4 Risiko, utvikling og oppfølging

Petroleumsindustrien er en industri med potensial for storulykke. Granskinger nasjonalt og internasjonalt viser at storulykker ofte har et komplekst og sammensatt hendelsesforløp og at organisatoriske forhold kan være sterke bidragsytere til ulykkene.

I tillegg til risiko for storulykker, har petroleumsvirksomheten på sokkelen også utfordringer når det gjelder arbeidsmiljø. Det fysiske arbeidsmiljøet er preget av tidvis krevende værforhold, skiftordninger, kjemisk eksponering, støy og ergonomiske utfordringer. Arbeidet er organisert i komplekse operatør-leverandørkjeder, det er utstrakt samarbeid mellom hav og land, og mange grupper av ansatte roterer mellom ulike innretninger og mellom arbeid på land og til havs.

I dette kapitlet drøftes risiko, utvikling og oppfølging med hensyn til storulykker og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Sikkerhet og arbeidsmiljø henger sammen. Et godt arbeidsmiljø er viktig i seg selv, og er samtidig viktig for å opprettholde lav risiko for storulykker. Kapittel 4.6 omhandler også en nærmere omtale av risiko, utvikling og oppfølging på en rekke særskilte områder.

4.1 Risikobegrepet i petroleumsvirksomheten

Norsk petroleumsindustri har lang erfaring med sikkerhets- og risikoarbeid. Det å identifisere, forstå og styre risiko er avgjørende i arbeidet med å forebygge ulykker, og det er nødvendig med en omforent forståelse i industrien av hva risiko er. I tradisjonell risikotenking blir risiko ofte definert matematisk som produktet av sannsynligheten for at hendelsen skjer og konsekvensen av hendelsen: Risiko = sannsynlighet x konsekvens. Denne tilnærmingen til risiko er imidlertid ikke tilstrekkelig for å kunne styre og håndtere risiko.

Forskningsprogrammet PETROMAKS2, jf. kapittel 4.2.4, har støttet et prosjekt som arbeider med å utvikle nye prinsipper og metoder for risikostyring1. Samarbeidspartnerne har vært fra både næringsliv og myndigheter. En rekke alvorlige hendelser i petroleumsvirksomheten har vist at det er nettopp risikoforståelsen som har sviktet, og forskningen i prosjektet har bidratt med en ny tilnærming for å forstå disse hendelsene. Vurderinger av risiko kan bygge på forutsetninger og antakelser som kan være feil, eller basert på for lite kunnskap. Prosjektet har bidratt til å klargjøre hva risiko er og hvordan risiko best bør beskrives for å forstå sammenhengen mellom usikkerhet, kunnskap og det uforutsette. På bakgrunn av behovet for «ny» risikotenking, definerer Petroleumstilsynet risiko som «konsekvensene av virksomheten, med tilhørende usikkerhet»2. Presiseringen medfører ingen nye regelverkskrav.

Usikkerhet dreier seg om mangel på informasjon, manglende forståelse eller mangel på kunnskap. Type usikkerhet, om den er stor eller mindre, om den kan reduseres eller elimineres, er viktige momenter. Det må i større grad tas høyde for usikkerhet og kunnskapsstyrke i risikovurderingene, og resultatene fra risikoanalyser må være relevante og nyttige for dem som skal bruke dem i beslutningsprosesser.

Risikobegrepet er knyttet til konsekvenser av virksomheten, ikke bare til konsekvenser av en aktivitet eller hendelse på innretningen. Risiko angår derfor ikke bare den konkrete aktiviteten der og da, men henger sammen med hvordan aktiviteten er planlagt, hvor den foregår og under hvilke rammebetingelser.

Risiko må forstås og håndteres i alle faser av petroleumsvirksomheten.

4.2 Datagrunnlaget

Når man vurderer risiko, er det viktig å se på et samlet bilde og basere vurderingene på flere kilder, slik som datagrunnlag, innspill fra næringen og tilsynserfaringer. Det er en rekke kilder som samlet sett gir et grunnlag for å beskrive og vurdere HMS-situasjonen og risikoutviklingen i petroleumsvirksomheten. De mest sentrale kildene til redegjørelsene i stortingsmeldingen er:

• Risikonivået i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP)

• tilsynserfaringer, herunder granskinger gjennomført av Petroleumstilsynet

• varsler og bekymringsmeldinger

• forskningsresultater og særskilte utredninger

4.2.1 Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP)

Prosjektet Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP) overvåker risikoutvikling i petroleumsvirksomheten og er organisert i et samarbeid med selskapene, myndighetene, bransjeforeningene, fagforeningene og relevante forskningsmiljøer. Utviklingen i petroleumsnæringen overvåkes ved hjelp av en rekke indikatorer på sikkerhet og arbeidsmiljø. Det utarbeides en årlig rapport som viser trender i risikobildet over tid og som er ment å gi en omforent forståelse av risikobildet. Arbeidet med RNNP er forankret i partssamarbeidet gjennom Sikkerhetsforum, som også fungerer som referansegruppe og hovedmottaker av resultatene. I arbeidet med RNNP er det etablert en rådgivingsgruppe med representanter fra partene i næringen, som bidrar til kvalitetssikring av resultatene i RNNP. Det er også etablert en faggruppe, med nasjonale eksperter i sikkerhets- og arbeidsmiljøfag, som bidrar til metodeutvikling og kvalitetssikring av data og informasjon. RNNP inneholder informasjon om storulykker, arbeidsulykker og andre relevante sikkerhets- og arbeidsmiljøfaktorer på sokkelen og på land. RNNP viser også utviklingen når det gjelder akutte utslipp.

Det overordnede formålet med RNNP er å overvåke risikonivået og måle effekter av sikkerhets- og arbeidsmiljøarbeidet over tid. Å måle slike effekter er utfordrende fordi mange faktorer påvirker utviklingen. Målingen i RNNP dekker ikke alle sider ved sikkerhet og arbeidsmiljø, og gir derfor et forenklet bilde av en kompleks virkelighet.

RNNP bygger på kvalitative og kvantitative historiske data som hentes fra flere kilder. Historiske data gir et bilde av utviklingen frem til i dag, men ikke av hvordan utviklingen vil bli fremover. En kvalitativ undersøkelse kan for eksempel ha som mål å drøfte og oppsummere ny forskning på et tema, eller å analysere granskingsrapporter for en periode. De kvantitative data, som benyttes i de mer tradisjonelle indikatorene, hentes i all hovedsak fra næringen selv.

Spørreskjemaundersøkelsen i RNNP utføres annethvert år og omfatter alle arbeidstakere som er på jobb på norsk sokkel og på landanleggene. I hovedsak kartlegger spørreskjemaet arbeidstakernes oppfatninger av fysisk og psykososialt arbeidsmiljø, HMS-klima og opplevd risiko, samt opplevelse av egen helse, sykdom og skader. Det har vært diskusjoner mellom partene om oppslutningen på spørreskjemaundersøkelsen er for lav (mellom 30 og 50 prosent). Til tross for en noe lav svarprosent er undersøkelsen vurdert å være representativ, blant annet fordi svarfordelingen sammenfaller med annen informasjon om populasjonen, som innrapporterte timetall fra operatørselskap, rederier og landanlegg totalt for perioden, fordelt på de enkelte arbeidsområder. Det bør allikevel vurderes tiltak for å øke svarprosenten og sikre kvaliteten på spørreskjemaundersøkelsen. Petroleumstilsynet samarbeider med Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) om å utvikle en mer effektiv og brukervennlig behandling og rapportering av spørreskjemadataene fra RNNP-undersøkelsen. Formålet er å øke kvaliteten på rapporteringene og bidra til økt bruk av resultater i næringen, mer brukervennlig formidling, og at resultatene brukes mer aktivt til forbedringsarbeid.

Resultatene fra RNNP utgjør en sentral del av Petroleumstilsynets grunnlag for å gjennomføre risikobasert tilsyn, videreutvikling av regelverket, kompetansebygging og rådgiving til departementet og industrien. Den partssammensatte arbeidsgruppen konkluderte høsten 2017 med at RNNP utgjør det viktigste grunnlaget for felles virksomhetsforståelse av og kommunikasjon om risikonivået i petroleumsvirksomheten, og at partene i næringen fortsatt må støtte opp om arbeidet med og videreutvikling av RNNP3. Departementet har erfart at det har vært diskusjoner mellom partene om forståelsen og bruken av RNNP. RNNP er et svært viktig grunnlag for næringens videre prioriteringer og for politikkutforming når det gjelder helse, miljø og sikkerhet, og resultatene av RNNP må sikres høy legitimitet. Det bør derfor vurderes hvordan arbeidet med RNNP kan organiseres og styrkes for å sikre en balansert og presis bruk av resultater og analyser.

Et riktig bilde av risiko i dag er viktig for næringens oppfølging. I tillegg til de historisk data fra RNNP, er det behov for utfyllende informasjon om risiko i dag for å få en bedre omforent forståelse av trender og utfordringer. Utvikling og oppdatering av et tidsriktig risikobilde skal gjøres i samarbeid med partene i næringen, Sikkerhetsforum og akademia. Målsettingen er å få en bedre forståelse for endring og utvikling basert på løpende informasjon om hendelser, tilsyn, endringer, bekymringsmeldinger osv.

4.2.2 Erfaringer fra tilsyn og granskinger

Risikobildet som fremkommer gjennom RNNP suppleres av Petroleumstilsynets erfaringer fra tilsyn, interne og eksterne granskinger, varsler og bekymringsmeldinger, og oppfølging av hendelser. Disse kan bidra til en beskrivelse av risikobildet og gir indikasjoner på eventuelle trender.

4.2.3 Varsler og bekymringsmeldinger

Problemstillinger vedrørende varsling om kritikkverdige forhold i arbeidslivet har vært på dagsorden de siste årene. Arbeidsmiljølovens varslingsregler omfatter tilfeller der arbeidstaker varsler om forhold på arbeidsplassen som er eller kan være i strid med lovverket, virksomhetens retningslinjer, eller alminnelig oppfatning av hva som er forsvarlig eller etisk akseptabelt. Arbeids- og sosialdepartementet nedsatte i januar 2016 et offentlig utvalg for å foreta en helhetlig gjennomgang av varslingsreglene i arbeidsmiljøloven, og vurdere om det er behov for å foreslå ytterligere lovendringer og/eller andre tiltak. Utvalget la frem sin utredning 15. mars 2018 i NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vern. Varslingsutvalget tar utgangspunkt i at det er positivt og lønnsomt for samfunnet at kritikkverdige forhold blir avdekket gjennom varsling. På denne bakgrunn har de en rekke forslag for å klargjøre regelverket og sikre varslerne tilstrekkelig vern. Utredningen vil bli sendt på høring før det tas stilling til hvordan Varslingsutvalgets forslag skal følges opp. I tillegg har det i regi av Arbeidstilsynet blitt gjennomført et prosjekt for å bedre samhandlingen mellom relevante myndigheter når det gjelder varsling. Prosjektet har foreslått en rekke tiltak for å styrke myndighetenes kompetanse og samordning, slik at varslere i norsk arbeidsliv skal melde fra om kritikkverdige forhold uten risiko for gjengjeldelse.

Petroleumstilsynet fører tilsyn med at virksomhetene har etablert varslingsrutiner og med eventuelle brudd på arbeidsmiljøloven knyttet til varslingssaker, for eksempel ved mobbing eller trakassering.

