2 Kvalifisering i nytt regelverk for opptak

Eitt av hovudformåla med opptaksregelverket er å fastslå kva slags krav søkarar må oppfylle for å vere kvalifiserte, og kva grunnlag dei kan få opptak på. Det er dette som utgjer kvalifiseringsdelen i opptaksregelverket. Kvart år søker over 130 000 personar om opptak til høgare utdanning gjennom det samordna opptaket. Sjølv om dei fleste av desse har bakgrunn frå den vidaregåande opplæringa (VGO), er det òg mange som har andre vegar inn til høgare utdanning.

Dette kapittelet forklarer dagens regelverk for kvalifisering. Deretter følger ei oppsummering av forslaget frå opptaksutvalet. Til sist blir regjeringa sine vurderingar og forslag til endringar i regelverket presenterte. Dei overordna måla i kapittel 1 er førande for vurderingane og forslaga til endringar.

2.1 Dagens regelverk for kvalifisering

Før vi fekk eit felles regelverk og eit samordna opptak til grunnutdanningane, kunne universiteta og dei vitskaplege høgskulane sjølv fastsette opptaksreglar, inkludert om spesielle opptakskrav. Opptakskrava blei fastsette av styret ved den enkelte institusjonen, medan rangeringsreglane blei fastsette på avdelingsnivå. For høgskulesektoren var det departementet som fastsette opptaksreglane, og før 1992 var det mange ulike opptaksreglar. Det var mellom anna ulike nasjonale forskrifter for opptak til det som då blei kalla «yrkesutdanningar», under dette sjukepleiarutdanning, lærarutdanning, sosionomutdanning og ingeniørutdanning. I tillegg til ulike opptakskrav var det også ulike reglar for rangering, så det var vanskeleg for søkarar å orientere seg.

NOU 1991: 4 Veien videre til studie- og yrkeskompetanse (Blegen-utvalet) tilrådde fagkrava som i dag ligg i generell studiekompetanse (GSK). GSK blei fastsett i november 1995, med verknad frå opptaket til studieåret 1996–1997 for universitet og høgskular. Det var vanskeleg å halde oversikt over den totale søkarmassen og dei aktuelle studietilboda. Dette kunne føre til at attraktive studieplassar blei ståande tomme, og at kvalifiserte søkarar stod utan tilbod. Søkarar måtte legge fram dokumentasjon for kvar institusjon dei søkte om plass ved. Etter ei utgreiing i starten av 90-åra blei Samordna opptak etablert, med mål om å få oversikt over søkinga til høgare utdanning og at søkarane kunne sende inn éin søknad om opptak til fleire institusjonar og studiar samtidig.

Den gjeldande forskrifta om opptak til høgare utdanning (opptaksforskrifta) blei fastsett i januar 2017. Ho er basert på opptaksforskrifta frå januar 2007. Forskrifta som gjaldt før 2007 var – etter mange små endringar – svært komplisert. I 2006 blei det innført ei ny reform i grunnskule og vidaregåande opplæring, Kunnskapsløftet. Begge desse forholda danna eit viktig bakteppe for utviklinga av ei ny opptaksforskrift i 2007.

Dagens regelverk for kvalifisering deler kvalifiseringsgrunnlaget inn i generell studiekompetanse (GSK), unntak frå GSK og spesielle opptakskrav. Innanfor kvar av desse delane er det element som varetek ulike omsyn, og som samla utgjer regelverket for kvalifisering. Dei tre neste underkapitla omtaler kvar sin del av kvalifiseringsgrunnlaget.

I omtalen av regelverket er det vist til den nye universitets- og høgskulelova , lov 8. mars 2024 nr. 9 om universiteter og høyskoler. Lova gjeld frå 1. august 2024.

2.1.1 Generell studiekompetanse

Det generelle grunnlaget for opptak til høgare utdanning (generell studiekompetanse – GSK) er fastsett i universitets- og høgskulelova (uhl.) § 8-1 første ledd. Det generelle grunnlaget for å bli teken opp som student er fullført og bestått norsk studieførebuande VGO. GSK frå vidaregåande opplæring er i dag hovudvegen inn til høgare utdanning for fleirtalet av dei som søker om opptak til universitet og høgskular.

I dag finst det fleire måtar å oppnå GSK på. Ein oppnår GSK gjennom fullført vidaregåande opplæring (studieførebuande program). Det er òg mogleg å oppnå GSK gjennom fullført yrkesfag med påbygging til GSK. Dei aller fleste av søkarane til høgare utdanning har kvalifisert seg via éin av desse to vegane.

Vidare kan ein oppnå GSK gjennom den såkalla 23/5-regelen. Universitets- og høgskulelova § 8-1 andre ledd gir Kunnskapsdepartementet høve til å fastsette at også anna utdanning, eller ein kombinasjon av utdanning og yrkespraksis, kan vere eit generelt opptaksgrunnlag. Dette er gjort i opptaksforskrifta. Dette opptaksgrunnlaget gjeld for søkarar som ikkje har oppnådd eit vitnemål frå norsk VGO med dei fastsette krava til fagsamansetting og timefordeling. I forskrifta står det at søkarar som har fylt 23 år i løpet av opptaksåret, som oppfyller fagkrava og timefordelingstalet og som kan dokumentere minimum fem års heiltids arbeidserfaring og/eller utdanning, òg kan få generelt opptaksgrunnlag. Omsorg for barn og militær førstegongsteneste eller sivilteneste kan reknast som arbeidserfaring. Som utdanning gjeld bestått årstrinn i VGO, godkjend årskurs frå folkehøgskule og/eller eksamen frå universitet, høgskular og fagskular som har vart i minst eitt år.

