10 Verksemda til Det internasjonale valutafondet (IMF)

10.1 Innleiing

Det internasjonale valutafondet (IMF) blei oppretta i 1945 og har i dag 188 medlemsland. IMF skal fremje samarbeidet om det internasjonale monetære systemet, styrkje den finansielle stabiliteten og støtte opp under den internasjonale handelen. IMF skal også arbeide for høg sysselsetjing, berekraftig økonomisk vekst og redusert fattigdom verda rundt. Dei tre hovudoppgåvene til IMF er:

• å overvake økonomien i medlemslanda for å førebyggje økonomiske ubalansar og kriser

• å gi teknisk assistanse til medlemslanda

• å gi lån til medlemsland som har problem med betalingsbalansen.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjonar som Verdsbanken, dei regionale utviklingsbankane og Verdas handelsorganisasjon (WTO). IMF deltek også i G201 sitt arbeid med å stabilisere og styrkje verdsøkonomien.

IMF har stått sentralt i arbeidet med å dempe dei økonomiske skadeverknadene av den verdsomspennande finanskrisa og den statsfinansielle krisa i Europa. I tillegg til å gi lån har IMF brukt den omfattande ekspertisen organisasjonen har på krisehandtering, til å lage analysar og gi råd.

Dette kapittelet tek føre seg verksemda til IMF med vekt på det siste halvanna året.

10.2 Utlån frå IMF

10.2.1 Status for utlån

Før den internasjonale finanskrisa i 2008 var utlåna frå IMF nede på eit lågt nivå. Under finanskrisa og den statsfinansielle krisa som følgde i euroområdet, auka utlåna kraftig. Dei blei om lag tidobla frå våren 2008 til dei nådde ein topp våren 2012, sjå figur 10.1. Utlåna frå dei låneordningane som er opne for alle medlemsland, auka mest. Dei blei om lag seksten gongar høgare, medan utlåna under dei subsidierte ordningane for låginntektslanda auka med knapt 50 pst. Talet på land med gjeld til IMF auka frå om lag 30 til i underkant av 50.

¹ Medrekna land der programfasen er over. Tal for 2015 er per 28. februar

Kjelde: IMF

Sidan 2012 har samla utlån og talet på land med lån frå IMF gått noko ned. Reduksjonen i utlåna skuldast at lån under dei generelle ordningane har gått ned med nær ein tredel. Utlån under ordningane for låginntektsland har auka vidare. Det siste halvåret synes likevel også denne auken å ha stoppa opp. Frå slutten av april 2014 til slutten av februar i år fell samla utlån med 16,9 mrd. SDR2 til 70,4 mrd. SDR, eller til om lag 756 mrd. kroner. Ved utgangen av februar hadde 81 land gjeld til IMF. Dette er to færre enn ved utgangen av april i fjor. Utlåna under dei ordinære ordningane var ved utgangen av februar 64,1 mrd. SDR, medan utlåna under dei særskilde ordningane for land med låg inntekt var 6,2 mrd. SDR. Låneordningane til IMF er nærare omtalt i boks 10.1.

Lån frå IMF har som regel to hovudfasar. Først kjem ein programfase der låna blir utbetalte i transjer i samband med at IMF-styret godkjenner framdrifta i dei økonomisk-politiske tiltaka som landet har forplikta seg til å gjennomføre. Deretter kjem ein fase med tilbakebetaling av lånet. IMF følgjer særskilt med på utviklinga i land som har store lån, også etter at programfasen er over.

Frå slutten av april i fjor til slutten av februar i år avslutta sju land programfasen, medan åtte nye kom til. Dei nye programlanda er Georgia, Grenada, Honduras, Jemen, Kenya, Serbia, Seychellene, og Tsjad. Mexico og Polen har fått forlengt sine føre-var-avtalar som sikrar dei lån om dei skulle trenge det som følgje av faktiske eller potensielle problem med betalingsbalansen. Låneramma til Mexico var uendra, medan ramma for Polen blei redusert med om lag 30 pst., slik landet sjølv ønskte. Guinea har fått utvida låneramma og forlengt sitt program under Extended Credit Facility (ECF).

Stand-By Arrangement (SBA) er den mest brukte av dei ordinære låneordningane. Ved utgangen av februar var ni land inne i programfasen for slike lån, med utlånsrammer på til saman 17,3 mrd. SDR. Dei største låna er likevel knytte til program med lengre løpetid under Extended Fund Facility (EFF). Sju land var i programfasen knytt til slike lån. Av ei samla låneramme på 30,1 mrd. SDR for desse landa utgjorde ramma for Hellas nær fire femdelar. Irland og Portugal har også framleis store lån frå denne ordninga, men er no ute av programfasen. Irland har betalt tilbake om lag 10,5 mrd. SDR. Det utgjer noko mindre enn to tredelar av reduksjonen i uteståande kreditt frå IMF etter 30. april i fjor. Lånetilsegnene i føre-var-avtalane med Mexico og Polen er svært store: 47,3 og 15,5 mrd. SDR. Fire av dei seks landa med størst uteståande lån frå IMF er europeiske, med tre euroland på toppen, sjå figur 10.2. I mars i år blei SBA-lånet til Ukraina erstatta med eit lengre engasjement og større lån under EFF, sjå omtale i avsnitt 10.2.2.

Kjelde: IMF

Blant dei subsidierte ordningane for låginntektsland er det flest land som bruker Extended Credit Facility (ECF). Ved slutten av februar 2015 hadde 16 land program under denne ordninga, mens to land hadde program under Standby Credit Facility (SCF) og 14 land under Rapid Credit Facility (RCF).

Det er for tida tre land – Sudan, Somalia og Zimbabwe – som ikkje har betalt tilbake lån frå IMF ved forfall. Restansane utgjer i alt om lag 1,3 mrd. SDR. Om lag tre firedeler av restansane stammar frå manglande betalingar frå Sudan.

