2 HMS-regimet i norsk petroleumsvirksomhet

Petroleumsvirksomheten er en industri med potensial for storulykke. Virksomheten er derfor underlagt høye krav til kontroll og sikkerhet. Adgangen til å drive petroleumsvirksomhet er utførlig regulert gjennom et omfattende konsesjonssystem. Konsesjonssystemet sikrer at det kun er aktører med ressurser og kompetanse til å operere i tråd med regelverket som får adgang til norsk sokkel. Det følger av petroleumsloven at virksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen. Det er et sentralt regelverkskrav at aktørene skal videreutvikle og forbedre HMS-nivået. Kravet til kontinuerlig forbedring bygger blant annet på forventningen om at det i løpet av virksomhetens livsløp stadig vil fremkomme ny kunnskap som følge av teknologiutvikling, fagutvikling og erfaringer.

HMS-regelverket stiller strenge krav til måloppnåelse, men åpner for frihet i valg av løsninger. Ansvaret for sikkerhetsnivået ligger hos næringen selv, og myndighetenes tilsynsoppfølging fokuserer på virksomhetenes systematiske oppfølging av egen virksomhet. En slik innretning, hvor valg og beslutninger på detaljnivå tas av selskapene selv og myndighetenes tilsyn kommer i tillegg til selskapenes oppfølging, legger til rette for innovasjon og fleksibilitet i utvikling og valg av gode løsninger. For at dette handlingsrommet skal utnyttes best mulig, må de sentrale aktørene ha gjensidig tillit til og respekt for hverandre. Arbeids- og sosialdepartementet og Petroleumstilsynet har myndighetsansvaret for sikkerhet, beredskap, arbeidsmiljø og sikring i alle faser av petroleumsvirksomheten. Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet har myndighetsansvaret for ressursforvaltningen. Det er en klar ansvars- og rollefordeling mellom Arbeids- og sosialdepartementet og Olje- og energidepartementet i arbeidet med oppfølging av næringen. Gjennom dagens konsesjonssystem bidrar myndighetene, med to ulike roller, til seriøse og kompetente aktører på norsk sokkel.

2.1 Regelverket

Petroleumsloven hjemler rammene for og de overordnede krav til sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet. Arbeidsmiljøloven hjemler de overordnede krav til arbeidsmiljø. Den nærmere reguleringen finnes i arbeidsmiljøforskriftene og de særlige HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten. Det samlede regelverket for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten på land og sokkelen er utarbeidet i et nært samarbeid mellom myndighetene og partene i næringen.

2.1.1 Konsesjonssystemet og rammer for virksomheten

Norsk petroleumsvirksomhet er regulert gjennom lover og forskrifter som innebærer at alle sentrale aktiviteter i alle faser av petroleumsvirksomheten krever tillatelser, samtykker og godkjenninger fra myndighetene. Systemet bidrar til å gi myndighetene god styring og kontroll med petroleumsvirksomheten, fra leting etter petroleumsforekomster, utbygging og utvinning til avslutning av virksomheten.

Før det kan tildeles konsesjoner etter petroleumsloven, må det aktuelle området være åpnet for petroleumsvirksomhet av Stortinget. Olje- og energidepartementet gjennomfører en konsekvensutredning som grunnlag for at myndighetene skal kunne ta stilling til om det skal etableres petroleumsvirksomhet i det aktuelle området. Nærings- og miljømessige virkninger av petroleumsvirksomheten, fare for forurensninger og de økonomiske og sosiale virkninger av petroleumsvirksomheten er sentrale vurderinger i denne prosessen. Spørsmålet om åpning av nye områder skal forelegges lokale myndigheter og sentrale interesseorganisasjoner som kan antas å ha særlig interesse i saken. De helhetlige forvaltningsplanene for hvert enkelt havområde skal tilrettelegge for verdiskaping og samtidig opprettholde miljøverdiene i havområdene. Forvaltningsplanene legges frem som egne meldinger til Stortinget.

