1 Innledning

Samlebegrepet «HMS» som det brukes i petroleumsvirksomheten dekker hensynet til mennesker, miljø og materielle verdier. Denne stortingsmeldingen omhandler tema knyttet til sikkerhet og arbeidsmiljø og ikke forurensningsspørsmål. Et høyt sikkerhetsnivå og et godt arbeidsmiljø bidrar i seg selv til å forebygge utslipp og konsekvenser for miljøet. HMS-arbeidet, som det beskrives i meldingen, bidrar derfor også til beskyttelse av det ytre miljø.

Kapittel 2 og 3 i meldingen er beskrivende kapitler hvor det gis en oversikt over dagens HMS-regime og utviklingen i petroleumsvirksomheten de senere årene. I kapittel 4 og 5 gjennomgås og drøftes utvikling, utfordringer og oppfølging av risikobildet og HMS-regimet i norsk petroleumsvirksomhet. På bakgrunn av gjennomgang og vurderinger i kapittel 1–5, redegjøres det i kapittel 6 for regjeringens hovedkonklusjoner når det gjelder ambisjoner om og forventninger til videre utvikling og oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet.

1.1 Regjeringens utgangspunkt

Petroleumsvirksomheten er Norges største næring målt i verdiskapning og inntekter til staten. Det er også et høyt nivå og en positiv utvikling over tid når det gjelder helse, miljø og sikkerhet i næringen, samtidig som det er utfordringer. Storulykkeindikatoren var i 2017 på et lavt nivå, men utviklingen når det gjelder psykososialt arbeidsmiljø og sikkerhetskultur var negativ, og det var en økning i alvorlige personskader. Arbeidsforhold og organisering av arbeidet har betydning for sikkerhet, arbeidsmiljø og helse. Petroleumsindustrien har potensial for storulykker, og de siste årene har det vært flere alvorlige ulykker og hendelser. Det var dødsulykker på Cosl Innovator i 2015 og Maersk Interceptor i 2017, og i oktober 2016 oppsto en svært alvorlig situasjon da en brønn kom ut av kontroll på boreriggen Songa Endurance. Dette var en gassutblåsning som kunne ført til antennelse og dødsfall under ubetydelig endrede omstendigheter. Slike hendelser minner om at sikkerhet er ferskvare. HMS-situasjonen i petroleumsvirksomheten må derfor kontinuerlig stå høyt på dagsorden.

HMS-regimet i norsk petroleumsvirksomhet er tuftet på samarbeid og medvirkning, og på ansvarliggjøring, respekt og dialog mellom de tre partene; myndighetene, arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Det er et system som har vist seg effektivt og konstruktivt, og som har bidratt til det høye sikkerhetsnivået. De tre partene har forskjellige roller i oppfølgingen av HMS-arbeidet. Sikkerhetsmyndighetene fører tilsyn med næringens oppfølging av sikkerhet og arbeidsmiljø. Oppfølgingen bygger på ansvarliggjøring og forutsetter åpenhet, tillit og respekt mellom aktørene.

Petroleumsvirksomheten er preget av endringer over tid, både i aktivitetsnivå, lønnsomhet og aktørbildet. Petroleumstilsynet skal følge opp at næringen i forbindelse med effektiviseringstiltak fortsatt videreutvikler et høyt sikkerhetsnivå. Fra flere hold er det gitt uttrykk for at utviklingen i næringen kan ha ført til at partssamarbeidet blir utfordret, og at det er behov for en tydeligere oppfølging fra myndighetenes side. Dette gjelder i alle faser av petroleumsvirksomheten, fra tildelinger og produksjon til avslutning og disponering.

I diskusjonen om HMS-situasjonen og HMS-utviklingen er det viktig å ta utgangspunkt i partenes og myndighetenes oppfatning av status og utfordringer. Som et viktig grunnlag for arbeidet med denne stortingsmeldingen, inviterte arbeids- og sosialministeren derfor berørte parter og myndigheter i 2016 til en arbeidsgruppe for å diskutere status, utfordringer og utvikling når det gjelder helse, arbeidsmiljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Arbeidsgruppens vurderinger er en del av grunnlaget for denne meldingen, men også et viktig grunnlag for næringens videre, kontinuerlige forbedringsarbeid.

1.2 Regjeringens vurderinger og konklusjoner

Regjeringens vurderinger og konklusjoner i kapittel 6 bygger på gjennomgang og drøftinger i kapittel 1–5.