For å kvalifisere til GSK gjennom fullført VGO med studie- eller yrkeskompetanse eller 23/5-regelen, må ein oppfylle krava til fag- og timefordeling som følger av opptaksforskrifta § 2-1 første ledd. Søkarar må normalt ha bestått faga norsk med 393 timar, matematikk med 224 timar, engelsk, historie og naturfag med 140 timar kvar og til slutt samfunnskunnskap med 84 timar.

Fullført høgare utdanning og fagskuleutdanning med eit visst omfang gir òg grunnlag for GSK. Universitets- og høgskuleutdanning som omfattar minimum 60 studiepoeng (tilsvarande eitt studieår) gir generell studiekompetanse. Søkarane dette gjeld, må ha fått opptak til høgare utdanning gjennom ei av unntaksbestemmingane. Ein søkar med vitnemål frå vidaregåande opplæring som gir GSK, kan ikkje få opptak basert på bestått høgare utdanning. På same måte kan fullført fagskuleutdanning med eit omfang på 120 studiepoeng (tilsvarande to studieår) gi GSK. Grunngivingane bak desse reglane er mellom anna at dei som har fullført utdanning på desse nivåa og med dette omfanget, har demonstrert i tilstrekkeleg grad at dei er kvalifiserte og i stand til å gjennomføre høgare utdanning.

I tillegg er søkarar kvalifiserte for opptak til norsk høgare utdanning om dei har bestått VGO opplæring frå eitt av dei andre nordiske landa, utan tilleggskrav om norsk, når den vidaregåande opplæringa gir generelt opptaksgrunnlag til universitet og høgskular i det aktuelle landet. Søkarar som har utanlandsk utdanning frå eit land utanfor Norden må, i tillegg til å dokumentere bestått utdanning på nivå med norsk VGO som gir studiekompetanse i samsvar med GSU-lista (generell studiekompetanse for utanlandske søkarar)1, dokumentere kunnskapar i engelsk på eit nærare definert nivå, jf. tredje ledd i forskrifta § 2-2. Det er også eit krav om å dokumentere kunnskapar i norsk på eit nærare definert nivå, jf. andre ledd. Krav om norskkunnskapar gjeld ikkje for søkarar som skal takast opp til framandspråklege utdanningsprogram, utdanningsprogram der samisk er undervisningsspråk, og for studentar som deltek i internasjonale utvekslingsprogram, jf. sjuande ledd.

Den store majoriteten av dei som kvalifiserer seg til høgare utdanning, gjer det gjennom fullført VGO med studiekompetanse (studieførebuande program eller yrkesfag med påbygging til GSK). I 2023 gjaldt dette 89 prosent av alle kvalifiserte søkarar i det samordna opptaket. 11 prosent av søkarane kvalifiserte seg på ein annan måte, og dei fleste blant desse var søkarar med godkjend utanlandsk utdanning (4 prosent) og dei som blei kvalifiserte etter 23/5-regelen (3 prosent). Om lag 1 prosent av søkarane i 2021 kvalifiserte seg via fullført høgare utdanning eller fagskuleutdanning.2 Sjå figur 2.1 for fordelinga av søkarane på dei ulike kvalifiseringsgrunnlaga.

Forstørr bilete

Kjelde: HK-dir (2024). Tal bestilt av Kunnskapsdepartementet. Ikkje publisert.

2.1.2 Unntak frå generell studiekompetanse

Det følger av universitets- og høgskulelova §§ 8-1 og 8-2 at departementet kan gi forskrift om unntak og dispensasjon frå kravet om generell studiekompetanse og at utdanningsinstitusjonane på visse vilkår kan gi søkarar unntak frå kravet om generell studiekompetanse. Denne moglegheita er innført for å vareta mindre søkargrupper som av ulike årsaker ikkje kan oppnå eller treng GSK. Det finst i dag fleire føresegner som gir unntak frå kravet om GSK, sjølv om GSK er hovudvegen for kvalifisering. Søkarar kan få unntak på grunnlag av realkompetanse, dispensasjon frå fag i den norske vidaregåande opplæringa, Y-vegen og forkurs til ingeniør- og maritime utdanningar. Søkarar kan òg få unntak frå kravet om GSK for opptak til enkeltstudium, til dømes språkfag i samisk, finsk og kvensk, og kunstfag. Det er få søkarar som kvalifiserer seg gjennom desse unntaka.

Unntak på grunnlag av realkompetanse

Utdanningsinstitusjonane kan gi søkarar som er 25 år eller eldre i opptaksåret, og som ikkje har generell studiekompetanse, opptak til enkeltstudium dersom dei på grunnlag av realkompetanse har dei nødvendige faglege føresetnadene for det aktuelle studiet. Føresegna om opptak og fritak på grunnlag av realkompetansevurdering blei innført ved ei lovendring som tredde i kraft 1. januar 2001.3 Realkompetanse er ofte omtalt som dokumentert kunnskap, ferdigheiter og generell kompetanse tileigna uavhengig av læringsarena, gjennom formell, ikkje-formell og uformell læring. Institusjonane må vurdere kompetansen opp mot det faget søkaren ønsker å studere, under dette vurdere om søkaren har den faglege føresetnaden for å kunne gjennomføre det aktuelle studiet, jf. forskrifta § 3-1 tredje ledd.