Tilgang til petroleumsressurser på norsk sokkel forutsetter utvinningstillatelse. En utvinningstillatelse gir enerett for rettighetshaverne til undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster innenfor det området som omfattes av tillatelsen. Tildeling av utvinningstillatelser gjøres på grunnlag av et bestemt sett av kriterier som er forankret i EUs konsesjonsdirektiv, herunder søkers geologiske og teknologiske kapasitet og finansielle styrke1. Myndighetenes erfaring med søkerne er sentral i vurderingene. Det legges vekt på at utvinningstillatelser tildeles flere rettighetshavere, slik at disse kan dele kunnskap og følge opp hverandres ansvar. Det stilles krav til sammensetning av utvinningstillatelsene og særlige krav til kompetanse og operasjonell erfaring ved aktiviteten i Barentshavet, store havdyp, eller i felt med høyt trykk og/eller høy temperatur. En av rettighetshaverne utpekes til å være operatør. Operatøren har den daglige ledelsen av virksomheten på vegne av rettighetshavergruppen, og har et hovedansvar for at virksomheten samlet foregår på en forsvarlig måte og i samsvar med regelverket. Øvrige rettighetshavere har plikt til å påse at operatøren etterlever krav, herunder krav gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen.

Det er Olje- og energidepartementet som har ansvaret for gjennomføring av konsesjonstildelinger. I dette arbeidet innhenter Olje- og energidepartementet faglige vurderinger fra sikkerhetsmyndighetene, ved Arbeids- og sosialdepartementet, vedrørende forhold under Arbeids- og sosialdepartementets ansvarsområde. Tildelinger av utvinningstillatelser foretas av Kongen i Statsråd.

Andeler i utvinningstillatelser kan overdras mellom selskaper. Slike overdragelser kan endre sammensetningen av rettighetshavergruppen og krever samtykke fra Olje- og energidepartementet. Det samme gjør overføring av operatørskap, og slike samtykkesøknader blir forelagt Arbeids- og sosialdepartementet for vurdering.

Dersom rettighetshaverne i en utvinningstillatelse vedtar å bygge ut en petroleumsforekomst, må disse legge frem Plan for utbygging og drift (PUD) til myndighetene for godkjennelse. Planen skal inneholde opplysninger om hvordan rettighetshavere vil bygge ut og drive feltet. Det kan også være nødvending å legge frem Plan for anlegg og drift (PAD), se faktaboks 2.3. Olje- og energidepartementet koordinerer myndighetenes behandling av PUD/PAD og forelegger planen for Arbeids- og sosialdepartementet for å få en vurdering av om den foreslåtte utbyggingsløsningen anses som egnet til å ivareta kravene til helse, arbeidsmiljø og sikkerhet. På bakgrunn av søknaden og innspill fra berørte myndigheter godkjenner Olje- og energidepartementet denne på eventuelle vilkår. Utbygginger med en samlet kostnad på over 20 milliarder kroner eller som har prinsipielle eller samfunnsmessige sider av betydning, forelegges Stortinget før godkjenning.

Før rettighetshaverne kan starte produksjon av petroleum, kreves samtykke om å ta i bruk innretninger eller landanlegg fra blant andre Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynets samtykke kreves også for en rekke andre aktiviteter i alle faser av petroleumsvirksomheten, blant annet for leteboring og bruk av produksjonsinnretninger ut over forutsatt levetid.

I god tid (to til fem år) før bruken av en petroleumsinnretning endelig opphører, er rettighetshaverne forpliktet til å legge frem en avslutningsplan. Planen skal omfatte forslag til fortsatt produksjon eller nedstengning av produksjon og disponering av innretningen. Dersom innretningen ikke skal benyttes til videre produksjon, er utgangspunktet at denne må fjernes. Avslutningsplanen skal blant annet beskrive HMS-forhold knyttet til selve fjerningsoperasjonen på feltet og de tiltakene som iverksettes for å sikre et fullt forsvarlig helse-, miljø- og sikkerhetsnivå. Olje- og energidepartementet koordinerer behandlingen av avslutningsplanen, og innhenter uttalelser fra berørte departementer før forslag om disponeringsvedtak fremlegges for behandling i Regjeringen og eventuelt Stortinget.

