligere. Det ser ikke ut til at den svekkede produktivitetsveksten i OECD-området skyldes at teknologifronten beveger seg saktere. Derimot ser det ut til at produktivitetsveksten holdes tilbake av at det store flertallet av bedriftene ikke klarer å nærme seg de mest produktive bedriftene. Kostnaden ved å holde følge med teknologiledere kan ha økt blant annet fordi det krever tilgang til spesialisert kompetanse og avansert teknologi. Utviklingen kan føre til redusert konkurranse og dempe bedrifters insentiver til å bedre effektiviteten. Flere studier viser at produksjonen i mange næringer i Europa og særlig USA, nå domineres av færre aktører enn tidligere.

Det lave rentenivået siden finanskrisen kan også ha hemmet produktivitetsveksten. Det kommer av at lave renter har gjort det mulig å overleve for bedrifter som ikke hadde overlevd med et mer normalt rentenivå.

Det kan også tenkes at produktiviteten har økt mer enn den offisielle statistikken viser. Tradisjonelle mål for produktivitet vil i begrenset grad fange opp effekter av gratis tilgang til søkemotorer, GPS-tjenester og andre applikasjoner, som sannsynligvis har fremmet effektiviteten i mange sektorer. Måleproblemer kan også innebære at kvalitetsforbedringer i varer og tjenester ikke fanges opp i statistikken.

Det er usikkerhet knyttet til produktivitetsutviklingen fremover. Investeringene i fastlandsbedriftene har tatt seg kraftig opp de siste årene. Det kan trekke opp veksten i produktiviteten fremover. Samtidig er det den teknologiske utviklingen, i bred forstand, som driver produktivitetsveksten på lang sikt. Et lite land som Norge, kan i beste fall drive teknologifronten fremover på noen få områder. Derfor er produktivitetsveksten i Norge i stor grad avhengig av hvor gode vi er til å ta i bruk teknologi utviklet i andre land, noe som henger sammen med kunnskapskapitalen og utdannings- og forskningssystemet.

Teknologi og kunnskap blir overført mellom land gjennom internasjonal handel. Internasjonal handel gir dessuten bedriftene tilgang på større markeder, slik at de kan dra nytte av stordriftsfordeler. I sum innebærer dette at åpenhet mot utlandet vil fremme produktivitet. Derfor er handelskriger og proteksjonisme, som vi nå ser i internasjonal økonomi, dårlige nyheter for produktivitetsutviklingen i Norge.

Som i mange andre land, innebærer aldringen av Norges befolkning at stadig flere blir sysselsatt i omsorgssektoren. Tradisjonelt er potensialet for produktivitetsvekst antatt å være lavere i omsorgssektoren enn i andre sektorer.

I den offentlige debatten argumenterer enkelte for at den svake produktivitetsveksten vil vedvare, blant annet fordi nye oppfinnelser ikke har samme potensial som oppfinnelsene som lå til grunn for den første og andre industrielle revolusjon. Andre trekker frem at det historisk har tatt tiår før store teknologiske gjennombrudd har slått ut i produktivitetsstatistikken, og at digitale nyvinninger er i ferd med å drive frem en ny periode med høy vekst.

Høyere produktivitet er et middel for å oppnå velferd, ikke et overordnet mål. For eksempel vil det være svært lønnsomt for samfunnet og for den enkelte at flere deltar i arbeidsmarkedet, selv om det kan innebære at den gjennomsnittlige produktiviteten går ned.

5.1.2 Strukturreformer for å øke veksten

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlig politikk for å øke tilgangen og bedre bruken av samfunnets ressurser. En vellykket strukturpolitikk gir produktivitets- og velstandsvekst.

Både Produktivitetskommisjonen og OECD har pekt på at økt produktivitet kan oppnås gjennom strukturreformer som styrker næringslivets vekstmuligheter og gjennom tiltak for å effektivisere offentlig sektor. Et økt press på reduserte kostnader og effektive løsninger vil bedre produktivitetsveksten i Norge.

Produktivitetskommisjonen mente at oljerikdommen i Norge kan ha svekket insentivene til å gjennomføre strukturreformer. OECD har tidligere vurdert at Norge hadde lav reformaktivitet og i liten grad fulgte opp deres anbefalinger. OECDs analyse av reformer for 2017 (Going for Growth 2017) viste imidlertid økt reformaktivitet i Norge, og at man hadde gjennomført tiltak på flere områder hvor OECD har hatt anbefalinger. Tilsvarende rapport for 2019 viser at Norge har videreført reformarbeidet, men likevel anbefales videre arbeid knyttet til bl.a. skattepolitikk, undervisningspolitikk, pensjonsområdet, landbruksstøtte og infrastruktur for transport.

Likebehandling av sektorer og bedrifter vil bidra til økt produktivitet. Subsidier til enkeltsektorer i form av næringsstøtte eller reguleringer som favoriserer tradisjonelle aktører og binder arbeidskraft til bestemte virksomheter, bør derfor som hovedregel unngås.

5.1.3 Produktivitet og omstilling i norsk økonomi

Omstilling av norsk økonomi er nødvendig for å for å skape vekst, nye arbeidsplasser og flere ben å stå på. Omstilling er ikke noe nytt, og norske bedrifter er i kontinuerlig omstilling. Utløsende faktorer for omstillinger er ulike og ikke alltid forutsigbare. Gode generelle rammevilkår for næringslivet og et skattesystem som i liten grad påvirker insentivene til å investere, arbeide og spare, er viktige bidrag for å lykkes.

Skattesystemet bør utformes slik at det i minst mulig grad motvirker insentivene til verdiskaping og arbeid. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til at ressursene utnyttes best mulig. Universelle og gode velferdsordninger gir et sikkerhetsnett som bidrar til å redusere omstillingskostnader for den enkelte. En godt utdannet og kompetent arbeidsstyrke er nødvendig for å utvikle kunnskap og innovasjoner, og for å ta i bruk kunnskap. Effektiv ressursutnyttelse avhenger av god kvalitet på infrastruktur som veier, jernbane, kraftnett, telenett, bredbånd og vannforsyning. Også et velfungerende kapitalmarked og effektiv konkurranse er nødvendige forutsetninger for omstilling og utvikling av næringslivet. Dette illustrerer at regjeringens politikk for omstilling føres på en rekke departementers ansvarsområder.

Omstilling sikres ikke først og fremst gjennom enkelttiltak i de årlige budsjettforslagene, men gjennom langsiktig arbeid med å bedre de generelle rammebetingelsene og samfunnets institusjoner.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

5.2.1 Konkurransepolitikk

Konkurranse i markedene og fravær av konkurransevridende offentlig støtte bidrar til et bedre tilbud av varer og tjenester med høyere kvalitet og lavere priser. Regelverket om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk i offentlige innkjøp.

Konkurranse stimulerer norske bedrifter til å bli mer produktive og innovative. Bedriftene som står overfor konkurranse i hjemmemarkedet blir i tillegg mer konkurransedyktige i internasjonale markeder.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurransereglene skal motvirke konkurranseskadelig adferd hos bedriftene. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt å sette prisene høyere enn det som er mulig i et marked med virksom konkurranse, noe som vil medføre et tap for samfunnet. Konkurranseloven forbyr derfor konkurransebegrensende samarbeid, misbruk av dominerende stilling og sammenslåinger som begrenser konkurransen. En streng fusjonskontroll er særlig viktig i et lite land som Norge, med mange små markeder. Den viktigste virkningen av konkurranseloven og Konkurransetilsynets håndheving av den, er den preventive effekten av at alle bedrifter må forholde seg til reglene og unnlate å drive konkurranseskadelig adferd.

Konkurranse mellom offentlige og private tilbydere

For å bidra til størst mulig verdiskaping, bør det være like konkurransevilkår for private og offentlige aktører når de opererer i samme marked.

ESA åpnet i 2015 en sak mot Norge, der den foreløpige konklusjonen er at skattefritak og ubegrensede garantier (konkursforbud) for blant annet stat, fylkeskommuner og kommuner, er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte.

Tema for saken er hvordan det offentlige organiserer og finansierer økonomisk aktivitet, og dermed faller offentlige velferdstjenester i hovedsak utenfor. Blant annet anses ikke barnehager, skoler, helse- og omsorgstjenester, SFO og kulturskoler som økonomisk aktivitet. En ekstern arbeidsgruppe ledet av professor Erling Hjelmeng har utredet det juridiske handlingsrommet og vurdert tiltak for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører. Et flertall i arbeidsgruppen mener det bør innføres et krav om regnskapsmessig skille mellom det offentliges forvaltningsoppgaver og aktiviteter i markedet, og at det offentlige bør ilegges skatt for sine inntekter fra markedsaktivitet. Det foreslås også et generelt prinsipp om at når en offentlig aktør driver kommersiell aktivitet i konkurranse med andre, skal dette gjøres på markedsmessige vilkår, også når EØS-avtalen ikke krever dette.

Nærings- og fiskeridepartementet har i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet satt i gang en samfunnsøkonomisk konsekvensanalyse for å belyse de konkurransemessige virkningene av ulike rammebetingelser for offentlige og private virksomheter. Særlig skal effektene av konkursimmunitet og skattefritak for offentlig sektor vurderes, men også rammebetingelser som eventuelt kan virke konkurransevridende i favør av private virksomheter. Videre skal utredningen vurdere og anslå de samfunnsøkonomiske konsekvensene av de ulike forslagene i arbeidsgruppens rapport. Utredningen skal foreligge mot slutten av 2019.

Regjeringen vil vurdere behovet for eventuelle tiltak for like konkurransevilkår når den samfunnsøkonomiske konsekvensanalysen foreligger.

Konkurranse i særskilte markeder

Produktivitetskommisjonen vurderte at den norske konkurranseloven i all hovedsak fungerer godt, men pekte på at unntak fra loven, blant annet for landbruk, fiske og bøker, innebærer at andre hensyn settes foran effektiv ressursbruk og lave priser. Kommisjonen pekte også på andre næringer der det kan være konkurransemessige utfordringer. Det er flere sektorer innenfor nettverksnæringene med ulike utfordringer, blant annet elektronisk kommunikasjon, bredbånd, busstransport, jernbanetransport, fergetransport, flytransport og havner. Her skyldes utfordringene blant annet at flere markeder har karakter av naturlige monopoler. Dagligvaremarkedet er et annet eksempel på et marked med konkurransemessige utfordringer.

Dagligvaremarkedet

Høy konsentrasjon i detaljist-, engros- og leverandørleddet og vesentlige etableringshindringer indikerer at konkurransen i dagligvaremarkedet er begrenset. I Norge er det tre landsdekkende dagligvarekjeder med egen distribusjon. Den største aktøren har en markedsandel på over 40 prosent I rapporten «Etableringshindringer i dagligvaresektoren» påpeker Oslo Economics at ulike innkjøpsbetingelser og begrenset tilgang til attraktive butikklokaler er de viktigste etableringshindringene i dagligvaremarkedet.

Ifølge Konkurransetilsynet er det fraværet av internasjonale utfordrere og høy konsentrasjon i mange leverandørmarkeder som er spesielt for det norske dagligvaremarkedet. Produktivitetskommisjonen fremhevet at det norske importvernet hindrer nyetablering i dagligvaremarkedet. Importvernet innebærer at jordbruksvarer som produseres i Norge, er skjermet fra utenlandsk konkurranse gjennom høye tollsatser. Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden for mat. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og hindrer etablering av utenlandske konkurrenter, både i foredling og detaljhandel.

Et forslag til lov om god handelsskikk har vært på høring, og regjeringen arbeider med et lovforslag til Stortinget. Stortinget har også bedt regjeringen om å utrede tiltak som fremmer konkurranse, innovasjon og nyetablering i dagligvaremarkedet. Regjeringen har fulgt opp anmodningsvedtaket ved å styrke Konkurransetilsynets innsats i dagligvaremarkedet. Tilsynet vil få kapasitet til raskere oppfølging av tips og klager og vil kunne behandle flere saker enn i dag. Økt kapasitet vil også gjøre det mulig å gjennomføre flere utredninger av mulige konkurranseproblemer. Videre vil regjeringen utrede andre tiltak for å bedre konkurransen i markedet, i samarbeid med Konkurransetilsynet og eksterne fagmiljøer. Arbeidet vil munne ut i en stortingsmelding om konkurransen i dagligvaremarkedet.