Unntak på grunnlag av dispensasjon

Utdanningsinstitusjonane kan i særskilde tilfelle gjere unntak frå føresegna om generell studiekompetanse, jf. nærare skildring i opptaksforskrifta § 3-2. Det følger av omtalen av denne føresegna i Rundskriv F-01-23 at formålet med dispensasjonstilgangen er å hindre openberr urimeleg behandling av enkeltsøkarar. Det er lagt til grunn at denne føresegna berre kan brukast i tilfelle der heilt spesielle omsyn gjer seg gjeldande. Akkurat som for opptak på grunnlag av realkompetanse, må det vurderast konkret om søkaren har faglege føresetnader for det studiet han eller ho søker opptak til. Det må godtgjerast at søkaren har dei nødvendige faglege føresetnadene for å gjennomføre det aktuelle studiet. Dokumentasjon kan til dømes vere attest frå lege, anna helsepersonell, pedagogisk-psykologisk teneste eller tilsvarande. To vilkår må vere oppfylte før dispensasjon kan innvilgast. For det første må det vurderast om det ligg føre varig sjukdom, funksjonsnedsetjing eller liknande tilstand. Dette er eit absolutt krav. For det andre må det vurderast om tilstanden til søkaren er av ein slik karakter at det ikkje har vore mogleg for han eller ho å oppfylle enkelte krav til generell studiekompetanse.

Unntak for opptak til visse typar studium

Det følger av universitets- og høgskulelova § 8-1 tredje ledd at departementet i forskrift kan gjere unntak frå krava til generell studiekompetanse for enkelte studium eller fag. Dette er gjort i opptaksforskrifta. Unntak frå kravet om generell studiekompetanse skal berre gjerast i heilt spesielle tilfelle, og dette skal praktiserast strengt. Det første unntaket frå kravet om generell studiekompetanse er for opptak til enkelte arkitekturfag og tekniske fag. Det finst òg unntak for opptak til nokre integrerte masterstudium der søkarane har bestått nærare angitte forkurs og til enkelte språkfag der søkaren har samisk, finsk eller kvensk tilknyting. Det mest brukte unntaket gjeld opptak til kunstfag, der enkelte søkarar med spesielle faglege evner kan få opptak utan å ha generell studiekompetanse dersom dei oppfyller spesielle faglege krav fastsette av utdanningsinstitusjonen. Ofte vil dette vere ei opptaksprøve innanfor det aktuelle fagområdet.

Y-vegen

Eit anna unntak er Y-vegen. Opptak til studium gjennom Y-vegen føreset at søkaren har relevant fagbrev, sveinebrev eller yrkeskompetanse frå VGO. Gjennom Y-vegen kan ein få opptak på enkelte definerte utdanningar som er spesielt tilrettelagde for søkarar som har relevant fagbrev frå vidaregåande opplæring, men ikkje GSK. Y-vegen blei opphavleg starta som eit forsøk på grunn av sviktande rekruttering ved enkelte ingeniørutdanningar. Han blei fastsett som ein alternativ veg til opptak på spesielt tilrettelagde ingeniørutdanning i 2007. Etter forslag frå enkelte institusjonar har det seinare blitt etablert fleire tilbod baserte på relevant fagbrev, primært innanfor teknologiske fag og som tiltak for å få fleire søkarar til studium der fagmiljøa har slite med rekrutteringa.

2.1.3 Spesielle opptakskrav

Sjølv om GSK er hovudgrunnlaget for kvalifisering, finst det i dagens regelverk òg spesielle opptakskrav til visse studium, som søkarar må oppfylle i tillegg til og i staden for GSK. Spesielle opptakskrav blir brukte i tilfelle der ein føreset at søkarane må ha særlege kunnskapar eller ferdigheiter for å kunne gjennomføre studiet.

Kunnskapsdepartementet kan fastsette spesielle opptakskrav når omsynet til gjennomføringa av studiet eller utøvinga av yrket gjer det nødvendig, jf. universitets- og høgskulelova § 8-1 femte ledd. Dette følger av kapittel 4 i opptaksforskrifta og gjeld for opptak til alle grunnutdanningar ved universitet og høgskular. Utdanningsinstitusjonar som ønsker å innføre spesielle opptakskrav for grunnutdanningar, har høve til å gjere det etter søknad til og vedtak frå departementet. Det følger av universitets- og høgskulelova § 17-1 at departementet – etter innstilling frå styret ved utdanningsinstitusjonen – kan vedta at det kan gjerast avvik frå lova og forskriftene til lova i samband med tidsavgrensa pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Gjeldande forsøksordningar som inneber spesielle opptakskrav, kjem fram av opptaksforskrifta kapittel 4, der det er fastsett kva studium og kva tidsperiode det gjeld for.