2.1.2 Krav til forsvarlig virksomhet

Det følger av petroleumsloven at petroleumsvirksomheten skal foregå på forsvarlig måte. Rettighetshavers organisasjon i Norge skal ha en struktur og størrelse som gjør at rettighetshaver til enhver tid kan fatte veloverveide beslutninger om virksomheten. Petroleumsloven stiller videre krav om at petroleumsvirksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen, og at sikringstiltak for å hindre bevisste anslag iverksettes og opprettholdes. I de særlige HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten stilles det også krav om et høyt HMS-nivå og at dette nivået skal videreutvikles.

Ansvaret for å følge opp kravene i regelverket er tydelig plassert hos næringen. Aktørene plikter å etablere nødvendige styringssystemer for å påse at regelverket etterleves i alle faser av virksomheten. Dette innebærer at virksomheten skal organiseres slik at den planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med myndighetenes krav. Myndighetenes oppfølging skal komme i tillegg til, og ikke som erstatning for aktørenes egen oppfølging.

Operatøren som står for den daglige ledelsen av virksomheten på vegne av rettighetshaverne, har i tillegg en særskilt plikt til å påse at alle som utfører arbeid for seg etterlever regelverket og driver forsvarlig virksomhet (påseplikten). Det skal fremgå av operatørens styringssystem hvordan påseplikten ivaretas. Dette ansvaret innebærer at operatøren før og under kontraktsinngåelse og ved gjennomføring av virksomheten skal kontrollere at kontraktspartnerne er kompetente og kvalifiserte. Operatøren skal videre følge opp kontraktspartnerne og føre kontroll med at innretninger og utstyr som tas i bruk og arbeid som utføres, holder forsvarlig standard. De øvrige rettighetshaverne skal påse at operatøren oppfyller sine plikter. Rettighetshaverne skal følge opp operatøren på en systematisk måte og det skal fremgå av rettighetshavernes styringssystem hvordan påseplikten ivaretas.

2.1.3 Utviklingen av HMS-regimet

Dagens HMS-regime er utviklet på bakgrunn av erfaringer siden oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet. Ulike hendelser og granskinger, samt utstrakt dialog med partene har vært viktige for utviklingen. Særlig Alexander Kielland-ulykken 27. mars 1980, hvor 123 mennesker omkom, førte til omfattende endringer av både regelverket og tilsynsordningen i Norge. Fra et regelverk som i detalj spesifiserte kravene til konstruksjoner, teknisk utstyr og operasjoner, ble det utviklet et regelverk med stor grad av funksjonskrav som legger vekt på aktørenes ansvar for å sette kriterier for, og følge opp egen virksomhet. Tilsynet med virksomheten, som i startfasen var preget av stor grad av detaljkontroll fra myndighetenes side, har gradvis utviklet seg til å fokusere på ansvarliggjøring av aktørene og aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet. En slik myndighetstilnærming er viktig i en næring som preges av høy kompetanse og meget rask teknologisk utvikling.

2.1.4 Funksjonsbaserte krav og bruk av standarder

HMS-regelverket for petroleumssektoren er i hovedsak utformet som funksjonskrav. Funksjonskrav angir hvilke resultater som skal oppnås, uten å beskrive hvordan. Hensikten bak den funksjonsbaserte tilnærmingen er blant annet å unngå detaljstyrende bestemmelser og synliggjøre aktørenes ansvar for å finne løsningene, og gjennom dette legge til rette for fleksibilitet i valg av metoder, fremgangsmåter og teknologiutvikling. På enkelte områder er regelverket likevel mer preskriptivt. Preskriptive bestemmelser brukes i hovedsak for å regulere områder der det er ønskelig med en bestemt løsning eller for å unngå tvil om minstekrav.

I veiledningene til HMS-forskriftene vises det blant annet til ulike industristandarder som måter å oppfylle forskriftenes krav på. Veiledningene til forskriftene er ikke rettslig bindende, og aktørene kan derfor velge andre løsninger. Dersom den ansvarlige aktøren velger å benytte den anbefalte løsningen, kan det normalt legges til grunn at forskriftenes krav er oppfylt. Dersom andre løsninger benyttes, som for eksempel andre standarder eller selskapsspesifikke prosedyrer, må det kunne dokumenteres at den valgte løsningen oppfyller forskriftenes krav. Det forutsettes at forskriftene og veiledningene ses i sammenheng for å få en best mulig forståelse av det nivået som ønskes oppnådd gjennom forskriftene.