Bokmarkedet

Omsetning av bøker har delvis unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid. Unntaket innebærer at Bokavtalen mellom Bokhandlerforeningen og Forleggerforeningen er tillatt. Hovedelementet i Bokavtalen er fastprisordningen, som innebærer at forlagene kan bestemme utsalgsprisen på sine bøker i bokhandelen frem til og med 30. april året etter utgivelsesåret.

Unntaket fra deler av konkurranselovgivningen, som norske forlag har hatt siden 1960-tallet, er kultur- og litteraturpolitisk begrunnet. Fastprisordningen skal øke bransjens evne og insentiv til å utgi et bredt spekter av bøker og bidra til å opprettholde et landsdekkende bokhandlernett. Bokavtalen inneholder også viktige kulturpolitiske forpliktelser som skaffe- og leveringsplikt, kollektiv abonnementsordning og forpliktelse om å benytte normalkontrakter mellom forlagene og forfattere/oversettere. Konkurransetilsynet har pekt på at samarbeidet i bokavtalen virker konkurransebegrensende og resulterer i høyere priser på bøker.

Regjeringen vil legge til rette for at fastprisordningen for bøker kan videreføres, men vil vurdere hvordan konkurransen i bokmarkedet kan styrkes. Nærings- og fiskeridepartementet sendte derfor 22. november 2018 ut forslag til omlegging av fastprisordninger på høring. Regjeringen vurderer nå endringer i unntaket fra konkurranseloven.

Offentlige anskaffelser

Reglene om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk og gi allmennheten tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I 2017 utgjorde offentlige innkjøp 523 mrd. kroner. Konkurranse om oppdragene er sentralt for rimelige og effektive offentlige innkjøp. Virksom konkurranse om offentlige innkjøp krever velfungerende markeder og at innkjøperne opptrer profesjonelt. I april la regjeringen frem Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser. Målet med meldingen er å utvikle en mer helhetlig og effektiv anskaffelsespolitikk. Det er behov for en økt profesjonalisering av innkjøp, blant annet gjennom økt satsing på kompetanse og bedre styring, ledelse og organisering.

Digitalisering vil effektivisere offentlige anskaffelser. I 2018 startet Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) et program for digitale anskaffelser, som er planlagt å vare frem til 2024. Gjennom programmet arbeides det med å effektivisere og forbedre anskaffelsesprosessene slik at anskaffelsene blir bedre og mer kostnadseffektive. Målet er at alle offentlige virksomheter innen utgangen av 2024 skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen. Ansvaret for fagområdet offentlige anskaffelser, inkludert Statens innkjøpssenter, overføres fra Difi til Direktoratet for økonomistyring (DFØ) i løpet av andre halvår 2020.

5.2.2 Offentlige reguleringer

Offentlige reguleringer kan begrunnes med ulike former for markedssvikt, for eksempel forurensing eller naturlig monopol. Regulering kan da gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene.

Produktivitetskommisjonen pekte på at offentlig regulering bør være proporsjonal, konsistent og målrettet. Reguleringer kan ha både direkte administrative kostnader og mer indirekte kostnader. Blant annet kan tilpasninger redusere effektiviteten av reguleringen og føre til samfunnsøkonomisk tap. Kommisjonen påpekte derfor at myndighetene kun bør intervenere når det er nødvendig, og at det bør vurderes om samme formål kan oppnås på en mindre kostnadskrevende måte. Produktivitetskommisjonen viste til at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer i næringslivet generelt har høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst enn andre. Dette kan skyldes at reguleringene skaper etableringshindre og svekker konkurransen mellom bedriftene og insentivene til innovasjon. Det offentlige bør ikke regulere mer enn det som er nødvendig, og regjeringen vil fortsette arbeidet med å fjerne svakt begrunnede forbud og reguleringer.

Ufullstendig utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Regjeringen legger derfor vekt på gode beslutningsgrunnlag før nye reguleringer vedtas. Regelrådet skal vurdere forslag til nytt eller endret regelverk som påvirker næringslivet, og bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder.

Regulering av fiskerinæringen

Næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må reguleres med sikte på forsvarlig forvaltning i et langsiktig perspektiv. I fiskerinæringen er det etablert konsesjonsordninger og kvoter blant annet for å legge til rette for lønnsomhet og for å unngå at ressursene overutnyttes.

Det norske kvotesystemet har over tid blitt svært komplisert, og regjeringen ser behov for forenklinger. Et ekspertutvalg har vurdert dagens kvotesystem og hvordan kvotesystemet bør se ut i fremtiden (NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem). I juni la Nærings- og fiskeridepartementet frem Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskaping. Meldingen presenterer regjeringens forslag til et fremtidsrettet kvotesystem for norske fiskerier.

Regjeringen satte våren 2018 ned et utvalg som skal se på hvordan vi ved hjelp av ny teknologi kan få en mer effektiv nasjonal kontroll, som samtidig gir næringen et konkurransefortrinn i krevende sjømatmarkeder. Utvalget skal levere sin innstilling høsten 2019. En effektiv håndheving av regelverket er avgjørende for en troverdig fiskeriforvaltning. Mer effektiv kontroll vil kunne føre til mer bærekraftige fiskerier, økte skatteinntekter og økte eksportverdier.

Regulering av havbruksnæringen

Den norske havbruksnæringen har siden begynnelsen av 1970-tallet vært i sterk utvikling. Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø, og Norge er verdens største produsent og eksportør av atlantisk laks. Produksjonen har vært relativt stabil siden 2012, samtidig har eksportverdien fortsatt å øke. I 2018 ble det eksportert laks og ørret for nesten 71 mrd. kroner.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret er antallsbegrenset. Hver tillatelse er avgrenset til et visst antall tonn fisk. Dagens handlingsregel for kapasitetsjustering i norsk lakse- og ørretoppdrett er basert på produksjonsområder og miljøindikatorer («trafikklyssystemet»). Innenfor hvert av de 13 produksjonsområdene langs kysten vurderes endringer i kapasiteten ut fra næringens miljøpåvirkning. Det er lagt opp til justeringer i produksjonskapasiteten hvert annet år.

Tillatelsene utstedes av staten og er ikke tidsbegrensede. De gir beskyttet rett til næringsutøvelse og kan derfor gi opphav til en ekstraordinær avkastning (grunnrente). Grunnrente kan oppstå når det er knapphet på en innsatsfaktor i produksjonen.

Regjeringen har nedsatt et partssammensatt utvalg som skal vurdere ulike former for beskatning av havbruksnæringen. Utvalget skal levere sin innstilling i november 2019. I tillegg til forskere og advokater er LO, NHO og KS representert i utvalget.

Regulering av landbruket

Produktivitetskommisjonen pekte på at liberalisering av jordbruket kan gi vesentlige samfunnsøkonomiske gevinster. Finansdepartementet har anslått at jordbruket genererte en negativ ressursrente på om lag 7 000 kroner per innbygger i 2016. Samlet tilsvarer det om lag 36 mrd. kroner. Beregningen er usikker og gir ikke et fullstendig uttrykk for de samfunnsøkonomiske kostnadene ved jordbrukspolitikken, blant annet fordi den ikke fanger opp kostnadene ved skjermingsstøtte og budsjettstøtte. På den annen side gir beregningen ikke uttrykk for verdien av jordbrukets bidrag til kollektive goder som matsikkerhet, kulturlandskap og bosettingsmønster. Næringsstøtte til jordbruket er omtalt i kapittel 5.4.

I 2014 og 2015 gjennomførte regjeringen en rekke endringer i regelverk og støtteordninger, herunder om lag 40 forenklingstiltak. Målet med endringene var blant annet å styrke næringsutøverenes mulighet til å utvikle egen eiendom, og å oppheve begrensninger som hindrer effektiv kapasitetsutnyttelse i næringen. Samlet bidrar forenklingstiltakene til en mer effektiv ressursbruk og organisering av landbruksvirksomhetene.

Ved Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling— En fremtidsrettet jordbruksproduksjon konkluderte et flertall med at det skulle prioriteres andre mål ved landbrukspolitikken enn forenkling og effektivisering. I de seneste jordbruksoppgjørene har derfor ikke forenklingsreformer i virkemiddelbruken blitt prioritert.

Det landbrukspolitiske målet om økt matproduksjon basert på norske ressurser har ført til oppbygging av overkapasitet og overproduksjon i flere sektorer. Lite effektiv bruk av ressurser svekker både grunnlaget for landbruk over hele landet og annen måloppnåelse i landbrukspolitikken. Internasjonale forhold påvirker i økende grad rammebetingelsene for jordbruket og matindustrien. Importen av jordbruksprodukter er økende. Matsektorens konkurransekraft er avgjørende for å opprettholde en høy hjemmemarkedsandel, og for målet om økt matproduksjon i Norge.

Regulering av bygge- og anleggsnæringen

Konkurransetilsynet og Produktivitetskommisjonen har pekt på utfordringer i bygge- og anleggsnæringen, blant annet som følge av kostnadsdrivende reguleringer, lange og usikre reguleringsplanprosesser og høye tomtekostnader. Dette har ført til kostnadsvekst i næringen og mulige etableringshindre for nye aktører.

Regjeringen legger til rette for enklere og mer effektive plan- og byggesaksprosesser, og har gjennomført flere endringer som bidrar til at boliger, infrastruktur og næringsområder kan bygges ut raskere og rimeligere. Dette bidrar til at næringen kan spare tid på byggesøknader og at kommunene kan prioritere ressursene sine bedre. Regjeringen vil fortsette å forenkle plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt på høring forslag til lovendringer for å forenkle og tydeliggjøre regelverket for eksisterende bygg. Målet er at det skal bli enklere, rimeligere og mer forutsigbart for bolig- og bygningseiere å gjøre endringer i byggene sine.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet nedsatte våren 2018 et uavhengig ekspertutvalg som skal vurdere virkemidler for å oppnå målsettingen om forsvarlig byggkvalitet, tydelig plassering av ansvar og kvalifiserte og seriøse aktører. Utvalget skal levere sin tilrådning til kommunal- og moderniseringsministeren i 2020.

Regulering av drosjenæringen

Drosjenæringen er regulert av yrkestransportloven med tilhørende forskrifter. Fylkeskommunen utsteder drosjeløyver etter en vurdering av behovet i det aktuelle løyvedistriktet. Reguleringen av drosjenæringen kan gjøre det vanskelig for nye aktører å etablere seg og begrense konkurransen. Rapporter fra blant annet Konkurransetilsynet og Forbrukerrådet viser at konkurransen i drosjemarkedene fungerer dårlig, og fremhever særlig svak prisinformasjon og høye etableringshindre som viktige forklaringsfaktorer. Delingsøkonomiutvalget har også pekt på drosjemarkedene som en sektor der delingsøkonomi kan bidra til mer effektiv ressursbruk, jf. NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer. ESA uttalte i 2017 at deler av den norske drosjereguleringen er i strid med EØS-regelverket. ESA mener blant annet at behovsprøvingen og plikten til å være tilknyttet en drosjesentral ikke er i tråd med retten til fri etablering etter EØS-avtalen.

På denne bakgrunn har regjeringen fremmet forslag til endringer i yrkestransportloven som blant annet innebærer å oppheve behovsprøvingen og sentraltilknytningsplikten, jf. Prop. 70 L (2018–2019). For sikre et tilfredsstillende drosjetilbud der markedet ikke leverer et godt nok tilbud, skal fylkeskommunene ha adgang til å tildele eneretter for en tidsavgrenset periode. De foreslåtte lovendringene ble vedtatt av Stortinget 11. juni 2019 og vil tre i kraft 1. juli 2020. Med lovendringene vil det bli enklere å etablere seg i næringen, noe som vil legge til rette for konkurranse og dermed bidra til bedre drosjetilbud til brukerne.

Forenkling for næringslivet

Regjeringen vil fortsette å redusere næringslivets kostnader ved å forenkle rapportering, lover og regler. Målet er å redusere kostnadene med 10 mrd. kroner i perioden 2017–2021. Dette kommer i tillegg til besparelsene på 15 mrd. kroner som ble oppnådd i perioden 2011–2017.

Ny teknologi og digitale løsninger gir muligheter for forenklinger og mer effektive prosesser, samtidig som det gir bedre kontrollmuligheter for myndighetene slik at en kan redusere omfanget av svart økonomi. Regjeringen har som mål at opplysninger det offentlige innhenter, skal lagres og kategoriseres på en slik måte at de samme opplysningene innhentes kun én gang.

