Del 2
Status i forsvarssektoren
5 Status i gjennomføringen av langtidsplanen og vurdering av operativ evne
Som en del av grunnlaget for ny politikkutvikling og i forberedelse til utviklingen av neste langtidsplan har det vært viktig for regjeringen å gjøre opp status i gjennomføringen av vedtakene i gjeldende langtidsplan og for det helhetlige utfordringsbildet i gjennomføringen av tidligere proposisjoner.
I Prop. 14 S (2020–2021) er det lagt opp til et økt ambisjonsnivå for Forsvarets operative evne, i tillegg til omfattende langsiktige endringer av Forsvarets organisasjon og struktur. Målet i langtidsplanperioden er å styrke beredskapen gjennom økt reaksjonsevne og operasjonsutholdenhet, og å styrke evne til daglige operasjoner, samvirke og etterretning. Samtidig innebærer strukturutviklingen i Forsvaret omfattende investeringer i materiell og eiendom, bygg og anlegg (EBA), i tillegg til en betydelig økning av personell.
5.1 Status i gjennomføringen
5.1.1 Status i utviklingen av operativ evne
Forsvarets operative evne er styrket gjennom en rekke satsinger i forsvarssektoren de siste årene. Det har vært helt nødvendig å øke tilgjengeligheten, reaksjonsevnen og utholdenheten til Forsvaret. Målet om økt beredskap har gitt bedre evne til å gjennomføre nasjonale operasjoner, kortere klartider og mer øving og trening. Dagens status tilsier at satsingen har hatt effekt, men at det fortsatt er betydelige utfordringer og operative svakheter som krever videre målrettet innsats knyttet til styrkestrukturens reaksjonsevne og utholdenhet, logistikk og vedlikehold av nytt og eldre materiell.
Gjennom de siste årene har alliert samvirke og tilstedeværelse i Norge og norske nærområder styrket den samlede operative evnen. NATO og Norges planverk er synkronisert, og Forsvaret utvikler samarbeidet ytterligere innenfor øving, trening og evne til å operere sammen. Deltagelse i operasjoner utenfor Norge, sammen med allierte, bidrar også til å ivareta norske interesser og gir økt kompetanse og bedre samvirke, noe som er viktig for vår totale forsvarsevne. Samtidig er vi avhengige av alliert støtte. Et sterkt nasjonalt forsvar er sentralt for vår evne til å motta og operere med allierte forsterkningsstyrker, og på denne måten ivareta våre nasjonale interesser.
5.1.2 Særskilte risikoområder
Det er en betydelig risiko og usikkerhet knyttet til gjennomføringen av langtidsplanen på kort og mellomlang sikt. Gjennomføringen av tiltak fra tidligere planer er på etterskudd på flere felter, og gjennomføringen av inneværende plan har også avdekket behov for å vurdere justeringer av enkelte planforutsetninger. Størst risiko og usikkerhet er relatert til strukturutvikling, herunder kostnadsøkninger, sektorens samlede gjennomføringsevne og leverandørforsinkelser i anskaffelser av materiell og EBA. I tillegg er det risiko knyttet til styring og utvikling av IKT og frigjøring av midler ved forbedring og effektivisering. Disse forholdene påvirker økonomien, og konsekvensen kan bli økte driftsutgifter. For eksempel må utgående materiell holdes lenger i strukturen enn opprinnelig planlagt, samtidig som aldrende materiell på flere områder gir lavere tilgjengelighet enn det operative behovet tilsier.
5.1.3 Risiko og status knyttet til strukturutviklingen
I Luftforsvaret er de viktigste milepælene i strukturutviklingen så langt oppnådd i tråd med langtidsplanen. Ved årsskiftet 2021/22 overtok F-35 Quick Reaction Alert (QRA) etter F-16, og opererer nå fra Evenes. QRA fra Bodø er samtidig avsluttet som planlagt. Et forverret trusselbilde siden innfasingen av kampflyene begynte, og erfaringene med driftssettingen så langt, har gitt ny innsikt i både hvilke personell-, EBA- og materiellressurser som kreves for å kunne oppnå den operative effekten fullt ut. Full operativ evne for F-35 frem mot 2025 krever økt tilgjengelighet på kompetanse, videre kreves etablering av infrastruktur for en kostnadseffektiv daglig styrkeproduksjon og tilstrekkelig beskyttelse av kampflyene.