God samhandling, dialog og tillit mellom myndighetene og virksomhetene er forutsetninger for at et funksjonelt regelverk skal kunne fungere. Dette krever at aktørene ivaretar sitt ansvar for å utvikle gode løsninger.

NORSOK2-standardene utvikles i samarbeid mellom aktørene i petroleumsvirksomheten, og eies i fellesskap av Norsk olje og gass, Norsk Industri og Norges Rederiforbund. Roller og ansvar er regulert gjennom en eier- og oppdragsavtale der Standard Norge forvalter standardene og administrerer arbeidet på vegne av eierne. Petroleumsnæringen har lagt ned betydelige ressurser på å utvikle NORSOK-standardene, samt bidratt gjennom deltakelse i og ledelse av internasjonale standardiseringsprosjekter i blant annet CEN3 og ISO4. Petroleumstilsynet deltar aktivt i standardiseringsarbeidet og er en pådriver for å klargjøre standardenes rolle i petroleumsregelverket. Standardiseringsarbeidet finansieres gjennom et samarbeid mellom industrien og myndighetene.

2.2 Petroleumstilsynets tilsynsoppfølging

2.2.1 Petroleumstilsynet

Petroleumstilsynet er et faglig uavhengig tilsyns- og forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og sosialdepartementet. Tilsynet har myndighetsansvar for sikkerhet, arbeidsmiljø, beredskap og sikring i petroleumsvirksomheten på sokkelen og åtte landanlegg. Ansvarsområdet omfatter alle faser av virksomheten, som planlegging, prosjektering, bygging, bruk og eventuell senere fjerning. Petroleumstilsynet fører også tilsyn med aktørenes styringssystemer og forebyggende arbeid mot bevisste anslag og hendelser og tilstander som kan føre til akutt forurensning. Uønskede hendelser forebygges på samme måte uavhengig av om de kan føre til skade på mennesker, akutt forurensning og/eller tap av økonomiske verdier. Sikkerhetsarbeid og ulykkesforebygging verner derfor om flere verdier.

Tilsyn omfatter alle aktiviteter som gir Petroleumstilsynet et grunnlag for å vurdere om, og følge opp at selskapene driver virksomheten sin i tråd med regelverkskrav. Den mest synlige delen av tilsynet foregår på innretninger, landanlegg eller byggeplasser. Men tilsynet omfatter også oppfølging av næringen i alle faser av virksomheten, behandling av søknader og samtykker, datainnsamling om ulykker og hendelser, granskinger og behandling av enkeltsaker, samt oppfølging og eventuell bruk av reaksjonsmidler. I tillegg gjennomfører Petroleumstilsynet årlig en rekke aktiviteter rettet mot felles utfordringer i næringen. Formålet med slike aktiviteter er først og fremst å skaffe et godt kunnskapsgrunnlag og et oppdatert risikobilde av sikkerhets- og arbeidsmiljøutfordringene, formidle ny kunnskap og å forberede tilsynet med den enkelte aktør.

2.2.2 Tilsyn ved bestemte milepæler

Petroleumstilsynet følger aktivt opp virksomhetene ved ulike milepæler med hensyn til sikkerhet og arbeidsmiljø, jf. kapittel 2.1. Denne oppfølgingen skaper forutsigbarhet og legger grunnlag for et tillitsbasert forhold mellom Petroleumstilsynet og næringen.

Ved søknader om prekvalifisering, gjør Petroleumstilsynet grundige vurderinger av søkers HMS-styringssystem, HMS-kompetanse og HMS-kapasitet. Prekvalifisering danner grunnlag for Petroleumstilsynets senere tilsyn med virksomheten, herunder vurderinger av søknad om tildeling av utvinningstillatelser, godkjenning av utbyggingsplaner og samtykkesøknader.

Ved vurdering av søknader om utvinningstillatelse vurderer Petroleumstilsynet disse opp mot tildelingskriteriene innenfor HMS-området.