Petroleumstilsynet har fått et økende antall varsler og bekymringsmeldinger de siste årene. I perioden 2011 til 2017 var det totalt 150 bekymringsmeldinger, jf. tabell 4.1. I perioden 2011 til 2014 kom rundt halvparten av bekymringsmeldingene fra vernetjeneste eller fagforeninger. For årene 2016 og 2017 kom det flere bekymringsmeldinger fra arbeidstakerne. Sammenligner man perioden fra 2015 til 2017 med perioden fra 2011 til 2014, synes det å være en utvikling i retning av flere bekymringsmeldinger om manglende samsvar mellom oppgaver og ressurser, svak/manglende arbeidstakermedvirkning, press på arbeidstidsordninger, manglende rapporteringskultur og utfordringer innen opplæring/kompetanse. Denne typen bekymringsmeldinger utgjør vel 80 prosent av bekymringsmeldingene om psykososialt og organisatorisk arbeidsmiljø. Et fellestrekk er at de fleste bekymringsmeldingene er knyttet til omstillings- og effektiviseringsprosesser. Petroleumstilsynet har fått flere bekymringsmeldinger innen teknisk sikkerhet fra 2015 til 2017 enn tidligere. På dette området er det ingen enkeltproblemstillinger som peker seg ut.

4.2.4 Forskningsresultater og særskilte utredninger

Siden 2002 har Arbeids- og sosialdepartementets sektoransvar for forskning på helse, arbeidsmiljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten i hovedsak vært organisert som del av de store petroleumsforskningsprogrammene i Forskningsrådet – nå PETROMAKS2. HMS-forskningen i PETROMAKS blir også fulgt opp av en egen referansegruppe med koblinger til partene i næringen. FoU-satsingen på helse, miljø og sikkerhet i Forskningsrådet ble i 2016 videreført og gjort synkron med resten av PETROMAKS2-programmet, samt gjort om til en løpende satsing med treårige programplaner. Forskningen og utviklingen har resultert i ny teknologi og kunnskap om sikkerhet og arbeidsmiljø og mer overordnede forhold som sikkerhetskultur og reguleringsregimer.

Det refereres i meldingen til ulike prosjekter som er gjennomført i regi av PETROMAKS-programmet. Drøftingene i meldingen refererer også til særskilte utredninger, blant annet rapport fra en faglig ekspertgruppe som i 2013 vurderte hvordan tilsynsmyndighetenes oppfølging er tilpasset dagens og fremtidens utfordringer4 og utredningsprosjekt i regi av Safetec knyttet til nye driftsløsninger i petroleumssektoren5. Rapport fra den partssammensatte arbeidsgruppen som drøftet HMS-tilstanden og – utviklingen i norsk petroleumsvirksomhet ble lagt frem i september 2017, og er også et viktig grunnlag for arbeidet med stortingsmeldingen6.

4.3 Utvikling i HMS-tilstanden i næringen

Over tid har HMS-nivået i petroleumsvirksomheten utviklet seg i en positiv retning, og myndighetene og partene er enige om at sikkerhetsnivået i næringen i Norge er høyt. Oppmerksomheten rundt sikkerhet er høyere enn i mange andre bransjer. Fra 2000 har det i hovedtrekk vært en stabil og positiv utvikling når man ser på de fleste indikatorene for storulykke. Dette indikerer at næringen er blitt bedre til å styre forhold som påvirker risiko.

Petroleumsvirksomheten har de senere årene vært inne i en utfordrende periode med omfattende endringer og omstillinger. Storulykkeindikatoren som reflekterer både antall alvorlige hendelser og hendelsenes potensial med tanke på tap av liv, nådde et lavt nivå i 2013 og 2014, men var høyere i 2015 og 2016. I 2017 er storulykkeindikatoren igjen på samme nivå som i 2013 og 2014. Arbeidsmiljøstandarden i petroleumsvirksomheten har i hovedsak hatt en positiv utvikling, men næringen har fortsatt en rekke arbeidsmiljøutfordringer. Spørreskjemakartleggingen i forbindelse med RNNP 2015 og 2017 viser at det er utfordringer når det gjelder psykososialt arbeidsmiljø, sikkerhetsklima og rapporteringskultur, og det var en økning i alvorlige personskader i 2017. Det har de siste ti årene vært fire dødsulykker i norsk petroleumsvirksomhet. Tilsynserfaringer tyder på press på partssamarbeidet i virksomhetene. Arbeidsforhold og organisering av arbeidet har betydning for sikkerhet, arbeidsmiljø og helse. Systematisk arbeid for å redusere omfanget av arbeidsrelaterte helseskader er viktig for å sikre en fortsatt god langsiktig utvikling av arbeidsmiljøet i petroleumsnæringen.

Helikoptertransport utgjør en relativ stor del av det samlede risikobildet for arbeid på sokkelen. Helikopterulykken på Turøy i april 2014, der 13 mennesker omkom viser at det er særskilt viktig at det arbeides systematisk med risikostyring også ved personelltransport.

4.4 Storulykkerisiko

Utformingen av innretninger og landanlegg, valg av robuste tekniske løsninger, opprettholdelse av god teknisk tilstand og effektive barrierer er noen elementer som vil redusere sannsynligheten for hendelser med storulykkepotensial samt hindre at hendelser utvikler seg til storulykke. En storulykke innebærer tap av flere menneskeliv, alvorlig skade på miljøet eller tap av større økonomiske verdier og kan skje både på innretning og landanlegg og i forbindelse med transport til og fra innretningen.

RNNP har elleve ulike indikatorer på definerte fare- og ulykkessituasjoner (DFU'er) knyttet til storulykke på sokkelen. For sokkelen gis det i kapittel 4.4.2–4.4.6 en oversikt over totalindikatoren for storulykke og resultater for de DFU'er som har hatt størst bidrag til totalindikatoren.

Figur 4.2 gir en oversikt over antall rapporterte hendelser med storulykkespotensial i perioden 2000 til 2017. Som figuren viser, har det etter en topp i 2002 vært en gradvis nedgang i antall hendelser.

Kilde: RNNP 2017

4.4.1 Totalindikator

I RNNP-rapporten utarbeides det en totalindikator for storulykke på innretninger. Totalindikatoren uttrykker ikke risikonivå eksplisitt, men er en indikator basert på inntrufne hendelser og tilløpshendelser vurdert opp mot vektet hendelsespotensial. En positiv utvikling av denne indikatoren viser at næringen har fått bedre kontroll på faktorer som gir fremtidig risiko. Hendelser knyttet til helikoptertransport rapporteres separat og er ikke en del av totalindikatoren, jf. kapittel 4.6.9.

Vektfaktorene som benyttes i totalindikatoren reflekterer hendelsenes potensial til å resultere i tap av liv dersom hendelsen utvikler seg til en storulykke. Tilløpshendelser og hendelser som kan føre til storulykker har forskjellig potensial. En liten brann har for eksempel et lavere potensial for storulykke enn en stor brann. Av dette følger det at totalindikatoren er følsom for hendelser med stort potensial. Det er derfor viktig å legge størst vekt på en eventuell underliggende trend over tid når en vurderer indikatoren. Figur 4.3 viser at det er store årlige variasjoner, men fra 2002 har det vært en gjennomgående positiv utvikling av totalindikatoren, dersom en ser på gjennomsnittsverdier. De relativt høye verdiene i 2015 og 2016 skyldes i stor grad noen få alvorlige enkelthendelser.

Kilde: RNNP 2017

4.4.2 Hydrokarbonlekkasjer

Hydrokarbonlekkasjer har stor betydning for storulykkesrisiko i norsk petroleumsvirksomhet. I RNNP registreres alle hydrokarbonlekkasjer som kan ha storulykkepotensial. I perioden 2000–2017 har det vært en klar nedgang i antall slike hydrokarbonlekkasjer, se figur 4.4.

Kilde: RNNP 2017

Siden 2003 har det vært gjennomført flere prosjekter og studier med mål om å avdekke årsaker til og redusere antall hydrokarbonlekkasjer, både av partene i næringen og i RNNP-sammenheng. Den største enkeltårsaken til hydrokarbonlekkasjer er manuell inngripen i hydrokarbonførende systemer.

Det er etablert samarbeid i næringen om å redusere antallet hydrokarbonlekkasjer. I hydrokarbonlekkasjeprosjektet utarbeides blant annet bestepraksis-dokumenter og håndbøker som kan benyttes for forebygging av hydrokarbonlekkasjer, jf. boks 4.1.

I tillegg til tiltak for å forhindre at hydrokarbonlekkasjer oppstår, legges det ned mye ressurser i å hindre at lekkasjer utvikler seg til store branner eller eksplosjoner. Dette krever effektive barrierefunksjoner som skal oppdage lekkasje, hindre antennelse og eksplosjon og begrense konsekvenser ved en eventuell brann eller eksplosjon. Det legges spesiell vekt på å ha god kontroll på potensielle tennkilder. Ingen av lekkasjene med storulykkepotensiale (dvs. over 0,1 kg/s) som har blitt rapportert i RNNP i perioden 1996–2017, har antent.

4.4.3 Brønnkontroll og brønnintegritet

Tap av brønnkontroll er en storulykkerisiko ved enhver bore- og brønnaktivitet. Reduksjon av brønnhendelser og økt oppmerksomhet på brønnintegritet er vesentlig for å redusere risiko for storulykker på sokkelen. Utviklingen i brønnkontrollhendelser og brønnintegritet følges nøye av industrien og Petroleumstilsynet.

Totalt sett er det en nedgang i antall brønnkontrollhendelser i 2017 i forhold til de tre foregående årene. Generelt har antall brønnkontrollhendelser per borede brønn vært høyere for leteboring enn for produksjonsboring. De to siste årene skiller seg derfor ut med null hendelser innen leteboring jf. figur 4.5.

Kilde: RNNP 2017

Brønnhendelsene klassifiseres på tre nivå (lav alvorlighet, middels alvorlighet og høy alvorlighet). Siden 2001 har det vært fire hendelser med høy alvorlighet. Den siste av disse var brønnhendelsen på boreriggen Songa Endurance på Trollfeltet i 2016. Dette var en gassutblåsning som kunne ha ført til antennelse og dødstall under ubetydelig endrede omstendigheter.

4.4.4 Lekkasjer fra stigerør, rørledninger og undervannsproduksjonsanlegg

Lekkasjer fra stigerør, rørledninger og havbunnsanlegg har et betydelig potensial for storulykker. Dette skyldes blant annet høyt trykk og det store volumet av hydrokarboner. Lekkasjer kan komme opp under innretningen og slik sett medføre fare for antennelse.

Indikatoren dekker stigerør, rørledninger og havbunnsanlegg innenfor sikkerhetssonen, samt andre lekkasjer som utgjør en fare for innretningen. I perioden 2001–2017 har det vært rapportert 12 slike alvorlige lekkasjer.

4.4.5 Konstruksjonsskader og maritime hendelser

Konstruksjonsskader

Større ulykker knyttet til konstruksjonsskader er sjeldne. De fleste konstruksjonsskader er forårsaket av utmattingsskader (sprekker) eller stormskader. Dødsfallet på den flyttbare innretningen COSL Innovator i 2015 var forårsaket av en bølge som traff boligkvarteret på innretningen. Flesteparten av rapporterte konstruksjonsskader er skader på flyttbare innretninger.