Det er i hovudsak tre typar spesielle opptakskrav. Den første er innhaldskrav, som krev at søkaren har bestått bestemte fag eller annan kvalifikasjon som blir rekna som nødvendig for å gjennomføre utdanninga, til dømes fysikk for sivilingeniørstudiet. Den andre er nivåkrav, som krev at søkaren har oppnådd eit fastsett minimum av skulepoeng og/eller karakterar i enkelte fag, til dømes karakterkrav i opptaket til lærar- og sjukepleiarutdanningane. Til nokre studium kan søkarar oppfylle nivåkrav gjennom innhaldskrav, til dømes ved opptak til grunnskulelærar- og dei 5-årige lektorutdanningane der karakterkravet i fellesfaget matematikk ikkje gjeld for søkarar som har bestått programfag i matematikk med eit omfang på minst 140 timar eller tilsvarande. Den tredje er lokale opptaksprøver, som kan brukast der ein vurderer det som nødvendig at søkarane har visse eigenskapar eller evner før dei startar på studiet, til dømes i opptak til enkelte kunstfag. I dag har om lag 39 prosent av alle studium spesielle opptakskrav, det vil seie innhaldskrav, nivåkrav eller lokale opptaksprøver.4

Det er lang tradisjon for å krevje spesielle fag frå VGO for opptak til enkelte studium. Departementet har sidan 1995 hatt myndigheit til å fastsette spesielle opptakskrav. Det har vore eit prinsipp i arbeidet til departementet at tilnærma like studium skal ha dei same opptakskrava. Tidlegare var det som regel fagmiljøa sjølv som foreslo spesielle opptakskrav (også unntak frå krav om GSK), og institusjonane søker framleis om nye opptakskrav kvart år, men i dei seinare åra er nivåkrav fleire gongar innførte frå nasjonalt hald. I 2004 foreslo Kunnskapsdepartementet å fastsette nivåkrav (poeng- og karakterkrav) til lærarutdanningar. Bakgrunnen var omsynet til kvalitet og gjennomføring. Målet med forslaget var å heve statusen til og samtidig styrke kvaliteten i utdanninga og å få betre kandidatar.

Forslaget blei vedteke i 2005, og frå opptaket hausten 2005 blei det innført krav om karakteren 3 i norsk og matematikk og 35 skulepoeng for opptak til allmennlærarutdanninga. Frå 2009 blei dei same krava innførte for opptak til den femårige, integrerte lektorutdanninga, og frå 2015 blei dei òg innførte for opptak til den treårige faglærarutdanninga i praktiske og estetiske fag. Frå hausten 2016 blei kravet om karakteren 3 i matematikk erstatta med eit krav om karakteren 4 for opptak til grunnskulelærarutdanningane og lektorutdanninga. Då lærarutdanninga i praktiske og estetiske fag blei masterutdanning i 2021, kom det krav om at dei som vel matematikk i denne utdanninga, må ha karakter 4 i faget. Dette er regulert i forskrift om rammeplan for utdanninga og ikkje i opptaksforskrifta. Frå våren 2022 endra regjeringa opptakskrava til grunnskulelærarutdanningane og lektorutdanninga. Bakgrunnen var at regjeringa ønska meir treffsikre opptakskrav som både varetek omsyna til rekruttering og høge krav til søkarane. Etter dette må søkarar enten ha minst 40 skulepoeng og karakteren 3 i matematikk og norsk, eller minst 35 skulepoeng og 3 i norsk og 4 i matematikk. Karakterkravet i matematikk gjeld for dei som har matematikk som fellesfag, ikkje for dei som har det som programfag. Dagens spesielle opptakskrav til lærarutdanningar er nærare omtalt i § 4-7 i opptaksforskrifta.

I 2014 inviterte Kunnskapsdepartementet universitet og høgskular til å søke om forsøksordningar med spesielle opptakskrav til fleire studium. Det er no fastsett opptakskrav ut over kravet om GSK til ei rekke studieprogram. Det gjeld til dømes kravet om programfag i realfag for opptak til medisin, odontologi, ernæring, farmasi, informatikk og ingeniørutdanning, karakterkravet for opptak til grunnskulelærarutdanning og femårig integrert lektorutdanning og dessutan opptaksprøve ved enkelte kunstutdanningar. I tillegg til opptaksprøver til kunstfag har Stortinget tidlegare bede departementet om å opne for at utdanningsinstitusjonar som ønsker det, skal kunne bruke intervju ved opptak til lærarutdanningar. Ei slik moglegheit er lagd inn i opptaksforskrifta, men det er førebels ingen institusjonar som har varsla at dei vil ta ho i bruk.

Det er òg sett nivåkrav til sjukepleiarutdanninga. Frå opptaket til studieåret 2017–2018 fekk OsloMet, etter søknad, ei forsøksordning med å krevje minimum gjennomsnittskarakteren 3 i norsk for opptak til sjukepleiarutdanninga si. Frå opptaket til studieåret 2019–2020 blei det innført eit krav om minimum gjennomsnittskarakteren 3 i matte og 3 i norsk for opptak til sjukepleiarutdanninga. Nivåkrava til lærar- og sjukepleiarutdanningane er i dag nasjonale og gjeld for opptak ved alle institusjonar. Ut over desse har enkelte institusjonar etter søknad fastsett lokale nivåkrav til nokre studium i opptaksforskrifta. Eit døme på det er kravet om minimum karakteren 4 i matematikk R2 (realfagsmatematikk) for opptak til ei rekke sivilingeniørutdanningar ved NTNU, som har blitt praktisert sidan studieåret 2007–2008.