Etter tildeling av utvinningstillatelser, vurderer Petroleumstilsynet aktørenes søknad om samtykke til leteboring. For å få samtykke må operatøren dokumentere at de planlagte boreaktivitetene kan gjennomføres i overensstemmelse med regelverket. Som del av søknaden må operatøren blant annet legge frem analyser og vurderinger av helse, miljø og sikkerhet for aktivitetene. Den flyttbare innretningen som operatøren velger å gjennomføre leteboringen med må også ha samsvarsuttalelse fra Petroleumstilsynet (se faktaboks 2.4).

Ved søknad om godkjenning av PUD eller PAD, vurderer Petroleumstilsynet om de planlagte løsningene ivaretar kravene i HMS-regelverket, og om operatøren har systemer for å styre virksomheten i tråd med regelverket. Petroleumstilsynet følger også opp selskapenes systematiske arbeid for å ta i bruk ny kunnskap og teknologi, slik at løsninger som velges gir best mulig resultater i et langsiktig perspektiv. Påvirkningsmulighetene er store i planleggingsfasen. Etter at aktørene har levert utbyggingsplanene, er mulighetene for større justeringer begrenset og mer tidkrevende. Tilsyn med utbyggingsprosjekter er derfor en prioritert aktivitet for Petroleumstilsynet.

Før innretninger og anlegg kan tas i bruk, må operatøren ha nytt samtykke fra Petroleumstilsynet. Samtykke kreves også for blant annet større ombygginger, gjennomføring av ubemannede undervannsoperasjoner, bruk av produksjonsinnretninger ut over forutsatt levetid og fjerning av innretninger. Samtykkeordningen bidrar til at Petroleumstilsynet blir involvert ved sentrale beslutninger i virksomheten. Utstedelse av et samtykke er ikke en godkjenning, men myndighetenes uttrykk for tillit til at operatøren kan gjennomføre aktiviteten innenfor regelverkets rammer og i henhold til de opplysninger som er gitt i samtykkesøknaden.

2.2.3 Tilsynsstrategi og bruk av virkemidler

Petroleumstilsynets tilsyn med virksomheten er systemorientert og risikobasert. Et systembasert tilsyn er rettet mot relevante deler av selskapenes styringssystemer og eventuelle påfølgende verifikasjoner. At tilsynet er risikobasert innebærer at tilsynet rettes mot aktørene eller innretninger hvor HMS-forholdene er mest utfordrende og kritiske, mot forhold som kan gi økt risiko for uønskede hendelser eller tilstander, og hvor Petroleumstilsynets innsats vil ha størst effekt. Tilsvarende prioriteres områder og temaer med høyest risiko for uønskede hendelser eller tilstander, det vil si alvorlig konsekvens og/eller høy usikkerhet.

Som del av Petroleumstilsynets risikobaserte tilsyn, har risikoutsatte grupper vært et viktig satsingsområde siden 2007. Risikoutsatte grupper er personellgrupper i petroleumsnæringen som har særlige utfordringer i arbeidsmiljøet, for eksempel ansatte innen isolasjon, stillas og overflate, forpleining, og enkelte grupper innen boring og brønn.

Tilsyn rettet mot enkeltaktører er bare en del av Petroleumstilsynets samlede tilsynsaktiviteter. Aktiviteter som rettes mot hele eller deler av næringen er også en viktig del av tilsynet. Som eksempel kan nevnes tilsyn med brønnkontroll og hydrokarbonlekkasjer. På disse områdene har det i tillegg til vanlige tilsynsoppgaver vært gjennomført en rekke aktiviteter rettet mot deler av eller hele næringen.

Petroleumstilsynet benytter ulike virkemidler i sin oppfølging av næringen. Formålet med bruk av virkemidlene er i første rekke å påvirke virksomhetene til å iverksette effektive og langsiktige forebyggende tiltak eller å håndtere akutte faresituasjoner. De mest brukte virkemidlene er derfor dialog og samhandling. Dialogen handler om hvordan krav skal forstås og etterleves, samt innhenting og utveksling av kunnskap og informasjon. Petroleumstilsynet kan sende brev til næringen for å informere om tilsynserfaringer, forskning og liknende. Dette kan brukes som et virkemiddel for å påvirke næringen til å sette i gang aktiviteter eller gjennomføre HMS-tiltak basert på erfaringer og ny kunnskap. Tilsynet kan også bruke formelle reaksjonsmidler, som for eksempel pålegg når dette er nødvendig. Et pålegg anses som en kraftig reaksjon fra Petroleumstilsynet og er et virkemiddel som sjelden benyttes. Når det foreligger særlige grunner, for eksempel dersom det oppstår fare- og ulykkessituasjoner som truer sikkerheten, kan tilsynet også benytte strengere reaksjonsmidler, som stansing av virksomheten eller tvangsmulkt for å sikre at et pålegg oppfylles. Ved alvorlige og gjentatte brudd på arbeidsmiljøregelverket, kan virksomheten også ilegges overtredelsesgebyr. Petroleumstilsynet har så langt ikke politianmeldt forhold, men har tett kontakt med politiet, særlig ved alvorlige hendelser. Det anses ikke å være behov for at Petroleumstilsynet politianmelder hendelser som politiet allerede etterforsker.