Regjeringen har satt i gang en gjennomgang av Forsvarets maritime helikopterkapasitet. Bakgrunnen er vedvarende samt nyoppståtte forsinkelser og utfordringer med anskaffelsen og innfasingen av NH90. Det er lagt ned en betydelig innsats over lang tid i sektoren for å lykkes med NH90. Forsvaret har ikke fått den operative kapasiteten som det er behov for verken på fregattene eller på Kystvaktens fartøy. I gjennomgangen vurderes ulike alternativer for å få på plass en forsvarlig løsning for maritim helikopterkapasitet for fremtiden. Operative, økonomiske, forvaltning, kompetanse- og personellmessige forhold, så vel som juridiske forhold, herunder mulighet for å heve kontrakten, vurderes nøye i denne gjennomgangen. Dette vil danne grunnlaget for en avgjørelse om veien videre for NH90. Forsvaret har i tillegg vurdert mulig innleie av sivil helikopterkapasitet som et supplement til NH90. Det er gjennomført undersøkelser i markedet for å få avklart om det er aktører som kan tilby løsninger som kan dekke deler av behovet for helikopterkapasitet til Kystvakten. Denne vurderingen viser at det er mulig med innleie av sivile helikopter, men at sivile maritime helikopter har en begrenset kapasitet. Det er i det videre arbeidet viktig at utviklingen av den samlede helikopterkapasiteten i Forsvaret sees i en helhetlig sammenheng.
For å håndtere utfordringene på mellom- og lang sikt er det viktig å vurdere Forsvarets helikopterkapasitet i en helhet, herunder risiko knyttet til å dele opp et lite kompetansemiljø. Vurderinger knyttet til antall helikoptertyper, lokasjoner, ambisjonsnivå, økonomiske forutsetninger og behovet for å utvikle et fremtidig bærekraftig miljø blir viktige faktorer å ta høyde for.
Sjøforsvaret går som planlagt inn i en periode preget av vedlikehold og oppgraderinger av eldre kapasiteter. Leveranse av nye ubåter er forsinket sammenliknet med opprinnelig plan, og leveranseperioden fra første til siste ubåt er strukket noe lengre ut i tid. Ubåtkapasitet med Ula-klassen må derfor videreføres lengre enn forutsatt. I overgangsfasen vil det være utfordrende å opprettholde tilstrekkelig ubåtkompetanse til styrkeproduksjon parallelt med daglig drift. Dette innebærer risiko for reduserte operative leveranser og forsinket innfasing av nye ubåter. Flere av Sjøforsvarets øvrige systemer står foran utskifting eller oppgraderinger. Dette innebærer en risiko knyttet til å opprettholde tilstrekkelig kompetanse til styrkeproduksjon og daglig drift i overgangen mellom gamle og nye systemer. Øvrig strukturutvikling i Sjøforsvaret går i hovedsak i henhold til planen, men det er også på andre områder usikkerhet knyttet til forsinkelser og økte anskaffelseskostnader. Videre forblir den operative kapasiteten til Kystvaktens og Marinens helikopterbærende fartøyer redusert som følge av manglende tilgjengelighet på NH90 helikoptre.
I Hæren pågår det innføring av strukturelementer som vil øke beskyttelse, rekkevidde og ildkraft. Hærens etablering av kapasiteter i Finnmark, Brigade Nord og Hærens rekruttskole gir samtidighetsutfordringer. I tillegg har strukturutviklingen synliggjort utfordringer innenfor materiell- og personellrelatert eiendom, bygg og anlegg (EBA). På flere tjenestesteder er det behov for ny EBA (kontor, forlegning, garasjering, skyte- og øvingsfelt) samtidig som det er etterslep på vedlikehold og fornyelse av eksisterende EBA.