10.2.2 IMF og krisa i Europa

Mange land i Europa blei hardt ramma av den globale finanskrisa og statsgjeldskrisa som kom etterpå. IMF har vore viktig i arbeidet med å hjelpe desse landa. Fondet har ytt lån, hjelpt til med å analysere situasjonen og gitt råd. Dei økonomiske tilpassings- og stabiliseringsprogramma for land som er med i EU sitt eurosamarbeid, har blitt utarbeidde i tett samarbeid mellom styresmaktene i landet, IMF, Europakommisjonen og Den europeiske sentralbanken (ESB). For desse landa utgjer IMF sine lån berre ein mindre del av den samla finansieringa.

IMF har laga stabiliteringsprogram for eller inngått føre-var-avtalar med 16 europeiske land under og etter finanskrisa. Fire av desse – Hellas, Irland, Portugal og Kypros – er med i eurosamarbeidet. Ved utgangen av februar hadde åtte europeiske land enten stabiliseringsprogram eller føre-var-avtalar om lån frå IMF, sjå tabell 10.1. Den samla låneramma for desse landa var i underkant av 55 mrd. SDR.

Portugal avslutta sitt program i juni i fjor. IMF sin første gjennomgang av stoda i økonomien etter at programmet var ferdig, blei avslutta i januar i år. Sjølv om økonomien no veks, landet har overskot på driftsbalansen overfor utlandet og får lån i dei internasjonale finansmarknadene, er utfordringane framleis store. Portugal må mellom anna fortsatt betre konkurranseevna, redusere gjelda i føretaka og styrkje statsfinansane.

Hellas byrja på sitt andre stabiliseringsprogram i mars 2012. Programmet frå IMF er fireårig og tek sikte på å styrkje Hellas si kostnadsmessige konkurranseevne, statsfinansane og den finansielle stabiliteten. For at landet på sikt skal kunne betale tilbake statsgjelda, har ho blitt skriven kraftig ned. Sjølv om mykje er gjort, har ikkje programmet blitt gjennomført etter planen, mellom anna på grunn av sterk politisk motstand i Hellas. IMF sine gjennomgangar har såleis fleire gonger blitt forseinka. Den femte av i alt femten gjennomgangar blei fullførd i juli i fjor.

Samtidig med IMF-programmet avtalte greske styresmaktar eit tilsvarande program med eurolanda. Denne avtala varte kortare enn avtala med IMF og skulle opphavleg vore avslutta ved utgangen av 2014. I desember 2014 blei ho forlengt med to månader. I februar bad dei greske styresmaktane eurolanda om å forlengje avtalen endå meir, og dei bad også om å få endre politikken som ligg til grunn for programmet. I slutten av februar utsette eurolanda sluttdatoen for avtalen med fire månadar, med ein mellombels frist i slutten av april for å konkretisere kva for økonomiske og politiske tiltak styresmaktene må vedta og gjennomføre for at dei skal få utbetalt resten av lånebeløpet.

Ein avtale mellom Hellas og dei andre landa i eurogruppa er heilt avgjerande for den finansielle situasjonen i landet, og den finansielle stønaden frå EU har heile tida vore eit vilkår for programavtalen mellom IMF og Hellas.

Kypros begynte på sitt stabiliseringsprogram i mai 2013. Landet hadde då fleire år med svak økonomisk utvikling bak seg. Statsfinansane var svake og dei to største bankane i landet hadde brote saman. IMF fullførte den fjerde gjennomgangen av programmet i juni i fjor. IMF framheva at styresmaktene hadde omstrukturert bankane og sørgt for ny kapital. Statsfinansane hadde blitt betre og viktige strukturreformer var sett i gang. Den økonomiske utviklinga hadde blitt noko betre enn venta på førehand, og landet kunne igjen låne i dei internasjonale marknadene. Det er likevel naudsynt med vidare reformarbeid og styrking av statsfinansane, og ein må få på plass lover og reglar som kan gjere det lettare å omstrukturere privat gjeld slik at gjeld som ikkje kan betalast, ikkje er til hinder for ny aktivitet. Det har teke tid å få dette på plass, og den femte gjennomgangen, som etter planen skulle vore ferdig i september i fjor, er ikkje fullførd.

Polen fornya sin føre-var-avtale med IMF i januar i år og kan såleis få lån dersom landet skulle trenge det. Dette var den tredje fornyinga. Sjølv om ei rekkje tilhøve er betre i den polske økonomien no enn då landet fekk den første avtalen i 2011, er landet framleis sårbart for økonomiske sjokk. Låneramma i den nye avtalen er om lag 30 prosent lågare enn i den første avtalen. Polen har ikkje bedt om å få utbetalt lånet.

Ukraina har lenge hatt store økonomiske problem. Allereie før konflikten i Aust-Ukraina tok til, hadde landet eit stort driftsunderskot overfor utlandet, store offentlege budsjettunderskot og ei stor utanlandsgjeld, mellom anna i samband med gassimport frå Russland. I april i fjor gjorde landet avtale med IMF om eit toårig stabiliseringsprogram. Ukrainske styresmakter forplikta seg der til reformer av penge- og valutapolitikken, budsjettpolitikken, det institusjonelle rammeverket og av energi- og finanssektoren. Låneramma i avtalen med IMF var på 11,0 mrd. SDR, som då svara til 17,1 mrd. amerikanske dollar. Ein rekna med at Ukraina trong finansiering frå internasjonale långivarar på i alt 27 mrd. dollar i løpet av dei to åra programmet skulle vare. Restbeløpet blei dekt med bidrag frå Verdsbanken, EU, EBRD og andre kjelder.

Det var knytt stor risiko til programmet for Ukraina, særleg fordi det var usikkert korleis konflikten i Aust-Ukraina og tilhøvet til Russland ville utvikle seg. Den første gjennomgangen av programmet blei fullførd i august. Då slo ein fast at konflikten i aust hadde blitt verre enn ein hadde lagt til grunn, og at dette hadde gått ut over økonomien. Men styresmaktene hadde vedteke tiltak for å rette opp skadane på budsjettet, og hatt generelt god gjennomføringsevne. Risikoen blei framleis vurdert som svært høg, og ein meinte det ville vere avgjerande at konflikten i aust snarleg blei mindre alvorleg.