For å oppnå en åpen holdning og innsyn i petroleumsvirksomheten og dermed bidra til læring og forbedring på tvers i næringen, publiserer Petroleumstilsynet alle sine tilsyns- og granskingsrapporter. Alle aktørene i virksomheten, og offentligheten for øvrig, kan derfor få innsyn i hvordan selskapene etterlever regelverket og hvordan tilsynsmyndigheten følger dette opp.

Tabell 2.1 viser blant annet antall revisjoner og verifikasjoner gjennomført i perioden 2012–2017. Variasjonene i antall gjennomførte revisjoner og verifikasjoner fra ett år til et annet skyldes i hovedsak at omfanget av og kompleksiteten på den enkelte revisjons- og verifikasjonsaktiviteten varierer. I tabellen gis også en oversikt over Petroleumstilsynets bruk av formelle virkemidler i perioden 2012 til 2017. Som tabellen viser, benyttes formelle virkemidler mot den enkelte aktør i liten grad. Det vises for øvrig til kapittel 5.2 om myndighetenes oppfølging.

2.2.4 Gransking – oppfølging og læring etter hendelser og ulykker

Gransking av uønskede hendelser er en viktig del av Petroleumstilsynets risikobaserte tilsynsvirksomhet. Slike granskinger kommer i tillegg til de som på eget initiativ foretas av de involverte aktørene. Formålet er å klarlegge årsaksforhold, hendelsesforløp og faktiske og potensielle konsekvenser og å utvikle kunnskap som kan bidra til å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. Petroleumstilsynet opparbeider selv betydelig kompetanse og erfaring gjennom granskinger.

Antall granskinger varierer fra år til år. Hendelsens alvorlighet er det viktigste kriteriet for beslutning om gransking. Potensialet for læring er også et viktig moment i vurderingen. Ressurssituasjonen hos tilsynet kan i noen situasjoner påvirke valg av metode og mandat for granskingen.

Følgende kategorier av hendelser vil normalt kvalifisere til gjennomføring av en gransking i regi av Petroleumstilsynet:

• storulykke eller tilløp til storulykke

• alvorlig skade eller dødsfall i forbindelse med arbeidsulykke

• alvorlig svekking eller bortfall av sikkerhetsfunksjoner og barrierer som setter innretningens eller landanleggets integritet i fare

• hendelser som politiet etterforsker og der Petroleumstilsynet yter politiet bistand

Aktørene i næringen gjennomfører også egne granskinger og dybdestudier av hendelser. Både kriterier og prosess for gransking varierer fra aktør til aktør.

Det har vært vurdert om det bør opprettes en fast kommisjon for uavhengige granskinger av ulykker og alvorlige hendelser i petroleumsvirksomheten. Stortinget har vurdert spørsmålet i forbindelse med behandling av stortingsmeldinger om HMS i petroleumsvirksomheten5. Petroleumstilsynets granskinger er en viktig del av kontroll og risikobasert oppfølging av virksomhetene og etatens sterke rolle i forbindelse med granskinger har vært ansett som viktig. Samtidig kan det i noen tilfeller være behov for en gjennomgang ved en uavhengig granskingskommisjon, av så vel hendelsesforløp, regelverk og operatørenes og myndighetenes rolle. For å legge til rette for en effektiv igangsettelse av slike ad hoc-kommisjoner, inngikk det daværende Arbeidsdepartementet i 2010 en avtale med Statens havarikommisjon for transport om praktisk bistand dersom det blir nødvendig å nedsette en uavhengig granskingskommisjon på petroleumsområdet. Denne ordningen har så langt ikke vært brukt.

