3 Ein heilskapleg politikk for finansmarknaden

3.1 Innleiing og oversikt

Regjeringa ynskjer eit ope ordskifte om prioriteringane i politikken for finansmarknaden, om korleis vi kan byggje vidare på dei fortrinna vi har i dag, og om kva for finansnæring vi treng for å møte utfordringane i norsk økonomi framover.

Under behandlinga av Nasjonalbudsjettet 2015 (Meld. St. 1 (2014–2015)) trefte Stortinget 2. desember 2014 vedtak om å be regjeringa «fremme forslag om en helhetlig næringspolitikk for finansnæringen som en del av finansmarkedsmeldingen». I dette kapitlet av finansmarknadsmeldinga for 2014 vil regjeringa både peike på viktige trekk ved politikken for den norske finansmarknaden og vise kva som gjer at også den politikken som vert ført på andre felt, er viktig for rammevilkåra for finansnæringa i Noreg.

Representantar frå den norske finansnæringa og interesseorganisasjonar har hatt høve til å gje innspel til dette kapitlet, sjå boks 3.1. Finansmarknadsmeldinga 2014 er eit bidrag til ein debatt om sentrale finansmarknadsspørsmål i Stortinget. Regjeringa vil kome attende til ulike sider av temaet i seinare finansmarknadsmeldingar.

Finansmarknaden og det finansielle systemet er viktig for alle moderne økonomiar. Finanssystemet er med på å frakte ressursar og vert nokon gonger omtala som blodomløpet i økonomien. Finanssystemet fraktar kapital frå spararar til investorar og frå seljar til kjøpar, og det omfordeler risiko mellom ulike delar av økonomien. Medan eit velfungerande finanssystem styrkjer vekstevna i økonomien, syner historia at problem i finanssystemet kan gje alvorlege og langvarige økonomiske tilbakeslag. Politikken for finansmarknaden er difor ein viktig del av den økonomiske politikken.

Når ein skal utforme og utøve ein politikk for finansmarknaden, bør ein søkje innsikt i kva for mål ein ynskjer at politikken skal sikte mot. Oljeprisfallet i 2014 minte oss på at vi er eit lite land med ein open økonomi der endringar i import- og eksporttilhøva kan ha stor verknad på den økonomiske aktiviteten. Noreg har i mange år hatt ei gunstig utvikling i byteforholdet til utlandet, og både hushald og føretak har vist stor evne til å tilpasse seg endringar i relative prisar. Det som er bra for norsk økonomi, er i regelen bra for den norske finansnæringa òg, og finansnæringa har spelt ei viktig rolle i det å få til, og å finansiere, dei endringane som den norske økonomien har gått gjennom på vegen inn i oljealderen.

At finansnæringa kan medverke til nødvendige omstillingar for å møte ein svakare utvikling i norsk økonomi er viktig, men ikkje sjølvsagt. Ein svakare økonomisk utvikling kan føre til tap og tære på bufferane i finansnæringa òg. Utan ei solid finansnæring kan både føretaka, hushalda og styresmaktene få vanskar med å handtere skiftet i norsk økonomi.

Måla for politikken for finansmarknaden bør vere gjennomtenkte og liggje fast over tid, men det kan i nokre samanhengar vere føremålstenleg å leggje seg på ei meir fleksibel line i utøvinga av politikken. Til dømes kan det vere fornuftig å skjerpe soliditetsreguleringa når det går godt i økonomien, og å skjerpe krav til forsvarleg utlånspraksis når renta er låg og gjeldsveksten høg. Ei fleksibel og tidstilpassa politikkutøving, saman med ei god og effektiv regulering som grunnlag, gjer det mogleg å hindre at små problem veks seg store. Men viss politikkutøvinga kjem på etterskot, risikerer ein å måtte slakke av på krava når problema byggjer seg opp, og å vere for sein med å stramme til att. Fleksibel og tidstilpassa politikkutøving er krevjande. Viss ambisjonane er større enn evna, kan resultatet verte dårleg.

I finanssektoren er det monalege interessemotsetnader mellom kundar, aksjonærar, kreditorar og skattebetalarar. Desse motsetnadane har mange prinsipielle likskapstrekk med interessemotsetnader i andre sektorar. Det gjev difor god meining å regulere finansnæringa så langt det passar, med generell regulering – til dømes lovgjevinga for arbeidsmarknaden og regelverk om likestilling, avtaler og skatt. Samstundes er det viktige tilhøve ved finansmarknaden som gjer at det krevjas særskild regulering, slik alle land gjer.