11. mars i år fekk Ukraina innvilga eit nytt IMF-program med meir lån, lengre varigheit og lengre tilbakebetalingstid. Ein så at landet hadde større strukturelle problem enn lagt til grunn i det førre programmet. I det nye programmet er det identifisert eit finansieringsbehov over dei komande fire åra på om lag 40 mrd. dollar. Av dette dekkjer IMF 17,5 mrd. dollar (12,35 mrd. SDR). Andre multilaterale og bilaterale bidragsytarar skal dekkje 7,2 mrd. dollar. Budsjettstøtte frå Norge er inne i det siste talet, jf. omtale i Prop. 1 S (2014–2015), kap. 164, post 73. I tillegg til dei finansieringsbidraga som er rekna inn i programmet, har den kinesiske sentralbanken signalisert at den kan inngå en kortsiktig kredittavtale med den ukrainske sentralbanken på om lag 2,4 mrd. dollar, og den svenske regjeringa har tilbydd Ukraina eit langsiktig lån på 100 mill. dollar under føresetnad om Riksdagens samtykke.

For at styret skulle godkjenne programmet måtte ukrainske styresmakter vedta nye budsjettinnstrammingar og forplikte seg til å gjennomføre fleire reformer. Styresmaktene måtte også forplikte seg til å forhandle med andre kreditorar om å omstrukturere gammal gjeld for å kunne dekkje den resterande delen av finansieringsbehovet på 15,3 mrd. dollar gjennom lågare utlegg til gjeldbetening i fireårsperioden. Risikoen knytt til programmet blir vurdert som høg.

10.3 Økonomiske ressursar, styresett og kvotereform

Dei siste åra er dei ressursane IMF har til utlån, tredobla. Mellom anna er IMF si multilaterale innlånsordning, New Arrangement to Borrow (NAB), justert og utvida. NAB er ei frivillig ordning som gir IMF tilgang til ekstra lånemidlar frå dei best stilte medlemslanda. Noreg deltek i denne ordninga. I tillegg har mange land, også Noreg, inngått bilaterale avtalar med IMF om lån. Dei bilaterale låna er meint å vere mellombelse tiltak.

I desember 2010 blei det vedteke ein samla pakke for reform av styresamansetjing, kvotar og stemmerett. I denne blir lånemidlane IMF har tilgang på gjennom dei ordinære kvotane frå medlemslanda dobla, frå om lag 238 mrd. SDR til om lag 477 mrd. SDR. I tillegg til storleiken på innskota frå dei enkelte landa, er kvotane også grunnlaget for kor mykje eit land kan låne i IMF og for medlemslanda sin stemmerett. Kvoteressursar er permanente middel som IMF kan bruke til å finansiere utlåna med. Midlane i NAB-ordninga og dei bilaterale låneordningane er av meir kortsiktig karakter, og har fleire bindingar på når IMF kan bruke av dei. Når styre- og kvotereforma blir sett i kraft, skal den utvida NAB-ordninga bli skalert ned med om lag like mykje som kvotane aukar. Dette er i tråd med det synet at IMF normalt skal basere finansieringa si på kvoteressursane.

Reformpakken som blei vedteken i 2010, inneheld også andre element:

• Det blir endringar i den faktiske fordelinga av kvotar mellom medlemslanda. Framveksande økonomiar får større kvotar og stemmevekt.

• Det blir endringar i samansetjinga av IMF sitt styre. Alle styremedlemmane – også representantane for dei fem største landa – skal veljast. Dei kan då inngå samarbeid med andre land om felles styremedlem.

• Det er politisk semje om at dei tradisjonelle industrilanda i Europa skal ha to styremedlemmar færre enn i 2010. Intensjonen er at representantar frå framveksande økonomiar og utviklingsland skal overta desse styreplassane. Land i Aust- og Sentral-Europa, som Polen, Tyrkia og dei baltiske landa, høyrer til i denne gruppa.

2010-reforma skulle etter vedtaket vore gjort gjeldande hausten 2012. Ho er likevel ikkje sett i kraft enno, sidan Kongressen i USA ikkje har ratifisert henne og USA si stemmevekt utgjer eit blokkerande mindretal i slike saker.

Dei europeiske landa er i gang med å redusere talet på styremedlemmar frå dei tradisjonelle industrilanda. Nederland og Belgia deler no på ein styreplass, og det er danna ein ny sentral- og austeuropeisk valkrets der styreplassen går på omgang mellom Tyrkia, Ungarn og Tsjekkia. Dette inneber at talet på styreplassar til vesteuropeiske land har gått ned med ein. Vår valkrets er med på å redusere talet med 0,14 styreplassar, ved at også dei baltiske landa er blitt med i valkretsen sin rotasjon om styreplassen. Vidare har Sveits og Polen avtalt å dele på å representere sin valkrets i styret når 2010-reforma blir sett i kraft. Denne endringa vil gi ein halv styreplass mindre, sidan Sveits no har fast plass i styret. Til saman inneber desse endringane at talet på styreplassar til vesteuropeiske industriland går ned med 1,64. Det er ikkje klart kva som skal gjerast vidare for å nå målet om to styremedlemmar færre frå dei tradisjonelle industrilanda i Europa.

At 2010-reforma ikkje kan setjast i kraft, sinkar også det planlagde arbeidet med å vurdere om kvoteressursane etter 2010-reforma er store nok, og om kvoteformelen, som fordelinga av kvotane landa imellom byggjer på, bør endrast. Vår valkrets er oppteken av at kvotefordelinga skal reflektere den posisjonen medlemslanda har i verdsøkonomien. I tråd med dette er Noreg og den nordisk-baltiske valkretsen for at det blir overført stemmevekt til dei framveksande økonomiane og til utviklingslanda i takt med at dei blir viktigare for verdsøkonomien. Også bruk av den gjeldande kvoteformelen vil gi ei slik overføring.