En forstudie utarbeidet av Professor Hans Robert Schwencke på oppdrag fra Finansdepartementet peker på at det kan være mulig å samordne regnskaps- og skatterapporteringen, slik at de små aksjeselskapene kan rapportere samlet for begge formål i én innsending. Dette kan skje gjennom mindre endringer i regnskapsreglene og skattereglene. Finansdepartementet vil vurdere tiltakene som er omtalt av Schwencke nærmere.

Regjeringen vil arbeide for en mer samordnet og enhetlig tilsynspraksis overfor næringslivet, og styrke tilsynenes veiledningsplikt.

Det er etablert bransjevise samarbeidsprosjekter mellom offentlig og privat sektor for å øke digitaliseringsgraden ved informasjonsinnhenting. Offentlige virksomheter som Skatteetaten, Brønnøysundregistrene, NAV, Kartverket og Politiet har i samarbeid med finansnæringen gjennomført flere tiltak på området som har gitt samfunnsmessige gevinster. Tilsvarende samarbeid er etablert med havbruks- og landbruksnæringen, og det tas sikte på å trekke inn flere bransjer på sikt.

5.2.3 Innovasjon og forskning i næringslivet

Innovasjon er viktig for verdiskaping og produktivitetsvekst. Innovasjon er å ta i bruk ny kunnskap eller bruke eksisterende kunnskap på nye måter for utvikle nye produkter og tjenester.

Statistisk sentralbyrås FoU-undersøkelser viser at forskningsaktiviteten i næringslivet har økt de siste årene. Næringslivet hadde egenutført forskning og utvikling (FoU) for om lag 32 mrd. kroner i 2017, en økning på 30 prosent fra 2013 målt i faste priser. I tillegg kjøpte næringslivet i 2017 FoU til en verdi av om lag 7,5 mrd. kroner fra andre virksomheter, offentlig finansierte forskningsinstitutter og utlandet.

Virksomheter investerer i forskning, utvikling og innovasjon fordi det lønner seg. Resultater og metoder fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan imidlertid ha positive effekter ikke bare for bedriften selv, men også for andre. Dette kan medføre at bedrifter investerer mindre i FoU enn det som er lønnsomt for samfunnet. Derfor gis det offentlig støtte til forskning og innovasjon i bedriftene. Regjeringen har økt bevilgningene til forskning og innovasjon betydelig de siste årene og har satset på brede, landsdekkende ordninger.

Det er et mål at økte forskningsbevilgninger skal utløse økte private investeringer. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte fra 0,86 prosent av BNP i 2013 til 1,04 prosent i 2018. Samtidig har norsk næringsliv økt sin egenutførte FoU fra 0,71 prosent av BNP i 2012 til 0,97 prosent av BNP i 2017.

Regjeringen gjennomfører en helhetlig gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Målet for arbeidet er å få mest mulig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser ut av de midlene som kanaliseres gjennom virkemiddelapparatet. Eventuelle endringer vil settes i verk i 2020 og påfølgende år.

5.2.4 Skatte- og avgiftssystemet

Et skattesystem som gir gode insentiver til å investere og arbeide, er viktig for å lykkes med omstillingene og øke produktiviteten. Skatter og avgifter bør innrettes slik at ressursene utnyttes best mulig. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til det.

Regjeringen arbeider for et vekstfremmende og enklere skattesystem, blant annet gjennom oppfølging av enigheten i Stortinget om en skattereform for omstilling og vekst. En viktig endring har vært å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap fra 28 prosent i 2013 til 22 prosent i 2019. Kapittel 4 redegjør nærmere for skatte- og avgiftsopplegget for 2020.

5.2.5 Arbeidsmarkedet

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i samfunnet. Høy yrkesdeltakelse og en godt kvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for vekst og velstand. Regjeringen legger stor vekt på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet, og har iverksatt en inkluderingsdugnad for å inkludere flere i arbeidslivet. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må utformes slik at det lønner seg å jobbe, og flere må stå lenger i arbeid. Hovedgrepene i pensjonsreformen er økt økonomisk bærekraft og sterkere insentiver til arbeid. Regjeringen la våren 2019 frem forslag til ny offentlig tjenestepensjon. Forslaget, som følger opp avtalen inngått med partene i arbeidslivet 3. mars 2019, ble vedtatt i Stortinget i juni 2019. Omleggingen tar pensjonsreformen videre og vil bedre insentivene til å stå lenger i arbeid for offentlig ansatte.

Måten det norske arbeidsmarkedet fungerer på, kombinert med universelle og ganske sjenerøse velferdsordninger, reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Dette har bidratt til en god omstillings- og innovasjonsevne, en relativt høy produktivitetsvekst og samtidig til små inntektsforskjeller. Sysselsettingspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 3.5.

5.2.6 Kapitalmarkedet – Oppfølging av NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Velfungerende kapitalmarkeder bidrar til effektiv ressursbruk og er viktig for omstilling, innovasjon og utvikling av næringslivet. Kapitalmarkedet skal sørge for at kapitalsøkere effektivt kobles med kapitaleiere, og at risiko tas av dem som ønsker det. Hvor effektivt denne koblingen skjer avhenger blant annet av investorers og långiveres tilgang til informasjon om forventet lønnsomhet og risiko. Konkurransen mellom etterspørrere og tilbydere av kapital og i hvilken grad kapitalen er mobil over landegrenser og regioner, er også av betydning.

Gjennom EØS-avtalen har Norge stort sett samme regler for å regulere kapitalmarkedene som EU-landene. Det bidrar blant annet til kapitalflyt på tvers av landegrensene. Staten er også en betydelig aktør i kapitalmarkedet både gjennom det direkte eierskapet og gjennom ulike virkemidler som såkornfond, låne- og garantiordninger.

Næringslivet er avhengig av et velfungerende kapitalmarked for å kunne finansiere lønnsomme prosjekter til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko. Tidligere utredninger, blant annet Skatteutvalget (NOU 2014: 13) og Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) indikerer at kapitalmarkedene i Norge fungerer godt.

Selv om kapitalmarkedet i hovedsak ser ut til å fungere godt, kan det finnes lønnsomme prosjekter som ikke finner finansiering til en pris som reflekterer risikoen. Kapitaltilgangsutvalget leverte sin utredning (NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid) i mars 2018. Også dette utvalget vurderer at det norske kapitalmarkedet i hovedsak er velfungerende. Forventet lønnsomme prosjekter og virksomheter får stort sett nok og rett finansiering. Utvalget mente likevel det var rom for forbedringer på noen områder, som at kanalisering av den tilgjengelige kapitalen kan bedres og at kobling av kapitalsøkere og -eiere kan effektiviseres. Videre påpekte utvalget at det er få nye, større vekstselskaper, noe som kan skyldes begrensninger i kapitaltilgangen. Utvalget kom med en rekke anbefalinger for å effektivisere kapitalmarkedets funksjonsmåte.

Utvalgets rapport har vært på høring, og det ble holdt en høringskonferanse høsten 2018. Regjeringen har siden vurdert videre oppfølging i lys av innspill og pågående prosesser og arbeider, slik som den helhetlige gjennomgangen av virkemiddelapparatet og regelverksutvikling på finansmarkedsområdet. Anbefalingene og oppfølgingen på noen sentrale områder omtales nærmere nedenfor.

Finansmarkedsregulering og skatt

Utvalget anbefalte en rekke endringer i finansmarkedsreguleringen og skattesystemet. Som omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2019 arbeider regjeringen løpende med finansmarkedsreguleringen for å sikre et velfungerende kapitalmarked og for å forenkle tilgangen til risikokapital og kompetente investorer. Dette arbeidet skal ivareta et bredt sett av hensyn, herunder sikre kapitaltilgang til næringslivet.

Utvalgets anbefalinger på skatteområdet har blitt vurdert i utarbeidelsen av skatteopplegget i statsbudsjettet. Som utvalget påpeker, er en effektiv og nøytral beskatning det viktigste for næringslivets kapitaltilgang. På noen områder, som for eksempel skattlegging av stiftelser, har det vært behov for å vurdere om disse hensynene er godt ivaretatt med dagens regler. Regjeringen foreslår å utvide ordningen med gunstig skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold i små oppstartsselskap til flere selskap og å øke maksimal opsjonsfordel i ordningen. Se omtale i Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020, kapittel 4.2.

Når det gjelder utvalgets øvrige forslag på skatteområdet har regjeringen kommet til at det ikke bør gjøres endringer nå. Likevel kan det være nyttig å få økt innsikt i formuesskattens virkninger på norske eiere og for næringslivet, og regjeringen ved Nærings- og fiskeridepartementet har lyst ut et utredningsoppdrag om formuesskattens effekter for små og mellomstore bedrifter og deres eiere.

På pensjonsområdet foreslo utvalget tiltak for en mer effektiv kapitalforvaltning og god informasjon til de forsikrede med mål om å øke næringslivets tilgang på egenkapitalfinansiering fra plasseringer av private pensjonsmidler. Anbefalingene er blitt vurdert i Finansdepartementets løpende arbeid, herunder i gjennomføringen av egen pensjonskonto og utredning av regelverket for garanterte pensjonsprodukter.

Utvalget mente at utformingen av norsk regulering, i tillegg til å vektlegge finansiell stabilitet, så langt som mulig bør ta hensyn til norske bankers konkurranseevne i lokale markeder. Avvik fra praksis i EØS-området bør begrunnes særskilt. Finansdepartementet har hatt på høring et forslag om tilpasninger i kapitalkravene for banker og andre finansforetak, hvor et av målene er likere kapitalkrav for norske og utenlandske bankers virksomhet i Norge.

Når innlemmelse av EUs kapitalkravsregelverk for banker i EØS-avtalen trer i kraft, endres enkelte punkter i det norske kapitalkravregelverket. SMB-rabatten blir innført, noe som vil senke kapitalkravene for utlån til små og mellomstore bedrifter. I tillegg oppheves det såkalte Basel I-gulvet. Gulvet har sikret at banker som bruker interne risikomodeller for å beregne kapitalkrav (IRB-banker), ikke har fått uforsvarlig lave krav. Hensikten med forslaget som har vært på høring er å opprettholde de reelle kravene på et nivå som samsvarer med risikoen i norsk økonomi. For å fremme finansiell stabilitet og like konkurransevilkår for norske og utenlandske banker, er det i tillegg viktig at kravene utformes slik at de kan gjelde for alle banker med virksomhet i Norge.

Utvalgets anbefalinger om obligasjonsmarkedet berører også i stor grad allerede pågående prosesser på Finansdepartementets områder. Blant annet skal Finanstilsynet komme med forslag til gjennomføring av EU-regelverk om obligasjoner med fortrinnsrett i norsk rett innen 2. desember 2019. Videre har en arbeidsgruppe utredet hvordan EU-regler om verdipapirisering best kan gjennomføres i Norge. Arbeidsgrupperapporten har nylig vært på høring, og Finansdepartementet vurderer nå oppfølgingen.

Utvalget mente forslaget til ny finansavtalelov burde tas opp til ny vurdering. Forslaget har vært på offentlig høring, og regjeringen vil med utgangspunkt i høringen fremme en proposisjon for Stortinget med forslag til en ny lov.

Digitalisering og ny teknologi

Tiltak som bidrar til å redusere informasjonsasymmetri kan ha stor effekt på tilgang til kapital og på prisen bedrifter må betale i finansmarkedene. Utvalget pekte på at informasjonsflyten i markedet kunne bedres gjennom digitalisering og bruk av ny teknologi.

Finansdepartementet vurderer løpende om regelverket på finansmarkedsområdet utilsiktet er til hinder for at finansnæringen tar i bruk ny teknologi, eller om virksomhet som burde reguleres, faller utenfor regulering og tilsyn. Dette er i tråd med utvalgets anbefalinger om finansiell teknologi. Finanstilsynet vil innen utgangen av 2019 etablere en regulatorisk sandkasse for fintech. Hensikten er å øke både tilsynets forståelse av nye teknologiske løsninger og innovative virksomheters forståelse av regelverket.

Regjeringen ønsker å legge til rette for folkefinansiering både gjennom forenklinger for næringen og trygghet for forbrukere. Plattformer for lånebasert folkefinansiering er nå unntatt fra konsesjonsplikt når enkelte vilkår er til stede. Videre er det sendt på høring forslag til regler for folkefinansieringsplattformer, og en arbeidsgruppe skal vurdere regelverket for formidling av lån til forbrukere gjennom plattformer.