Strukturutvikling for spesialstyrkene går etter planen, herunder etablering av ny maritim Special Operations Task Group (SOTG). Nye investeringer og flere pågående prosjekter skal bidra til at spesialstyrkene forblir en relevant strategisk ressurs. Arbeidet med å utvikle Ramsund orlogsstasjon, for å i større grad ivareta alliert øving og trening har startet, og vil øke samhandlingen med relevante allierte samarbeidspartnere. Spesialstyrkene skal øke tilgjengeligheten gjennom tidsriktig tilførsel av kompetanse synkronisert med innfasing av nytt materiell og utvikling av dagens EBA-struktur.
Siden Stortingets behandling av gjeldende langtidsplan er det kommet tydeligere frem at vedlikeholdsetterslepet og underdekning av EBA i hele sektoren er betydelig, og at dette utfordrer oppnåelsen av flere milepæler for strukturutvikling til forutsatt tid og kostnad. Nødvendige EBA-tiltak som konsekvens av mer personell og innfasing av materiell i tråd med vedtatt strukturutvikling blir vesentlig dyrere. Det er en følge av behov for å håndtere eksisterende vedlikeholdsetterslep i tillegg til investeringer i ny EBA-kapasitet.
Høy aktivitet medfører økt slitasje på strukturen som helhet, herunder personell og materiell, samt tæring på beredskapslagre. Forsvarets evne til samtidig å ivareta beredskap, operasjoner, samvirke, situasjonsforståelse og videreutvikling av egne kapasiteter er derfor under tiltagende press.
Boks 5.1 Etablering av Evenes flystasjon
Stortinget vedtok gjennom behandlingen av Innst. 388 S (2011–2012) til Prop. 73 S (2011–2012) å etablere Evenes flystasjon som fremskutt base for de nye kampflyene og NATOs kampflyberedskap. Ved behandlingen av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016) ble det vedtatt at Evenes flystasjon i tillegg skal være base for Forsvarets maritime patruljefly, beskyttet av luftvern og baseforsvar. Evenes etableres som en fullverdig militær flystasjon for operasjoner med F-35 og P-8 gjennom gjenbruk av eksisterende infrastruktur kombinert med bygging av nye bygg og anlegg. Som oppfølging av Stortingets vedtak ble det i 2017–2018 gjennomført en konseptvalgutredning for etablering og lokalisering av de vedtatte kapasitetene på flystasjonen. Konseptvalgutredningen ble underlagt ekstern kvalitetssikring (KS1) i samsvar med retningslinjene for store statlige investeringer. I KS1-rapporten ble det påpekt at markeds-, estimat- og gjennomføringsusikkerhet, samt prosjektutvikling fra konseptfase til gjennomføringsfase var elementene det var knyttet størst usikkerhet til. Dette kan dreie seg om dyrere råvarer (eksempelvis trevirke og stål), at entreprenørmarkedet priser leveransene høyere enn antatt, omfang av tiltak knyttet til håndtering av støy og utslipp, samt at behovene kan endre seg fra konseptfasen til gjennomføringsfasen. Etter den eksterne kvalitetssikringen fastsatte Forsvarsdepartementet kostnadsrammen for utbyggingen til 5 220 mill. 2021-kroner.
Med bakgrunn i konseptvalgutredningens ambisjon for utbyggingen på Evenes er det etablert et program som omfatter totalt 27 prosjekter. Av disse har seks prosjekter en kostnadsramme over 200 mill. kroner. Disse er godkjent av Stortinget. Så langt er seks prosjekter, hvorav ett er godkjent av Stortinget, terminert. Ytterligere seks prosjekter er ferdigstilt og overlevert til bruker, men sluttoppgjøret gjenstår. Ved utgangen av 2021 er det gjennomført tiltak for i overkant av 3 000 mill. kroner, og i tillegg er det inngått kontrakter for omlag 1 500 mill. kroner. Evenes flystasjon ble den 6. januar 2022 tatt i bruk for NATOs kampflyberedskap med F-35.