2.2 Forslag frå opptaksutvalet

Opptaksutvalet vurderer at dagens regelverk for kvalifisering i hovudsak fungerer godt og derfor i stor grad bør førast vidare. Utvalet foreslår likevel nokre få endringar. Det mest vesentlege forslaget er å avvikle nivåkrava. Tabell 2.1 nedanfor gir ei forenkla oppsummering av forslaga frå utvalet.

2.2.1 Generell studiekompetanse og unntaka frå GSK

Utvalet foreslår å føre vidare dagens ordning med GSK. Dei viser til at ordninga fungerer godt og er praktisk og effektiv for organiseringa og gjennomføringa av opptaket. GSK, som er det kvalifiseringsgrunnlaget dei aller fleste oppnår gjennom VGO og kvalifiserer seg til høgare utdanning med, sikrar at søkarane har eit visst nivå på kompetansen sin og eit visst felles fagleg innhald. Dessutan er det en ei føreseieleg ordning for søkarane.

Utvalet foreslår òg å føre vidare dei alternative måtane å oppnå GSK på, under dette 23/5-regelen, fullført høgare utdanning, fullført fagskuleutdanning og utanlandsk utdanning. Utvalet meiner at også søkarar utan GSK oppnådd i vidaregåande opplæring kan ha eit likeverdig kompetansenivå og vere like førebudde til å starte på høgare utdanning. Dei viser vidare til at samfunnet vil ha stort behov for arbeidskraft med høgare utdanning også framover, og til at det blir stadig viktigare at arbeidstakarar har høve til å omstille seg og lære heile livet.

Utvalet foreslår å fjerne kravet om å dokumentere minst fem års arbeidserfaring og/eller utdanning i 23/5-regelen og døype han om til 23/6-regelen (krav om at ein må vere 23 år eller eldre og ha bestått dei 6 fellesfaga). Utvalet viser til at dette er eit forenklande tiltak, sidan dei aller fleste som søker på dette grunnlaget og oppfyller fagkravet og alderskravet, uansett oppfyller kravet om minst fem års arbeidserfaring og/eller utdanning.

Utvalet foreslår òg å føre vidare unntaka frå kravet om generell studiekompetanse. Dei søkarane det gjeld, utgjer ein liten del av studentgruppa, og utvalet vurderer det slik at det er viktig for desse søkarane å framleis ha ein veg inn til høgare utdanning. Utvalet meiner at unntaksordningane framleis berre bør gi søkarane tilgang til studium der dei har relevant kompetanse og nødvendige føresetnader for å fullføre utdanningsløpet. Dette inneber at det, som i dag, må gjerast ei separat vurdering for kvart studium slike søkarar har søkt på.

2.2.2 Spesielle opptakskrav

Utvalet foreslår å føre vidare innhaldskrav og lokale opptaksprøver, men avvikle nivåkrav. Slik utvalet vurderer det, er innhaldskrav og lokale opptaksprøver nødvendige for å sikre at søkarane har dei faglege føresetnadene for å kunne takast opp til og gjennomføre enkelte studium. Forslaget om å avvikle nivåkrav er den største endringa i kvalifiseringsregelverket. Utvalet meiner at det kan bidra til å styrke GSK og samtidig møte behovet for ein enkel og heilskapleg opptaksmodell der GSK er det primære grunnlaget for kvalifisering.

Utvalet meiner vidare at nivåkrav blei innførte på svakt grunnlag, mellom anna med mål om å auke statusen og rekrutteringa til visse utdanningar, auke gjennomføringa og dessutan utdanne gode yrkesutøvarar. Utvalet viser til at dei fleste med lågast poengsum som startar på høgare utdanning, også gjennomfører. Vidare viser utvalet til at institusjonane har ansvar for å sikre god gjennomføring og kvalitet blant studentane. Forslaget har direkte samanheng med forslaget om å fjerne høvet til å forbetre karakterar. Sjå nærare omtale av karakterforbetring i kapittel 3 om rangeringsregelverket.

2.3 Vurderingane og tiltaka til regjeringa

Kvalifisering er som nemnt innleiingsvis ein nødvendig føresetnad som søkarane må oppfylle for å kunne konkurrere om å få tilbod om studieplass i høgare utdanning.

Måla om at regelverket skal vere enkelt, forståeleg og rettferdig, og legge til rette for at folk skal kome raskt i gang med høgare utdanning og jobb, gjeld for kvalifisering så vel som rangering. Desse måla er førande for vurderingane til regjeringa. Det er viktig at regelverket ikkje består av unødvendige og kompliserte element som medfører uheldige konsekvensar for den enkelte, samfunnet eller institusjonane. Regelverket bør utformast slik at dei som er kvalifiserte og ønsker å kome tidlegare inn på høgare utdanning, kan gjere det utan at regelverket blir ei hindring. Samtidig bør regelverket òg sikre at eldre søkarar som ønsker å starte på høgare utdanning seinare i livet, har høve til det. Tiltaka som blir foreslått nedanfor, har regjeringa kome fram til etter ei heilskapleg vurdering og avvegingar av ulike omsyn.

