6 Regjeringens konklusjoner

På bakgrunn av faktagrunnlaget og drøftingen i kapittel 1–5, redegjør regjeringen i kapittel 6 for ambisjoner om og forventinger til videre utvikling og oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten.

6.1 Forventinger til HMS-nivået

Petroleumsvirksomheten er Norges største næring målt i verdiskapning og inntekter til staten. Samtidig er petroleumsvirksomheten en industri med potensial for storulykke og med arbeidsmiljøutfordringer, og det må stilles høye krav til HMS-arbeidet og HMS-nivået. Sikkerhet er ferskvare. HMS-situasjonen i petroleumsvirksomheten må derfor kontinuerlig stå høyt på dagsorden. «Godt nok» er ikke tilstrekkelig når det gjelder sikkerhets- og arbeidsmiljønivået i denne virksomheten. Regjeringens ambisjon er at norsk petroleumsvirksomhet skal være verdensledende på HMS. Denne ambisjonen står fast, og er et tydelig signal til petroleumsnæringen om at den, i alle faser av virksomheten, må strekke seg langt for kontinuerlig å forbedre sikkerheten. Visjonen om å være verdensledende forplikter næringen til å arbeide forebyggende og langsiktig med HMS. Den forutsetter at næringen ikke tar et høyt sikkerhetsnivå for gitt, men jobber for stadig forbedring. Et sentralt krav i petroleumsregelverket er at aktørene kontinuerlig skal videreutvikle og forbedre nivået for helse, miljø og sikkerhet.

Over tid har HMS-nivået i petroleumsvirksomheten utviklet seg i en positiv retning, og myndighetene og partene i næringen er enige om at sikkerhetsnivået er høyt. Storulykkeindikatoren var i 2017 på et lavt nivå. Norsk petroleumsvirksomhet har imidlertid vært preget av endringer, både i aktivitetsnivå, lønnsomhet og aktørbilde. I 2015 og 2016 var det flere alvorlige hendelser og ulykker. RNNP viste i 2017 en negativ utvikling når det gjelder psykososialt arbeidsmiljø og sikkerhetskultur, og det var en økning i alvorlige personskader. For å sikre en bærekraftig utvikling i norsk petroleumsvirksomhet, er det fortsatt nødvendig å videreutvikle sikkerhetsnivået, gjennomføre effektiviseringstiltak og redusere kostnadsnivået. Virksomheten må ha et langsiktig perspektiv med fokus på både et høyt HMS-nivå, ressursforvaltning og verdiskapning. Næringen må ivareta alle disse hensynene. Petroleumstilsynet skal følge opp at næringen i forbindelse med effektiviseringstiltak fortsatt videreutvikler et høyt sikkerhetsnivå.

6.2 Oppfølging av ansvar

Det er virksomhetene som er ansvarlige for HMS-nivået i petroleumsvirksomheten. Myndighetenes oppfølging kommer i tillegg til, og ikke som erstatning for virksomhetenes egen oppfølging. HMS-regelverket i norsk petroleumsvirksomhet stiller strenge krav til måloppnåelse, men åpner for frihet i valg av løsninger. Dette gir næringen et handlingsrom som tilrettelegger for utvikling av nye løsninger for økt effektivitet og samtidig et høyt HMS-nivå. Omstillingen som petroleumsindustrien har vært gjennom de siste årene viser også at næringen selv har avgjørende innflytelse over kostnadsnivået i petroleumsvirksomheten. Både ansvaret for og nøkkelen til kontinuerlig forbedring av HMS-nivået og effektiv drift ligger derfor hos næringen selv.

Det forventes at næringen er i stand til å styre og tilpasse seg endringer i petroleumsvirksomheten og samtidig tar ansvar for å videreutvikle og styrke sikkerheten og arbeidsmiljøet. Dette ansvaret innebærer også oppfølging av påseplikten, både operatørens oppfølging av leverandører nedover i kjeden og rettighetshavers oppfølging av operatøren. På dette området bør innsatsen i næringen forsterkes i tiden som kommer.