Guvernørrådet har utsett fristane for arbeidet med neste kvotegjennomgang og utforminga av kvoteformelen i fleire rundar, seinast i januar i år. Fristen blei då sett til 15. desember 2015. Guvernørrådet har vidare bede IMF-styret om å arbeide for å gjennomføre delar av 2010-reforma allereie innan 30. juni i år, sjølv om reforma ikkje er ratifisert. Guvernørrådet understrekar at dette skal vere mellombelse tiltak som ikkje er eit alternativ til å gjennomføre 2010-reformene fullt ut.

Den nordisk-baltiske valkretsen ønskjer å vere ein konstruktiv deltakar i diskusjonen om 2010-reforma og kva ein skal gjere vidare for å kome fram til semje om storleiken på og fordelinga av kvotar og stemmevekt i IMF. Vi er såleis opne for å ta del i diskusjonar med tanke på å finne ei fornuftig mellombels løysing med brei støtte blant medlemslanda. Frå norsk og nordisk-baltisk side meiner vi likevel det er viktig å respektere avtalen ein kom fram til i 2010. Eventuelle tiltak må vere mellombelse, dei må ikkje gjere det endå vanskelegare å få sett i verk 2010-reforma, og ingen land bør ende opp med kvotedelar som er lågare enn dei vil få når 2010-reforma trer i kraft.

10.4 Overvakingsverksemda til IMF

IMF overvaker den økonomiske utviklinga, både globalt og i dei einskilde medlemslanda. Etter finanskrisa har regionale perspektiv fått større plass i overvakinga, saman med tema som ukonvensjonell pengepolitikk og makroovervaking av finanssektoren. Multilateral, bilateral og finansiell overvaking blir no i større grad sett i samanheng.

Dei viktigaste resultata frå overvakinga blir presenterte halvårleg i dei såkalla flaggskipsrapportane World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor. Under møta i IMF sin rådgivande komité av finansministrar og sentralbanksjefar (IMFC) vår og haust blir dei viktigaste konklusjonane frå dei forskjellige publikasjonane samla i rapporten Managing Director’s Global Policy Agenda. Alle desse, og andre relevante rapportar, ligg på IMF si heimeside.

Ein viktig del av IMF si finansielle overvaking er å vurdere finanssektorane i medlemslanda. Det såkalla Financial Sector Assessment Program (FSAP) blei innført i 1999 og skal avdekkje eventuelle veikskapar i finanssektorane. I september 2010 blei det innført obligatoriske gjennomgangar kvart femte år av finanssektoren i dei landa som er viktigast for det globale finansielle systemet. I 2010 gjaldt dette 25 land. I januar 2014 blei lista utvida til 29 land, mellom anna Noreg.

Den bilaterale overvakinga av utviklinga i medlemslanda skjer i medhald av artikkel IV i IMF sine statuttar. Det blir halde årlege konsultasjonar med dei fleste medlemslanda. Etter konsultasjonen diskuterer styret rapportane som staben har skrive. Dei fleste medlemslanda, deriblant Noreg, tillèt publisering av rapportane frå staben og oppsummeringa av konklusjonane frå styrebehandlinga.

IMF har dei siste åra evaluert si eiga overvaking kvart tredje år. Både interne og eksterne ekspertar tek del i arbeidet. Den siste evalueringa blei gjennomført i 2014, og konklusjonane blei presenterte i fleire rapportar som alle er tilgjengelege på IMF si heimeside. Då styret diskuterte desse rapportane, merka dei seg mellom anna den betydelege styrkinga av overvakinga i etterkant av finanskrisa, og dei understreka kor viktig det er å fortsette å gjennomføre dei vedtekne reformene. I tida framover skal IMF leggje særleg vekt på analysar av risikoar og samverknadseffektar, på makrofinansiell overvaking med vekt på samanhengen mellom finanssektoren og realøkonomien og på strukturpolitisk rådgjeving på område der IMF har fagleg kompetanse. Det vil bli lagt vekt på å sikre at medlemslanda blir behandla likt, og på at IMF sine analysar, råd og prognosar blir klart og effektivt formidla. IMF skal heretter evaluere overvakinga kvart femte år, slik at neste fulle vurdering vil bli i 2019.

IMF hjelper G20 i arbeidet med å fremje ein stabil og godt fungerande verdsøkonomi, mellom anna gjennom den såkalla Mutual Assessment Process (MAP) som blei starta hausten 2009. MAP skal utvikle felles mål for verdsøkonomien og gjennomgå og samordne den økonomiske politikken til dei ulike landa. Materialet er tilgjengeleg på IMF si heimeside. Bidrag til G20 er i utgangspunktet ikkje ein del av IMF si overvaking, men kan vere i tråd med IMF sitt mandat, sidan arbeidet bidreg til å styrkje overvakinga av systemviktige land.

10.5 IMF og låginntektslanda

Låginntektsland har hatt sterk økonomisk vekst det siste tiåret. Det kjem mellom anna av at dei blir tettare integrerte i verdssamfunnet. I tillegg har mange land hatt glede av at innanlandsk sparing har understøtta høge investeringar og av at institusjonane har blitt betre. I motsetning til tidlegare, har den auka velstanden blitt følgt av ei gunstig utvikling i inflasjon, gjeld og valutakursar.

Finanskrisa påverka låginntektslanda i liten grad. Ei forklaring på dette er at dei enno ikkje er så sterkt integrerte i internasjonale finansmarknader og at samhandelen med resten av verda er relativt liten. Vidare har handelen med dei framveksande økonomiane, som også kom relativt bra ut av finanskrisa, blitt viktigare. I dei afrikanske landa sør for Sahara, der mange av dei fattigaste i verda bur, auka BNP med i gjennomsnitt 7 pst. per år i perioden 2004–2008. Sidan 2008 har den årlege auken i velstand sør for Sahara minka noko, men den er framleis høgare enn i dei tradisjonelle industrilanda.

Sidan i fjor haust har fleire låginntektsland lidd under fall i prisane på olje og andre råvarer. Lågare vekst i dei framveksande økonomiane vil også vere uheldig for låginntektslanda. Særleg er utviklinga i kinesisk økonomi viktig. IMF og andre prognosemakarar har justert ned overslaga for veksten i både låginntektsland og framveksande økonomiar den siste tida. IMF ventar vekst på om lag 5 pst. i landa sør for Sahara både i år og neste år.