2.3.1 Generell studiekompetanse og unntaka frå GSK

Regjeringa deler vurderinga til opptaksutvalet om at generell studiekompetanse (GSK) i hovudsak fungerer godt som grunnlag for kvalifisering til høgare utdanning og derfor bør førast vidare. GSK som grunnlag sikrar at alle søkarane har eit visst nivå på kompetansen sin og eit visst felles fagleg innhald. Dessutan er det ei føreseieleg ordning for søkarane. I tillegg er ordninga med GSK praktisk og effektiv for gjennomføringa av dei årlege opptaka.

Vidare vurderer regjeringa at det er ein styrke at det er fleire alternative måtar å oppnå GSK på. GSK oppnådd i vidaregåande opplæring er, og vil framleis vere, hovudgrunnlaget for kvalifisering til høgare utdanning. Samtidig er det av fleire grunner viktig at andre opptaksgrunnlag, som 23/5-regelen, fullført høgare utdanning, fullført yrkesfagleg utdanning og godkjend utanlandsk utdanning, blir førte vidare som moglege grunnlag for kvalifisering til GSK. Desse sikrar at høgare utdanning som eit offentlege gode er tilgjengeleg for eit breitt spekter av søkargrupper med ulik kompetanse, ulike erfaringar og ulik alderssamansetting. Vidare bidreg krava som blir stilte i dei enkelte føresegnene, til at søkarane med desse kvalifiseringsgrunnlaga har dei nødvendige føresetnadene for å gjennomføre studia dei er tekne opp til. Dessutan er det relativt få søkarar med desse kvalifiseringsgrunnlaga, men det er, som opptaksutvalet påpeiker, viktig å oppretthalde desse unntaka for dei få søkarane det gjeld.

Regjeringa vurderer at det er eit godt tiltak å vidareføre 23/5-regelen i ei justert form utan kravet om minst fem års arbeidserfaring og/eller utdanning, slik opptaksutvalet foreslår. Endringa vil bidra til at eldre søkarar som ønsker å søke seg inn på høgare utdanning gjennom ordninga, framleis har den moglegheita, samtidig som ho blir forenkla. Ettersom ein stor del av dei som er 23 år eller eldre og har dei nødvendige faga, oppfyller praksiskravet, er dette først og fremst eit forenklande og effektiviserande tiltak for søkarar så vel som institusjonar, som vil få eit redusert behov for manuell saksbehandling av desse søkarane.

23/5-regelen blei opphavleg innført som ein måte å ta omsyn til eldre søkarar på, slik at dei kan kvalifisere seg til høgare utdanning utan å måtte ta opp alle faga i VGO. Regelen skal framleis ha denne hovudfunksjonen. I dag blir regelen brukt av mange som allereie er kvalifiserte, men som ønsker å forbetre poengsummen sin på vitnemålet ved opptak på grunn av moglegheita for dobbeltrangering. Dobbeltrangering inneber at søkarar kan bli rangerte på grunnlag av både den samla poengsummen for alle fag på vitnemålet og poengsummen for berre dei seks fellesfaga som utgjer ein del av kravet i 23/5-regelen. Søkarar etter 23/5-regelen kan forbetre rangeringsposisjonen sin kraftig gjennom å forbetre nokre av dei seks faga. Dobbeltrangering blir diskutert i kapittel 3.

Ordninga med unntak frå kravet om GSK har kome til for å vareta søkargrupper som av ulike årsaker ikkje kan oppnå eller treng GSK for å bli tekne opp til bestemte studium, men som likevel blir vurderte som kvalifiserte for dei aktuelle studia. Sjølv om det er ein svært liten del av søkarane som kvalifiserer seg gjennom unntaksreglane, er det viktig at dei blir vidareført for å sikre at enkelte søkargrupper, til dømes dei med dyskalkuli og dysleksi, framleis skal ha høve til å delta i høgare utdanning. Til liks med utvalet vurderer regjeringa det slik at alle unntaksreglane bør førast vidare utan endringar.

2.3.2 Spesielle opptakskrav

Sjølv om GSK er hovudgrunnlaget for kvalifisering, finst det i dag spesielle opptakskrav for nokre studium, enten i tillegg til eller i staden for GSK. Spesielle opptakskrav har til hensikt å gi ein viss fleksibilitet som kan bidra til at det blir stilt passande krav om kvalifisering til ulike studium. Regjeringa anerkjenner at det er nødvendig med spesielle opptakskrav til visse studium på grunn av eigenarta ved desse studia. Samtidig deler regjeringa utvalet si vurdering av at den utbreidde bruken av spesielle opptakskrav svekker prinsippet om at GSK skal vere hovudgrunnlaget for kvalifisering og i utgangspunktet gi brei tilgang til høgare utdanning.

I vurderinga av om dei spesielle opptakskrava fungerer etter hensikta, er det viktig å skilje mellom dei tre ulike spesielle krava, det vil seie innhaldskrav, nivåkrav og lokale opptaksprøver. Regjeringa er samd med utvalet i at spesielle opptakskrav i form av innhaldskrav og opptaksprøver bør førast vidare. Innhaldskrav er ein viktig føresetnad for å sikre gjennomføringa på studium der det blir rekna som nødvendig at studentane har kjennskap til visse fagområde før dei startar. Innhaldskrav sikrar at studentane er kvalifiserte og har dei nødvendige føresetnadene for å kunne gjennomføre studia. Lokale opptaksprøver, som i dag blir brukte på nokre studium enten i tillegg til eller i staden for GSK, har også den same funksjonen. Regjeringa meiner at det er rett å føre vidare desse spesielle krava.