Utvalget støttet arbeidet med utvikling av digitale løsninger for informasjonsutveksling mellom myndighetene og finansnæringen. Det foreslo særskilt at løsningen for samtykkebasert lånesøknad bør utvides, slik at også bedrifter kan ta denne i bruk. Digital Samhandling Offentlig Privat (DSOP)-programmet vil vurdere om det er hensiktsmessig å utvikle en ny løsning for å effektivisere søknadsprosessen for bedriftslån. Andre tiltak i programmet, som konkursbehandling og digital samhandling ved eiendomshandel, er planlagt satt i drift i 2019.

Videre pekte utvalget på at arbeidet med et elektronisk aksjeeierregister for aksje- og allmennaksjeselskaper bør fullføres. I RNB 2019 ble det bevilget 20 mill. kroner til opprettelsen av et register over reelle rettighetshavere i Brønnøysundregistrene. Registeret vil sikre mer åpenhet og motvirke hvitvasking ved at det gis bedre tilgjengelighet for allmenheten til opplysninger om eierskap.

Tilgang til kapital i oppstarts- og vekstfaser

Utvalget anbefalte en dreining av statlige ordninger fra direkte investeringer til fond-i-fond-løsninger for å stimulere utviklingen av investeringsmiljøer og gi addisjonalitet i bruken av offentlige midler. Som en del av en slik dreining anbefalte utvalget et nytt fleksibelt fond-i-fond mandat i Investinor, samtidig som dagens direkteinvesteringsmandat trappes ned. Utvalget anbefalte også at forvaltningen av såkornordningene overføres fra Innovasjon Norge til Investinor, og mente at formålet med såkornordningen da kunne ivaretas mer forutsigbart og langsiktig.

Regjeringen foreslår å følge opp hovedtrekkene i ovennevnte forslag. For en nærmere omtale av endringene se Prop. 1 S (2019–2020) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Utvalget anbefalte at det undersøkes om det kan gjennomføres forenklinger som gjør virkemidlene og virkemiddelapparatet mer oversiktlig og som forbedrer effektiviteten og den totale måloppnåelsen. Utvalget anbefalte jevnlige og systematiske evalueringer, som grunnlag for å disponere innsatsen slik at det gir høyest mulig måloppnåelse. Utvalget anbefalte også at arbeidet med å spisse Innovasjon Norges rolle og mandat videreføres og at det særlig legges vekt på bedrifter som kan skape arbeidsplasser og fremtidig vekst. For mer om den helhetlige gjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet, se Prop. 1 S (2019–2020) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Utvalget mente at det bør vurderes tiltak for å bedre tilretteleggingen av eksportfinansieringsordningene, særlig i lys av at små og mellomstore bedrifter i liten grad synes å benytte ordningene. Utvalget anbefalte en felles brukerportal for eksportfinansieringsordningene. Anbefalinger omkring bedriftsrettede virkemidler vurderes i tilknytning til den helhetlige gjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Forslagene knyttet til små og mellomstore bedrifter vurderes også i regjeringens SMB-strategi.

Utvalget anbefalte en styrking av insentivene for ansatte i universitets- og høyskolesystemet til å kommersialisere ideer. Regjeringen har utredet hvordan dagens insentiver for kommersialisering av forskningsresultater i UH-sektoren virker, og om det er behov for å gjøre endringer i dagens insentivstruktur. Utredningen var på høring våren 2019, og regjeringen vil vurdere videre oppfølging.

Utvalget mente at ulike møteplasser kan spille en viktig rolle i å koble kapitalsøkere og -tilbydere. Utvalget anbefalte å utnytte, evaluere og utvikle de ordningene som er etablert, til både å koble aktører og drive kompetanseoppbygging. Dette er fulgt opp i tilknytning til oppdragene til Innovasjon Norge.

Utvalget mente at finansiell kompetanse burde ha en større plass i læreplanen i norsk skole. Regjeringen ser anbefalingen i sammenheng med de nye læreplanene for grunnskolen og gjennomgående fag i videregående skole, hvor finansiell kompetanse er vektlagt i matematikk og samfunnsfag med tydelig progresjon i tematikken. Læreplanene har vært på høring våren 2019 og vil bli tatt i bruk fra høsten 2020.

For å avhjelpe at lite realkapital og få gode panteobjekter kan redusere muligheten for eller øke kostnaden ved å få lån er det gitt adgang til å stille patenter som pant. Utvalget anbefalte en gjennomgang av effektene og tiltak for økt kjennskap til denne muligheten. Vurdering av mulige tiltak for å øke kjennskapen er tatt opp i styringsdialogen med Patentstyret.

Kapital og klima

Utvalget viste til at Enova gir betydelig støtte til enkeltprosjekter som anses samfunnsøkonomisk lønnsomme, men som vanskelig ville la seg realisere uten statlig støtte. Utvalget kunne ikke se at støtten har hatt negativ effekt i kapitalmarkedet, men bemerket at særlig etablert industri favoriseres. De fremhevet at utvikling av tidligfaseselskaper som er teknologisk i front, kan ha stor betydning for å nå klimamålene over tid. Utvalget anbefalte derfor en gjennomgang av Enovas betydning for kapitaltilgangen til næringslivet og for mobilisering av privat kapital for å realisere de oppgavene Enova er pålagt.

Regjeringen er opptatt av at Enovas virkemidler innrettes på en mest mulig effektiv måte for å oppnå overordnede klima- og energipolitiske mål. En gjennomgang, slik som utvalget foreslår, kan bidra til økt innsikt i effekten av Enovas virkemidler. Regjeringen vil følge opp denne anbefalingen gjennom et eksternt oppdrag.

Utvalget anbefalte at oppbyggingen og organiseringen av Nysnø Klimainvesteringer AS (tidligere Fornybar AS) bør baseres på de beste erfaringene fra etablerte miljøer, og at man bør legge grunnlaget for god evaluering, både av avkastning og oppnåelse av klimaeffekter. Dette er relevante tema som følges opp i Nærings- og fiskeridepartementets forvaltning av eierskapet, herunder i dialogen med selskapet.

Eierskap

Utvalget påpeker at det statlige eierskapet er mer omfattende i Norge enn det er i andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Utvalget mener det offentlige direkte eierskapet bør begrenses til tilfeller der eierskap bidrar til å oppfylle formål som ikke kan oppnås mer effektivt på andre måter. Videre anbefalte utvalget en gjennomgang av det kommunale eierskapet, og at kunnskapen om dette systematiseres bedre.

Det fremgår i Eierskapsmeldingen (Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap) at regjeringen mener privat eierskap bør være hovedregelen i norsk næringsliv, og at regjeringen har som mål å styrke det private eierskapet og redusere det direkte statlige eierskapet over tid. Regjeringen legger opp til å videreføre denne politikken i neste eierskapsmelding, som er planlagt høsten 2019. Meldingen vil inkludere en omtale av statens begrunnelse for og mål med eierskapet i hvert selskap hvor staten er direkte eier.

I den nye kommuneloven, som ble vedtatt i 2018, er det stilt krav om at kommuner og fylkeskommuner minst én gang i valgperioden skal utarbeide en eierskapsmelding. Dette vil være et grunnlag for at kommunene og fylkeskommunene vurderer sitt eierskap med jevne mellomrom. Behovet for en oversikt over det kommunale og fylkeskommunale eierskapet vil bli vurdert når kommuneloven har virket en periode.

Utvalget la vekt på betydningen av et velfungerende marked for eierskifter for kapitaltilgangen. En rapport utvalget fikk utarbeidet, indikerer at kun 4 prosent av norske unoterte foretak skifter eier hvert år. Utvalget anbefalte at det gjøres en kartlegging av markedet for eierskifter i Norge og sammenlignbare land, med sikte på å utvikle en strategi. Nærings- og fiskeridepartementet vil få gjennomført en slik kartlegging.

5.3 Effektivisering av offentlig sektor

5.3.1 Utviklingen i offentlig sektor

Offentlig forvaltning er relativt stor i Norge sammenlignet med andre OECD-land, se figur 5.3. Dels har dette sammenheng med at innfasingen av petroleumsinntekter har gjort det mulig å øke offentlige utgifter til et høyt nivå uten at det har vært nødvendig å øke skattenivået tilsvarende. Det norske skattenivået er imidlertid også forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng, se avsnitt 3.1.6 og figur 3.13.

¹ Fastlands-Norge er beregnet for 2018. Andre land er beregnet for 2017, med mindre annet er oppgitt.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Variasjonen i utgiftsnivået mellom land skyldes i hovedsak ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor. Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon finansieres med skatter og avgifter i alle moderne land. I Norge finansierer det offentlige i stor grad også individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er tjenester som i en del andre land i større grad utføres og finansieres av private eller ivaretas av familien. I Norge står dessuten det offentlige for en større del av pensjonsutgiftene enn i mange andre land, hvor pensjoner i større grad er et privat ansvar. Offentlige støtte- og velferdsordninger er også gjennomgående mer generøse i Norge enn i mange andre land.

De samlede utgiftene i offentlig forvaltning utgjorde 1 720 mrd. kroner i 2018, tilsvarende om lag 59 prosent av fastlands-BNP. Mange av oppgavene det offentlige utfører er arbeidsintensive, slik som utdanning, politi og helsevesen. Aldringen av befolkningen gir et økt press på de offentlige tjenestene, samtidig som veksten i arbeidsstyrken vil avta fremover. En effektiv offentlig sektor er nødvendig for å møte tjenestebehovet i helse- og omsorgssektoren uten samtidig å redusere tilgangen på arbeidskraft i privat sektor.

Figur 5.4 gir en oversikt over sentrale utgiftsområder på statsbudsjettet. I figuren er utgifter til petroleumsvirksomhet, finansielle transaksjoner og overføring til Statens pensjonsfond utland ikke inkludert.

Kilde: Finansdepartementet.

Norges gunstige økonomiske stilling har over tid gjort det mindre nødvendig å legge vekt på effektiv ressursbruk og prioritering enn i andre land. Det kan dermed være et betydelig potensial for effektivisering av den offentlige ressursbruken og for å hente ut gevinster av allerede gjennomførte reformer.

Bedre offentlig ressursbruk er en viktig del av strategien for å møte utfordringen med et mer begrenset handlingsrom i årene fremover, jf. Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29 (2016–2017)). Mer effektiv bruk av ressursene i offentlig sektor vil gi rom for mer velferdsytelser for pengene og lavere utgiftsvekst. Over tid er det nødvendig for å opprettholde bærekraftige statsfinanser.

En effektiv og tilstrekkelig brukerrettet offentlig sektor er også viktig for å opprettholde innbyggernes tillit til myndighetene. OECD har pekt på tillit som en driver for effektiv forvaltning og økonomisk utvikling og et mål på hvordan offentlig sektor lykkes. Norsk offentlig forvaltning skårer høyt i internasjonale sammenligninger av tillit, som gir et godt utgangspunkt for å forsterke arbeidet med å bruke ressursene i offentlig sektor bedre.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført i 2015. Reformen medfører at en fast andel av gevinstene fra produktivtetsvekst benyttes til å finansiere nye prioriterte tiltak i statsbudsjettet hvert år. Dette sender et tydelig signal til virksomhetslederne om å gjennomføre langsiktig systematisk effektiviseringsarbeid, og at det er felleskapet som tar stilling til hvordan gevinstene av produktivitetsvekst skal benyttes. I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2020 medfører reformen omprioritering av vel 1,7 mrd. kroner.

Produktivitetsvekst i offentlig sektor er vanskelig å måle. Veksten i produktivitet vil variere mellom ulike tjenesteområder og virksomheter, og over tid. Basert blant annet på beregninger fra Statistisk sentralbyrå ble det i forbindelse med innføringen av ABE-reformen i 2015 lagt til grunn en årlig effektiviseringsgevinst på rundt 0,5 prosent.

Regjeringen har også satt i gang flere områdegjennomganger som et virkemiddel for å bedre ressursbruken innenfor utvalgte budsjettområder. Områdegjennomganger gir mulighet for større fordypning og grundigere vurderinger av enkelte bevilgninger enn det normalt er rom for innenfor den årlige budsjettprosessen. Slike gjennomganger skal legge til rette for effektiviseringsgevinster, bedre målretting av regler og tiltak eller nedprioritering av aktivitet som ikke lenger anses som formålstjenlig. I 2018 ble det gjennomført områdegjennomganger av Statens vegvesen og næringsfremme i utlandet.