Kilde: RNNP 2017

Forankringssystemer

Flyttbare innretninger holdes på plass enten ved hjelp av dynamiske posisjoneringssystemer eller gjennom forankring på havbunnen. Hvis systemene svikter, kan det få alvorlige konsekvenser. For bore- eller produksjonsinnretninger kan forbindelsen til utstyr på havbunnen bli ødelagt eller skadet. Dette kan føre til tap av brønnkontroll og fare for utblåsning. Tap av posisjon innebærer også fare for kollisjon med andre innretninger. For noen år siden var det en økning i hendelser knyttet til forankringssystemer. Etter initiativ fra Petroleumstilsynet og tiltak i industrien, har denne utviklingen snudd og de siste årene har det vært få slike hendelser.

Skip og drivende gjenstander på kollisjonskurs

Det har vært alvorlige kollisjoner mellom skip og innretninger etter år 2000. Antallet har imidlertid vært synkende. Antall skip på kollisjonskurs har også gått ned i perioden, jf. figur 4.7. Denne utviklingen skyldes blant annet bedre overvåking av skipstrafikken.

Kilde: RNNP 2017

4.4.6 Akutte utslipp

RNNP-akutte utslipp er begrenset til petroleumsvirksomheten til havs og dekker alle inntrufne akutte utslipp og tilløpshendelser7 i perioden 2001–2016.

Akutte råoljeutslipp

Det har vært en positiv utvikling i antall akutte oljeutslipp i perioden 2001–2016, jf. figur 4.8. Dette skyldes hovedsakelig en nedgang i mindre råoljeutslipp. Hendelsenes samlede årlige utslippsmengde varierer mye gjennom perioden.

Kilde: RNNP-AU 2016

Akutte utslipp fra havbunnsinnretninger

Det er utstrakt bruk av undervannsteknologi og et stort og økende antall havbunnsinnretninger i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Figur 4.9 viser antall akutte utslipp fra havbunnsinnretninger siden 2006.

Kilde: RNNP-AU 2016

Næringen har over flere år utviklet teknologier for rask deteksjon av lekkasjer fra havbunnen. Erfaring fra Petroleumstilsynets tilsyn samt innrapporterte akutte oljeutslipp fra havbunnsinnretninger viser at det tar tid å oppdage slike lekkasjer, og at de i all hovedsak oppdages ved visuell observasjon på havoverflaten. Selskapene må prioritere forebygging og tidlig deteksjon av akutt forurensing fra havbunnsinnretninger.

4.4.7 Barrierestyring

Effektive barrierer er viktig for å redusere sannsynlighet for hendelser og begrense konsekvensene av dem. Overvåking av selskapenes barrierestyring inngår dermed som en sentral indikator i RNNP og som oppfølging i tilsyn. Barrierestyring innebærer en systematisk og kontinuerlig sikring av at nødvendige barrierer er på plass for å beskytte mot feil, fare- og ulykkessituasjoner8. Dette gjelder både tekniske, operasjonelle og organisatoriske barrierer. Tilsynserfaringer viser at det har vært en positiv utvikling i systemer og metodikk for barrierestyring, særlig når det gjelder de tekniske barrierene.

Det er de siste årene gjennomført en rekke tilsynsaktiviteter mot barrierer knyttet til brønnintegritet, brønnkontroll, hydrokarbonlekkasjer, konstruksjoner og marine systemers integritet. Det er igangsatt flere aktiviteter som samlet har bidratt til ny og forbedret kunnskap om barrierenes rolle og funksjon for å hindre storulykke. Næringen har tatt initiativ til å videreutvikle selskapsinterne dokumenter i samsvar med krav i regelverket og utdypinger i Petroleumstilsynets barrierenotat, og regelverket er videreutviklet basert på erfaringer fra tilsyn. Det er viktig at aktørene i næringen også fremover og under endrede rammebetingelser, benytter solide tekniske og organisatoriske løsninger som reduserer faren for at feil- eller ulykkessituasjoner inntreffer og at barrierestyring etableres og opprettholdes i alle faser av virksomheten.

I RNNP samles det inn data på noen utvalgte barriereelementer for å forhindre og begrense konsekvensen av hendelser med storulykkespotensial. Data viser at det er stor variasjon på innretningsnivå, men de siste årene er det registrert en positiv utvikling på et overordnet industrinivå. Barrierelementer som historisk har vist svakere resultater, viser forbedring.

4.4.8 Vedlikeholdsstyring og teknisk tilstand

Mangelfullt og manglende vedlikehold kan være en medvirkende årsak til ulykker og uønskede hendelser i petroleumsvirksomheten. Målet med vedlikeholdsstyring er blant annet å identifisere sikkerhetskritiske funksjoner og sikre at disse funksjonene (herunder barrierer) fungerer når det er behov for dem. Innretninger, anlegg og utstyr må derfor vedlikeholdes i alle faser av levetiden. Det legges stor vekt på vedlikehold for å opprettholde teknisk tilstand i sikkerhetsarbeidet generelt, og vedlikehold av sikkerhetskritisk utstyr spesielt.

En kjent utfordring i petroleumsnæringen er korrosjon generelt, og spesielt under isolasjon og på lite tilgjengelige steder. Korrosjon under isolasjon har vist seg å være årsak til flere hendelser med storulykkepotensial de siste årene. Korrosjonen kan oppstå både på svart og rustfritt stål og skjer raskt som følge av fuktighet, høye temperaturer på selve prosessutstyret og rørsystemene og i tilknytning til sjøluft. Korrosjon under isolasjon kan være vanskelig å oppdage, siden selve korrosjonen dekkes av isolasjonsmaterialet. Korrosjonsutfordringene forventes å øke ettersom innretninger, anlegg og rørledninger blir eldre. Den partssammensatte arbeidsgruppen i 2017 pekte på at næringen må følge opp utfordringer knyttet til korrosjon og ha oppmerksomhet på disse problemstillingene i tiden fremover. Det er behov for ny kompetanse- og teknologiutvikling når det gjelder korrosjon og vedlikeholdsproblematikk.

4.4.9 Landanleggene

Det er åtte landanlegg for ilandføring og/eller bearbeiding av olje og gass i Norge. Figur 4.10 viser utviklingen i antall hendelser med storulykkepotensiale på landanleggene. Som figuren viser er det ingen klar trend for perioden, men det har vært en positiv utvikling de siste årene. Det utarbeides ikke en egen totalindikator for storulykke for landanleggene.

Kilde: RNNP Landanlegg 2017

Korrosjon under isolasjon er en utfordring for en rekke anlegg, jf. kapittel 4.4.8. De eldre anleggene har betydelige vedlikeholdsprogrammer for å følge opp dette, men øvrige anlegg er også utsatt.

Det er etablert en samarbeidsarena hvor lederne for de åtte anleggene møtes regelmessig for å utveksle erfaringer (L-8). Dette har bidratt til god dialog på tvers av alle anlegg. Resultater og data fra RNNP diskuteres på tvers av anlegg i regi av L-8.

4.5 Arbeidsforhold, arbeidsrelaterte helseplager og arbeidsskader

Arbeidsforhold og organisering av arbeidet har betydning for sikkerhet, arbeidsmiljø og for forekomsten og forløp av en rekke helseplager og sykdommer. Det er godt dokumentert at det foreligger årsakssammenhenger mellom arbeidsmiljøeksponeringer og redusert helse og jobbengasjement hos arbeidstakere9. Arbeidsmiljøstandarden i norsk petroleumsvirksomhet har i all hovedsak hatt en positiv utvikling i perioden 2011–2017. Petroleumsvirksomheten er likevel fortsatt en næring med en rekke arbeidsmiljøutfordringer.

Den tekniske arbeidsmiljøstandarden i forbindelse med design og bygging har i all hovedsak hatt en positiv utvikling. Spørreskjemakartleggingen i forbindelse med RNNP i 2015 og 2017 viser imidlertid utfordringer når det gjelder psykososialt arbeidsmiljø, sikkerhetsklima og rapporteringskultur, spesielt for ansatte på sokkelen. Disse resultatene må ses i sammenheng med omfattende nedbemanning og omstilling i virksomheten på sokkelen i perioden. Det er viktig at næringen og partene tar tak i utfordringene og fortsetter sitt langsiktige forebyggingsarbeid innen arbeidsmiljø, helse og sikkerhet.

Systematisk arbeid for å redusere omfanget av arbeidsrelatert helseskade, blant annet gjennom økt kunnskap om risikoforholdene, er viktig for å sikre en fortsatt god langsiktig utvikling av arbeidsmiljøet i petroleumsnæringen.

4.5.1 Personskader og dødsfall

Arbeidsulykker som medfører alvorlige personskader eller dødsfall er en viktig indikator for risikonivået i næringen. I perioden 2006 til 2013 var det generelt en positiv utvikling med hensyn til alvorlige personskader. Det har de siste ti årene vært fire dødsulykker i norsk petroleumsvirksomhet, i 2007, 2009, 2015 og 201710. I tillegg var det en tragisk helikopterulykke i april 2016 hvor 13 mennesker mistet livet, jf. kapittel 4.6.9.

I 2017 ble det registrert 204 rapporteringspliktige personskader på norsk sokkel. Av disse ble 27 klassifisert som alvorlige. Frekvensen av alvorlige personskader var på 0,8 per millioner arbeidstimer i 2017. Det er den høyeste frekvens siden 2008. Økningen i alvorlige personskader fra 2016 til 2017 gjelder både på produksjonsinnretninger og flyttbare innretninger. Den totale skadefrekvensen for landanleggene er 0,6 alvorlige personskader per million arbeidstimer. Andelen som oppgir i RNNP spørreskjemaundersøkelsen at de har vært utsatt for en arbeidsulykke med personskade, har også gått opp både offshore og på land fra 2015 til 2017.

4.5.2 Kjemisk arbeidsmiljø

Ved arbeid i petroleumsnæringen vil mange yrkesgrupper komme i kontakt med kjemikalier, enten ved innånding av støv og gasser eller hudkontakt. Helserisiko som følger av bruken av et kjemisk stoff avhenger både av stoffets giftighet og av graden av eksponering, dvs. måten stoffet brukes på.

Kjemisk helserisiko i petroleumsvirksomheten finnes først og fremst i forbindelse med aktiviteter som boring av brønner og prosessering av hydrokarbonstrømmer. Selskapene har rapportert om alvorlige eksponeringssituasjoner for utvalgte stillingsgrupper. Innen boring er eksponering for oljedamp og oljetåke en utfordring, mens det for drifts- og vedlikeholdspersonell er benzeneksponering som er den største utfordringen. I forbindelse med vedlikehold av prosessanlegg åpnes utstyr og rørsystemer, og personell kan eksponeres for hydrokarboner og benzen. Kjemisk eksponering forekommer også i forbindelse med arbeid som forpleiningstjeneste, mekanisk vedlikehold og reparasjonsarbeid, verkstedsaktiviteter og laboratoriearbeid med videre. I forbindelse med overflatebehandling er det periodevis høy eksponering for støv, løsemidler og allergifremkallende kjemikalier. Behovet for overflatebehandling øker med økende alder på innretninger og anlegg.

Kjemisk arbeidsmiljø overvåkes i petroleumsnæringen ved blant annet å følge utvikling i antall kjemikalier som er i bruk, antall kjemikalier med høyeste farekategori, og selskapenes styring av risiko for kjemikalieeksponering. For innretninger til havs har både totalt antall kjemikalier og antall med høyeste farekategori økt i perioden 2004–2015, særlig innenfor vedlikehold. Den samme tendensen gjør seg gjeldende på landanlegg, men er mindre tydelig. Samtidig registreres det at selskapene har høy oppmerksomhet på kjemikaliestyring, og de fleste har egne prosesser for risikovurdering og godkjenning av nye kjemikalier.