Konkurranse medverkar til at aktørar som ikkje kan skape tilstrekkeleg lønsemd, har feil forretningsmodell eller ikkje greier å oppretthalde innteninga si, går gradvis ut av marknaden til fordel for aktørar som greier å utvikle seg i takt med etterspurnaden. Dette er akseptabelt og ynskjeleg i dei fleste sektrorane i økonomien. Men i finanssektoren er det potensielt store ringverknadar for kundar og samfunn av økonomiske problem hjå aktørane. Dette er hovudårsaken til at styresmaktene stiller krav til finansnæringa som ikkje stilles til andre næringar. Det er viktig at reguleringa som tek sikte på å ivareta finansiell stabilitet, ikkje utilsikta medverkar til at omstilling og effektivisering i finansnæringa bremsast. Marknaden bør over tid også i denne sektoren syte for at forelda forretningsmodellar og løysingar vert sjalta ut, og at nye, effektive forretningsmodellar kan vekse fram. Ein særleg politikk for finansmarknaden må difor kombinere god handsaming av risiko med dei marknadsmekanismane som skal medverke til effektivisering og omstilling på marknaden.

Krav til soliditet, intern organisering og foretningsskikk er døme på viktige ytre rammer for tilpassinga til finansføretaka. I valet mellom vern av aksjonærar og vern av kundane, har ein i reguleringa valt å legge stor vekt på omsynet til kundane, som i dei fleste tilfelle er den mindre kompetente og innsiktsfulle part andsynes finansføretaka. Eit slikt vern av kundane kan medverke til allmenn tiltru til finansnæringa, og auke moglegheitene for lønsemd hjå aktørar som har ein forretningsmodell som er kundevenleg. Handsaminga av situasjonar kor soliditeten eller likviditeten til finansføretaka er trua, er ein viktig del av den særlege politikken for finansmarknaden, sjå boks 3.2.

Regjeringa vil at finanssektoren skal medverke til størst mogleg verdiskaping i norsk økonomi over tid. I tillegg til god handsaming av risiko på finansmarknaden krev det at rettane til kundane er tekne godt vare på, og at den finansielle tenesteytinga medverkar til effektiv bruk av ressursane i økonomien.

Vidare er regjeringa oppteken av å leggje til rette for ei robust og konkurransekraftig norsk finansnæring som produserer finansielle tenester i Noreg. Dette er viktig både for å medverke til eit stabilt tilbod av finansielle tenester til norske hushald og føretak og for å støtte opp om finansnæringa som ei verdiskapande næring i seg sjølv. Dei reglane og tiltaka som ligg til grunn for politikken for finansmarknaden, skal vere målretta og godt grunna, og dei skal ikkje unødig vri konkurransetilhøva i finanssektoren.

Dette kapitlet gjev eit oversyn over nokre av dei verkemidla styresmaktene tek i bruk for å sikre god handsaming av risiko og eit godt kundevern på finansmarknaden. Kapitlet omhandlar også korleis finanssektoren medverkar til effektiv ressursbruk i økonomien, og føresetnadane for produksjon av finansielle tenester i Noreg.

3.2 Handsaming av risiko på finansmarknaden

3.2.1 Viktige omsyn og rammer for reguleringa

Styresmaktene har eit ansvar for å sjå til at faren for svikt i tenestetilbodet i finanssektoren vert redusert til eit akseptabel nivå, sidan konsekvensane av slike problem kan verte store for svært mange. Med regulering og tilsyn prøver styresmaktene å sikre at det er samsvar mellom risiko og risikoberande evne, både hjå kvart einskilt finansføretak og hjå finanssystemet som heilskap. Grunnleggjande krav til finansføretaka er at dei skal vere solide nok til å møte skyldnadane sine og tole uventa tap, og generelt vere robuste mot forstyrringar av ulike slag, til dømes uro på den internasjonale kapitalmarknaden eller IKT-problem.

Kostnadane og gevinstane ved krava til finansføretaka må vegast mot kvarandre. I nokre tilfelle vil det vere slik at kostnadene ved regulering kjem raskt, medan gevinstane er meir usikre og kjem over tid. I Noreg har styresmaktene lenge lagt vekt på at krava skal medverke til økonomisk stabilitet og vekst over tid . Det er store samfunnsøkonomiske gevinstar ved å ha ei regulering som medverkar til finansiell stabilitet.

Bankar, kredittføretak, forsikringsselskap og andre finansføretak har løyve til å drive ulike typar verksemd. Internasjonal regulering er i stor utstrekning tilpassa ulike klassar av løyve. Ei spesialisert regulering for dei ulike klassane av løyve minskar faren for at ei verksemd med ein type løyve vert underlagd krav som ikkje er godt tilpassa verksemda. Likevel kan det vere mange likskapar mellom verksemder med ulik løyvetype, og om ikkje like risikoar vert regulerte likt, kan risikoen hope seg opp der han er minst regulert. I Noreg har ein tradisjonelt lagt vekt på at heile finansmarknaden skal regulerast, og at lik risiko skal vere likt regulert uavhengig av kva slags formelt løyve verksemda har. Konsekvensane av svikt i eitt føretak kan vere større enn konsekvensane av svikt i eit anna, sjølv om dei formelt har løyve til å drive same verksemda. Difor kan eit element av «skreddarsaum» i reguleringa av finansføretaka, der krava er tilpassa den eigentlege risikoen ved dei einskilde verksemdene, ha store føremonar. Særskilt strenge soliditetskrav for systemviktige bankar er eit døme på at verksemder med same type løyve kan stå overfor ulike krav.