I 2019 arbeides det med områdegjennomganger av bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor, det næringsrettede virkemiddelapparatet og ID-forvaltningen.

En kartlegging som Difi publiserte i september 2019 viser en vekst i antall ansatte i statsforvaltningen på 1,2 prosent fra 2017 til 2018. Dette er klart under den generelle sysselsettingsveksten i perioden på 2,1 prosent.

5.3.2 Nye og endrede arbeidsmåter

Regjeringen har startet arbeidet med en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. I meldingen vil regjeringen vurdere virkemidler, tiltak og verktøy for ledere og ansatte i offentlige virksomheter som kan fremme innovasjon. Bruk av ny teknologi og nye organisatoriske løsninger vil være nødvendig for å opprettholde gode tjenester i en periode hvor statsfinansene vil komme under større press.

Tjenester kan forbedres ved å forenkle regelverk og automatisere arbeidsprosesser. Konkurranseutsetting kan føre til kostnadsreduksjoner og produktinnovasjon. Økt samarbeid og bruk av offentlige fellestjenester kan også gi mer effektiv ressursbruk.

Prosessforbedring og tjenestedesign

Brukerorientert tjenestedesign har gjennom flere prosjekter vist seg å være en god metode for å utvikle bedre og mer effektive måter å løse oppgaver på. Dette omfatter blant annet å sette brukeren i sentrum, eksperimentere og teste ut prototyper av løsninger i liten skala, før tiltakene rulles ut i full skala. Ved å sette brukerne i sentrum øker muligheten for å utforme mer relevante og treffsikre tiltak. Brukerorientert design har også vist seg å være et godt verktøy for bedre samordning i offentlig sektor.

• Gjennom Stimuleringsordningen for innovasjon og tjenestedesign i offentlig sektor (nå StimuLab) tilbyr Difi tverrfaglig støtte, veiledning og økonomiske midler til innovative utviklingsprosjekter. Nytt regelverk for ordningen ble vedtatt i mars 2019. Det skal legges vekt på brukerfokus, gjennomføringsevne hos søkerne, gevinstpotensialet, samt lærings- og overføringsverdi i prosjektet. StimuLab skal prioritere prosjekter som er krevende å utvikle fordi de må løses i samarbeid mellom ulike sektorer. StimuLab kan prioritere særskilte tema eller problemstillinger for det enkelte år.

• Folkehelseinstituttet har gjennomført en større omlegging og modernisering av laboratorievirksomheten sin i 2018. Overgangen til ny teknologi muliggjør effektivisering av prosesser samt nye muligheter innenfor smittevernsarbeidet. Blant annet gir teknologien mer detaljert utbruddsetterretning og bedre muligheter for modellering av utfall av ulike folkehelsetiltak.

Effektive fellesløsninger i staten

OECD har anbefalt at Norge i større grad tar i bruk felles, statlige tjenestesentre for administrative oppgaver. Slike sentre kan gi stordriftsfordeler og god kvalitet på tjenestene. Lønns- og regnskapstjenester bygger på et felles statlig regelverk og legger i særlig grad til rette for stordrift. Mange innkjøp i staten har betydelige fellestrekk. Samordning av innkjøp av standardiserte produkter eller tjenester kan gi lavere kostnader og høyere innkjøpskompetanse. Det vises til nærmere omtale av offentlige anskaffelser i punkt 5.2.1.

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) leverer digitale lønns- og regnskapstjenester til statlige virksomheter. Ved utgangen av 2018 får 86 prosent av statlige virksomheter levert lønnstjenester fra DFØ, mens 74 prosent av virksomhetene er regnskapskunder. De fire største universitetene i henholdsvis Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø tar sikte på å bli lønns- og regnskapskunder av DFØ fra 2021. For å frigjøre ressurser og gi bedre tjenester til kunden har DFØ automatisert arbeidsprosessene på enkelte lønns- og regnskapsområder. DFØ har også tatt i bruk en praterobot på lønnsområdet som tilbyr kundene 24 timers støtte.

• Statens innkjøpssenter ble opprettet i Difi i 2016 som en fireårig prøveordning. Alle sivile virksomheter i statsforvaltningen er obligatorisk omfattet av innkjøpsordningen, men virksomhetene kan melde fra om de ikke vil delta i enkelte konkurranser. Statens innkjøpssenter har til nå inngått statlige fellesavtaler på flere innkjøpsområder. Senteret ble evaluert av Oslo Economics og Inventura høsten 2018, og rapporten anslår at staten vil spare om lag 500 mill. kroner i løpet av fire år på de avtalene som hittil er inngått. Anslagene er imidlertid svært usikre på grunn av at avtalene bare har vært tilgjengelige i kort tid. Prøveperioden for Statens innkjøpssenter forlenges derfor i to år.

• Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å etablere en markedsplass eller innkjøpsordning for skytjenester. Innkjøpsordningen skal gjøre det enklere for virksomhetene å anskaffe sikre, lovlige og kostnadseffektive skytjenester. Løsningen skal være frivillig, og åpen for hele offentlig sektor.

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) leverer administrative fellestjenester til departementene. Fra 2019 er det startet opp et arbeid med å etablere nye og utvidete fellestjenester innen HR, dokumentforvaltning og samhandling, anskaffelser og kontorstøtte med sikte på mer effektiv oppgaveløsning.

• Fylkesmennenes fellesadministrasjon (FMFA) ble etablert som ny virksomhet med virkning fra 1. januar 2019. FMFA har fått ansvar for styrings-, drifts- og utviklingsoppgaver på det administrative området i fylkesmannsembetene. Etableringen skal samle og styrke kompetansemiljøer og tydeliggjøre styringslinjer og ansvar. Målet er kostnadseffektive administrative tjenester for embetene med riktig kvalitet, økt fokus på fornying og forenkling og redusert sårbarhet. FMFA vil i stor grad få ansvar for å hente ut kvalitative og kvantitative gevinster på det administrative området i fylkesmannssektoren.

Samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer

Komplekse problemstillinger følger ikke nødvendigvis etablerte administrative strukturer og inndelinger, men krever innsats fra flere sektormyndigheter og forvaltningsnivåer for at sentrale politiske mål skal nås. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å legge til rette for effektive samhandlingsarenaer både innenfor offentlig forvaltning og i form av offentlig-privat samarbeid.

• Pasientjournalen er helse- og omsorgstjenestens viktigste verktøy. Helseinformasjon skal være tilgjengelig til rett helsepersonell med tjenstlig behov, til rett tid og på rett sted – på en trygg og sikker måte. Det langsiktige målet er «Én innbygger – én journal». I region Midt-Norge vil Helseplattformen innføre et felles journalsystem for sykehusene, kommunene og fastlegene for å oppnå best mulig samhandling på tvers av forvaltningsnivåer i regionen. De tre regionale helseforetakene utenfor Midt-Norge skal i samarbeid videreutvikle sine journalsystemer. For kommunene utenfor Midt-Norge er regjeringens mål en felles journal og en helhetlig samhandlingsløsning med spesialisthelsetjenesten i alle regioner.

• Byvekstavtalene er et sentralt verktøy for bedre samordning og mer helhetlig tilnærming i areal- og transportpolitikken. Det er i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 åpnet for at det kan inngås byvekstavtaler i de ni største byområdene. Byvekstavtaler er gjensidig forpliktende avtaler mellom staten, fylkeskommuner og kommuner for å nå målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

• Oljedirektoratet (OD) har satt i gang flere initiativ for å videreutvikle rapporterings- og innmeldingsløsningene for sine brukere. Et av disse er «Meldesystem for fisk og seismikk», hvor målet er en tverrstatlig saksbehandlingsløsning mellom bl.a. OD, Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet. I tillegg har OD begynt å digitalisere deler av prosessen for innrapportering av data til nasjonalbudsjettet.

Konkurranseutsetting og samarbeid med private

Konkurranseutsetting og økt samarbeid med private kan bidra til bedre tjenester uten at offentlige budsjetter øker. Private og ideelle aktører som konkurrerer om tjenesteproduksjonen kan bidra til bedre tjenester, større mangfold og økt valgfrihet for brukerne.

• Høsten 2018 og våren 2019 ble det etter konkurranse inngått nye avtaler om togtrafikken på enkelte strekninger (Trafikkpakke 1 Sør og Trafikkpakke 2 Nord). De avtalte statlige vederlagene i begge avtalene innebærer betydelige besparelser. Konkurransen om å drive Bergensbanen (Trafikkpakke 3 Vest) ble lyst ut ved årsskiftet 2018–2019. Det tas sikte på å inngå ny avtale høsten 2019 med oppstart i slutten av 2020.

5.3.3 Mer effektiv organisering av kommune og stat

Ny oppgavehåndtering og organisering av offentlig sektor må gjenspeile samfunnsutviklingen og innbyggernes og næringslivets forventninger om en fremtidsrettet og brukerorientert forvaltning.

En effektiv kommunal sektor

En effektiv kommunal sektor er en viktig forutsetning for å produsere gode tjenester til brukerne. Dagens kommunegrenser ble i hovedsak bestemt på 1960-tallet. Tidligere var transport og kommunikasjon dyrt og tungvint. I dag har kostnadene falt og tilgjengeligheten økt, og mulighetene for kommunikasjon er fundamentalt endret. Samtidig har kommunene fått ansvar for flere og mer komplekse tjenester. Dette stiller igjen høyere og andre krav til robuste fagmiljøer med ulik kompetanse.

Kommunereformen skal bidra til større enheter, bedre fagmiljøer og mer effektiv drift. Formålet er å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Antall kommuner blir redusert fra 428 i 2014 til 356 i 2020.

Hovedtrekkene ved kommunestrukturen er likevel ikke endret. Etter 2020 vil det bli et enda større gap mellom de største og de minste kommunene, og endringer i befolkningssammensetningen vil øke dette gapet ytterligere de neste 10–15 årene. Det vil forsterke problemene med å rekruttere arbeidskraft i de små kommunene, både i privat og offentlig sektor. Utfordringene kan særlig bli store innenfor helse- og omsorgssektoren ved at det ventes en sterk økning i andelen eldre i små kommuner i lite sentrale strøk. Flere av de minste kommunene har allerede i dag vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetent arbeidskraft. Samtidig opplever kommuner i byområder befolkningsvekst, og mange av de store byene har mangel på egnet areal for å legge til rette for fremtidig vekst.

Regjeringen vil derfor videreføre arbeidet med kommunereformen gjennom positive insentiver og gode lokale prosesser. Stortinget har gitt sin tilslutning til at det også i det videre arbeidet legges til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen.

Regionreformen som ble vedtatt av Stortinget i juni 2017, gjør at 19 fylker blir til 11. Målene for regionreformen er større fylkeskommuner med økt kapasitet og kompetanse til å ivareta dagens oppgaver på en bedre måte og til å påta seg nye oppgaver. Fra 2020 vil ingen fylkeskommuner ha under 200 000 innbyggere. Fylkeskommunene skal få flere virkemidler til å utvikle fylkene i tråd med regionale behov og muligheter. Det skal overføres oppgaver og virkemidler innenfor områder der fylkeskommunene allerede har ansvar og kompetanse, for eksempel innenfor samferdsel, næringsutvikling, klima og miljø, integrering og landbruk.

Hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Rammefinansiering støtter opp om lokalt selvstyre og gir kommuner og fylkeskommuner handlingsrom til å gjøre prioriteringer i tråd med egne vurderinger og innbyggernes behov. Dette bidrar til effektiv ressursbruk tilpasset lokale forhold og stimulerer til innovasjon og effektivisering fordi frigjorte midler tilfaller den enkelte kommune. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å innlemme en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Forslaget medfører at tilskuddsordninger som totalt utgjør om lag 3,6 mrd. kroner innlemmes i 2020. Flere kompensasjonsordninger er også under gradvis avvikling, noe som vil bidra til å redusere andelen øremerkede midler ytterligere. Over tid vil regjeringen avvikle flere øremerkede ordninger og redusere det totale omfanget av øremerking.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser som kan gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF), publisert i rapport fra Teknisk beregningsutvalg i november 2018, viser likevel forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner, også om man sammenligner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Analysene tyder på at det er store muligheter for mer effektiv ressursutnyttelse og bedre tjenester, eksempelvis innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenester. Resultatene av kartlegging av den enkelte kommune legges årlig ut på www.kommunedata.no. Det kan bidra til en systematisk overføring av positive erfaringer slik at tjenestene i kommunene forbedres og ressurser frigjøres. Analysene kan benyttes til sammenligninger av kommuner og til å følge utviklingen i egen kommune over tid. Oppdaterte analyser planlegges gjennomført i løpet av høsten 2019.