Gjennom RNNP spørreskjemaundersøkelse framkommer selvrapportert eksponering for kjemikalier enten ved hudkontakt eller innånding, samt plager som kan knyttes til slik eksponering. Frem til 2013 var det en moderat, men tydelig positiv utvikling i retning av bedre arbeidsmiljø og mindre grad av plager på grunn av innånding og hudkontakt med kjemikalier. Resultatene fra undersøkelsen i 2015 og 2017 indikerer en økning i opplevd eksponering, men et stabilt nivå for plager.

Leger har meldeplikt til Petroleumstilsynet når det antas at sykdom skyldes arbeidsmiljøet. De legemeldte arbeidsrelaterte sykdommer som kan knyttes til kjemisk eksponering, er i første rekke hudsykdommer, luftveislidelser og svulster. Antall meldte tilfeller av arbeidsrelaterte hudlidelser har gått ned de siste 20 årene. De fleste av meldingene om hudplager har vært knyttet til boreaktivitet og kontakt med boreslam, og den klare reduksjonen i antall meldte hudsykdommer tyder på en betydelig forbedring av arbeidsmiljøet på dette området. For de andre to diagnosegruppene er tallene betydelig lavere, slik at det er vanskeligere å uttale seg om trender.

De senere årene har helsefare knyttet til eksponering for benzen fått økt oppmerksomhet i næringen. Det har kommet ny forskningskunnskap som tyder på at benzen har kreftfremkallende effekt ved lavere eksponeringsnivå enn dagens grenseverdi på én ppm11, og at stoffet knyttes til flere kreftformer i blod- og lymfedannende organer enn tidligere antatt. Det europeiske kjemikaliebyrået (ECHA) har foreslått en senking av grenseverdien for benzen til en tidel av gjeldende verdi. Blant mannlige arbeidere ansatt på norsk sokkel i perioden 1965–1998, ble det for perioden 1999–2011 funnet sammenhenger mellom benzeneksponering og flere kreftformer i blod- og lymfedannende organer12. Disse effektene er relatert til eksponeringsnivåene for benzen i næringen før 1999. I en nylig publisert analyse har de samme forskerne funnet en sammenheng mellom eksponering for råolje eller benzen og hudkreft13. Forskningen viser at oljearbeidere som har vært eksponert for råolje og benzen i ti år eller mer, har opptil syv ganger så høy risiko for hudkreft på hender og underarmer som personer som aldri har vært eksponert. Petroleumstilsynets tilsynsaktivitet og selskapenes egen kartleggingsaktivitet de siste årene har identifisert flere kilder til benzeneksponering, for eksempel kaldventilering og enkelte typer vedlikeholdsarbeid, og det er behov for å gjøre mer kartlegging for å forstå eksponeringsbildet og risiko bedre.

Selv om det er stor variasjon, er det Petroleumstilsynets erfaring at selskapenes systematiske arbeid med kjemisk arbeidsmiljø er forbedret etter gjennomføringen av kjemikalieprosjektet (se faktaboks 4.2). Dette gjelder både omfang av og kvalitet på målinger og risikovurderinger og operasjonell praksis, hvor kjemikaliebruk knyttes sterkere opp til formelle prosesser for arbeidstillatelser og sikker jobbforberedelse.

4.5.3 Fysisk arbeidsmiljø

Støy, vibrasjoner og kulde er eksempler på fysiske risikofaktorer i arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten.

Det er mye tungt maskineri og roterende utstyr fordelt på liten plass og stor tetthet av rør og ventiler på innretningene på sokkelen. Dette er betydelige kilder til støy og vibrasjon. Støy og vibrasjon henger sammen, men i petroleumsvirksomheten er støy oftest den mest kritiske faktoren. I tillegg er innretningene med økende alder utsatt for korrosjon og økende behov for overflatevedlikehold, noe som innebærer bruk av håndholdt verktøy som gir høye støynivåer.

I petroleumsvirksomheten på land er bildet ulikt, her er det mer plass til å skille støykilder, bygge mer støyisolasjon og ha flere enheter slik at reparasjon og vedlikehold kan skje på nedstengt og skjermet utstyr.

RNNPs støyindikator har gitt mye nyttig informasjon om støyeksponering. Selv om selskapene arbeider aktivt med reduksjon av støy, og det stadig rapporteres om utførte tekniske tiltak, er det fortsatt mange grupper med høy støyeksponering. For innretninger i senfase har det vist seg å være vanskelig å få gjennomført større støyreduserende tiltak. RNNP spørreskjemaundersøkelse har flere spørsmål som dekker både støyeksponering og plager som kan knyttes til støy. Samlet sett er støy den arbeidsmiljøfaktoren som flest arbeidstakere opplever å være eksponert for.

Ny teknologi og nye måter å utforme innretninger på, har bidratt til å redusere støy på nyere innretninger. Bruk av industristandarden NORSOK S002, som omhandler arbeidsmiljødesign, har vist seg å gi gode resultater innenfor støyområdet. Næringen har også over tid utviklet et sett av verktøy og et beskyttelsesregime mot støy som inkluderer bruk av avansert hørselsvern og oppholdstidsbegrensning. Petroleumsnæringen har samarbeidet om å følge opp og redusere problemer knyttet til støyeksponering, jf. blant annet støyprosjektet som er omtalt i boks 4.3.

4.5.4 Ergonomiske risikofaktorer

Med ergonomiske risikofaktorer menes faktorer som kan bidra til utvikling av arbeidsrelaterte muskel- og skjelettplager. Arbeidsrelaterte muskel- og skjelettplager har ofte sammensatte årsaksforhold, hvor fysiske/mekaniske, organisatoriske og psykososiale forhold spiller en rolle. I petroleumsvirksomheten er fysisk belastning særlig framtredende i drift og vedlikehold på innretninger til havs. Det er mye utstyr på begrenset område og utfordringer med tilkomst og materialhåndtering. Det er i tillegg mye gåing på hardt underlag med stor friksjon, samt gåing i trapper over flere etasjer. Forpleiningspersonell har utfordringer knyttet til ensidig belastning, mens løft og bæring er risikofaktorer for stillas -og boredekkspersonell. På oppdrag fra Petroleumstilsynet utførte IRIS i 2016 en analyse av arbeidsrelaterte muskel- og skjelettplager basert på RNNP spørreskjemaundersøkelsen 2011–201514. Det ble påvist en økning i egenrapportering av samtlige arbeidsrelaterte muskel- og skjelettplager, og spesielt økning i rapportering av plager i nakke, skuldre, og armer. Analysen viste også en høyere andel av jobbrelaterte nakkeplager for de som hadde vært i en nedbemannings- eller omorganiseringsprosess. Resultatene gjelder både for offshore og landansatte. Selskapene har frem til 2016 rapportert data til en RNNP-indikator der ulike ergonomiske faktorer på innretninger og anlegg er vurdert. Dataene viser at boredekksarbeidere har flest belastende arbeidsoppgaver, deretter kommer overflatearbeidere og mekanikere.

Arbeidsplassutforming og ergonomisk tilrettelegging er i all hovedsak god i petroleumsnæringen, særlig på nyere innretninger og anlegg. Det er likevel fortsatt et behov og mulighet for målrettede forbedringer av arbeidsmiljøet for å redusere arbeidsrelaterte muskel- og skjelettplager, særlig blant enkelte risikoutsatte grupper.

4.5.5 Organisatorisk og psykososialt arbeidsmiljø

Organisatoriske forhold omfatter strukturelle og formelle betingelser på en arbeidsplass, som ansvarsforhold, størrelse på enheter og grupper, arbeidstid, skiftordninger, formelle veier for kommunikasjon og endringer i organisasjonen. Hvordan arbeidet organiseres, arbeidets innhold og samhandling mellom medarbeidere og ledere har betydning for mange typer psykologiske og sosiale faktorer i arbeidsmiljøet. Psykososiale og organisatoriske forhold påvirker arbeidstakernes fysiske og psykiske helse. Studier viser også at endringer i slike forhold påvirker ansattes situasjonsforståelse og evne til å mestre uforutsette situasjoner, og har betydning for storulykkesrisiko15.

Psykososialt arbeidsmiljø blir i RNNP målt ved fire faktorer: jobbkrav, kontroll (selvbestemmelse, tempo), lederstøtte og kollegastøtte. For ansatte offshore viser resultatene fra 2013 et positivt nivå, mens det i 2015 og 2017 rapporteres om høyere jobbkrav, lavere kontroll og lavere lederstøtte. Støtte fra kolleger viser imidlertid positive resultater og er på samme nivå i 2015 og 2017. På land opplever ansatte høyere jobbkrav i 2017 sammenlignet med 2015, mens det ikke er endring på de øvrige psykososiale spørsmålene.

Omorganisering og nedbemanning

I 2016 ble det gjennomført en studie i RNNP for å se nærmere på mulige konsekvenser av omstillings- og nedbemanningsprosesser for psykososialt arbeidsmiljø, sikkerhetsklima og helse i petroleumsvirksomheten. Nedbemanninger er rapportert å kunne utløse stressreaksjoner hos de ansatte på grunn av økt arbeidsmengde, jobbusikkerhet og redusert selvbestemmelse. Forskningen på helsemessige konsekvenser i forbindelse med nedbemanningsprosesser viser at de involverte har økt risiko for å utvikle psykiske lidelser. Langtidssykefraværet blant de gjenværende ansatte er i flere studier rapportert å øke, mens korttidssykefraværet synes å gå ned16. RNNP-studien viste at ansatte som har opplevd omorganisering og nedbemanning rapporterte om høyere risiko for skader, sykefravær, helseplager og dårligere sikkerhetsklima og psykososialt arbeidsmiljø sammenliknet med ansatte som ikke rapporterer om slike endringsprosesser. Analysene indikerte at den høyere risikoen for arbeidsskader blant de som har blitt berørt av nedbemanning eller omorganisering i næringen sett under ett, kan ha sammenheng med svakere resultater på sikkerhetsklima og psykososialt arbeidsmiljø.

I RNNP-spørreskjemaundersøkelsen i perioden 2013–2017 er det en betydelig økning i andelen sokkelansatte som rapporterer om omorganisering av moderat eller stor betydning (fra 32 prosent i 2013 til 56 prosent i 2017) og nedbemanning eller oppsigelser siste året (fra 19 prosent i 2013 til 69 prosent i 2017). Andelen som oppgir at organisasjonen har redusert bemanningen det siste året har sunket fra 2015 til 2017 med fire prosent. Andelen av sokkelansatte som opplever stor usikkerhet knyttet til både nåværende og framtidige jobbmuligheter har i samme periode økt fra syv prosent til 24 prosent. Ansatte på flyttbare innretninger rapporterer høyere grad av jobbusikkerhet og nedbemanning enn ansatte på produksjonsinnretninger.

For landanleggene viser RNNP at ca. 40 prosent rapporterer om omorganisering i 2015 og 2017. Andelen som rapporterer om nedbemanning er redusert fra 71 prosent i 2015 til 47 prosent i 2017. Opplevd jobbusikkerhet er lavere på landanleggene enn på sokkelen, men har i samme periode økt fra 11 prosent til 16 prosent.

I perioder med endring og omstilling er det særlig viktig at selskapene retter oppmerksomhet mot forebyggende faktorer i arbeidsmiljøet. Det foreligger mye kunnskapsbasert og dokumentert forskning på at medvirkning og det å legge til rette for forutsigbarhet og opplevelse av kontroll for arbeidstakerne, er viktige forebyggende faktorer som vil kunne bidra til et godt arbeidsmiljø.