Noreg er ein liten og open økonomi som er del av den indre marknaden i EU/EØS-området gjennom EØS-avtala. Dette har stor innverknad på korleis norske styresmakter kan regulere finansmarknaden. Særleg viktig er det at dei fleste EU-reglane på finansmarknadsområdet skal gjennomførast i det norske regelverket, og at finansføretak frå heile EU/EØS-området fritt kan tilby tenester på den norske marknaden. Medan dette kan medverke til mangfald og god konkurranse blant tilbydarane av finansielle tenester i Noreg, kan norske styresmakter få mindre å seie i handsaminga av risikoen på finansmarknaden, sidan dei utanlandske finansføretaka ofte skal innrette seg etter tilsyn og regulering i heimlandet. Nasjonale styresmakter skulle som oftast ha dei beste føresetnadane for å stille krav som er tilpassa risikotilhøva i det einskilde landet, og dei vil også vere statsfinansielt motiverte til å stille strengare krav for å minske risikoen for finanskriser og tilbakeslag i den nasjonale økonomien.

I figuren er den månaden då kredittveksten var på topp før ei krise, definert som tidspunkt 0. Vidare viser tala på den horisontale aksen år etter dette tidspunktet. For bankkrisa var mai 1990 tidspunkt 0, for dotcom-krisa november 2000 og for finanskrisa april 2008.

Kjelde: Noregs Bank og Statistisk sentralbyrå

3.2.2 Solide bankar

Bankar og andre kredittinstitusjonar utgjer størsteparten av finanssystemet, og tenestene deira er heilt sentrale for at økonomien skal fungere og vekse. Økonomiske problem i bankane kan ha store og langvarige skadeverknader i resten av økonomien, mellom anna ved at det vert vanskelegare for hushald og føretak å få lån til bustadkjøp og andre investeringar. Figur 3.1 viser kredittveksten til ikkje-finansielle føretak under og etter ulike kriser. Viss éin bank kjem i vanskar, kan det lett spreie seg til andre bankar i systemet, sidan bankane låner mykje seg imellom og ofte står andsynes liknande risikoar. Den største kjelda til problem i bankane er tap på utlån og investeringar. Jo meir eigenkapital, og anna tapsberande kapital, banken har, jo større tap kan han bere utan å hamne i økonomiske vanskar.

Bankane må generelt gje eigenkapitalen ei høgare avkastning enn gjelda, fordi eigenkapitalen tek meir risiko. Men lågare eigenkapital inneber høgare risiko både for eigarane og kreditorane til banken, slik at banken då må rekne med å måtte gje høgare avkastning både på eigenkapitalen og gjelda. Det såkalla Modigliani-Miller-teoremet seier at dei samla finansieringskostnadene til ein bank i utgangspunktet bør vere uavhengig av om eigenkapitalen er høg eller lav i høve til gjelda, altså uavhengig av fordelinga mellom eigenkapital og gjeld.1 Men i praksis kan mellom anna skattetilhøve og informasjonsproblem gjera det dyrare for ein bank å finansiera seg med ny eigenkapital enn med ny gjeld. Innskotsgarantiordningar og forventingar om at styresmaktene vil verne kreditorane mot tap (såkalla implisitt statsgaranti) i ei krise kan òg gjere gjeldsfinansiering billigare enn eigenkapitalfinansiering for ein bank. For den einskilde bank kan det òg vere kostnader knytt til å endre kapitalnivået. Ein bør difor vera varsam med å bruke teoremet i sin enklaste form for å forklare eller gjere anslag om bankane si tilpassing. Ser ein bankane samla, kan risikoen éin bank tek få innverknad på risikoen i andre bankar, slik at høveleg soliditet i kvar einskild bank ikkje nødvendigvis gjer høveleg soliditet i banksystemet som heilskap.

Om den einskilde bank hadde fått tilpasse seg berre ut ifrå omsyn til eigne kapitalkostnader, kunne ein ha rekna med at eigenkapitalen hadde vorte for låg ut ifrå samfunnsøkonomiske omsyn. Styresmaktene stiller difor minstekrav til kor mykje eigenkapital bankane må ha i høve til den venta risikoen for tap i verksemda. Det er mellom anna krav til rein kjernekapital (som hovudsakleg er eigenkapital med visse fråtrekk) i prosent av risikovekta eigendelar på balansen.2 Risikovektinga inneber at verdien av kvar eigendel, til dømes eit utlån, vert justert ut ifrå kor høg tapsrisikoen er. Jo høgare risiko, jo meir eigenkapital må banken ha.