Gjennom det etablerte samarbeidet med andre HMS-myndigheter internasjonalt, utveksles blant annet informasjon om hendelser med sikte på å dele erfaringer og læring. Oppfølging av Deepwater Horizon-ulykken i Mexicogulfen i 2010 har bidratt til læring på tvers av landegrenser, jf. boks 2.6.

2.2.5 Samarbeid med andre nasjonale myndigheter

Petroleumstilsynet er koordinerende etat for regelverksutvikling og tilsyn med HMS i norsk petroleumsvirksomhet. Denne koordineringsordningen ble etablert i 1985 og videreutviklet i forbindelse med etableringen av Petroleumstilsynet i 2004. Ordningen ble da utvidet til også å gjelde landanlegg underlagt Petroleumstilsynets myndighetsområde.

Koordineringsordningen omfatter myndigheter med et selvstendig tilsynsansvar for petroleumsvirksomheten og gjelder for saksområder som krever samhandling på myndighetssiden, herunder regelverksutvikling, oppfølging av hendelser og samordning av tilsynet. Koordineringsordningen skal bidra til å sikre en samlet og koordinert tilsynsutøvelse fra myndighetenes side, men griper ikke inn i de de ulike myndighetenes formelle ansvar og roller.

Koordineringsordningen har vært drøftet i en rekke tidligere stortingsmeldinger. I Meld. St. 29 (2010–2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv, ble det påpekt at det fortsatt var et potensial for forbedring av HMS-samarbeidet mellom myndighetene. Petroleumstilsynet erfarer at samarbeidet mellom etatene i hovedsak fungerer godt og i henhold til samarbeidsavtalene.

Bistandsordningen innebærer samarbeid med andre etater som ikke har selvstendig myndighet i planlegging og gjennomføring av tilsyn, men som har særskilt spisskompetanse på relevante saksområder.

Petroleumstilsynet har også inngått samarbeidsavtaler med blant annet Oljedirektoratet og politi- og påtalemyndighet.

2.2.6 Internasjonalt samarbeid

For å legge til rette for en helhetlig oppfølging og erfaringsoverføring på tvers av sokkelgrensene er det inngått traktater og avtaler med en rekke lands myndigheter, som for eksempel om grensekryssende rørledninger og grenseoverskridende reservoarer. Det er også etablert flere samarbeidsarenaer, herunder North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF) og International Regulators Forum (IRF). Petroleumstilsynet har også et utstrakt bilateralt samarbeid med HMS-myndigheter i blant annet Storbritannia, Nederland og Danmark. Arktisk råd vedtok den 24. april 2015 en rammeavtale om samarbeid for å forebygge oljeforurensning fra petroleumsvirksomhet og maritim transport. Det overordnede formålet med slikt samarbeid er å bedre sikkerheten på de ulike lands sokler gjennom utveksling av informasjon og fremme en felles forståelse av saker som angår helse, miljø og sikkerhet. Arctic Offshore Regulators Forum (AORF) ble opprettet som følge av denne rammeavtalen.

2.3 Partssamarbeid og medvirkning

Medvirkning og partssamarbeid er vesentlige forutsetninger og viktige arenaer for HMS-regimet i petroleumsvirksomheten. Regimet forutsetter at de sentrale aktørene har gjensidig tillit til og respekt for hverandre. Dette gjelder både arbeidstakermedvirkning på virksomhetsnivå, i topartssamarbeidet og på de ulike arenaer for trepartssamarbeid.

I henhold til arbeidsmiljøloven har arbeidstaker både plikt og rett til å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, og arbeidsgiver plikter å legge til rette for slik medvirkning. Loven stiller også krav til vernetjeneste og ansatterepresentasjon i arbeidsmiljøutvalg. Aksjelovgivningen stiller nærmere krav til ansatterepresentasjon i virksomheters styre.

Videre eksisterer det både formelle og uformelle arenaer for topartssamarbeid mellom arbeidstakerne og deres organisasjoner på den ene siden, og arbeidsgiverne og deres organisasjoner på den annen side. Det er tariffavtalene som utgjør fundamentet i topartssamarbeidet.