Ultimo 2021 ble det identifisert en betydelig kostnadsusikkerhet knyttet til syv pågående prosjekter i utbyggingen på Evenes. Forsvarsdepartementet besluttet derfor å gjennomføre en supplerende analyse for utbyggingen. Hensikten var å identifisere gjenstående kostnadsusikkerhet for omfanget definert av konseptvalgutredningen fra 2017–2018, og få et oppdatert kostnadsestimat for utbyggingen. Analysen vurderer også usikkerhet knyttet til den økte ambisjonen fra Stortingets behandling av Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021) og endelige nasjonale kostnader for NATO-investeringer gjennom NATO Security Investment Programme. Analysen gjennomføres av et eksternt kvalitetssikringsfirma. De presenterte de foreløpige hovedfunnene fra analysen 2. mars 2022.
Analysen viser så langt at utbyggingsprogrammet har vært utsatt for en betydelig kostnadsøkning fra 2020 til 2021, både knyttet til materialer og entreprenørenes prissetting i utlyste konkurranser. Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks viser at kostnadene har økt vesentlig det siste året. I tillegg er det identifisert uteglemte forhold i utbyggingen, samt endret løsning og ambisjon som har medført kostnadsøkninger i syv prosjekter. Videre har departementet bedt Forsvarsbygg og Forsvaret gjennomføre en ny risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til mulig hørselskade av støy fra F-35 på publikumsområder ved Harstad/Narvik lufthavn Evenes.
Oppsummert viser de foreløpige analysene til kvalitetssikrer at utbyggingen av Evenes flystasjon vil få en merkostnad sammenlignet med det kostnadsbildet som ble etablert etter konseptvalgutredningen i 2017–2018. Forsvarsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med en mer utførlig statusrapportering på en egnet måte når endelig rapport er ferdigstilt.
5.1.4 Risiko knyttet til et høyt investeringsvolum
Forsvarssektoren har over tid hatt et økende investeringsvolum. F-35 kampfly og P-8 maritime patruljefly har vært første steg i innfasingen av en rekke nye strategiske kapasiteter. I inneværende langtidsplanperiode er avsetningene til materiellinvesteringer økt ytterligere. Videre innfasing av P-8 maritime patruljefly, nye undervannsbåter, økt forsyningsberedskap, samt økt materiellvolum til Brigade Nord og Finnmark landforsvar er de mest ressurskrevende områdene fremover. Investeringene vil med utgangspunkt i langtidsplanen, og som andel av det totale forsvarsbudsjettet, i gjennomsnittsnitt være på over 30 pst. i årene frem til og med 2024. Lavere gjennomføringsevne enn forutsatt, både i egen organisasjon, og i leverandørledd, samt mer generelt som følge av koronapandemien, gir seg utslag i enkelte forsinkelser. Innenfor EBA har prisveksten vært ekstraordinær det siste året, og betydelig høyere enn både det som er forutsatt i langtidsplanen og hva som blir kompensert i de årlige budsjettene. Om prisnivået holder seg, og eventuelt fortsetter å øke, vil det bli nødvendig å omprioritere innenfor investeringsområdet.
Figur 5.1 Norge skal i alt motta fem nye P-8A Poseidon maritime patruljefly. Fly nummer to, Ulabrand, landet på Evenes flystasjon 25. mars 2022.
Foto: Stian Klaussen, Forsvaret
5.1.5 Risiko knyttet til styring og utvikling av IKT
Forsvarets evne til å utnytte ny teknologi er avgjørende for den operative evnen, for virksomhetsutviklingen og for øvrig måloppnåelse. Det er risiko knyttet til kompetansegap og manglende teknologisk modenhet på organisatorisk nivå, både når det gjelder teknologi som er under innfasing, og nye og fremvoksende teknologier som vil kunne påvirke fremtidig forsvarsevne.