Spesielle opptakskrav i form av nivåkrav har vore omstridde etter at dei blei innførte for lærar- og sjukepleiarutdanningane. Regjeringa anerkjenner utfordringane utvalet peiker på i si vurdering av nivåkrava. Samtidig meiner regjeringa at ein må balansere fleire omsyn i denne saka. Argumenta for nivåkrava er at dei fører til betre kvalitet, betre gjennomføring og betre yrkesutøvarar. Men det er vanskeleg å måle den faktiske effekten nivåkrava har for sluttkompetansen til uteksaminerte kandidatar. Det kan ta mange år før ein kan sjå dei moglege effektane for yrkesutøvarane. Etter at nivåkrava har blitt innførte, og seinare skjerpa, er det tendensar til at gjennomføringa av grunnskulelærar- og lektorutdanningane har gått fram. Om vi skulle sjå betre kvalitet og gjennomføring er det ikkje gitt at betringa er ein følge av nivåkrava, eller om det er andre variablar som er årsaka.

Innføringa av nivåkrava har òg medført ei rekke utfordringar. For det første har det bidratt til å svekke GSK som hovudvegen for kvalifisering. For det andre kan nivåkrav hindre nokre av institusjonane i å fylle opp dei planlagde studieplassane sine på enkelte studium, ettersom nokre av søkarane med GSK ikkje oppfyller krava.5 For det tredje har nivåkrav ført til at søkarar som søker seg inn på studium med nivåkrav og ikkje oppfyller krava, må bruke tid og ressursar på å forbetre karakterar i fag dei i fleire tilfelle allereie har fullført og bestått.6 Dette går ut over både søkarane og samfunnet og medfører dårleg utnytting av ressursar.

I dag har vi ikkje eit godt, samla kunnskapsgrunnlag om effektane av dei nasjonale nivåkrava for opptak til lærar- og sjukepleiarutdanningane. Høyringsinnspela til regjeringa sitt arbeid med oppfølginga av NOU-en frå opptaksutvalet spriker, særleg når det gjeld nivåkrav til lærar- og sjukepleiarutdanningane. Innspela illustrerer at institusjonane har ulike erfaringar og føresetnader i rekrutteringa av nye studentar, og at nivåkrava gir seg ulike utslag for dei. Regjeringa meiner at ulike vilkår og utfordringar mellom utdanningane kan grunngi ei differensiering av dei nasjonale krava.

Lokale nivåkrav ved enkelte studium

Regjeringa har eit mål om at regelverket skal bli enklare. Like studium bør ha så like kvalifiseringskrav som mogleg, og oppnådd GSK bør gi tilgang til så mange studium som mogleg. Kvalitetskrav som blir stilte til framtidige yrkesutøvarar bør i hovudsak ikkje stillast med grunnlag i karakterane dei oppnådde i VGO, men skal kome til i løpet av utdanningsløpet i høgare utdanning. Samtidig er det dokumentert at nivåkrav til ein viss grad bidreg til høgare gjennomføringsgrad ved enkelte av studia som i dag har slik krav.

Regjeringa meiner at lokale nivåkrav til enkeltstudium bør førast vidare. Lokale nivåkrav er noko institusjonane sjølv søker departementet om og får vedtak om å innføre. Regjeringa understrekar likevel at dei bør framleis praktiserast strengt, etter vedtak frå departementet, og berre der dei blir vurderte som strengt nødvendige og har dokumenterte positive effektar. Dessutan meiner regjeringa at lokale nivåkrav kan førast vidare fordi det ikkje har medført nokre større utfordringar, under dette rekrutteringsutfordringar.

Nasjonale nivåkrav for sjukepleiarutdanninga

Nivåkrav for sjukepleiarutdanninga blei innført for å auke gjennomføring i utdanninga og for å gi betre sjukepleiarar. Det er lite som tyder på at ein har oppnådd betre gjennomføring og kvalitet ved å innføre nivåkrav. Samtidig har tiltaket ulemper. Regjeringa foreslår derfor å fjerne dei nasjonale nivåkrava for sjukepleiarutdanninga.

Nivåkravet i matematikk var tenkt å bidra til betre legemiddelhandtering i yrkesutøvinga, medan nivåkravet i norsk skulle vareta god kommunikasjon med pasientar. Omsynet til pasienttryggleiken var sentralt for at nivåkrava blei sett til å gjelde desse faga. Det er uklart om nivåkrava faktisk bidreg til å auke pasienttryggleiken. Andre forhold enn nivåkrava kan bety meir, til dømes læringa til studentane undervegs i utdanninga og skikkavurderingar. Dessutan er omsynet til pasienttryggleiken svært sentralt medan studentane er i rettleia praksis. Når det gjeld læringsutbytte generelt er det ansvaret til universiteta og høgskulane å sikre dette.

Nivåkrav svekker prinsippet om at GSK skal vere hovudgrunnlaget for kvalifisering. Dei stenger òg moglege kvalifiserte og motiverte søkarar ute frå utdanninga, og dermed frå sjukepleiaryrket. Dette er lite ønskeleg i lys av det store behovet for kvalifiserte sjukepleiarar. Å fjerne nivåkrava vil føre til at fleire kjem inn på studiet og vidare ut i arbeid, i staden for å bruke tid på å forbetre karakterar. Regjeringa meiner derfor at nivåkrava for sjukepleiarutdanninga bør fjernast.