I tillegg til det etablerte topartssamarbeidet foregår det et bredt trepartssamarbeid mellom partene og myndighetene i petroleumsnæringen på en rekke arenaer.

2.3.1 Trepartsarenaer

Sikkerhetsforum

Sikkerhetsforum ble etablert høsten 2000 og er sammensatt av representanter fra myndighetene og partene i arbeidslivet. Sikkerhetsforum ledes av Petroleumstilsynet og har som hovedoppgave å fremme arbeidet med sikkerhet og arbeidsmiljø i norsk petroleumsvirksomhet gjennom å:

• være et forum for å diskutere og følge opp aktuelle sikkerhets- og arbeidsmiljøspørsmål

• legge til rette for et godt samarbeid mellom partene i næringen og myndighetene

• være en referansegruppe for prosjekter som er eller planlegges igangsatt av partene eller av myndighetene

Gjennom arbeidet i Sikkerhetsforum identifiseres sentrale problemstillinger i fellesskap, og partene diskuterer måter å løse dem på. Forumet brukes også aktivt til å spre kunnskap på tvers i næringen og til å drøfte strategi og prioriteringer i HMS-arbeidet. Alt som skjer i Sikkerhetsforum dokumenteres og gjøres lett tilgjengelig også for andre som ikke deltar direkte i forumet. Dette skal bidra til åpne og forpliktende prosesser. Gjennom årene har en rekke viktige prosesser for kontinuerlig forbedring av HMS-nivået i petroleumsvirksomheten blitt forankret gjennom Sikkerhetsforum.

Regelverksforum

Regelverksforum ble etablert i 1986 og ledes også av Petroleumstilsynet. I forumet får partene anledning til å følge regelverksarbeidet løpende og uttale seg om viktige forslag underveis. Dette fører til en større grad av eierskap til og konsensus om endelige forslag til regelverksutvikling. I tillegg bidrar forumet til å klargjøre forskjeller og likheter i virksomheten på land og til havs. Regelverksforum skal legge til rette for:

• informasjon, diskusjon, rådgivning og eventuelt tilbakemelding om arbeidet med utvikling og vedlikehold av regelverket for petroleumsvirksomhet

• informasjon og diskusjon om den praktiske implementeringen og bruken av HMS-forskriftene

Samarbeid for sikkerhet

Samarbeid for sikkerhet ble etablert i 2001 som en samarbeidsarena hvor partene i næringen deltar og Petroleumstilsynet deltar som observatør. Samarbeid for sikkerhet utarbeider blant annet opplærings- og informasjonsmateriell i form av sikkerhetsfilmer og konkrete anbefalinger for «beste praksis» for næringen.

Sektorstyret for petroleumsstandardisering

Sektorstyret for petroleumsstandardisering er oppnevnt av Standard Norges styre og er et bindeledd mellom Standard Norge og eierne og brukerne av petroleumsstandardene. Viktige oppgaver for sektorstyret er å bidra til et brukerstyrt, effektivt standardiseringsarbeid i overensstemmelse med Standard Norges mål, overordnede planer og strategi.

Regelverkskompetanse

Regelverkskompetanse er et opplæringsprogram for petroleumsindustrien. Regelverkskompetanse tilbyr kursene sine gjennom Handelshøyskolen BI, som er ansvarlig for å tilrettelegge det pedagogiske opplegget. Regelverkskompetanse er i dag et aktivt trepartssamarbeid som har tilpasset sine opplæringsprogrammer i tråd med den pågående regelverksutviklingen. Frem til i dag har over 15 000 deltakere gjennomgått opplæring i regi av Regelverkskompetanse.

Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel

Helikoptertransport er i seg selv ikke petroleumsvirksomhet, men er nært tilknyttet som en del av den samlede virksomheten på sokkelen. Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel arbeider for å øke helikoptersikkerheten offshore. Forumet ledes av Luftfartstilsynet og er sammensatt av representanter fra myndighetene, helikopteroperatørene, oljeindustrien, Avinor, fagforeningene og andre som er involvert i offshoreflygning. Forumet avgir tilrådninger og uttalelser til andre aktører, for eksempel felles høringsuttalelser til myndighetene.