IMF understrekar kor viktig det er at låginntektslanda fører ein forsvarleg budsjettpolitikk som kan hindre oppbygging av eksterne ubalansar. I tillegg står mange låginntektsland overfor store utfordringar både i strukturpolitikken og når det gjeld institusjonelle forhold. Sosial uro er også eit risikomoment i nokre land. Ein må heller ikkje gløyme at det trengst høg vekst over lang tid før desse landa når opp til velstandsnivået vårt.

10.5.1 Ny ordning for støtte til land som blir råka av epidemiar

Sierra Leone, Liberia og Guinea blei svært hardt ramma av ebola-utbrotet i fjor. Innsatsen deira for å kjempe mot sjukdommen og demme opp for vidare spreiing har vore viktig også for resten av verda. Det er semje internasjonalt om å støtte arbeidet i dei tre landa med å handtere dei økonomiske og sosiale problema som følgjer i kjølvatnet av epidemien. I fjor haust fekk dei tre landa nye lån frå IMF på til saman 130 mill. amerikanske dollar, og i februar og mars i år blei lånerammene auka med til saman 160 mill. dollar. Låna blei gitt gjennom låneordningane for låginntektsland. Desse låna har for tida nullrente. IMF sitt styre forlengde rett før jul perioden med nullrente til slutten av 2016. Noreg støttar låneordningane for låginntektsland med midlar til utlån og rentesubsidiar, sjå avsnitt 10.8.4.

Låna frå IMF gjorde Sierra Leone, Liberia og Guinea betre i stand til å setje inn tiltak mot ebola-epidemien. Samstundes må dei etter kvart betalte låna tilbake. Ved utgangen av februar hadde dei tre landa lån frå IMF på til saman 382 mill. SDR. Det svarer om lag til 538 mill. dollar.

IMF ønskjer å lette gjeldsbyrda for Liberia, Sierra Leone og Guinea slik at dei får meir ressursar å nytte innanlands. Etter jordskjelvet på Haiti i 2010 vedtok IMF å opprette eit naturkatastrofefond (Post-Catastrophe Debt Relief Trust, PCDR) for å kunne slette gjeld som låginntektsland har til IMF dersom landa blir ramma av særleg alvorlege naturkatastrofar. Denne ordninga omfatta ikkje land som er ramma av helserelaterte katastrofar som ebola-utbrotet.

For å kunne gi støtte også i slike tilfelle vedtok IMF sitt styre i februar å erstatte PCDR-ordninga med eit nytt todelt katastrofefond. Det nye fondet fekk namnet Catastrophe Containment and Relief Trust (CCR). Den eine delen av CCR svarer til det tidlegare naturkatastrofefondet og har same føremål og vilkår. Den andre delen skal gi støtte til land som blir utsette for helserelaterte katastrofar som allereie er spreidd innanlands, og som kan spreie seg vidare til andre land. Slike land kan be om støtte til å betale tilbake lån til IMF. Støtten skal normalt ikkje overstige 20 prosent av kvoten til landet. IMF har vedteke å støtte Sierra Leone, Liberia og Guinea med til saman 100 mill. dollar frå CCR-ordninga.

Det stod om lag 102 mill. SDR, tilsvarande om lag 144 mill. dollar igjen i det tidlegare PCDR-fondet. Desse midlane blei overførde til den nye CCR-ordninga. Etter at stønaden på 100 mill. dollar til dei tre ebola-råka landa er betalt ut, er det såleis lite igjen til nye land som blir ramma av katastrofar. IMF reknar med at det nye fondet bør ha ein kapital på om lag 240 mill. SDR, tilsvarande om lag 338 mill. dollar. IMF har bede dei medlemslanda som er i stand til det, om bilaterale bidrag for å nå dette målet. Noreg er bede om eit bilateralt bidrag på 2–5 mill. dollar.

IMF har vidare bede om at bilaterale midlar som står att i ordninga for multilateral gjeldslette for fattige land (Multilateral Debt Relief Initiativ, MDRI) skal overførast til CCR-ordninga. Av det opphavlege norske bidraget på 15,7 mill. dollar var det ved utgangen av 2014 att 0,5 mill. SDR, som svarer til om lag 5,4 mill. kroner.

Regjeringa er positivt innstilt til at IMF overfører til CCR-ordninga dei 0,5 mill. SDR som er igjen av det norske bidraget til MDRI-ordninga og vil kome tilbake til dette i samleproposisjonen som blir lagt fram i samband med Revidert nasjonalbudsjett 2015. Utenriksdepartementet vil vurdere om Noreg bør bidra med meir bilaterale middel til CCR innanfor gjeldane bistandsramme.

10.6 Andre tema IMF har vore opptekne av

10.6.1 Finanspolitikk og ulikskap

Dei siste tiåra har skilnadane i inntekt blitt større i dei fleste land. Særleg har dei auka i USA og i Sør-Afrika. Skilnadane er størst i Latin-Amerika og minst i dei tradisjonelle industrilanda.

IMF har dei siste åra framheva at aukande skilnader i inntektene i eit land over tid kan svekkje moglegheitene til å halde den økonomiske veksten oppe. Dette er noko av bakgrunnen for at IMF i 2014 arbeidde med samanhengen mellom den finanspolitikken som eit land fører, og skilnadene i inntekter. Finanspolitikk og inntektsulikskap har også tidlegare vore tema i IMF sin tekniske assistanse til medlemslanda.

IMF har analysert korleis finanspolitikken kan innrettast for å fremje ei meir lik inntektsfordeling utan at den økonomiske veksten blir svakare. IMF hevdar at dei legg stor vekt på at vilkåra for låna til medlemslanda skal samsvare med dei måla landa sjølv har for inntektsfordelinga. I nokre tilfelle kan ein politikk som fremjar større likskap, også fremje økonomisk vekst. Til dømes er det gjerne bra for økonomien at hushald med låg inntekt får betre tilgang til utdanning.