HMS-klima

Resultatene for HMS-klima i perioden 2013–2017 viser en nedgang på noen områder. For ansatte offshore gjelder dette spesielt spørsmål som gjelder ledelsens prioritering av HMS. For eksempel viser enkeltspørsmål om vedlikehold og om hensynet til produksjon går foran hensynet til HMS, en negativ utvikling over lengre tid – både for ansatte offshore og på land. Resultatene viser også at ansatte som har vært utsatt for nedbemanning eller omorganisering skårer mer negativt på disse utsagnene enn andre.

En økende andel oppgir i RNNP spørreskjemaundersøkelsen at de opplever et press om ikke å melde personskader eller andre hendelser som kan «ødelegge statistikken». I 2015 var det 20 prosent som sa seg helt eller delvis enige i utsagnet, mens det i 2017 var 26 prosent som oppga dette. Tilsvarende har det vært en økning i andelen fra 28 prosent i 2015 til 36 prosent i 2017 som sier seg helt eller delvis enige i at rapporter om ulykker eller farlige situasjoner blir «ofte pyntet på». Disse resultatene omfatter petroleumsvirksomhet både på land og til havs.

4.5.6 Skiftarbeid og nattarbeid

Petroleumsvirksomhet foregår døgnkontinuerlig og er preget av skiftarbeid, nattarbeid og lange arbeidsuker. Intensive arbeidsperioder etterfølges av friperioder. På petroleumsanlegg på land er det 31 prosent som oppgir at de jobber i en skiftordning, 96 prosent av disse arbeider helkontinuerlig skift med nattarbeid. Landanleggene har mindre intensive arbeidsperioder enn på sokkelen. Andelen som har nattarbeid i petroleumsvirksomhet til havs har variert de siste årene. På produksjonsinnretninger var andelen 40 prosent i 2017, mens andelen på flyttbare innretninger var 77 prosent.

Arbeidstakerne på sokkelen arbeider lange arbeidsøkter hvor den alminnelige arbeidstiden er tolv timer. Mange veksler mellom natt og dag i løpet av en 14-dagers periode (såkalt «svingskift»)17.

Skiftarbeid øker risiko for en rekke helseproblemer og sykdommer. I de senere år har flere studier vist negative helseeffekter av «quick returns» (det vil si elleve timer eller mindre mellom to skift)18.

Av arbeidstakere på sokkelen oppgir 16 prosent å ha arbeidet 15 timer eller mer overtid i løpet av siste offshoreperiode. Videre oppgir 15 prosent at de en eller flere ganger i løpet av det siste året har arbeidet mer enn 16 timer i løpet av et døgn, og 15 prosent ble i løpet av siste offshoreperiode vekket på fritiden for å utføre en arbeidsoppgave19.

Arbeidstid som inkluderer natt eller sen kveld eller lange arbeidsøkter kan bidra til søvnforstyrrelser, døgnrytmeforstyrrelser og nedsatt kognitiv funksjon, og dette er forhold som kan øke risikoen for arbeidsulykker. Lange arbeidsøkter utover åtte timer øker risiko for ulykker, arbeidsøkter på mer enn tolv timer fordobler risikoen20. Risikoen for hendelser er særlig knyttet til nattarbeid, og risikoen synes å øke med antall påfølgende skift.

Pauser med mulighet for søvn bidrar noe til å restaurere kognitive funksjoner. Forstyrrelser av døgnrytmen påvirker mange funksjoner blant annet regulering av nesten alle hormonsystemer. Overgang mellom dagarbeid og nattarbeid, samt utkalling i søvnperioden, innebærer forstyrrelse av døgnrytmen. Muligheten til å påvirke arbeidstiden er knyttet til bedre fremtidig helse og senere pensjonering, og tilpasset arbeidsplanlegging kan endre helserisikoen knyttet til skiftarbeid21.

4.6 Særskilte tema

4.6.1 Utvikling i petroleumsvirksomheten

Petroleumsnæringen er en syklisk bransje som over tid gjennomgår endrings- og effektiviseringsprosesser. Endringene er omfattende og dreier seg blant annet om nedbemanning, teknologiutvikling, investeringsreduksjoner, aktivitetsreduksjoner og endret organisering av arbeid. Endringstakten er i perioder – som etter oljeprisfallet i 2014 særlig høy og flere endringsprosesser foregår samtidig. Dette gjør endringsprosessene komplekse, og det kan være utfordrende å gjennomføre helhetlige vurderinger av hvilke HMS-konsekvenser endringene kan få.

Forretningsmulighetene på norsk sokkel endres over tid. De funn som i dag gjøres i de mest kjente delene av norsk sokkel er gjennomgående mindre enn på 70- og 80-tallet. Samtidig er det de siste 50 årene etablert mye infrastruktur som har ledig kapasitet som kan utnyttes ved nye funn. Denne infrastrukturen muliggjør lønnsom utbygging av mange mindre felt ved at de kan bygges ut med undervannsanlegg eller enkle fjernstyrte plattformer som kan kobles til eksisterende felt. Flere norske felt er utbygd med undervannsanlegg tilknyttet produksjons- og lagerskip. Et fellestrekk for flere slike driftsløsninger synes også å være at de benytter avanserte fartøy som base for og til å utføre for eksempel konstruksjons- og vedlikeholdsaktivitet.

Kunnskap og ny teknologi er således i rask utvikling i petroleumsvirksomheten. Teknologiutvikling bidrar til et høyere HMS-nivå og effektivitet i petroleumsvirksomheten, men kan også medføre nye utfordringer som næringen må håndtere.

Som opplyst i Stortinget 23. mai 201722 utlyste departementet i 2017 et forsknings- og utredningsprosjekt for å kartlegge bruk og praksis omkring flerbruksfartøy. Utlysningen omfattet også en vurdering av hvordan utviklingen i norsk petroleumsvirksomhet forventes å bli og hvilke løsninger som kan bli tatt i bruk i årene fremover med hensyn til ny teknologi, nye driftsløsninger, integrerte operasjoner, enklere innretninger osv. Utredningsoppdraget ble tildelt Safetec. Safetecs rapport forelå 8. februar 2018, og skal blant annet inngå i diskusjonsgrunnlaget for det partssammensatte arbeidet som er igangsatt med sikte på å komme frem til en mer omforent virkelighetsforståelse når det gjelder bruken av flerbruksfartøy på norsk sokkel, jf. kapittel 4.6.2 23.

Safetec hevder i sin rapport blant annet at oljebransjen i stor grad vil følge utviklingen til resten av økonomien. Basert på en forventet svak, positiv utvikling i prisene for olje og gass, samt utvikling og bruk av ny teknologi som vil senke kostnadene, antar Safetec at det vil bli moderat positiv utvikling i de økonomiske rammebetingelsene på norsk sokkel i perioden frem til 2030. Safetec forventer en stigende, høy utbyggingstakt frem til 2022/23.

KonKraft24 prosjektet «Konkurransekraft – norsk sokkel i endring»25 retter seg først og fremst mot tiltak og anbefalinger knyttet til hvordan sikre en effektiv, bærekraftig og mer miljøvennlig industri, men berører også i noen grad HMS-forhold og risiko. Det fremheves behov for oppdatering av regelverk og standarder for å raskest mulig tilpasse forholdet mellom regelverk og nye teknologiske løsninger, spesielt innen digitalisering. Rapporten understreker også kunnskapsbehov, utvikling, testing og implementering av ny teknologi, og behov for en opptrappingsplan for forskningssatsingene DEMO 2000 og Petromaks2. Selv om Konkraft-prosjektet i liten grad adresserer HMS direkte, ligger det i anbefalingene en rekke forslag som vil ha konsekvenser for regulering og påvirke ulike HMS-aspekter i petroleumsvirksomheten. Tiltakene bærer også preg av et ønske om å dreie industrien i retning av endringer i organisering av arbeid og til utvikling av nye drifts- og forretningsmodeller. Større grad av digitalisering, teknologiutvikling og samarbeid utgjør de mest sentrale forutsetningene for å realisere prosjektets anbefalinger.

Hvordan, og hvor raskt, næringen vil utvikle seg i årene fremover, med nye driftskonsepter og løsninger med videre, har stor betydning for vurderingen av hvordan næringen skal følges opp i fremtiden.

4.6.2 Flerbruksfartøy

Arbeidsmiljøloven gjelder for «[…] virksomhet i forbindelse med undersøkelse etter og utnyttelse av naturforekomster på havbunnen eller i dens undergrunn, i indre norske farvann, norsk sjøterritorium og den norske del av kontinentalsokkelen.», jf. arbeidsmiljøloven § 1-3. Den nærmere rekkevidden for arbeidsmiljølovens anvendelse på sokkelen følger av avgrensinger gitt i forskrifter til loven, særlig forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (rammeforskriften). Dette innebærer at arbeidsmiljøloven gjelder for alle innretninger, faste og flytende, som har direkte kontroll over brønner. Videre omfattes floteller (boliginnretninger) og bemannede dykkeoperasjoner, uavhengig av om operasjonen skjer fra en petroleumsinnretning eller et skip. Forsynings- og hjelpefartøy for petroleumsvirksomheten omfattes ikke av arbeidsmiljøloven. Arbeids- og sosialdepartementet har imidlertid i forskrift myndighet til å fastsette at loven skal gjelde for «fartøy som utfører konstruksjons-, rørleggings- eller vedlikeholdsaktiviteter i petroleumsvirksomheten». Denne forskriftsadgangen har aldri vært benyttet.

I de senere årene har det vært stor oppmerksomhet rundt bruken av såkalte flerbruksfartøy på norsk sokkel. Overfor departementet er det beskrevet en situasjon hvor stadig mer arbeid på sokkelen utføres fra avanserte skip, og i mindre grad fra tradisjonelle petroleumsinnretninger. I denne sammenheng har det også blitt hevdet at arbeidstakerne på slike fartøy arbeider i et lovtomt rom, og at det er uklart hvilken tilsynsmyndighet denne virksomheten sorterer under. Flere arbeidstakerorganisasjoner har dessuten gitt uttrykk for at den beskrevne utviklingen må innebære at arbeidsmiljøloven blir gjort gjeldende for flerbruksfartøy.

Blant annet på denne bakgrunn, ba Arbeids- og sosialdepartementet Petroleumstilsynet om en faktisk og rettslig beskrivelse av situasjonen omkring bruken av flerbruksfartøy på norsk sokkel. Tilsynets rapport forelå i september 2016. I rapporten bekreftes det at fartøysaktiviteten på sokkelen har vist en økende tendens de senere årene, først og fremst på grunn av nye utbygginger i form av havbunnsløsninger. Basert på foreliggende informasjon, kunne imidlertid Petroleumstilsynet ikke se at stadig mer produksjons- eller bore- og brønnarbeid faktisk overføres fra tradisjonelle petroleumsinnretninger til fartøy. Når det gjelder den rettslige situasjonen, er det Petroleumstilsynets vurdering at det «ikke er uklart hvilket regelverksregime eller tilsynsregime som gjelder for fartøyene og arbeidstakerne om bord, selv om det er noe komplisert.» Petroleumstilsynet viser således at fartøyene ikke opererer i et lovtomt rom. Arbeidsvilkårene for de ansatte om bord reguleres av skipsfartslovgivningen i landet hvor skipet er registrert («flaggstatsprinsippet»). Dette regelverket bygger på internasjonale konvensjoner som den enkelte flaggstat er forpliktet til å gjennomføre. Tilsyn med arbeidsforholdene på fartøy hører i alminnelighet under flaggstaten, men Petroleumstilsynet har myndighet til å føre tilsyn med fartøysaktivteten i den utstrekning den går inn under petroleumsloven.