Medan ikkje-finansielle føretak gjerne finansierer verksemda si med om lag 40–50 pst. eigenkapital, har bankane ein mykje lågare eigenkapitaldel, ofte rundt 5 pst. Fleire studiar har rekna på kor høge krava til eigenkapital bør vere ut ifrå samfunnsøkonomiske omsyn. Studiane byggjer på at eigenkapitalen i bankane påverkar den økonomiske aktiviteten, BNP, gjennom to ulike kanalar. På den eine sida reknar ein med at auka eigenkapital fører til høgare finansieringskostnadar for bankane, sjølv om det ikkje er klart at dette er ein samfunnsøkonomisk kostnad. I dei modellbaserte studiane fører det igjen til lågare kredittilbod eller høgare utlånsrenter til publikum, noko som dreg BNP ned. På den andre sida legg ein til grunn at auka eigenkapital i bankane fører til at faren for finanskriser minkar. Og når faren for finanskriser minkar, aukar venta BNP.

Figur 3.2 syner korleis BNP utvikla seg før og etter bankkriser i nokre land. Ein veit ikkje korleis BNP hadde utvikla seg om bankkrisene ikkje hadde oppstått eller om dei hadde vore mindre alvorlege, men det er tydelege teikn til at bankkrisene kan ha hatt langvarig negativ effekt på BNP. Det kan skuldast mellom anna at arbeidsløysa bit seg fast på eit høgare nivå enn før krisa og at kapitalen ikkje vert kanalisert dit han kastar mest av seg.

Studiar i regi av mellom anna Baselkomiteen, Bank of England, Noregs Bank og Sveriges Riksbank har funne at den optimale reine kjernekapitaldekninga (rein kjernekapital i prosent av risikovekta eigendelar) på sikt kan liggje ein stad mellom 10 og 23 pst.3 Spennet i overslaga kjem særleg av at ein i studiane oftast reknar ut ifrå to eller fleire føresetnader om kor kraftige og varige verknader finanskriser har på BNP. Vidare tek ein i avgrensa mon omsyn til reduserte finansieringskostnadar for bankane av styrka soliditet, noko som kan tilseie at den optimale reine kjernekapitaldekninga vert noko undervurdert.

Figuren viser logaritmen til BNP per innbyggjar i faste prisar (2005), normalisert til 1 ved starten på kvar krise. Ein nyttar logaritmen til BNP-tala for å korrigere for eksponentiell vekst. Figuren er basert på figur 2 i Baselkomiteen (2010), «An assessment of the long-term economic impact of stronger capital and liquidity requirements». Starttidspunktet for kvar krise er henta frå Laeven, Luc og Fabian Valencia (2008), «Systemic Banking Crises: A New Database», IMF Working Paper. BNP-tala er henta frå OECD.

Kjelde: Baselkomiteen, OECD og Finansdepartementet

Etter den internasjonale finanskrisa er soliditetskrava for bankane stramma kraftig inn i mange land. I høve til dei såkalla Basel III-tilrådingane, som er gjennomført mellom anna i EU-reglane, er minstekravet til rein kjernekapitaldekning i prosent av risikovekta eigendelar auka frå 2 til 4,5 pst.4 I tillegg er det innført eit system med såkalla bufferkrav, som inneber at minstekravet til rein kjernekapitaldekning i realiteten kan seiast å vere 7 pst., med høve til endå høgare krav alt etter tilhøva i kvart einskilt land.

Noreg og Sverige er blant landa som har valt å nytte handlefridomen i EU-reglane til å setje krav som kan seiast å liggje nærare det som internasjonale studiar seier er den optimale reine kjernekapitaldekninga. I båe land skal dei største bankane stette krav om 12 pst. rein kjernekapitaldekning,5 i tillegg til det motsykliske kapitalbufferkravet.6 I Danmark vert kravet for den største banken formelt noko lågare, 10 pst.7

Soliditetsregelverket for bankar er komplisert og det er ikkje utan vidare enkelt å få godt grep om kor solide bankane eigentleg er ut ifrå den reine kjernekapitaldekninga deira. Ei høg rein kjernekapitaldekning er til dømes lite verd viss risikovektinga av eigendelane er låg i høve til risikoen. Som boks 3.4 viser kan ulik risikovekting av eigendelar gje monalege forskjellar i rein kjernekapitaldekning, utan at det nødvendigvis speglar ulik risiko.