En effektiv regional statsforvaltning

Regional statsforvaltning skal bidra til at nasjonale mål og vedtak følges opp regionalt og lokalt. Oppgaver legges gjerne til regionalt nivå når nærhet til brukerne er viktig. Fylkesmannsembetene utfører oppgaver for flere departementer og direktorater, og er et bindeledd mellom stat og kommune. Flere statlige etater har også regional tilstedeværelse, men det er store forskjeller i organiseringen av den regionale statsforvaltningen. Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å effektivisere denne delen av statsforvaltningen.

• På bakgrunn av den nye fylkesstrukturen vil regjeringen gjennomgå inndelingen av den regionale statsforvaltningen. Gjennomgangen skal legge vekt på fire viktige hensyn: bidra til effektivisering, bedre samhandling på tvers i staten, bedre samhandling mellom regional stat og fylkeskommunen samt bidra til forenkling for brukerne.

• Fylkesmannen har fra 2019 en struktur med ti embeter. Det gir større fagmiljøer og styrket fagkompetanse, og bidrar til å styrke fylkesmannen som sentralt bindeledd mellom stat og kommune og som viktig rettssikkerhetsinstans.

• Fra 2020 vil fylkeskommunene få overført oppgaver og ressurser fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), jf. omtale i Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner. Fylkeskommunen får ansvaret for å vurdere og anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune. Flyktninger skal bosettes i områder hvor de kan komme i arbeid og få tilbud om nødvendig utdanning og kompetanseheving. Fylkeskommunene vil også få ansvar for regional samordning av arbeidet med integrering.

Omstilling, omorganisering og kostnadsreduksjoner

Offentlig sektor møter stigende forventninger fra innbyggerne om kvalitet og tilgjengelighet i tjenestene. Nye digitale løsninger kan forbedre etablerte arbeidsmetoder og strukturer, samtidig som det stiller økte og andre krav til kompetanse enn tidligere. Virksomhetene i offentlig sektor må derfor tenke nytt, ta i bruk nye muligheter og endre seg i takt med resten av samfunnet. Omstilling, nye arbeidsformer og endret organisering er nødvendige og viktige virkemidler.

• Skatteetaten er nylig omorganisert slik at de tidligere skatteregionene er erstattet av enheter med landsdekkende ansvar for de ulike oppgavene etaten har. Den nye organiseringen skal gi færre styringsnivåer, enklere styringslinjer og en mer fleksibel og effektiv organisasjon. Endringen skal også legge til rette for mer bærekraftige fagmiljøer, bedre oppgaveløsning og mer likebehandling.

• Regjeringen foreslår at ansvaret for skatteoppkrevingen overføres fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2020. Tiltaket vil gi en mer effektiv innsats mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet, økt rettssikkerhet og forenkling for skatte- og avgiftspliktige som heretter får én etat å forholde seg til. I tillegg forventes det å gi en netto innsparing i størrelsesorden 350–400 mill. kroner på årsbasis.

• Regjeringen tar sikte på at oppgaver knyttet til de nasjonale e-helseløsningene helsenorge.no, kjernejournal, e-resept og grunndata skal overføres til Norsk Helsenett SF fra og med 1. januar 2020. Tiltaket vil rendyrke og tydeliggjøre ansvarsfordelingen mellom etatene. Som følge av endringen vil om lag 230 årsverk knyttet til de nasjonale e-helseløsningene overføres fra Direktoratet for e-helse til Norsk Helsenett SF.

• Statens vegvesen blir fra 1. januar 2020 organisert etter funksjoner og oppgaver i seks divisjoner og et Vegdirektorat. Organisasjonsmodellen vil legge til rette for mer effektiv ressursbruk. Omorganiseringen må ses i sammenheng med bl.a. oppgaveoverføringen til fylkeskommunene, områdegjennomgangen av Statens vegvesen, etablering av Nye Veier AS og økt digitalisering av tjenester. Flere oppgaver og ansatte overføres fra Vegdirektoratet til divisjonene. Dette innebærer en utflytting av mange arbeidsplasser fra Oslo.

• Samferdselsdepartementet legger stor vekt på å bedre kostnadsstyringen i store samferdselsprosjekter. Mens kostnadsstyringen i gjennomføringsfasen er relativt god, viser det seg at mange prosjekter har betydelige kostnadsøkninger i utrednings- og planleggingsfasen. Samferdselsdepartementet arbeider derfor tett opp mot transportetatene for bedre kostnadsstyring også i tidlig fase. Det er bl.a. opprettet endringslogger og styringsmål i store vei- og jernbaneprosjekter og for store kollektivprosjekter der staten bidrar med tilskudd til investeringskostnadene.

• Som grunnlag for Nasjonal transportplan 2022–2033 har Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Kystverket, Nye Veier AS og Avinor AS i 2019 fått i oppdrag å gå kritisk gjennom ressursbruken, både for å redusere kostnader og å øke nytten. Det kan bl.a. bli stilt strengere krav til analyser og vurderinger av sikkerhet ved investeringsprosjektene.

5.3.4 Digitalisering av arbeidsprosesser og tjenester

En av de viktigste drivkreftene for økt produktivitet i offentlig sektor er digitalisering. Teknologiutviklingen åpner for nye måter å organisere forvaltningen på, forbedrede tjenestetilbud og helt nye måter å gi brukerne tilgang til offentlige tjenester.

For å styrke oppfølging og samordning av digitaliseringsarbeidet er ansvaret for IKT-politikken, personvern, arbeidet med elektronisk kommunikasjon, og næringsrettet IKT samlet under en digitaliseringsminister i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Europakommisjonen publiserer indeksen The Digital Economy and Society Index (DESI). DESI-indeksen måler EU-landene og blant annet Norge på digital infrastruktur, i hvilken grad næringslivet tar i bruk digital teknologi, bruken av offentlige digitale tjenester, teknologikompetanse og bruk av teknologi og tjenester i samfunnet. Norge rangeres, som foregående år, som nummer fem på målingen. Se figur 5.5. Norge ligger betydelig over gjennomsnittet for EU og helt i toppsjiktet når det gjelder digitalisering av offentlige tjenester og bruk av internettjenester.

Kilde: Europakommisjonen.

For å lykkes med digitalisering er det viktig å hente ut budsjettgevinster og realisere de gevinstene som gir økt kvalitet og besparelser for brukerne. Det er tatt flere initiativ for å øke tempoet og kvaliteten.

• Ansvars- og oppgavefordelingen mellom Difi, Brønnøysundregistrene og DFØ endres fra 1. januar 2020. Et viktig mål med flytte Altinn fra Brønnøysundregistrene til Difi er å legge til rette for raskere og mer samordnet digitalisering og effektivisering av offentlig sektor. Regjeringen ønsker i tillegg å samle fagkompetansen på ledelse, organisering, styring og anskaffelser i DFØ for å legge til rette for en mer samordnet utvikling av fagområdene, og at statlige virksomheter kan få bedre og mer helhetlige tjenester enn før. Anskaffelsesområdet flyttes fra Difi til DFØ i løpet av andre halvår 2020. DFØ får navnet Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). Det restrukturerte Difi sammen med Altinn vil få navnet Digitaliseringsdirektoratet. Omorganiseringen er nærmere beskrevet i Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjettproposisjon for 2020. Digitaliseringsdirektoratet vil få om lag 290 ansatte fordelt på kontorer i Brønnøysund, Leikanger og Oslo. DFØ vil etter omorganiseringen få i overkant av 600 ansatte fordelt på kontorer i Oslo, Stavanger og Trondheim.

• Regjeringen vil fortsette å utvikle digitale løsninger som tar utgangspunkt i brukernes behov på tvers av sektorer og forvaltningsnivå. Dette er operasjonalisert i Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, som er utviklet i et samarbeid mellom staten og KS, lansert i juni 2019. De offentlige virksomhetene må forenkle og samordne slik at brukeren i størst mulig grad kan henvende seg til én offentlig etat og få tilpassede tjenester ut fra sine behov. Tilsvarende må også tjenester for næringslivet samordnes bedre.

• I 2016 oppnevnte regjeringen Digitaliseringsrådet. Digitaliseringsrådet skal bidra til at statlige virksomheter lykkes bedre med digitaliseringsprosjekter, blant annet ved at statlige etater kan lære av hverandres suksesser og feil. En evaluering skal gi anbefalinger om eventuelle endringer i rådets mandat og sammensetning før et nytt Digitaliseringsråd oppnevnes høsten 2019.

• For å øke digitaliseringstempoet i staten har regjeringen etablert en medfinansieringsordning for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. I 2019 har 13 prosjekter fått tilsagn om medfinansiering. Mulig innsparingspotensial i offentlig sektor for prosjektene som har fått tilsagn i 2018 er beregnet til om lag 100 mill. kroner per år. I 2020 endres innretningen av ordningen noe, blant annet slik at den også kan bidra med finansiering av sammenhengende tjenester. Målet er å utvikle løsninger som gir brukerne relevant informasjon fra ulike offentlige tjenesteytere.

Kommunikasjon med innbyggere og næringsliv

Digitalt førstevalg er et grunnleggende prinsipp for kommunikasjon mellom offentlig sektor og brukerne. Dette innebærer at forvaltningen så langt som mulig er tilgjengelig på nett, og at nettbaserte tjenester er hovedregel for forvaltningens kommunikasjon med brukerne. Digitalisering gir forvaltningen mulighet til å utvikle nye og fleksible løsninger basert på selvbetjening, uavhengig av hvor offentlige tjenester er lokalisert. Det legger grunnlaget for bedre, raskere og mer effektiv kommunikasjon mellom stat, innbyggere og næringsliv. Tilgjengeliggjøring av offentlige data muliggjør mindre rapportering for næringslivet og gir forskere og næringsliv mulighet til å bruke offentlige data på nye måter. Et klart og brukertilpasset språk er en viktig forutsetning for at digitale tjenester blir tatt i bruk. Digitaliseringsrundskrivet legger derfor til grunn at virksomhetene arbeider systematisk for at klart språk blir en del av utviklingen av de digitale tjenestene.

• Den nye skattemeldingen for formues- og inntektsskatt for næringsdrivende, lønnstakere og pensjonister skal bidra med betydelige gevinster knyttet til fastsetting av skatt og redusere næringslivets kostnader. Prosjektet har identifisert flere effektiviseringsgevinster, herunder:

  1. Forenklet dialog og rapportering som reduserer næringslivets kostnader

  2. Omgående oppgjør ved levering av skattemelding gir skattepliktig forbedret likviditet og rentegevinst

  3. Bedre veiledning sikrer rettssikkerhet og gir skattepliktige besparelser

  4. Økt kvalitet og arbeidsbesparende effekt i fastsetting- og klagearbeidet i Skatteetaten

  5. Stabile og sikre IT-tjenester, utfasing av eksisterende systemer

• Regjeringen ønsker å etablere et stat-kommune-samarbeid om å utvikle digitale løsninger for kommunale utleieboliger. I dag finnes det ikke en nasjonal oversikt over boligmassen i kommunale utleieboliger, og det er få gode systemer for å søke, tildele og administrere kommunale utleieboliger. Det er vanskelig for innbyggerne å søke om kommunal bolig, saksbehandling er ofte lang og uoversiktlig, og kommunen og staten har et usikkert beslutningsgrunnlag for videre politikkutforming og -iverksetting.

• Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) tilrettelegger «Fellestjenester BYGG», som ved digital selvbetjening skal gi bedre informasjon til brukerne og økt kvalitet på byggesøknadene. Tjenesten binder sammen digitale søknadsløsninger og saksbehandlingssystem i kommunene. DiBK har også utviklet en kravspesifikasjon til nytt fagsystem som skal gi effektiviserings- og standardiseringsgevinster i kommunenes byggesaksbehandling. Om lag150 kommuner har gått til anskaffelse av fagsystem etter denne standarden.