IKT-området i sektoren er preget av utvikling og omfattende satsinger. Regjeringen vurderer at risikoen for forsinkelser i IKT-investeringene fremdeles er høy. Eventuelle forsinkelser vil kunne ha vesentlig negativ effekt på operativ evne, herunder kommando- og kontrollsystemer. Videreutvikling av strategisk samarbeid med NATO, allierte, næringslivet, og andre statlige aktører vil være nødvendig for å lykkes med å hente ut effekter av ny teknologi og digitalisering for å sikre en bærekraftig tilførsel og utnyttelse av kompetanse, samt kontinuerlig videreutvikling av robuste kompetansemiljøer i sektoren.
5.1.6 Risiko for redusert gevinstrealisering gjennom kontinuerlig forbedring og effektivisering
Hensikten med å stille krav til forsvarssektoren om å forbedre og effektivisere er å legge til rette for at sektoren kontinuerlig tilpasser seg og utnytter potensialet som ligger i den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen. Dette gjelder både kvalitative forbedringer så vel som kvantitativ gevinstrealisering. Gjennom systematisk effektiviseringsarbeid skal det frigjøres ressurser til nye satsinger som styrker operativ evne. Potensialet for gevinstrealisering ble i arbeidet med Prop. 14 S (2020–2021) vurdert å være til sammen 2,3 milliarder kroner for denne planperioden, inkludert et etterslep på om lag 400 mill. kroner fra perioden 2017–2020. Det er risiko for forsinket realisering av de monetære gevinstene, hvilket vil påvirke Forsvarets handlingsrom og måloppnåelse på andre områder.
Vurdering av samlet risko
Regjeringens vurdering er at den vedtatte langtidsplanen la til grunn en for høy samlet risiko i gjennomføringen. Et drøyt år inn i implementeringen av planen kommer den betydelige risikoen til syne ved utfordringer særlig i forbindelse med utvikling og innfasing av nye kapasiteter, evnen til å beholde og tilføre riktig personell og kompetanse og en forsinket gevinstrealisering.
Ambisjonen i vedtatt langtidsplan legger opp til omfattende investeringer i materiell og EBA, i tillegg til en betydelig økning av personell. Sammen med en rekke organisatoriske grep, forutsetninger og sterke avhengigheter utgjorde dette grunnlaget for at den operative evnen skulle økes ytterligere og at Forsvaret kunne løse sine oppgaver. Utfordringene gjør imidlertid at denne utviklingen kan redusere Forsvarets samlede operative evne.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen utfordrer realiseringen av vedtatt langtidsplan ytterligere. Konsekvensene kommer blant annet til uttrykk gjennom økt behov for tilgjengelighet på personell og materiell i strukturen, ut over umiddelbar krisehåndtering. Hendelsene har også indirekte konsekvenser gjennom prisøkninger, manglende råvare- og komponenttilgang og endrede rammebetingelser for øvrig.
Forsvarets ulike strukturelementer skal gi gjensidig forsterkende effekt innenfor de til enhver tid gjeldende økonomiske rammer. Endrede forutsetninger og status i gjennomføringen av planen danner derfor grunnlaget for eventuelle justeringer for å utnytte de samlede ressursene for å oppnå best mulig effekt. Slik kan vi tilrettelegge for en bærekraftig utvikling av forsvarssektoren som gir mest mulig operativ evne til enhver tid. Risikoområdene omtalt over vil følges tett, og det vil løpende bli vurdert avbøtende tiltak.
Den sikkerhetspolitiske situasjonen, og status i gjennomføringen av vedtatt plan vil medføre behov for omprioriteringer og økt satsing på Forsvaret. Regjeringen er opptatt av at den langsiktige utviklingen av sektoren baserer seg på realistiske planer, tidsriktig rapportering på gjennomføringen, samt evne til å justere og omprioritere underveis. Slik får vi et forsvar som er best mulig i stand til å løse oppgavene både på kort og lengre sikt, med nødvendige kapasiteter som er tilgjengelige der det er behov for dem, når det er behov for dem.