Boks 3.4 Ulik risikovekting av eigendelar

Frå 2007 har bankar internasjonalt og i Noreg – etter reglar basert på Basel II-tilrådingane og nyare EU-reglar– kunna nytte to alternative metodar for å risikovekte eigendelar. Den såkalla standardmetoden inneber at ein stort sett nyttar faste, sjablongmessige risikovekter for ulike typar av eigendelar. Metoden liknar på dei tidlegare Basel I-reglane, som gjaldt frå 1988. Etter den andre metoden, den såkalla IRB-metoden (for «internal ratings based»), skal bankane vekte eigendelar i samsvar med interne modellar som vert utforma mellom anna ut ifrå banken sin eigen risikohistorikk. Bruk av IRB-metoden, og føresetnadene som ligg til grunn for dei interne modellane, krev godkjenning frå tilsynsstyresmakta. IRB-metoden inneber generelt lågare risikovekter enn standardmetoden, og det er også store skilnader mellom IRB-bankane.

For å unngå at IRB-bankane skulle få kapitalkrava reduserte for mykje og for raskt då Basel II-reglane vart innførde i 2007, vart det i norsk og internasjonalt regelverk samtidig gjeve ein overgangsregel for å avgrense kor lågt kapitalkravet kunne vere. Denne overgangsregelen vert kalla Basel I-golvet. Basel I-golvet inneber at dei risikovekta eigendelane ikkje skal verte lågare enn 80 pst. av det dei ville ha vore under Basel I-tilrådingane og EU-reglane som gjennomførde desse. I mange andre land er Basel I-golvet utforma annleis, slik at det gjeld nivået på ansvarlig kapital i staden for nivået på risikovekta eigendelar. Det kan innebere at golvet er mindre eigna til å halde oppe den eigentlege soliditeten til banken.

Figur 3.3 syner ein forenkla bankbalanse der banken har lånt ut 60 mrd. kroner i bustadlån og 40 mrd. kroner i lån til føretak. På den andre sida av balansen har banken 5 mrd. kroner i rein kjernekapital. Resten er gjeld frå innskytarar og andre kreditorar. Kva for ein rein kjernekapitaldekning banken har, kjem an på korleis utlåna vert vekta.

Viss banken nyttar standardmetoden, skal bustadlåna og føretakslåna vektast med høvesvis 35 pst. og 100 pst. Den reine kjernekapitalen vert då 8 pst. av risikovekta eigendelar, sjå figur 3.4. Om banken i staden nyttar IRB-metoden, kan den reine kjernekapitaldekninga verte mykje høgare, avhengig av kor låge risikovekter banken har fått lov av tilsynsstyresmaktene til å nytte. Om tilsynsstyresmaktene til dømes tillèt at banken vektar bustadlåna og føretakslåna med høvesvis 6 pst. og 30 pst.,¹ vert den reine kjernekapitaldekninga 32 pst. Om tilsynsstyresmaktene er strengare, og til dømes stiller krav til modellane som inneber at låna må vektast med høvesvis 25 pst. og 55 pst.,² vert den reine kjernekapitaldekninga 14 pst. Om banken er ein norsk IRB-bank kan han uansett ikkje vekte eigendelane lågare enn Basel I-golvet, og det gjev i dette dømet ei rein kjernekapitaldekning på 9 pst.

¹ Det er ikkje uvanleg med så låge risikovekter hjå mellom anna svenske bankar. I 2014 nytta til dømes Handelsbanken risikovekter på høvesvis 5,6 pst. og 24 pst. for bustadlån og føretakslån, sjå årsrapporten til banken.

² Krav frå Finanstilsynet inneber at norske IRB-bankar ikkje kan vekte bustadlån lågare enn 20–25 pst. Vektinga av føretakslån i norske bankar varierer mykje, men ligg typisk noko over 50 pst. DNB hadde til dømes ei gjennomsnittleg risikovekting av føretakslån på 52 pst. i 2013.

Regjeringa er oppteken av at soliditetskrava til bankane skal vere med på å sikre reell og god soliditet i bankane. Krava vi stiller til korleis bankane kan risikovekte eigendelane sine, er difor sjølvsagt like viktige som krava til den reine kjernekapitaldekninga uttrykt i prosent. Reglane i Noreg er prega av røynslene frå den norske bankkrisa på 1990-talet, og er strengare enn i mange andre land. Det har medverka til at norske bankar er blant dei mest solide i verda. Å ha ein rein kjernekapitaldekning på til dømes 12 pst. krev meir eigenkapital etter norske reglar enn etter reglane i dei fleste andre land. Dette er i prinsippet ikkje noko nytt. Også tidlegare har norske soliditetsreglar kravd meir eigenkapital for ei gjeven prosentvis kapitaldekning.8 God soliditet i bankane er ein styrke for norsk økonomi. Tilhøva i norsk økonomi no gjer dette særleg viktig. Hushalda har høgare gjeld enn nokon gong, og bustadprisane har kome opp på eit svært høgt nivå. Utviklinga inneber ein auka risiko for at finansielle ubalansar kan utløyse og forverre eit tilbakeslag i norsk økonomi, med auka tap i bankane. Samstundes står det norske næringslivet framfor ei omstilling i samband med at etterspurnaden frå petroleumssektoren går ned. Då er det viktig med solide bankar som har evne til å yte lån til nye og framveksande næringar. Om ikkje bankane kan vere med på å finansiere nødvendige omstillingar og investeringar i norsk næringsliv i åra framover, må vi rekne med lågare verdiskaping og velferdsauke enn vi har vore vande med dei seinare åra. For regjeringa er god soliditet i bankane ei viktig prioritering for å nå dei overordna måla for den økonomiske politikken.