Nasjonale nivåkrav for lærarutdanningane

Regjeringa vil halde fram med nivåkrav for lærarutdanningane inntil vidare. Det blei sett nivåkrav for allmennlærarutdanninga i 2005, med det formål å betre andelen studentar som gjennomfører og styrke sluttkompetansen deira. Sidan den gong har krava blitt gjeldande for fleire av lærarutdanningane, sjå omtale i 2.1.3. Krava har blitt endra fleire gongar, sist i 2022. Det er for tidleg å endre dei igjen no. Lærarutdanningane har òg vore gjennom andre store endringar, og fleire av utdanningane har blitt gjort om til femårige, integrerte masterutdanningar. Dette skjedde med grunnskulelærarutdanninga i 2017 og lærarutdanninga i praktiske og estetiske fag i 2021. Dette stiller andre krav til studentane enn tidlegare.

Gjennomføringa for dei første masterstudentane på grunnskulelærarutdanninga har vore relativt god, men ein treng å vinne meir erfaring med korleis nivåkrav og lærarutdanning på masternivå verkar saman. Gjennomføringsandelen steig etter at nivåkrava blei innført for allmennlærarutdanninga i 2005.7 Då nivåkrava blei skjerpa for grunnskulelærarutdanninga og lektorutdanninga i 2016, såg ein også ein auke i andelen som gjennomførte på normert tid. Det er uvisst om betringa er ein følge av nivåkrava, eller om ho skuldast andre forhold. Sjølv om ein legg til grunn at nivåkrava betrer gjennomføringa blant dei som kjem inn, kan dei òg hindre moglege søkarar frå å kome inn og dermed fullføre studiet.

Samtidig som regjeringa fører nivåkrava for lærarutdanningane vidare er det viktig å gjere det ein kan for å utdanne fleire lærarar. Derfor vil regjeringa opne for dispensasjon frå kravet, med vilkår om at institusjonen har tiltak som varetek dei same omsyna som nivåkrava er meint å vareta. Slike tiltak kan til dømes vere ei forsterka oppfølging som er tilpassa behova til studentane. Intervju av søkarane kan gi kunnskap om dei er eigna til læraryrket og kva oppfølging dei treng for å klare utdanninga. Søkarar med undervisningserfaring kan ha andre styrkar og behov for tilrettelegging enn dei som kjem rett frå VGO. Institusjonane må søke om dispensasjon, og dei skal ha rom for å utforme tiltaka i samsvar med den lokale profilen deira.

Dispensasjonsordninga kan bidra til å løyse utfordringar med rekruttering utan at det går utover gjennomføring og kvalitet. Det kan òg bidra til å redusere omfanget av søkarar som forbetrar karakterar. Regjeringa vil ta initiativ til løpande evaluering av ei slik dispensasjonsordning. Om ein lukkast med å utdanne gode lærarar som ikkje har innfridd nivåkrava, bør ein vurdere å avvikle heile ordninga med nivåkrav.

2.4 Tiltak

Regjeringa vurderer at regelverket for kvalifisering fungerer godt slik det er i dag, og derfor i stor grad bør førast vidare. Ordninga med generell studiekompetanse, som er hovudgrunnlaget for kvalifisering, er rett å føre vidare fordi ho sikrar at søkarane har eit visst nivå på kompetansen sin og eit visst felles fagleg innhald, og dessutan gir grunnlag for ei effektiv gjennomføring av dei årlege opptaka. Samtidig er det viktig at regelverket er fleksibelt nok til å kunne vareta søkarar i ulike aldersgrupper og med ulik kompetansebakgrunn som ikkje har oppnådd eller ikkje kan oppnå GSK.

Etter ei samla vurdering av ordninga med spesielle opptakskrav meiner regjeringa at berre delar av dagens spesielle opptakskrav bør førast vidare. Bruken av nivåkrav må vurderast særskilt for dei enkelte studia. Regjeringa foreslår derfor å inntil vidare føre vidare nivåkrav for nokre studium der det blir vurdert som eit treffsikkert verkemiddel, og der det ikkje medfører for store negative konsekvensar. Endringane som regjeringa foreslår for dei nasjonale nivåkrava, for lærar- og sjukepleiarutdanningane, vil bidra til å løyse mange av utfordringane knytte til nivåkrav utan at det skal gå ut over kvalitet og gjennomføring.

Regjeringa vil

• føre vidare GSK som hovudgrunnlag for kvalifisering for opptak.

• fjerne krav om 5 års praksis i 23/5-regelen og døype han om til 23/6-regelen.

• føre vidare dagens føresegner knytte til unntak frå kravet om GSK.

• føre vidare innhaldskrav og lokale opptaksprøver som spesielle opptakskrav.

• føre vidare lokale nivåkrav som blir gitt etter vedtak frå departementet.

• avvikle nasjonale nivåkrav for opptak til sjukepleiarutdanninga.

• føre vidare nasjonale nivåkrav for opptak til lærarutdanningane inntil vidare.

• opne for at universitet og høgskuler som ønsker det, kan få dispensasjon frå nivåkrava for opptak til lærarutdanningane.