Ifølgje analysane til IMF bør ein effektiv fordelingspolitikk særleg ta omsyn til følgjande tilhøve:

• Fordelingspolitikken må kunne sameinast med den generelle makroøkonomiske politikken og med økonomisk stabilitet.

• Skatte- og avgiftspolitikken må sjåast i samanheng.

• Omsyn til fordeling og effektivitet må balanserast. Nokre tiltak fremjar både fordeling og effektivitet, medan andre styrkjer det eine på kostnad av det andre.

• Utforminga av tiltaka må ta omsyn til den administrative kapasiteten i landet.

IMF nemner fleire tiltak som kan bidra til ei jamnare fordeling av inntektene. Eit eksempel er ein meir progressiv inntektsskatt, med høgare skatt for dei rikaste og unntak frå skatteplikt for dei med lågast inntekt. Skatt på forbruk er mindre eigna enn inntektsskatt til å omfordele inntekt. Betre tilgang til utdanning og helsetenester gagnar hushald med låg inntekt.

Den nordisk-baltiske valkretsen har støtta arbeidet til IMF på dette området. Valkretsen har mellom anna vist til røynsler i dei nordiske landa, der ein politikk med høge overføringar, lik tilgang til utdanning og helsevesen finansiert ved eit effektivt skattesystem bidreg til å jamne ut inntekter og forbruksmoglegheiter.

10.6.2 IMF sine utlån til land der statsgjelda ikkje er haldbar

IMF starta i 2013 ein gjennomgang av ulike forhold knytte til at statar kan kome i ein situasjon der dei ikkje er i stand til eller ikkje vil betale tilbake lån dei har teke opp. I 2014 arbeidde IMF med korleis bruken av utlånsordningane må tilpassast i slike høve, og korleis ein kan finne ordningar for å skrive ned statsgjeld på ein ordna måte.

IMF kan berre gi lån til medlemslanda når det er rimeleg sikkert at landet kan betale lånet tilbake. Vilkåra i stabiliseringsprogrammet om endringar av den økonomiske politikken skal bidra til at slik tilbakebetaling blir mogleg. IMF kan ikkje gi lån til eit land før analysar syner at landet vil kunne betene gjelda si. Nedskriving av gjeld kan få uheldige konsekvensar for finansmarknadene både nasjonalt og internasjonalt, og gjere det vankeleg for staten å få finansiering i marknaden seinare. Analysane som ligg til grunn for avgjerder i slike saker, er som oftast svært usikre. IMF har derfor diskutert om det bør vere mogleg å vere meir fleksibel. Meir presist har dei drøfta om det i somme høve kan vere tilstrekkeleg at IMF krev at avdragstida på eksisterande gjeld til andre enn IMF blir forlengt før dei gir nye lån. Fleirtalet i IMF sitt styre er positivt innstilte til at ein arbeider vidare med dette spørsmålet.

Dersom ei nedskriving av statsgjelda kan få svært alvorlege verknadar for internasjonal økonomi, kan IMF gi lån til eit land sjølv om det ikkje er sannsynleg at landet kan betene gjelda si. Regelen om dette blei vedteken i samband med at Hellas fekk lån i 2010. Regelen har også vore brukt i samband med IMF sine lån til Portugal og Irland. IMF har drøfta om denne praksisen strir mot prinsippet om likebehandling av medlemslanda, og om han gir for stor utryggleik om korleis IMF sitt lån kan avsluttast. Dei fleste medlemmane i IMF bad om vidare utgreiingar før ein kunne ta endeleg stilling. IMF vil arbeide vidare med desse problemstillingane gjennom 2015.

10.6.3 Ordningar for nedskriving av statsgjeld

IMF har ikkje noka formell rolle når statar ønskjer å forhandle om gjelda si, men er ein sentral rådgjevar. IMF arbeidde i 2014 med kva ein i praksis skal gjere når ein stat ikkje er i stand til å betene gjelda si. Saka er aktualisert av at dei kreditorane til Argentina som i 2001 ikkje godtok nedskrivinga av argentinske statsobligasjonar, har fått medhald i det amerikanske rettssystemet i at dei har krav på same behandling som kreditorar som har godteke nedskriving av fordringane sine.

Etter omfattande konsultasjonar med marknadsaktørar og styresmakter i fleire land, foreslår IMF at det såkalla pari passu-vilkåret i framtidige obligasjonskontraktar blir utforma slik at det ikkje kan tolkast som at ein utferdar av obligasjonar må gi likeverdige betalingar til ulike grupper av kreditorar. Dette inneber til dømes at kreditorar som ikkje har godteke ei nedskriving av statsgjelda, ikkje vil ha krav på full utbetaling på obligasjonane sine når det blir betalt avdrag til dei som har godteke ei nedskriving.

Vidare oppmuntrar IMF til at statsobligasjonskontraktar bør ha med eit vilkår som inneber at eit tilstrekkelig stort fleirtal av obligasjonseigarane ved forhandlingar om nedskriving av gjeld kan binde opp mindretalet, ikkje berre når det gjeld einskilde obligasjonsseriar, men også på tvers av desse. Mindretalet må likevel ikkje bli bundne til urimelege vilkår.

Den nordisk-baltiske valkretsen har støtta forslaga frå IMF.

Mange framveksande økonomiar og låginntektsland har ønska raskare endringar i systemet for gjeldsforhandlingar for statar enn det som er mogleg med den gradvise endringa som vil skje etter kvart som kontraktane blir endra. Dette er noko av bakgrunnen for at hovudforsamlinga i FN, etter forslag frå G773 og Kina, i september 2014 vedtok ein resolusjon om å utvikle og ta i bruk eit multilateralt legalt rammeverk for nedskriving av statsgjeld i løpet av FN sin 69. sesjon, dvs. innan september 2015. Forslaget blei vedteke med eit stort fleirtal, men dei tradisjonelle industrilanda stemte anten i mot eller avsto frå å stemme. Noreg avsto. Land med viktige marknadsplassar for statspapir, som USA og Storbritannia, stemte imot. Det er derfor fare for at denne prosessen ikkje kjem til å resultere i eit legalt rammeverk som får særleg verknad i praksis.