Medan norsk regelverk og tilsyn gjeld fullt ut for norske bankar, har norske styresmakter avgrensa innverknad på bankar frå andre EU/EØS-land som driv bankverksemd i Noreg. Regjeringa er klar over at forskjellar i soliditetskrav for norske og utanlandske bankar kan by på vanskar. Viss mindre solide utanlandske bankar får ein stor del av den norske marknaden, aukar risikoen for finansiell ustabilitet, mellom anna fordi kredittilbodet kan verte mindre stabilt. I åra før den internasjonale finanskrisa hadde utanlandske filialar større vekst i utlån både til føretak og personkundar enn norske bankar, medan veksten vart monaleg lågare då krisa slo inn, sjå figur 3.5. Filialane hadde større vekst i utlån både til føretak og personkundar før krisa, medan veksten vart monaleg lågare då krisa slo inn. Ei slik utvikling treng ikkje bety at dei utanlandske bankane var mindre solide – også andre tilhøve kan forklare det ein såg – men det er slik ein kan vente at mindre solide bankar vil handtere slike situasjonar. Den siste tida har filialane igjen hatt høgare utlånsvekst enn dei norske bankane, sjå figuren.

Kjelde: Finanstilsynet

For å medverke til god soliditet på heile tilbodssida i den norske bankmarknaden, bør ein få vidare framdrift på særleg to viktige felt:

1. For det fyrste bør dei reelle soliditetskrava for bankverksemd i Noreg vere så like som mogleg for norske og utanlandske aktørar, og spegle risikotilhøvet på den norske bankmarknaden. Her går utviklinga i rett retning. Det motsykliske kapitalbufferkravet skal etter EU-reglane fastsetjast av styresmaktene i kvart land og gjelde for alle bankar som driv verksemd i landet. I EU vert det diskutert om dette prinsippet bør gjelde meir generelt for soliditetskrava til bankane, slik at krava i landet der bankverksemda vert driven i større mon får forrang for krava i landet der banken har hovudkontor.9 I Norden er det godt samarbeid mellom styresmaktene på finansmarknadsområdet. Det har mellom anna gjort at strengare norske krav til korleis bankane skal risikovekte bustadlån, også gjeld for verksemda til svenske og danske bankar i Noreg.10 I tillegg vert det arbeidd internasjonalt med nye «golv» for kor låg soliditet bankane kan ha, basert på enklare og meir gjennomsiktige reglar enn dei ein finn i soliditetsregelverket elles. Slike golvreglar kan innebere monaleg strengare krav for bankar som nyttar låge risikovekter, sjå boks 3.5.

2. For det andre bør den eigentlege soliditeten til bankar internasjonalt vere så synleg og samanliknbar som mogleg for kundar, investorar og styresmakter. Om investorane på kapitalmarknaden til dømes berre ser på den reine kjernekapitaldekninga til bankane, utan omsyn til korleis eigendelane til banken er risikovekta, kan innlåna til ein solid bank kan verte dyrare enn risikoen skulle tilseie.11 Då får mindre solide bankar eit fortrinn, og kan vinne marknadsdelar på kostnad av dei meir solide bankane. For å motverke at dette skjer i Noreg, kan norske bankar tydeleggjere soliditeten sin andsynes investorane, til dømes ved vise kva den reine kjernekapitaldekninga deira ville ha vore etter reglane i andre land. Baselkomiteen arbeider med ein ny golvregel for soliditet i bankar som også kan gjere det mykje enklare å samanlikne reell soliditet på tvers av bankar internasjonalt, sjå boks 3.5.12