I mars 2017 ble det i Stortinget fremsatt et representantforslag (Dok 8: 61 S (2016–2017)) om at «[…] arbeidsmiljøloven fullt ut skal gjelde for petroleumsrelaterte aktiviteter (herunder bl.a. konstruksjon, rørlegging, vedlikehold og fjerning) som skjer fra fartøyer på norsk sokkel».

Arbeids- og sosialministeren pekte i sitt svar i saken på at det var uklarheter ved forslaget, og at konsekvensene av det ikke var tilstrekkelig utredet. Arbeids- og sosialministeren informerte samtidig om at regjeringen ville invitere til et partssammensatt arbeid med sikte på å komme frem til en mer omforent virkelighetsforståelse mellom partene. I mai 2017 ble således partene i næringen invitert til å delta i et slikt arbeid.

Safetecs rapport vil være ett av flere diskusjonsgrunnlag for denne arbeidsgruppens drøftinger fremover. Safetec legger blant annet i sin rapport til grunn at bruken av fartøy i operasjon på norsk sokkel har økt i perioden 2010 til 2016. Ifølge Safetec har økningen sin hovedårsak i at stadig flere utbygninger på norsk sokkel er blitt gjennomført som subsea-utbygginger, hvor både konstruksjon og vedlikehold i stor grad utføres fra fartøy. Safetec forventer en fortsatt økning i fartøysbruken frem mot 2030.

På bakgrunn av sine funn, er det Safetecs vurdering at tilsyn med arbeidsmiljømessige forhold på fartøyene bør styrkes.

Den partssammensatte arbeidsgruppen vil, blant annet med utgangspunkt i Safetecs rapport, fortsette sine drøftinger. Partene er i første omgang bedt om å komme med sine innspill til rapporten i mai i år. Arbeidsgruppens arbeid vil munne ut i en rapport som ventelig vil foreligge i løpet av høsten 2018.

4.6.3 Petroleumsvirksomhet i nordområdene

Det har vært petroleumsvirksomhet utenfor Nord-Norge i nærmere 40 år, og det er samlet betydelig erfaring og kunnskap i næringen og hos myndighetene. Stortinget vedtok i juni 2013 å åpne Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet. Dette er den norske delen av det tidligere omstridte området mellom norsk og russisk kontinentalsokkel.

Det er økende petroleumsvirksomhet i nordområdene på norsk sokkel. Forholdene i Barentshavet varierer fra sør til nord og fra vest til øst. Temperaturene synker mot nord og øst, mens vind og bølger avtar i intensitet. Ved planlegging av aktivitet i Barentshavet, er det viktig å ta hensyn til lokasjonsspesifikke forhold på grunn av variasjonene over et relativt stort geografisk område. Det er samlet betydelig erfaring og kunnskap fra den første letebrønnen i 1980 og frem til det mest aktive året hittil, 2017.

Aktørene og myndighetene i næringen har lagt ned betydelige ressurser i å kartlegge og utvikle kunnskap om usikkerhets- og risikofaktorer for å redusere risiko for storulykker i Barentshavet. Arbeidet skal bidra til å forebygge hendelser og ulykker. Behovet for og omfanget av dette arbeidet ble viet spesiell oppmerksomhet ved åpning av Barentshavet sørøst, jf. Meld. St. 36 (2012–2013) Nye muligheter for Nord-Norge – åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet og Meld. St. 41 (2012–2013) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2012–2013) Nye muligheter for Nord-Norge – åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet.

Eksempler på igangsatte prosjekter og tiltak er:

• utvikling av standarder for arktiske operasjoner

• samarbeidsarena for operatører med leteaktiviteter «Barents Sea Exploration Collaboration» (BaSEC)26

• petroleumstilsynet gjennomfører en rekke FoU-prosjekter i perioden 2015 til 2019

Erfaringer fra Petroleumstilsynets tilsynsaktivitet tyder så langt på at virksomheten i nordområdene er forsvarlig, med tekniske tilpasninger (vinterisering) og operasjonelle tiltak som oppholdstidsbegrensing, spesialutviklede klær med videre, slik at risiko for sterk nedkjøling og fysiske kuldeskader håndteres. Lave temperaturer med vind og nedbør er av betydning for utforming og utrustning av innretningene og påvirker arbeidsmiljøet ombord. Arbeid i kaldt klima kan blant annet påvirke mentale prosesser som årvåkenhet – og vurderingsevne.

Petroleumstilsynet er også engasjert i samarbeid med myndighetene i de andre arktiske landene gjennom samarbeidet i Arctic Offshore Regulators Forum (AORF) og ved bilaterale avtaler med disse landene. Petroleumstilsynet bidrar i Arktisk råd og spesielt i arbeidsgruppen «Emergency Prevention, Preparedness and Response» (EPPR). Tilsynets aktiviteter og samarbeid bidrar til erfaringsdeling nasjonalt og internasjonalt, og til å heve kunnskapsnivået blant partene i næringen om HMS utfordringer i kaldt klima og hvordan virksomheten kan drives forsvarlig i nord. Erfaring og kunnskap fra oppfølgingen benyttes i Petroleumstilsynets oppfølging av operatørenes planlegging og gjennomføring av operasjoner i Barentshavet. Dette innebærer også tilsyn på innretningene, i letevirksomhet og drift.

4.6.4 Organisatoriske endringer

De fleste selskap i petroleumsnæringen har opprettet endrings- og forbedringsprogrammer for å øke produktiviteten og tilpasse seg et lavere inntekts- og kostnadsnivå. Slike endrings- og forbedringsprogrammer er ikke noe nytt i petroleumsnæringen. De senere årene har det imidlertid vært en raskere utvikling i retning av økt bruk av drifts- og vedlikeholdsmodeller som kombinerer standardisering med forenkling, og mer fleksibel personellutnyttelse. Organisatoriske endringer er for eksempel lavere grunnbemanning og etablering av sentrale personellenheter som skal møte svingninger i behov for lokalt personell eller ekspertpersonell, mer kampanje- og aktivitetsstyring, flytting av oppgaver fra hav til sentrale støtteenheter på land og å legge flere oppgaver på færre personellgrupper. Endringene omfatter hele operatør- og leverandørkjeden, samt sokkel og landorganisasjoner og påvirker mange fagområder og grupper av arbeidstakere.

På landanleggene startet effektiviserings- og endringsprosessene rundt 2008, det vil si betydelig tidligere enn til havs. De fleste landanleggene er nå inne i en fase der det arbeides kontinuerlig med effektivisering og kostnadskutt. Til havs ble de største endringene først igangsatt hos operatørselskapene. Dette har i sin tur ført til effektiviseringsprogrammer for entreprenørene og leverandørene.

Større grad av rotasjon og mer mobile ansatte kan medføre behov for kompetanseutvikling og økt tilrettelegging for å unngå negative konsekvenser for HMS. Samtidig kan rotasjon av personell være en effektiv måte å få til erfaringsoverføring og læring. Det kan være utfordrende å forstå hvilken betydning komplekse endringsprosesser kan få for HMS, jf. kapittel 4.5.5. Potensielle utfordringer avhenger av hvordan arbeidet organiseres og gjennomføres. Det er derfor viktig med en god risiko- og endringsstyring og et velfungerende partssamarbeid. Det må sikres tilstrekkelig opplæring og trening av ansatte, og operatøren må sørge for forutsigbarhet for entreprenør gjennom god planlegging. Petroleumstilsynet følger opp både hvordan selskapene styrer og risikovurderer nedbemannings- og endringsprosesser. Utfordringer knyttet til omstillingsprosesser og effektivisering følges også opp i Sikkerhetsforum.

4.6.5 Digitalisering

Det er en rask utvikling innen digitalisering som vil ha betydning for petroleumsvirksomheten fremover. Digitalisering innebærer blant annet videreutvikling av integrerte operasjoner, fjernstyring, automatisering, robotteknologi, kunstig intelligens og utnyttelse av mulighetene som ligger i analyse av store datamengder. Denne utviklingen kan blant annet bidra til mer effektive arbeidsprosesser, erstatte manuelt arbeid, gi bedre analyser og bidra til bedre beslutninger. Dette vil kunne ha klare positive effekter for HMS, blant annet som følge av redusert eksponering og bidra til større konkurransedyktighet. Samtidig kan utviklingen medføre utfordringer, blant annet knyttet til situasjonsforståelse, informasjonssikring og feilhandlinger. Næringen må derfor aktivt følge opp endringer i risikobildet som følge av digitalisering.

Både næringen og Petroleumstilsynet arbeider for å få kunnskapsoversikt over HMS-muligheter og utfordringer knyttet til digitalisering, og hvordan disse utfordringene kan håndteres. Sikkerhetsforum følger også opp dette arbeidet.

4.6.6 IKT-sårbarhet og sikring

Økende bruk av digitale teknologier gjør petroleumsindustrien mer utsatt som følge av sårbarheter i IKT-systemer og avanserte digitale trusler. Både menneskelige feil og feil på utstyr kan føre til forstyrrelser i driftsregularitet og økonomiske tap. Dataangrep øker også i omfang, blir mer sofistikerte og vanskeligere å forsvare seg mot. Endringene i risikobildet krever at aktørene løpende har oppmerksomhet mot å forbedre sin IKT-sikkerhet og evne til å håndtere uønskede digitale hendelser. Petroleumstilsynet har også styrket sine ressurser på tilsyn med IKT-sikkerhet. Behovet for styrket tilsyn med petroleumsvirksomhetens IKT-sikkerhet og sårbarhet ble både påpekt av Lysne-utvalget, NOU 2015: 13 – Digital sårbarhet – Sikkert samfunn og Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar.

Gisselaksjonen i In Amenas i 2013 og endringer i trusselbildet har også medført økt oppmerksomhet og tiltak for bedre sikring i petroleumssektoren. Petroleumstilsynet har prioritert oppfølging av sikkerhet og beredskap knyttet til bevisste anslag og terror i næringen. Tilsynsaktivitetene har omfattet sikring og IKT-sikkerhet i hele logistikkjeden. Petroleumstilsynet gjennomførte i 2017 tilsyn med forsyningsbaser, helikoptertransport og innretninger til havs.

Kravene til sikring er, i likhet med HMS-regelverket, utformet som funksjonskrav. Dette innebærer at det normalt ikke angis spesifikke krav til sikringstiltak. Totalt sett mener myndighetene at det har vært forbedring av sikringsarbeidet i petroleumsnæringen de senere årene, men at utviklingen krever en styrket oppfølging i næringen.

4.6.7 Beredskap

Beredskap inngår som et viktig element i oppfølging av sikkerheten i petroleumsvirksomheten. Beredskap dreier seg om et kontinuerlig arbeid for å være best mulig forberedt på å håndtere ulike fare- og ulykkessituasjoner som kan oppstå. Hovedformålet med beredskap er å forhindre eller begrense konsekvenser av ulykker og tilløp til ulykker. Det er mange ulike aktører som er involvert i beredskapsarbeidet, og det er viktig med klare ansvarsforhold og roller. Det er også av stor betydning at det foreligger klare rutiner for varsling av fare- og ulykkessituasjoner. God kommunikasjon og et godt samarbeid mellom aktørene er også viktige forutsetninger. Det stilles strenge krav til kompetanse og øvelser, og i enkelttilfeller krav om fysisk og psykisk skikkethet hos det personell som inngår i beredskapsorganisasjonen. Gjennom årlige øvelser i samarbeid mellom næring og myndigheter videreutvikles beredskapsordninger og kompetanse.