10.7 IMF sitt uavhengige evalueringskontor (IEO)

IEO gjer uavhengige vurderingar av ulike sider ved IMF si verksemd og gjev råd til styret og leiinga om kva som kan bli betre. Rapportar frå IEO blir publiserte på kontoret si heimeside.

I juni 2014 drøfta IMF-styret ein rapport frå IEO om uløyste problem ved verksemda til IMF. Rapporten viser at sjølv om styret og leiinga i IMF har gjort mykje for å betre situasjonen på område som fekk kritikk sist dei blei vurderte av IEO, kan mykje framleis bli betre. IEO trekk særleg fram at dei ulike delane av organisasjonen framleis ikkje samarbeider godt nok, og at risiko og landsspesifikke og institusjonelle tilhøve får for lite merksemd i IMF si overvaking og i utforminga av nye låneprogram. Det er også ei inngrodd oppfatning blant mange medlemsland – reell eller innbilt – at IMF ikkje handsamar alle medlemsland likt.

Fleire av dei tilhøva som blei tekne opp, vil etter IEO sitt syn truleg fortsette å vere utfordringar for IMF også i åra som kjem. Leiinga og styret i IMF var samde i det aller meste som kom fram i rapporten og vil fortsetje forbetringsarbeidet.

I oktober 2014 drøfta styret IEO sin rapport om korleis IMF møtte den finansielle og økonomiske krisa som starta i 2008. IEO meinte at IMF spelte ei viktig rolle i arbeidet med å avgrense krisa og hjelpe einskilde land med å møte verknadene av henne. IMF hadde samarbeidd effektivt med andre organisasjonar. Vidare hadde IMF vore fleksibel og endra låneordningane sine, samtidig som fondet sine ressursar hadde auka sterkt. IEO meinte overvakinga og politikkråda kunne ha vore betre. Medan dei såg råda om finans- og pengepolitisk stimulans i 2008–2009 som gode, meinte IEO at fondet var for tidleg ute då det i 2010 tok til orde for ei gradvis tilstramming i finanspolitikken i nokre av dei største industrilanda. Rapporten peika vidare på at IMF har gjort mykje for å styrkje overvakinga av finanssektoren og avdekkje risikoar og veikskapar, men også at ein må få ned talet på initiativ og rapportar slik at mottakarane kan følgje med. Rapporten tilrådde også at det blir laga retningslinjer for samarbeid med andre organisasjonar, og at IMF konsentrerer overvakinga av finansiell sektor til dei fem til sju største finanssentra i verda. I desse landa bør IMF vurdere tilstanden i finanssektoren kvart år. Endeleg meinte IEO at IMF må ha ressursar på plass på førehand for å kunne møte den neste krisa, og at finansieringa til IMF i hovudsak bør basere seg på kvotar.

Leiinga og styret var samde i dei fleste av synspunkta og råda IEO kom med. Dei meinte likevel at IEO ikkje tok inn over seg korleis dei økonomiske utsiktene var i 2010 då IMF gav råd om ei gradvis tilstramming i finanspolitikken. Dei meinte vidare at årlege oppdateringar av tilstanden i dei største finanssentera vil krevje for store ressursar. Dei var positive til forslaget om å lage retningslinjer for samarbeid med andre organisasjonar, men meinte at det er viktig at retningslinjene er fleksible og kan tilpassast det aktuelle tilfellet. Vidare sa styret seg samd i at ein bør redusere talet på initiativ og rapporter om risiko og veikskapar i finanssektoren, og at IMF si finansiering skal vere kvotebasert.

10.8 IMF og Noreg

10.8.1 Innleiing

Noreg deltok under Bretton-Woods-forhandlingane i 1944 og har vore medlem av IMF sidan organisasjonen blei oppretta i 1945. Norske styresmakter legg stor vekt på IMF som ein sentral institusjon for å fremje global økonomisk vekst og stabilitet.

Noreg har ein styreplass i IMF saman med dei andre nordiske og dei tre baltiske landa. Den nordisk-baltiske styreplassen og andre verv og posisjoner går på omgang mellom landa i valkretsen. Noreg har styreplassen i perioden 2013–2015, og landa i valkretsen har valt Audun Grønn (Noregs Bank) som sin styrerepresentant. Sverige har stillinga som varamedlem i styret denne perioden. I første halvår 2015 representerer Latvia, som har presidentskapet i EU, valkretsen i IMF sin rådgivande komité av finansministrar og sentralbanksjefar. Noreg skal representere valkretsen i denne komiteen i andre halvår 2015 og i første halvår 2016. I 2014 hadde Finland dette vervet.

Det er eit tett samarbeid mellom dei nordisk-baltiske landa om kva for synspunkt valkretsen skal fremje i IMF-styret. Noreg leier dette arbeidet i perioden 2013–2015.

Det øvste organet i IMF er Guvernørrådet, der alle medlemslanda er representerte. Sentralbanksjefen er guvernør til IMF, med departementsråden i Finansdepartementet som vara.

10.8.2 IMF sine gjennomgangar av norsk økonomi

IMF sitt arbeid med å overvake den økonomiske situasjonen i Noreg blei styrkt i 2014 då Noreg kom med i gruppa av land med systemviktige finanssektorar. Mens styret i IMF før dette berre diskuterte tilstanden i den norske økonomien kvart anna år, skal dei no ha årlege diskusjonar.

IMF sitt styre støtta i august 2014 hovudlinjene i den norske økonomiske politikken. IMF venta ei stabil utvikling på kort sikt med moderat økonomisk vekst og prisstigning. For utviklinga på noko lengre sikt blei utfordingane og uvissa knytte til lågare investeringar i petroleumsverksemda trekte fram. Fortsett vekst må byggje på andre kjelder enn olje- og gassektoren og eksport av oljerelaterte varer og tenester. IMF peika på at lågare olje- og gassprisar, svakare bustadsektor eller manglande omstilling til vekst utanom petroleumssektoren kunne gi lågare vekst og høgare arbeidsløyse. IMF støtta semja mellom nordiske styresmakter om å tilpasse reguleringane av utlån til bustadformål frå utanlandske filialar og nettbankar til dei lokale forholda i kvart land.