Regjeringens ambisjon er at norsk petroleumsvirksomhet skal være verdensledende på HMS. Denne ambisjonen er et tydelig signal om at petroleumsnæringen ikke kan ta et høyt sikkerhetsnivå for gitt, men må jobbe for stadig forbedring. For å sikre en bærekraftig framtid for norsk petroleumsvirksomhet, må næringen redusere kostnader og effektivisere driften, samtidig som en opprettholder og videreutvikler et høyt HMS-nivå. Virksomheten må ha et langsiktig perspektiv med fokus på både et høyt HMS-nivå, ressursforvaltning og verdiskapning.

Det er virksomhetene som er ansvarlige for HMS-nivået i petroleumsvirksomheten. Myndighetenes oppfølging kommer i tillegg til, og ikke som erstatning for virksomhetenes egen oppfølging. Omstillingen som petroleumsindustrien har vært gjennom de siste årene viser også at næringen selv har avgjørende innflytelse på kostnadsnivået i petroleumsvirksomheten. Både ansvaret for og nøkkelen til kontinuerlig forbedring av HMS-nivået og effektiv drift ligger derfor hos næringen selv. Dette ansvaret innebærer også oppfølging av påseplikten, både operatørens oppfølging av leverandører nedover i kjeden og rettighetshavers oppfølging av operatøren.

Det er en forutsetning for dagens HMS-regime at partene i næringen legger til rette for samarbeid og medvirkning på to- og trepartsarenaene, og regjeringen forventer at medvirkning og partssamarbeid har høy prioritet i næringen. Betydningen av trepartssamarbeidet er avhengig av at dette har effekt på topartssamarbeidet og på HMS-arbeidet i selskapene. Organisasjonene i trepartssamarbeidet må derfor ta ansvar for å følge opp at diskusjoner, erfaringsveksling og læring formidles til og følges opp blant deres medlemmer.

Det er bred enighet om at dagens HMS-regime har hatt stor betydning for den positive utviklingen og det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet. Regjeringen legger til grunn det etablerte HMS-regimet, som fortsatt vil være viktig gitt det høye risikopotensialet og den raske teknologiske utvikling i næringen. En god bruk av handlingsrommet i regimet forutsetter at de tre partene har gjensidig tillit og respekt for hverandres roller og ansvar. Næringen må vektlegge merverdien av partssamarbeidet. To- og trepartssamarbeidet er en viktig bærebjelke i regimet, og må styrkes og videreutvikles. Petroleumstilsynet må være et sterkt og tydelig tilsyn og må på en aktiv og synlig måte vurdere sin virkemiddelbruk og tilpasse denne til utviklingen i næringen. Utviklingen kan tilsi at det er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og i nødvendig grad etterprøver at pålegg blir fulgt opp.

Gjennom oppfølging av konsesjonssystemet bidrar myndighetene sammen til seriøse og kompetente aktører og et høyt sikkerhetsnivå på norsk sokkel. Beslutninger om HMS-regelverket kan ha betydning for effektiv drift, og beslutninger om tildeling og overdragelser kan ha betydning for sikkerhetsnivået på norsk sokkel. Myndighetene må derfor sørge for at vi har seriøse og kompetente aktører på norsk sokkel. Petroleumstilsynets og Arbeids- og sosialdepartementets praktisering av tildelingskriteriene for utvinningstillatelser når det gjelder hensynet til HMS bør gjennomgås med jevne mellomrom, for å sikre at disse hensyn ivaretas på en god måte. Viktige formål med tildelingskriteriene og praktiseringen av disse er å fremme god ressursforvaltning og et høyt sikkerhetsnivå.

God kompetanse og kapasitet er forutsetninger for sikker og forsvarlig drift. Næringen må i tider med endringer, nedbemanninger og innsparinger sørge for relevant og tilstrekkelig kompetanse, både gjennom rekruttering og gjennom kompetanseoppbygging.

Kunnskap og ny teknologi er i rask utvikling i petroleumsvirksomheten. Teknologiutvikling fører til økt sikkerhet og effektivitet, men kan også medføre nye utfordringer som næringen må håndtere. Ny teknologi som bidrar til økt effektivitet og sikkerhet må tas i bruk. Næringen må følge opp at dette prioriteres av selskapene og sørge for kontinuerlig forbedring av HMS-nivået, også i tider med store omskiftinger og effektiviseringskrav.

Det er nødvendig med kontinuerlig kunnskapsutvikling og god dokumentasjon om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, ikke minst som følge av den teknologiske utviklingen. Videreutvikling og oppfølging av RNNP er et viktig tiltak i denne sammenheng.

Det er behov for fortsatt satsing på forskning og innovasjon innen HMS i petroleumssektoren. Det er behov for grunnleggende og anvendt forskning som bidrar til ny kompetanse, teknologi og innovasjon for å forhindre storulykker og forbedre helse, arbeidsmiljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Kunnskaps- og teknologiutvikling må også i fremtiden prioriteres høyt i næringen, i organisasjonene og selskapene.