Det er en forutsetning for dagens HMS-regime at partene i næringen legger til rette for samarbeid og medvirkning på to- og trepartsarenaene, og medvirkning og partsamarbeid må ha høy prioritet i næringen. Det er positivt at samarbeidet på trepartsarenaene oppleves som konstruktivt og velfungerende. Det er også positivt og viktig at næringen sammen tar ansvar for å etablere og følge opp viktige forbedringsprosjekter for å redusere ulykkesrisiko og bedre arbeidsmiljøet, for eksempel kjemikalieprosjektet, gasslekkasjeprosjekter og lignende. Betydningen av trepartssamarbeidet er imidlertid avhengig av at dette har effekt på topartssamarbeidet og på HMS-arbeidet i selskapene. Organisasjonene i trepartssamarbeidet må derfor ta ansvar for å følge opp at diskusjoner, erfaringsveksling og læring formidles til og følges opp blant deres medlemmer.

6.3 Regimet for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet

Regimet for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten er utviklet og utformet med tanke på oppfølging av en komplisert og høyteknologisk næring i kontinuerlig utvikling. Myndighetene og partene anser i hovedtrekk at dagens HMS-regime er robust og velfungerende og bør videreføres. HMS-regimet anses i seg selv å ha hatt stor betydning for den positive utviklingen og det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet i dag. Det etablerte HMS-regimet vil fortsatt være viktig, gitt det høye risikopotensialet og den raske teknologiske utviklingen i næringen. Samtidig forutsetter en god bruk av handlingsrommet i regimet at de tre partene har gjensidig tillit og respekt for hverandres roller og ansvar. Det har de siste årene blitt diskutert om utviklingen, med endringer i aktørbildet, omstillinger og effektiviseringskrav og press på partssamarbeidet kan utfordre dagens HMS-regime. Utfordringer og utprøving av grensene for valg av løsninger kan bidra til at tilliten mellom aktørene settes på prøve og at HMS-regimet kommer under press. Dette må aktørene i næringen være bevisste på.

Petroleumsnæringen må vektlegge merverdien av partssamarbeidet. To- og trepartssamarbeidet er viktige bærebjelker i regimet, og må styrkes og videreutvikles. Regjeringen er fornøyd med at partene i næringen er seg sitt ansvar bevisst og har iverksatt samarbeidstiltak for å komme inn i et bedre spor når det gjelder blant annet partsamarbeid, regelverksforståelse, oppfølging av storulykkesrisiko og arbeidsmiljøutfordringer.

Petroleumstilsynet må være et sterkt og tydelig tilsyn og på en aktiv og synlig måte vurdere sin virkemiddelbruk. Dette gjelder i alle faser av petroleumsvirksomheten, fra tildelinger og produksjon til avslutning og disponering. Utviklingen kan tilsi at det i noen tilfeller er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og i nødvendig grad etterprøver at avvik og pålegg blir fulgt opp.

Gjennom oppfølging av konsesjonssystemet bidrar myndighetene sammen til et høyt sikkerhetsnivå på norsk sokkel. Beslutninger om HMS-regelverket kan ha betydning for effektiv drift, og beslutninger om tildeling og overdragelser kan ha betydning for sikkerhetsnivået på norsk sokkel. Myndighetene må derfor sørge for at vi har seriøse og kompetente aktører på norsk sokkel. Petroleumstilsynets og Arbeids- og sosialdepartementets praktisering av tildelingskriteriene når det gjelder hensynet til HMS bør gjennomgås med jevne mellomrom, for å sikre at disse hensyn ivaretas på en god måte. På denne måten kan erfaringer fra alvorlige hendelser og utviklingstrekk i næringen danne grunnlag for eventuelle justeringer av tildelingskriteriene og praktiseringen av disse. Viktige formål med tildelingskriteriene og praktiseringen av disse er å fremme både god ressursforvaltning og et høyt sikkerhetsnivå.

6.4 Videre utvikling i petroleumsvirksomheten

Petroleumsnæringen er i kontinuerlig endring. Etter oljeprisfallet i 2014 er det gjennomført særlig store endrings- og effektiviseringsprosesser, og de pågår fremdeles. Endringsprosessene er raske og komplekse, og det kan være utfordrende å gjennomføre helhetlige vurderinger av hvilke HMS-konsekvenser endringene kan få. God kompetanse og kapasitet er forutsetninger for sikker og forsvarlig drift. Regjeringen forventer at næringen i tider med endringer, omstillinger og innsparinger sørger for relevant og tilstrekkelig kompetanse, både gjennom rekruttering og kompetanseoppbygging. Petroleumsnæringen må i tiden fremover også ha høy bevissthet på endringer i arbeidsinnhold og arbeidsmiljø ved omstillinger, og arbeide for at virksomhetene har oppmerksomhet på forebygging og oppfølging av eventuelle helseeffekter av slike endringer.