I petroleumsvirksomheten er det operatøren som er ansvarlig for å opprettholde en effektiv beredskap og håndtere eventuelle fare- og ulykkessituasjoner som måtte oppstå. Av petroleumsloven følger det at rettighetshaver eller andre som deltar i petroleumsvirksomheten til enhver tid skal opprettholde effektiv beredskap med sikte på å møte fare- og ulykkessituasjoner.

Kvalitet og evne til forbedring, både når det gjelder organisering, teknologi og personell på alle nivåer i organisasjonen, er viktige faktorer i beredskapsarbeidet. Behovet for beredskapstiltak vil variere ut fra en vurdering av risiko, herunder geografi, klima osv. Det viktigste beredskapsarbeidet gjøres av aktørene selv og omfatter tiltak av teknisk, operasjonell og/eller organisatorisk karakter.

Landanleggene er i henhold til sivilbeskyttelsesloven også underlagt tilsyn fra Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO) og beredskapstiltak skal dimensjoneres etter forskrift om industrivern. Flere av landanleggene deltar også i forskjellige former for beredskapssamarbeid.

Petroleumstilsynet fører tilsyn med operatørenes beredskapsarbeid. Ved eventuelle hendelser vil Petroleumstilsynet løpende vurdere de tiltak operatøren planlegger og gjennomfører, og bidra med faktaopplysninger, situasjonsforståelse og konsekvensutredninger.

Petroleumstilsynet har etablert en beredskapsvaktordning som sikrer at etaten blir varslet om fare- og ulykkessituasjoner og kan varsle videre til andre involverte myndigheter i henhold til etablerte avtaler og varslingsprosedyrer. Dette kan være Arbeids- og sosialdepartementet, Oljedirektoratet, Kystverket, Miljødirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og aktuelt sokkelpolitidistrikt. Petroleumstilsynet varsler også andre nasjoner om hendelser som kan ha betydning for deres petroleumsvirksomhet. I perioden 2015 til 2018 ble det varslet om anslagsvis 500–600 fare- og ulykkessituasjoner per år.

Dersom situasjonen krever det, kan Petroleumstilsynet fatte vedtak om at andre skal stille nødvendige beredskapsmessige ressurser til rådighet for rettighetshavers regning eller iverksette andre tiltak for rettighetshavers regning for å skaffe nødvendige tilleggsressurser. Slike inngrep vil først være aktuelt ved fare- og ulykkessituasjoner som kan medføre tap av menneskeliv eller personskade, forurensning eller stor materiell skade.

Petroleumstilsynet kan også etablere midlertidige utelukkelses- eller fareområder, hvis det anses nødvendig for å hindre eller begrense enkelte alvorlige skadevirkninger. Slike områder har for eksempel blitt opprettet i forbindelse med gasslekkasjer for å hindre at fartøy kommer i kontakt med lett antennelig gass.

Myndighetenes ansvar og roller ved ikke-villede hendelser på norsk kontinentalsokkel

I desember 2015 oppsto en alvorlig nestenulykke da den ubemannende lekteren Eide Barge 33 slet seg i Nordsjøen og drev mot plattformene på Valhallfeltet. Hendelsen viste at flere berørte aktører hadde forbedringspunkter i sin håndtering hva gjelder varsling og koordinering. I etterkant av hendelsen har det blitt iverksatt tiltak for å forbedre dialogen og informasjonsdelingen mellom myndighetene.

I kjølvannet av hendelsen ble det igangsatt et samarbeid mellom berørte departementer under ledelse av Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har en samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet når problemstillingene omfatter flere sektorer. Det skal utarbeides en rapport om ulike norske myndigheters ansvar og rolle ved ikke-villede hendelser på norsk kontinentalsokkel. Dette kan være flytende gjenstander eller andre situasjoner som utgjør fare for liv, helse, miljø, sikkerhet eller store økonomiske verdier i petroleumsvirksomheten. Rapporten vil beskrive departementenes og etatenes ansvarsområder, og vil kunne fungere som et oppslagsverk ved lignende hendelser. Hensikten er å forbedre norske myndigheters kjennskap til hverandres roller, kompetanse som de ulike aktørene besitter og hvilke virkemidler de har til rådighet ved liknende hendelser på kontinentalsokkelen. Disse elementene er viktige i et robust krisehåndteringsapparat som baserer seg på et godt samarbeid og dialog mellom berørte aktører i tråd med samvirkeprinsippet. Videre vil rapporten vise til aktørenes kommunikasjonslinjer under ekstraordinære hendelser og identifisere eventuelle forbedringsområder. Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte på å ferdigstille rapporten våren 2018.

4.6.8 Dykking

HMS-regelverket gjelder for dykking som for andre aktiviteter i petroleumsvirksomheten. Etter 1985 har det vært en samtykkeordning for alle bemannede undervannsoperasjoner. Hensikten med samtykkeordningen er at operatøren skal dokumentere overfor myndighetene at dykkeoperasjoner skal gjennomføres i tråd med regelverket. I forbindelse med behandlingen av samtykkesøknaden innhenter Petroleumstilsynet vurderinger fra Helsetilsynet.

I 2017 ble det innrapportert 15 568 manntimer i metning ved dykking på norsk sokkel. Tallene innebærer en reduksjon på ca. 65 prosent sammenliknet med dykkeraktiviteten i 2016, og utgjør det laveste aktivitetsnivået siden 2002. Det ble ikke innrapportert noen personskader eller faresituasjoner ved metningsdykking i 2017. Det har vært få tilfeller av trykkfallsyke etter 1991, da myndighetene innførte felles rammer for dekompresjonstabeller for metningsdykking. Siste dødsulykke ved metningsdykking på norsk sokkel skjedde i 1987.

For overflateorientert dykking på norsk sokkel ble det i 2017 rapportert 406 manntimer i vann og ingen uønskede hendelser. Aktivitetsnivået for overflateorientert dykking er generelt lavt og det har vært slik de siste 20 årene.

Oppfølging av nordsjødykkersaken

Tidligere dykkere har gjennom flere runder gått til sak mot staten og krevet erstatning for skader som følge av dykking i Nordsjøen i tidsrommet 1965–1990. Saken fikk sin endelige politiske avslutning ved Stortingets vedtak 16. juni 2014, som gjaldt behandlingen av Prop. 88 S (2013–2014) Endringer i statsbudsjettet 2014 under Arbeids- og sosialdepartementet om oppfølging av tidligere nordsjødykkere. I tråd med Stortingets vedtak ble det inngått et forlik mellom staten og dykkerne. Forliket innebar blant annet at dykkerne ble tilbudt ytterligere 25 G i kompensasjon mot å forplikte seg til ikke å gå videre med saken for domstolene. Kompensasjonsordningene for pionerdykkerne ble avsluttet i 2015, og Nemnda for pionerdykkere ble avviklet samme år. Staten har gjennom ordningene utbetalt kompensasjon til 270 dykkere og etterlatte. Det var kun to tidligere dykkere som ikke aksepterte tilbudet fra staten.

Forliket innebar også at det skulle nedsettes en arbeidsgruppe med myndighetene og partene for å se nærmere på dykkernes arbeidsvilkår i dag. Videre ble det lagt til grunn at Stiftelsen Kontakttelefonen for pionerdykkere (Dykkerkontakten) skulle videreføres. Det ble også pekt på i proposisjonen at det bør finnes flere forskningsmiljøer som kan belyse problemstillinger knyttet til dykking.

Dykkernes arbeidsvilkår

Avtalen om en nærmere vurdering av dykkernes arbeidsvilkår i dag ble fulgt opp gjennom etablering av en partssammensatt arbeidsgruppe under Sikkerhetsforum. Arbeidsgruppen har vurdert det som hensiktsmessig å inkludere dykkerpersonell i spørreundersøkelsen til RNNP, som gjelder spørsmål om arbeidsmiljø og opplevd sikkerhet. Med dette tiltaket vil dykkepersonell fra 2018 bli omfattet av RNNP på lik linje med øvrig personell i petroleumsvirksomheten. Departementet mener dette er et godt tiltak som vil kunne gi nyttig informasjon om dykkernes arbeidsvilkår. Slik kunnskap vil blant annet være viktig i det kontinuerlige skade- og ulykkesforebyggende arbeidet.

Dykkerkontakten

Dykkerkontakten ble opprettet i 2003 for å hjelpe tidligere nordsjødykkere i en vanskelig situasjon. Stiftelsen drifter blant annet en døgnåpen kontakttelefon. Stiftelsen har tre ansatte og har også knyttet til seg relevant kompetanse på gjeldsrådgivning og annen rådgivning for å kunne bistå dykkerne. Dykkerkontakten bidrar også med seminarer, samtalegrupper og informasjon på nett. Dykkerkontakten har et godt omdømme og har gjennom flere år sørget for god helsefaglig, psykologisk, sosial og juridisk støtte for dykkerne. Behovet for Dykkerkontaktens tjenester ser nå imidlertid ut til å avta, og arbeidet går inn i en avsluttende fase. Departementet tar derfor sikte på at Dykkerkontakten på noe sikt avvikles og at eventuelt videre oppfølgingsbehov ivaretas i det ordinære helse- og velferdssystemet.

Dykkerrelatert forskning

Risiko for senskader ved dykking har vært belyst i flere sammenhenger. Forskningsrådet har blant annet gjennom PETROMAKS og PETROMAKS2 støttet forskning hvor man har lagt vekt på HMS i dykkeraktivitet på sokkelen og viser blant annet til resultater som tyder på at biokjemiske faktorer påvirkes av dykking2728. Denne forskningen har blant annet betydning for prosedyrer som kan øke sikkerheten for metningsdykking. Som et ledd i det kontinuerlige sikkerhetsarbeidet har Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) på oppdrag fra departementet foretatt en kartlegging og gjennomgang av kunnskapen om helseeffekter av yrkesdykking. Både nasjonale og internasjonale studier har blitt vurdert i forbindelse med arbeidet. STAMI legger i sin rapport fra 201729 til grunn at det ikke er påvist sikre alvorlige helseskader av metningsdykking eller overflateorientert dykking i petroleumsvirksomheten under normale omstendigheter, dvs. når dykkingen gjennomføres med tilstrekkelig sikkerhetsmargin mot kjent skadelig eksponering. På grunnlag av kunnskapsgjennomgangen, er det STAMIs vurdering at det ikke er dokumentert forekomst av alvorlige kroniske helseskader knyttet til dykking til dypere dyp enn 180 meter, som i praksis er grensen i norsk petroleumsvirksomhet i dag. Dette forutsetter en sertifisering av dykkerne som tar hensyn til de spesielle forhold som gjelder slike dykk, god arbeidsorganisering, gode kvalitetskontrollregimer og gode arbeidsmiljøforhold. Det er også viktig at det i tråd med gjeldende regelverk gjennomføres grundige helsekontroller av dykkerne både før og etter eksponeringen. STAMI viser også til sin undersøkelse fra 2010, hvor det blant annet ble lagt til grunn at sammenliknet med helseovervåking av arbeidstakere på land, synes dykkerne å være godt ivaretatt30. STAMI peker i rapporten på at dagens tilbud med vurdering før og etter dykk, og helsesjekk hvert tredje år tyder på at dykkerne er godt sikret mht. helseovervåking. Årlige sertifikatkontroller (eller hvert annet år) kommer i tillegg som en ekstra sikkerhetsfaktor.