• Matrikkelen er Norges offisielle register over fast eiendom, herunder bygninger, boliger og adresser, med svært mange brukere, både offentlige og private. Det er satt i gang et langsiktig arbeid med oppgradering av matrikkelen for å sikre bedre kvalitet og fullstendighet. Innbyggerne, kommuner og utbyggere vil få enklere tilgang til eiendomsdata, som igjen bidrar til bedre beredskap, innovasjon og verdiskaping.

• Norges Vassdrags- og Energidirektorat (NVE) har utviklet Varsom-plattformen for å distribuere naturfarevarsler gjennom en rekke kanaler. Klimaendringene medfører økt ekstremvær og dermed økt behov for brukertilpassede naturfarevarsler.

• Oljedirektoratets nettportal SMIL (SMart Interaktiv Lisensadministrasjon) legger til rette for god og effektiv samhandling mellom rettighetshavere og petroleumsmyndighetene. SMIL har blitt kontinuerlig videreutviklet siden oppstarten i 2015, og Oljedirektoratet arbeider med å utvide portalen til nye områder for samhandling med næringen.

Digital saksbehandling frigjør ressurser og gir bedre kvalitet

Digital saksbehandling gir også muligheter for å effektivisere arbeidsprosessene og organiseringen i offentlig sektor. De største effektiviseringsgevinster knyttes ofte til endringer i oppgaveløsning gjennom forenkling og forbedring av arbeidsprosesser, digitalisering og automatisering. Det pågår en rekke prosjekter for å legge til rette for digital saksbehandling og søknadsprosesser.

• Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører et langsiktig program som skal etablere moderne systemløsninger for etatens forvaltning av velferdsytelser. Blant tiltakene er økt automatisering av vedtaksbehandlingen, nye selvbetjeningsløsninger og bedre integrasjon med viktige fellesløsninger i offentlig sektor. Programmet har bl.a. levert ny systemstøtte for uføretrygd, foreldrepenger og engangsstønad, samt nye selvbetjeningsløsninger og dialogtjenester for brukerne. Arbeids- og velferdsetaten er nå bl.a. i ferd med å utvikle ny saksbehandlingsløsning for sykepenger, svangerskapspenger og stønad ved barns og andre nærståendes sykdom. Gevinstene vil særlig være store ved økt automatisering av behandling av sykepengesaker, siden denne ytelsen omfatter et stort antall saker.

• Skatteetaten utvikler et nytt IT-system for merverdiavgiftsforvaltningen. Nytt system vil legge til rette for økt etterlevelse av regelverket, bidra til sikrere inndriving av merverdiavgift og gi mer effektive løsninger og arbeidsprosesser både for arbeidslivet og for Skatteetaten. Prosjektet ventes sluttført i 2023.

• Skatteetaten moderniserer Folkeregisteret. Prosjektet er et viktig tiltak for økt effektivisering og en bedre identitetsforvalting. Et modernisert folkeregister vil blant annet gi informasjon med bedre kvalitet og legge til rette for kortere saksbehandlingstid og nye tjenester for offentlige og private virksomheter.

• Tolletatens Treff-satsing innebærer å etablere både ny og forbedret systemstøtte i alle ledd av etatens kontrollprosesser, og en ny løsning for deklarering og automatisk fortolling av varer på grensen (ekspressfortolling). Gjennom nye digitale kanaler og løsninger for innsamling av data skal dette gi mer effektiv oppgaveløsning for næringslivet og Tolletaten, mer treffsikker kontroll og færre fysiske kontroller for lovlydige. Tiltaket skal også gi bedre utnyttelse av interne ressurser i etaten ved at informasjonsinnhenting og datainnsamling blir mer automatisert og effektiv.

• DigiBarnevern er et kommunalt-statlig samarbeid om det kommunale barnevernet. Målet er å utvikle nye digitale løsninger som øker effektiviteten og kvaliteten i barnevernets saksbehandling. Staten skal utvikle flere løsninger, blant annet en nasjonal portal for bekymringsmeldinger og en modell for informasjonsutveksling. Ansvaret for nasjonal portal for bekymringsmeldinger skal i 2019 overføres til den kommunale delen av DigiBarnevern, ved KS. Kommunal side har ansvaret for å utvikle nytt digitalt fagsystem og innbyggertjenester.

• Justissektoren har utviklet og satt i produksjon en ny digital systemløsning for elektronisk samhandling i straffesakskjeden (ESAS). ESAS ble satt i produksjon av domstolene, politiet og kriminalomsorgen i 2019. ESAS bidrar til mer effektiv, raskere og sikrere utveksling av digital informasjon samt bedre datakvalitet i straffesakskjeden. Dette gir raskere saksgang, lavere kostnader og bedre brukeropplevelser.

• Gjennom de siste årene er Feide innført som nasjonal fellesløsning for sikker innlogging og sikker deling av data i grunnopplæringen. Ved utgangen av 2018 var Feides påloggingsløsning fullt ut tilgjengelig for elevene ved offentlige skoler. Regjeringen vil etablere en ny gjennomføringsløsning for eksamener og prøver i grunnopplæringen. Tiltaket skal bidra til at alle eksamener og prøver kan utvikles og gjennomføres innenfor en felles og mer brukervennlig digital løsning.

• Regjeringen legger også til rette for at Husbanken kan videreføre moderniseringen av IKT-systemene i 2020. Dette innebærer blant annet at Husbankens kjernesystemer for lån- og tilskuddsforvaltning skal skiftes ut. Moderniseringsprogrammet vil gi mulighet for mer automatisering, integrasjoner og tilpasninger til nye digitale løsninger. Husbanken har utviklet et saksbehandlingssystem for startlån for kommunene (Startskudd) som blir obligatorisk å benytte fra 2020.

• Registerenheten i Brønnøysund (Brønnøysundregistrene) lanserte i april 2019 tjenesten eBevis i et samarbeid med Difi. Tjenesten vil innebære forenklinger for både oppdragsgivere og leverandører i konkurransen om offentlige anskaffelser. Brønnøysundregistrene arbeider også med å utvikle en ny registerplattform. Gjennom dette prosjektet skal det legges til rette for moderne og automatiserte løsninger som forenkler og effektiviserer saksbehandlingen i Brønnøysundregistrene.

Bedre bruk av offentlige data gir merverdi

Forvaltningen skal fortsette å styrke arbeidet med informasjonsforvaltning og deling av offentlige data. Delte data kan være nyttig både for andre offentlige enheter, privat næringsliv, forskning og publikum. Å dele offentlige data er viktig for å nå det langsiktige målet om at innbyggere og næringsliv skal gis samme informasjon kun én gang. Tilgjengeliggjøring av data kan muliggjøre ny forskning og skape merverdi for samfunnet. Mulighetene som følger av f.eks. stordataanalyse er vanskelig å forutse, men kan antas å være betydelige. Regjeringen vil arbeide for at offentlige data skal være bedre tilgjengelig for videre bruk.

• Et viktig element i arbeidet med informasjonsforvaltning er etableringen av en felles datakatalog. Datakatalogen skal være en oversikt over hvilke datasett som kan gjenbrukes og hvor de finnes. Således legger man til rette for gjenbruk av informasjon som allerede finnes. Datakatalogen overtas av Digitaliseringsdirektoratet fra 1. januar 2020.

• NVE har delt flere datasett på data.norge.no, og har planer om å publisere flere i tiden fremover. NVE har innført nye interaktive, skybaserte verktøy (PowerBI) for å gi enklere innsyn i NVEs datakilder. Foreløpig er ny Magasinstatistikk, Energikostnader og Vindkraftdata gjort tilgjengelig.

• Oljedirektoratet (OD) har etablert digitaliseringsprogrammet «Sokkelbiblioteket 2026» som gir muligheter for å etablere gode samhandlingsløsninger mot næringen og andre offentlige virksomheter. OD har også delt flere datasett på data.norge.no.

• I 2018 har Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) ferdigstilt digitaliseringsprosjektet «Mineraler for alle». Dette vil blant annet gjøre det lettere for mineralbransjen å planlegge nye prosjekter.

• I 2018 økte gjenbruk av data fra Enhetsregisteret, målt i antall oppslag, med 13,2 mill. fra 127,1 mill. oppslag i 2017. Antall etater og kommuner som gjenbruker data fra samme register, økte fra 393 til 406.

• Næringslivet leverte om lag 20,6 millioner elektroniske enkeltskjemaer til det offentlige via Altinn i 2018, en økning på om lag 4,6 millioner fra 2017. Bruk av digitale løsninger i Altinn gir tidsbesparelser for næringslivet og kan på denne måten bidra til å øke den samlede verdiskapingen.

5.4 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I markeder med virksom konkurranse kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, og dermed gi et samfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det kostnader ved å finansiere næringsstøtten. I samfunnsøkonomiske analyser legges det til grunn en skattefinansieringskostnad på 20 prosent for netto økt offentlig ressursbruk.

Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2018 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte. Støtte i form av for eksempel reguleringer, konsesjonsordninger eller offentlig kjøp omfattes ikke av tabellen. Nedenfor er de enkelte støttekategoriene kort omtalt.

5.4.1 Budsjettstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjettstøtte omfatter ordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt avsetninger til tap eller risikokapital på statlige kapitalinnskudd. Beregningene av statlig næringsstøtte omfatter ikke statens kjøp av varer og tjenester. Dette innebærer at overføringer til for eksempel kringkasting, jernbane, de regionale flyrutene, statens kjøp av posttjenester og buss ikke er tatt med.

Figur 5.6 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring. Den samlede budsjettstøtten er anslått til 28 mrd. kroner i 2018. Regnet i faste 2018-priser økte støtten med om lag 0,4 mrd. kroner fra 2017 til 2018. Økningen i budsjettstøtten skyldes særlig økt støtte til landbruk bl.a. som følge av erstatninger i forbindelse med tørken i 2018. Budsjettstøtten målt som andel av BNP utgjorde 0,79 prosent i 2018, mens andelen i 2017 var 0,82 prosent.

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde 17,5 mrd. kroner eller om lag 62 prosent av den samlede budsjettstøtten i 2018. Det meste av budsjettstøtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi.

Inntektsutviklingen målt per årsverk er et sentralt tema i de årlige jordbruksforhandlingene. Inntektsutviklingen henger blant annet sammen med utviklingen i markedet, støttenivået og kostnadsutviklingen i sektoren. I Prop. 120 S (2018–2019) om jordbruksoppgjøret 2019, ble det vist til at en for sterk prioritering av inntektsmuligheter har ført til overkapasitet og overproduksjon. Det bidrar til dårligere inntekter, økte kostnader, lavere verdiskaping og svekket konkurransekraft. Lite effektiv bruk av ressurser svekker både grunnlaget for landbruk over hele landet og annen måloppnåelse i landbrukspolitikken.

For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Dette kommer i tillegg til støtten som fremkommer i figur 5.6.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger skal blant annet oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det fremgår at støtte forbeholdt bestemte næringer fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte mindre støtteordninger for fiskeriene er likevel videreført.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside utgjorde 2 mrd. kroner i 2005, men har siden falt noe og utgjorde i 2019 om lag 1,3 mrd. kroner.

Budsjettstøtten til forskning og utvikling omfatter blant annet Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til innovasjonskontrakter.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB).

Veksten i støtte til miljø- og energitiltak har vært betydelig siden 2006. Hovedtyngden er støtte gjennom Enova. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år avhengig av progresjonen i støttede prosjekter. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt.

Det felles elsertifikatmarkedet mellom Sverige og Norge innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten overføres direkte til produsentene fra forbrukere av elektrisitet (unntatt kraftkrevende industri) og inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen tilsvarer en avgift på kraftforbruk som er øremerket produsenter av fornybar kraft og som ikke er gjenstand for prioriteringer i statsbudsjettet.

Samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige anslås til om lag 1,8 mrd. kroner i 2018. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater, der samlet etterspørsel er fastsatt av myndighetene og tilbudet avhenger av ny produksjon som kommer inn i systemet. Nye produksjonsanlegg i Norge vil ikke godkjennes inn i ordningen etter 2021. Godkjent produksjon som settes i drift innen fristen i 2021, vil motta elsertifikater i 15 år.

Kraftkrevende industri har fritak fra plikten til å kjøpe elsertifikater som gjelder for andre som forbruker elektrisk kraft. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som ikke fremkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på om lag 500 mill. kroner i 2018 til kraftkrevende industri. Kraftkrevende industri nyter også godt av leieavtaler med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår. Disse leieavtalene er knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall.