Kunnskap og ny teknologi er i kontinuerlig utvikling i petroleumsvirksomheten og nye konsepter og driftsformer tas i bruk over tid. Teknologiutvikling er en betingelse for økt sikkerhet og effektivitet i petroleumsvirksomheten. Digitalisering er en del av dette bildet. Nye teknologiske og digitale løsninger kan imidlertid også medføre nye utfordringer. For å gi rom for utvikling og legge til rette for effektiv drift, må kravet til kontinuerlig forbedring derfor ses i et lengre perspektiv, og ikke isolert i forbindelse med enkeltsaker. Ny teknologi som har betydning for både effektivitet og sikkerhet må tas i bruk. Næringen må følge opp at dette prioriteres av selskapene. Petroleumsnæringen må sørge for kontinuerlig forbedring av HMS-nivået, også i tider med store omskiftinger og effektiviseringskrav i virksomheten.

Som det fremgår i kapittel 4.6.2, arbeider en partssammensatt arbeidsgruppe med problemstillinger rundt fartøysbruk på sokkelen, og det overordnede målet for dette arbeidet er å komme frem til et mer omforent virkelighetsbilde i «flerbruksfartøysaken». I denne sammenheng vises det også til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 1101 (2016–2017) har bedt regjeringen utrede mulighetene for å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel. Utredningen sorterer under næringsministeren, og skal blant annet klargjøre kyststatens handlingsrom i norske farvann og på norsk sokkel uten å komme i konflikt med flaggstatsprinsippet. Det vil kunne være relevant å se hen til denne utredningen også i forbindelse med flerbruksfartøysaken. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken på egnet måte når disse prosessene er sluttført.

Både Petroleumstilsynet og Safetec tegner i sine rapporter et bilde hvor en økende del av aktiviteten på norsk kontinentalsokkel gjøres fra skip, se nærmere i kapittel 4.6.2. En naturlig konsekvens av denne utviklingen er at sikkerhetsmyndigheten retter større oppmerksomhet mot denne delen av petroleumsvirksomheten. Regjeringen vil derfor skjerpe tilsynsinnsatsen mot fartøysaktiviteten på kontinentalsokkelen, innenfor rammen av petroleumsloven.

6.5 Kunnskap og dokumentasjon

Det er nødvendig med kontinuerlig kunnskapsutvikling og god dokumentasjon når det gjelder helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, ikke minst som følge av den teknologiske utviklingen. Videreutvikling og oppfølging av RNNP er et viktig tiltak i denne sammenheng. Tiltak for å øke svarprosenten og sikre kvaliteten på spørreskjemaundersøkelsen til RNNP, samt hvordan arbeidet med RNNP kan organiseres og styrkes for å sikre en balansert og presis bruk av resultater og analyser, skal vurderes nærmere. Departementet vil følge opp dette i samarbeid med Petroleumstilsynet og næringen.

Det er også i årene fremover behov for satsing på forskning og innovasjon innen HMS i petroleumssektoren. Behovet for mer kunnskap understøttes av Regjeringens langtidsplan for forskning (Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024), der det fremgår at petroleumsvirksomheten trenger ny kunnskap for å opprettholde det høye nivået på helse, miljø og sikkerhet. Forskningen innenfor helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten har tradisjonelt vært særlig innrettet mot problemstillinger som har vært viktige for næringen. Det er også viktig å utforske bredere problemstillinger som kan bli aktuelle for næringen på lengre sikt. Forskningsrådet har pekt på behov for økt kunnskap om blant annet betydningen av omstillingsprosesser og endrede rammebetingelser for arbeidsmiljø- og storulykkerisiko, samt særlige utfordringer knyttet til petroleumsaktivitet i nordområdene.

I en tid med store omstillinger og endringer i næringen, er det avgjørende å frembringe et mest mulig relevant kunnskapsgrunnlag. Regjeringen forventer grunnleggende og anvendt forskning som bidrar til ny kompetanse, teknologi og innovasjoner for å forhindre storulykker og forbedret helse, arbeidsmiljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Kunnskaps- og teknologiutvikling i fremtiden må prioriteres høyt i næringen, organisasjonene og selskapene.