Boks 3.5 Ny golvregel for soliditetskrav frå Baselkomiteen

Baselkomiteen har hatt på høyring eit utkast til endringar i standardmetoden for kredittrisiko i Basel-tilrådningane om soliditetskrav til bankar.¹ Den gjeldande standardmetoden inneber bruk av sjablongmessige risikovekter for ulike typar av eigendelar, jf. boks 3.4, medan ein i utkastet til endringar legg opp til at risikovektinga skal verte noko meir risikokjensleg og mindre avhengig av eksterne kredittvurderingar frå ratingbyrå. Utkastet inneber til dømes at risikovektinga av dei viktigaste klassane av utlån skal fastsetjast innanfor eit gjeve spenn, basert på enkle parameterverdiar for kvart utlån. For bustadlån legg ein opp til at risikovekta skal vere mellom 25 og 100 pst., avhengig av lånegraden og gjeldsbeteningsevna til kvar einskild låntakar (i dag inneber standardmetoden at godt sikra bustadlån skal vektast med 35 pst. uansett). Risikovektinga av lån til føretak skal etter utkastet liggje mellom 60 og 300 pst., avhengig av mellom anna innteninga og gjeldsbøra til føretaket (i dag inneber standardmetoden at eksterne kredittvurderingar i stor mon bestemmer risikovektinga).

Baselkomiteen har også hatt på høyring utkast til ein ny golvregel for soliditetskrav basert på den reviderte standardmetoden.² Den nye regelen er meint å erstatte det såkalla Basel I-golvet, sjå boks 3.4, og han skal tene fleire føremål. Han skal dempe risikoen for målefeil som kjem av at bankane nyttar interne modellar for å rekne ut kapitalkrava (IRB-metoden), han skal gjere det lettare å samanlikne kapitaldekninga i bankane, og han skal sikre at den reelle soliditeten i banksystema ikkje fell under eit visst nivå. Baselkomiteen har enno ikkje talfesta golvregelen og heller ikkje teke stilling til om han skal gjelde samla for eigendelane under eitt eller for kvar risikokategori for seg. Deutsche Bank har rekna på kva utslag den nye golvregelen kan ha om han vert gjeldande for eigendelane samla og utforma slik at risikovektinga ikkje kan vere lågare enn 75 pst. av risikovektinga etter den nye standardmetoden. Dette er eit hypotetisk, men ikkje usannsynleg utkome.³

Figur 3.6 viser Deutsche Bank sitt anslag over den reine kjernekapitaldekninga til eit utval europeiske bankar ved utgangen av 2015 med og utan golvregelen slik Deutsche Bank meiner han kanskje kan verte sjåande ut.⁴ Med golvet får den norske banken DNB den høgste reine kjernekapitaldekninga i utvalet, og skilnaden mellom kapitaldekninga til DNB med og utan golv er relativt liten, jf. korleis det gjeldande Basel I-golvet er utforma i Noreg. Dei svenske bankane i utvalet får ein kraftig reduksjon i den reine kjernekapitaldekningsprosenten med golvet, noko som heng saman med dei låge risikovektene svenske styresmakter tillèt bankane å nytte. Den svenske banken Handelsbanken får til dømes ein reduksjon i den reine kjernekapitaldekninga på over 9 prosenteiningar, frå om lag 20 til 11 pst.

Begge høyringane frå Baselkomiteen vart lukka 27. mars 2015. Finanstilsynet og Noregs Bank ga i brev 25. mars 2015 sams høyringssvar til utkasta frå Baselkomiteen. Finanstilsynet og Noregs Bank støttar generelt at risikovektinga i høve til standardmetoden skal verte meir risikokjensleg og mindre avhengig av eksterne kredittvurderingar, men peikar på at dette kan gjere kapitalkrava meir medsykliske. Finanstilsynet og Noregs Bank støtter også utviklinga av ein ny golvregel basert på den reviderte standardmetoden, og understrekar at golvregelen bør gjelde for dei risikovekta eigendelane. Om golvregelen i staden vert gjeldande for kapitalkravet totalt, slik Basel I-golvet gjelder i nokre land i dag, kan golvregelen verte undergraven av lågare modellbasert risikovekting. Finanstilsynet og Noregs Bank understrekar at ein ny golvregel ikkje kan erstatte strenge krav til modellbruken i bankane.

Kjelde: Deutsche Bank

¹ Baselkomiteen (2014). «Consultative Document – Revisions to the Standardised Approach for credit risk».

² Baselkomiteen (2014). «Consultative Document – Capital floors: the design of a framework based on standardised approaches».

³ Deutsche Bank Markets Research (2015). «Regulation Watch – Basel proposes new rules on capital needs».

⁴ Deutsche Bank trur òg at en ny golvregel ikkje vil verte innført før i 2019, men har likevel rekna på kva utslag (den hypotetiske varianten av) golvet kunne hatt om det hadde vorte innført frå utgangen av 2015.