Ein delegasjon frå IMF besøkte Noreg i desember i fjor for å oppdatere seg på tilstanden i norsk økonomi. Dei kjem tilbake i mai i år, og rapporten frå dette besøket er venta å bli diskutert i IMF sitt styre etter sommaren.

Sist gong IMF vurderte tilstanden i norsk finanssektor var i 2005. IMF arbeider no med ein ny vurdering, og resultatet vil bli behandla i IMF sitt styre samtidig med landrapporten. Framover vil IMF gjennomføre FSAP-gjennomgangar med Noreg kvart femte år.

10.8.3 Noregs bidrag til IMF

Utgangspunktet for Noregs økonomiske plikter overfor IMF er kvoten, som er på 1,88 mrd. SDR, eller drygt 20 mrd. kroner. I tillegg har Noreg på frivillig basis to låneavtalar med IMF. Noreg bidreg til den multilaterale innlånsordninga New Arrangement to Borrow (NAB) med 3,87 mrd. SDR eller om lag 42 mrd. kroner, jf. Prop. 58 S (2010–2011). Vidare underteikna Noregs Bank i 2012 ei bilateral låneavtale med IMF på 6 mrd. SDR, eller om lag 64 mrd. kroner, jf. Prop. 114 S (2011–2012). IMF har så langt ikkje trekt på denne avtalen. Dei kan berre trekkje på han dersom den attverande summen av kvotemidlar og trekkrettar i NAB kjem under eit bestemt nivå. Den bilaterale låneavtalen som Noregs Bank inngjekk med IMF i juni 2009 på 3 mrd. SDR, er avslutta.

Dei bilaterale innlånsavtalane som IMF inngjekk hausten 2012 var toårige, men med opning for forlenging med inntil to år. Gjennom våren og sommaren 2014 såg ein at den internasjonale økonomiske situasjonen framleis var usikker. Samstundes var kvoteauken som 2010-reforma vil gi, enno ikkje på plass. IMF sitt styre vedtok derfor i august å forlengje dei bilaterale avtalane med eitt år. Avtalane kan forlengjast med enda eitt år dersom långivarane gir si tilslutning. Sidan 2010-reforma framleis ikkje er sett i kraft, må ein vente at IMF kan kome til å be om slik tilslutning. Samtykket som Stortinget gav i 2012, var basert på at den norske avtalen kunne vare i inntil fem år.

Til saman stiller Noreg per i dag altså 11,75 mrd. SDR, tilsvarande om lag 126 mrd. kroner, i kvotar og lånemidlar til disposisjon for IMF sine generelle ordningar. IMF hadde ved utgangen av februar i år trekt 733,7 mill. SDR av desse midlane.

Vedtaket frå 2010 om auka kvotar føreset at pliktene under NAB blir reduserte med om lag like mykje som kvoteauken når denne blir sett i kraft. Når kvoteauken og reduksjonen i NAB er gjennomført, vil Noreg sin kvote vere på om lag 3,75 mrd. SDR. Noreg sin kvotedel blir nær uendra på om lag 0,79 pst. NAB-pliktene blir samtidig reduserte til om lag 1,97 mrd. SDR. Summen av kvote- og NAB-pliktene blir såleis på om lag 5,72 mrd. SDR, eller om lag 61 mrd. kroner. Den bilaterale låneavtalen frå 2012 kjem i tillegg.

10.8.4 Låginntektsland

IMF sine låneordningar for låginntektsland (PRGT) er ikkje del av den ordinære verksemda, men er oppretta som tidsgrensa ordningar formelt utanfor IMF. Noreg bidreg både med lånemiddel og til finansieringa av subsidieelementet i ordningane. Det er staten som har inngått låneavtalen med IMF, mens Noregs Bank stiller valutareservar til disposisjon i medhald av § 25 i sentralbanklova. Dei norske bidraga er øyremerka dei to låneordningane for kortsiktig betalingsbalansestøtte: Rapid Credit Facility (RCF) og Standby Credit Facility (SCF).

Dei norske lånemidlane utgjer 300 mill. SDR (om lag 3,2 mrd. kroner). Ved utgangen av februar i år hadde IMF trekt knappe 234,0 mill. SDR.

Ordningane for låginntektsland må forlengjast med jamne mellomrom. I januar 2015 forlengde Noreg sitt lån til PRGT i samband med at IMF no kan inngå nye avtalar om lån under låneordningane for låginntektsland til og med 2020. Storleiken på lånet er ikkje endra.

Det er semje mellom IMF, Utanriksdepartementet og Noregs Bank om at Noregs Bank skal gi faglig assistanse til sentralbanken i Zambia. Denne avtalen gjeld fram til utgangen av august 2015. Norad har ein bilateral avtale med IMF om å yte teknisk assistanse på inntektsforvaltningsområdet til land innanfor programmet Olje for utvikling, og Noreg bidreg også til eit fond som skal finansiere teknisk assistanse til utviklingsland si forvaltning av naturressursar. Utanriksdepartementet støttar eit program mot kvitvasking og bidreg til fondet IMF har oppretta for bistand til utvikling av skattepolitikk og skatteadministrasjon.

10.9 Dei nordiske låna til Island

Island blei hardt råka av finanskrisa og gjorde i 2008 avtale med IMF om eit stabiliseringsprogram. Dei fire andre nordiske landa, og i tillegg Færøyane og Polen, gav Island bilaterale lån for å hjelpe til med finansieringa av programmet. Dei bilaterale låna frå Noreg, Danmark, Finland og Sverige var på til saman 1,775 mrd. euro. Noreg sin del utgjorde 480 mill. euro. Island fekk utbetalt siste del av dei nordiske låna i desember 2011. I første halvår 2012 betalte dei tilbake i underkant av 60 pst. av lånet. Resten blei betalt tilbake sommaren 2014. Det norske lånet var organisert som lån frå Noregs Bank til Sedlabanki Islands, med garanti frå den islandske og den norske staten. Det norske garantiansvaret fall bort då lånet blei betalt.