STAMI mener for øvrig at det er behov for ytterligere studier av metningsdykking og mulige helseeffekter, der særlig psykiske- og sentralnervøse effekter og hjerte- og kareffekter bør belyses nærmere. Gjennomgangen vil være et viktig grunnlag for myndighetenes videre oppfølging på området, og i arbeidet med å forebygge helseskader og sykdom som følge av yrkesdykking. Når det gjelder behovet for ytterligere forskning, har departementet gjennom tildelingsbrevet til Norges forskningsråd i 2018 signalisert at departementet forventer blant annet forskning knyttet til yrkesdykking.

4.6.9 Helikoptersikkerhet

Helikoptertransport er i seg selv ikke en del av petroleumsvirksomheten, men er nært tilknyttet som del av den samlede offshorevirksomheten. Helikopterrisiko utgjør en stor del av den totale risikoeksponeringen for arbeidstakere på sokkelen.

Helikoptervirksomhet på sokkelen foregår i krevende omgivelser. Flygingene utføres over store åpne havområder til landingsplasser på faste eller flytende installasjoner som kan være krevende å benytte. Nødlandingsplasser finnes ofte ikke annet sted enn på selve havoverflaten. Dette stiller store krav først og fremst til flymateriellets pålitelighet, utrustning, prosedyrer og trening av flygebesetning, men også til redningsutstyr og for eksempel evakueringstrening for passasjerene. I tillegg til disse utfordringene, gjør de klimatiske forholdene i norske kyst- og havområder med hyppig forekomst av dårlig vær, samt ising om vinteren, operasjonen ekstra krevende.

På tross av den høye iboende risikoen ved helikopteroperasjonene, har sikkerhetsutviklingen for helikoptervirksomhet i norsk petroleumsvirksomhet hatt en tydelig positiv trend siden 1990. I april 2016 havarerte imidlertid et helikopter av typen EC225 på vei fra Gullfaks til Flesland, og 13 mennesker omkom. Ulykken blir undersøkt av Statens havarikommisjon for transport. Det er utgitt en foreløpig rapport. Den direkte årsaken til ulykken synes å være en utmattingssprekk i tannhjul i hovedgearboksen.

Figur 4.11 viser antall hendelser med liten eller middels gjenværende sikkerhetsmargin, dvs. at det henholdsvis er ingen eller én gjenværende barriere mot dødsulykke.

Kilde: RNNP 2017

Luftfartstilsynet fører tilsyn med helikoptervirksomhet i petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. For å kunne drive slik helikoptervirksomhet i Norge må helikopterselskapet være etablert i Norge og være sertifisert med lisens og Air Operator Certificate (AOC) utstedt av Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet fører tilsyn med alle helikopteroperatørene som flyr offshoreoperasjoner på norsk område, ettersom tilsynsansvaret tilfaller den staten som har utstedt AOC-sertifiseringen31.

Helikopterselskapene, operatørene på sokkelen og de ansattes organisasjoner, har sammen med norske myndigheter gjennom flere tiår utviklet en god sikkerhetskultur som bidrar til det høye sikkerhetsnivået i helikopteroperasjoner på norsk sokkel, jf. kapittel 2.3.1. Det er også etablert et treparts HMS-forum for luftfartsbransjen. Her deltar representanter fra arbeidsgiversiden (NHO), arbeidstakersiden (Parat, LO, Norsk Kabinforening, Norsk Flygerforbund) og representanter fra Luftfartstilsynet.

Fallet i oljepris fra 2014 førte til innstramminger for å redusere kostnadene forbundet med helikoptertransporten. Bemanningsreduksjoner og reduksjon av antall helikoptre i helikopterselskapene, har medført krav til mer effektiv utnyttelse av helikoptre og mannskaper. Dette gir seg utslag i at flygebesetninger ofte utfører flere flyginger per dag enn tidligere. Den økte eksponeringstiden for helikopterstøy og vibrasjoner kan føre til utfordringer med tanke på besetningens arbeidsmiljø. Dette er en situasjon som følges tett fra Luftfartstilsynets side.

Økende olje- og gassvirksomhet i nordlig del av Norskehavet og i Barentshavet vil medføre økt behov for transport av personell med helikopter til og fra de aktuelle områdene. Utfordringene i nord er lang vintersesong med tilhørende mørke, og værforhold preget av tåke, nedbør som snø, ising og polare lavtrykk. Dette er dessuten et krevende værvarslingsområde med få observasjoner og store geografiske avstander. Økt helikopteraktivitet i disse områdene krever derfor tett oppfølging av aktører og tilsynsmyndighet.

4.6.10 Senfase

Innretninger og tilhørende infrastruktur på norsk sokkel er vanligvis designet og bygget med en beregnet levetid på ca. 15–30 år. Om lag halvparten av de faste innretningene er over 20 år, og de eldste innretningene på norsk sokkel er nå over 40 år gamle. Figur 4.12 viser aldersfordelingen av de faste innretningene på norsk sokkel som er i drift, i antall og prosent.

Kilde: Petroleumstilsynet

For å bruke innretninger utover opprinnelig designlevetid, kreves det samtykke fra Petroleumstilsynet og Oljedirektoratet. Søknaden om samtykke må sendes inn ett år før den planlagte levetiden utløper. I søknaden skal operatøren dokumentere at fortsatt bruk av innretningene ivaretar kravene til forsvarlig virksomhet og prinsippene for risikoreduksjon. Per 1. mars 2017 har 29 innretninger i drift på norsk sokkel fått samtykke til forlenget levetid.

Bruk av innretninger og infrastruktur på norsk sokkel ut over opprinnelig beregnet levetid krever oppmerksomhet rundt en rekke forhold. Operatøren må påse at sikkerhetsnivå og teknisk integritet opprettholdes og sikres ved økende alder. Endret bruk som følge av nye eller endrede driftsløsninger, endrede reservoar- eller bore- og brønnforhold og anvendelse av ny teknologi, er alle viktige elementer som må ivaretas.

På eldre innretninger er kombinasjonen av nytt og gammelt utstyr og systemer ofte en utfordring. Modifikasjoner og endringer kan gjøre det utfordrende å ha oversikt over og forståelse for viktige sikkerhetsbarrierers funksjoner, og hvordan disse henger sammen. Petroleumstilsynet har sett at enkelte hendelser de siste årene kan knyttes til mangelfull forståelse av samspillet mellom gammelt og nytt. Eldre utstyr kan også innebære at sikkerhetsstyringen er mer operasjonell, det vil si at man har mindre automatikk for å forebygge og håndtere eventuelle hendelser. For «gårsdagens» barriereløsninger er det derfor ekstra viktig at teknisk tilstand er god og at personellet har god kompetanse og forståelse av innretningens systemer og utstyr.

Det er ikke grunnlag for å hevde at sikkerhetsnivået generelt er svekket på innretninger i senfase. Tall fra RNNP tyder heller ikke på at innretninger i senfase skiller seg ut. Næringen har de siste årene økt sin forståelse av aldrings- og senfaseproblematikk og Norsk olje og gass har gitt ut retningslinjer om levetidsforlengelser som nylig er revidert. Sikkerhetsmyndigheten erfarer imidlertid at vedlikeholdet på innretninger i senfase får preg av å være mer korrigerende enn forebyggende. Dette er en utvikling som over tid kan svekke sikkerheten, og som Petroleumstilsynet følger opp. Petroleumstilsynet har i 2016–2017 blant annet samarbeidet med myndighetene i North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF) om en serie tilsynsaktiviteter som spesielt tar opp problemstillinger relevant for senfase. Målet med samarbeidet er å sikre erfaringsoverføring og læring mellom medlemslandene i NSOAF.

4.6.11 Plugging av brønner

På norsk sokkel er det i dag om lag 2000 aktive brønner som produserer petroleum, injiserer vann eller gass, eller som er midlertidig stengt. I tillegg bores det hvert år anslagsvis 100 til 150 nye brønner. Letebrønner har historisk blitt plugget fortløpende, men det har vært lite plugging av produksjonsbrønner. Flere felt nærmer seg nå slutten av levetiden og det totale antallet brønner som skal plugges øker. Det forventes derfor at plugging av brønner vil utgjøre en betydelig del av aktivitetsnivået de neste 10 til 15 årene.

Brønner som ikke er forsvarlig tilbakeplugget kan være en risiko både for personell, innretning og miljøet. Lekkasjer fra slike brønner kan medføre både utblåsning, eksplosjon, brann og forurensing. Det er derfor viktig at brønner tilbakeplugges på en slik måte at det ikke oppstår lekkasjer i fremtiden. For å redusere risikoen og for å unngå en opphopning av gamle brønner, er myndighetene opptatt av at antall midlertidig forlatte brønner skal være så lavt som mulig. Petroleumsregelverket stiller krav om at brønnene som ikke er i bruk, må tilbakeplugges innen en gitt tid.

En utfordring er at eldre brønner ikke er designet for å plugges og forlates permanent på en enkel og kostnadseffektiv måte. I tillegg kan det i løpet av brønners levetid ha oppstått strukturelle svakheter eller endringer i undergrunnen som gjør det mer krevende å plugge brønnene. Erfaringer fra tilbakepluggingsprosjekter, både i Norge og i andre land, har vist at dette arbeidet kan være utfordrende. I mange tilfeller har det tatt like lang tid å plugge en brønn permanent som det opprinnelig tok å bore brønnen.

Det finnes i dag ikke én enkelt metode eller ett enkelt verktøy som kan benyttes til å oppfylle alle krav i regelverket til permanent plugging av brønner. Det å finne trygge, gode, effektive og rimelige måter å plugge og etterlate brønner på er viktig for å unngå unødvendige kostnader på sokkelen fremover. Det arbeides derfor i næringen med å utvikle nye metoder og verktøy som kan effektivisere arbeidet med plugging av brønner. Petroleumstilsynet følger denne utviklingen tett. Etablerte statlige støtteordninger, gjennom for eksempel PETROMAKS2, Demo 2000 og Innovasjon Norge, har vært, og vil være viktige i et slikt utviklingsarbeid.

4.6.12 Disponering

Det forventes at en rekke innretninger vil avslutte produksjonen og bli fjernet i løpet av neste tiårsperiode. Fjerning av innretninger innebærer ofte at flere aktiviteter foregår samtidig. Dette stiller særlige krav til helhetlig risikostyring av virksomheten.

I fjerningsfasen har Petroleumstilsynet tilsynsansvaret frem til innretningen, eller deler av denne, er brakt om bord på et fartøy. Fra dette tidspunktet overtas ansvaret av myndighetene i det landet fartøyet er registrert. Arbeidstilsynet er myndighetsansvarlig for opphoggingsstedet på land. Miljødirektoratet er myndighet og har tilsynsansvar for forhold knyttet til ytre miljø.

Det er Petroleumstilsynets erfaring at selskapenes gjennomføring av fjerningsaktiviteter er betydelig forbedret fra de første innretningene ble fjernet til i dag. Operatørselskap og involverte entreprenørselskap har i tett samarbeid utviklet utstyr, metoder, kompetanse og systemer som understøtter et høyt HMS-nivå. Petroleumstilsynet erfarer også at det i større grad blir lagt til rette for sikker fjerning av innretninger ved prosjektering av nye utbygginger.