Kompensasjonsordningen for CO₂-innslaget i kraftprisen (CO₂-kompensasjon) innebærer at norsk industri delvis kompenseres for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO₂-utslipp. Ordningen omfatter industrivirksomheter i 15 sektorer som, i tråd med EUs retningslinjer for CO₂-kompensasjon, har mulighet til å få støtte. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Denne industrien vil dermed ikke stå overfor den reelle kvoteprisen. Kompensasjonen for CO₂ i 2019 er basert på kvoteprisen i 2018. Kvoteprisen økte vesentlig i 2018, noe som får store utslag for utbetalinger i 2020 for støtteåret 2019. For støtteåret 2018 er det så langt i 2019 utbetalt 512,6 mill. kroner i CO₂-kompensasjon.

Skipsfarten mottar driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Gjennom tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk kan rederier søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettiget mannskap med arbeid om bord på skip i ordningen. Rederier med skip flagget i norske skipsregistre kan søke om tilskudd.

I 2016 og 2017 gjennomførte Regjeringen vesentlige endringer i ordningen. Ordningen er utformet som åtte tilskuddsmodeller med ulike vilkår og virkeområder. Samlet sysselsettingsstøtte over ordningen utgjorde i 2018 om lag 2 mrd. kroner, jf. tabell 5.3. Om lag 11 600 sjøfolk var omfattet av ordningen i 2018. Gjennomsnittlig støttebeløp per sjømann omfattet av ordningen var dermed om lag 170 000 kroner.

I EUs statsstøtteregelverk er det gitt særskilte regler for statsstøtte til maritim transport. Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk er i tråd med EUs regelverk og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan ESA. Tilskuddet kompenserer delvis for kostnadsulempen ved å sysselsett sjøfolk fra Norge og de andre EØS-landene fremfor billigere arbeidskraft fra land utenfor EØS.

Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) forvalter en garantiordning for byggelån for skip. Garantier for byggelån skal gis på markedsmessige vilkår. I tillegg forvalter GIEK og Eksportkreditt Norge et markedsmessig skipsfinansieringstilbud (lån og garantier) for kjøp av skip fra verft i Norge når disse skipene skal brukes i Norge. Ordningen ble opprettet i statsbudsjettet for 2018, er treårig og skal evalueres. De statlige ordningene for langsiktig eksportfinansiering er også relevant for skipsbyggingssektoren. Ordningene forvaltes av GIEK og Eksportkreditt Norge, og skal være et supplement til kommersielle finansinstitusjoner og i henhold til internasjonalt regelverk på området.

I 2016 ble det opprettet en ordning for kondemnering av skip. Målet var å bidra til at eldre skip i norske farvann ble skrapet og erstattet av skip med en vesentlig bedre miljøprofil. Ordningen ble imidlertid benyttet i begrenset grad. I 2017 ble ordningen endret slik at flere skip kunne komme inn under kriteriene for ordningen, bl.a. ved oppkjøp av skip i annenhåndsmarkedet. Endringene ga ikke ønsket effekt, og i 2019 ble ordningen avviklet.

5.4.2 Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.4. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2017 og 2018 fordelt etter formål. Bare den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører, er med i tabellen. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når støtte i form av skatte- og avgiftslempninger medregnes. For en grundigere omtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter og avgifter 2019, vedlegg 1.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil også en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften kunne tilfalle næringslivet. Skatteutgifter som følge av unntak, nullsats og lave satser i merverdiavgiften samt fritak for engangsavgift for elbiler fremgår av tabell 5.5. Det er blant annet betydelige skatteutgifter av fritak og reduserte satser innenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk, handels- og servicenæringen, herunder finansiell sektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad næringslivet eller konsumentene nyter godt av reduserte merverdiavgiftssatser avhenger av om næringen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpriser eller tar lettelsen i form av økte overskudd. Graden av overvelting vil generelt avhenge av tilbuds- og etterspørselsforhold i de aktuelle markedene. I markeder preget av virksom konkurranse antas det normalt at hele skatteutgiften kommer forbruker til gode. For en grundigere omtale av skatteutgifter knyttet til merverdiavgiftssystemet og en samlet oversikt over skatteutgifter for elbiler, vises det til Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter og avgifter 2019, vedlegg 1.

5.4.3 Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer frem på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en form for næringsstøtte blant annet fordi næringen kan samarbeide om høyere priser sammenlignet med en situasjon med virksom konkurranse. Omsetning av bøker og omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter er unntatt fra sentrale bestemmelser i konkurranseloven.

Konkurransebegrensende og -vridende virkemidler benyttes i enkelte næringer og medfører indirekte en form for næringsstøtte. I drosjenæringen er den såkalte behovsprøvingen et eksempel på dette.

I medienæringen påvirker NRKs lisensfinansiering de private medieaktørers mulighet til å tilby tilsvarende tjenester som NRK, ettersom private aktører er avhengig av inntekter fra kunder og annonsører. I Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand ble det konkludert med at NRKs tilbud kan videreføres, men understreket at NRK skal bidra til det norske mediemangfoldet, og at selskapet skal ha et særlig ansvar for å dekke tematiske og geografiske blindsoner.

I Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK – Finansiering og innhaldsplikter foreslo regjeringen at ordningen med kringkastingsavgift avvikles fra 2020 og at NRK heretter skal finansieres over statsbudsjettet. For å styrke uavhengigheten og forutsigbarheten for støttemottakerne, foreslo regjeringen å innføre et system med fireårige styringssignaler for all mediestøtte og at det etableres et uavhengig Mediestøtteråd som bl.a. skal fastsette det nærmere regelverk for de ulike støtteordningene. Regjeringen foreslo videre at den direkte mediestøtten i større grad skal fordeles til små, lokale nyhetsmedier. Stortinget sluttet seg til disse forslagene.

Regjeringen inngikk i september 2018 en avtale med TV 2 AS om å tilby kommersiell allmennkringkasting. Avtalen har en varighet på fem år, og kompensasjonen er på inntil 135 mill. kroner årlig. TV2s allmennkringkastingsoppdrag omfatter blant annet krav om å levere egenproduserte, riksdekkende nyhetsprogrammer med base i den sentrale nyhetsredaksjonen, norskspråklige programmer for barn og unge, og førstegangsvisninger av norsk film- og tv-drama.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien, kan finansforetak nyte godt av implisitte statsgarantier. Forventninger om at myndighetene vil gripe inn med tiltak for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetak, kan blant annet redusere finansforetakenes innlånskostnader. Strengere soliditetskrav og nye regler om krisehåndtering av banker mv., som er eller vil bli innført i blant annet Norge og EU på bakgrunn av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, kan bidra til å redusere verdien av implisitte statsgarantier. Implisitte statsgarantier er omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014 avsnitt 3.1 og boks 3.2.

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

For Norge som har en liten åpen økonomi med begrenset hjemmemarked og spesialisert produksjon, er multilateralt handelssamarbeid og åpen, regelbasert internasjonal handel svært viktig. Internasjonal handel bidrar til økonomisk vekst nasjonalt og globalt. Åpen handel gir økt konkurranse som stimulerer effektivisering og anvendelse av ny teknologi, og bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. Utnyttelse av stordriftsfordeler kan redusere kostnader og øke konkurranseevnen.

Norge skal være en aktiv pådriver for frihandel. Regjeringen prioriterer dette arbeidet og jobber for en friere handel både gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO) og ved å forhandle frem frihandelsavtaler. WTO er av stor betydning for Norge, og bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet er derfor prioritert. Systemet har vært med på å redusere handelsbarrierer og gitt en økning i verdenshandelen.

Norge har et vidtrekkende nettverk av frihandelsavtaler og forhandler med en rekke viktige partnere for å sikre norske bedrifter markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport og import av varer, handel med tjenester og investeringer. Frihandelsavtalene inneholder bestemmelser på områder utover det som er avtalt i WTO, f.eks. markedsadgang for investeringer, konkurransepolitikk, miljø og arbeidstakerrettigheter. Gjennom EFTA forhandler Norge for tiden bl.a. med India og Malaysia, mens forhandlinger er sluttført med Mercosur (en handelsblokk bestående av Argentina, Brasil, Paraguay og Uruguay). Norge er også i bilaterale forhandlinger med Kina. En eventuell frihandelsavtale med Kina vil bli Norges viktigste frihandelsavtale utenfor Europa.

EØS-avtalen gjør Norge til en del av EUs indre marked og bidrar til at norske aktører kan konkurrere på like vilkår med andre europeiske bedrifter. Felles regler er kostnadsreduserende og bidrar til å skape arbeidsplasser i hele landet.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet, og for produkter det i perioder av året ikke omsettes norskprodusert vare.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet ved at det er utarbeidet felles regelverk for tekniske krav til varer på europeisk nivå. Der slikt regelverk ikke finnes, skal varer kunne omsettes på grunnlag av prinsippet om gjensidig godkjenning. Dette innebærer at en vare som er lovlig produsert og omsatt i en EØS-stat, skal kunne omsettes i en annen stat selv om den ikke oppfyller eventuelle tekniske krav som gjelder der. Det er også gitt felles prosedyrer på europeisk nivå som myndighetene må følge dersom varer nektes omsatt på dette grunnlag.

• EUs tjenestedirektiv gjør det enklere å utveksle tjenester og etablere tjenestevirksomhet over landegrensene i hele EØS.

Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå.

Landbruksnæringen

Det multilaterale handelssystemet er av særskilt betydning for Norge. Bærebjelkene i handelspolitikken på landbruksområdet er Verdens handelsorganisasjon (WTO), EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler. Adgangen til å gi næringsstøtte til landbruksnæringen reguleres blant annet av regelverk og forpliktelser gjennom WTOs landbruksavtale.

Forhandlinger om landbruk står sentralt i WTO. Per første halvår 2019 er det imidlertid stor usikkerhet om videre utvikling i forhandlingene. Av forhandlingstemaene synes det nå å være spesiell oppmerksomhet om medlemslandenes bruk av intern næringsstøtte. Mulighetene for fremgang i forhandlingene vil bli påvirket av det generelle handelspolitiske klimaet.

På WTOs ministermøte i Nairobi i desember 2015 ble det besluttet å fase ut eksportsubsidiene for landbruksvarer innen utgangen av 2020. I Norge er særlig melkesektoren berørt av bortfallet av eksportsubsidiene.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien møter økende konkurranse, blant annet som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for å opprettholde jordbruksproduksjon på høyt nivå i tråd med landbrukspolitiske mål. De senere årene har det blitt iverksatt flere tiltak som styrker effektiviteten og lønnsomheten i næringen. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Figur 5.7 viser at skjermingsstøtten utgjør en betydelig del av støtten til jordbruket. Det totale støttenivået var relativt stabilt frem til 2007, men deretter økte støttenivået frem til 2016. Fallet fra 2016 til 2017 skyldes i hovedsak redusert skjermingsstøtte som følge av valutakursendringer, stigende verdensmarkedspriser på melk og meieriprodukter, samt fallende innenlandske priser på sauekjøtt. I 2018 økte budsjettstøtten markant, i hovedsak som følge av utbetaling av vel 1,6 mrd. kroner i erstatninger etter fjorårets tørke.

Kilde: Finansdepartementets beregninger basert på tall fra OECD og Budsjettnemnda for jordbruket.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelse (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte til produsentene, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, se tabell 5.6. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 19 prosent i 2018.

Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også på konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt. Undersøkelser viser at forbrukerprisene på mange landbruksvarer er vesentlig høyere i Norge enn i våre naboland.

Fiskerinæringen

Fisk og sjømat er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også ofte dårlig begrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav i land utenfor EU. Bedret og mer forutsigbar markedsadgang har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen fordi om lag 95 prosent av produksjonen blir eksportert. Sjømatnæringen er i dag ikke underlagt antidumpingtiltak i noe marked.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men tollfrihet gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, blant annet laks, makrell, sild og reker. Ettersom handel med sjømat ikke er omfattet av EØS-avtalens forbud mot handelsregulerende tiltak, kan norsk fiskeeksport bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side.

På kort sikt er det ikke mulig å få til endringer når det gjelder tollsatser eller innstramminger i regelverket for bruk av handelstiltak i WTO. Likevel er det svært viktig for sjømatnæringen at Norge sammen med andre land søker å bidra til at det allerede eksisterende regelverket i WTO etterleves av våre handelspartnere. Norge er aktivt med i de pågående forhandlingene for fiskerisubsidier i WTO der målsettingen er å redusere subsidier som fører til overkapasitet og overfiske.