Høge krav til soliditet i bankane gagnar samfunnet som heilskap, men for den einskilde banken kan det sjå annleis ut. Sjølv om det som nemnt i utgangspunktet ikkje skal ha så mykje å seie for den samla finansieringskostnaden kor solid banken er, kan tilpassinga til betre soliditet vere krevjande. For norske bankar er det ein føremon at auka soliditetskrav vert innførte når økonomien er i godt gjenge, fordi det er lettare og billegare å byggje opp soliditeten då.13 Vidare kan nye EU/EØS-reglar om krisehandsaming av bankar medverke til rettare prising av gjeldsfinansieringa, sjå boks 3.6. Dei nye reglane vil mellom anna leggje til rette for at eigarane og kreditorane til banken – og ikkje skattebetalarane – skal bere tap om eigenkapitalen til banken ikkje er tilstrekkeleg. Over tid kan det verte betre samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønsemd, slik at bankane sjølve ser seg tent med betre soliditet.

Boks 3.6 Nye reglar om krisehandtering av bankar

Eit nytt direktiv om atterreising og avvikling av kredittinstitusjonar og verdipapirføretak i krise (direktiv 2014/59/EU, krisehandteringsdirektivet) vart vedteke i EU i mai 2014. Delar av direktivet er sette i kraft i EU, medan direktivreglane om føretaksintern oppkapitalisering, såkalla bail-in, jf. nedanfor, skal gjelde frå 1. januar 2016. Målet med det nye regelverket er at både små og store institusjonar skal kunne avviklast utan at det skaper finansiell ustabilitet, og utan å tyngje offentlege budsjett.

Direktivet innfører nye verkemiddel til bruk i krisesituasjonar. Eit av fire avviklingsverkty som kan brukast av nasjonale avviklingsstyresmakter er bail-in.¹ Det som er meint med bail-in i direktivet, er nedskriving og konvertering til eigenkapital av dei ulike skyldnadene til ein institusjon. Det er gjeve ei rekkjefølgje for korleis kreditorane sine fordringar skal nyttast til bail-in. Det er også gjeve unntak frå kva slags passiva som ikkje skal kunne konverterast til eigenkapital. Dette gjeld mellom anna innskot som er dekte av ei innskotsgarantiordning, eller sikra gjeld, inkludert obligasjonar med førerett (OMF) og andre instrument som er sikra på liknande måtar.

Figur 3.7 viser eit sterkt forenkla døme på korleis ein bank i økonomiske vanskar kan handterast med bail-in-verktyet.² Banken har i utgangspunktet ein balanse på 100 mrd. kroner, med 7 mrd. kroner i eigenkapital og ansvarlege lån, jf. panel A. Viss banken får eit tap på 12 mrd. kroner, vert eigenkapitalen og dei ansvarlege låna skrivne ned til null, jf. panel B. Men dette er ikkje nok til å dekkje heile tapet på 12. mrd. kroner, og banken må dessutan på eit eller anna vis få ny eigenkapital slik at han kan drivast vidare. Løysinga i dette dømet er å konvertere 14 mrd. kroner av usikra innlån og usikra innskot, som er den klassen av attverande kapital i banken som har lågast prioritet, til eigenkapital, jf. panel C. Dette er nok til å dekkje resttapet på 5 mrd. kroner og gje banken 9 mrd. kroner i ny eigenkapital. Eigarane av dei konverterte innlåna og innskota vert såleis dei nye eigarane av banken.

Krisehandteringsdirektivet seier at det overordna prinsippet for bruken av avviklingsverkty skal vere at aksjonærane i eit føretak skal bere tap før kreditorane gjer det, og at ein kreditor i ein bank som hovudregel ikkje skal verte påført større tap enn det vedkomande hadde vorte påført i ei vanleg konkursbehandling. Kreditorar med same prioritet skal også behandlast likt. For at avviklingsverktya skal kunne takast i bruk, må styresmaktene ha slege fast at institusjonen er i ferd med å gå over ende eller sannsynlegvis kjem til å gjere det. Styresmaktene skal kome til ein slik konklusjon dersom institusjonen er, eller i nær framtid truleg kjem til å vere,

• i brot med krava for å drive konsesjonspliktig verksemd,

• insuffisient (det vil seie at gjelda overstig verdien av eigendelane),

• illikvid (det vil seie at institusjonen ikkje kan oppfylle skyldnadene etter kvart som dei forfell) eller

• avhengig av ekstraordinære offentlege støttetiltak.

Avviklingsverktya skal derimot ikkje takast i bruk viss det er utsikter til at alternative tiltak i privat sektor kjem til å berge institusjonen innan rimeleg tid. Dette gjeld tiltak frå såkalla «institutional protection schemes», og det gjeld tilsynsmessige tiltak, det vil mellom anna seie bruk av verkty for å gripe inn tidleg og nedskriving eller konvertering av hybridkapital og tilleggskapital.

Etter direktivet skal det etablerast nasjonale kriseløysingsfond for å støtte opp om bruken av kriseløysingsverktya. Slike fond kan berre brukast til å absorbere tap i, eller tilføre ny eigenkapital til, bankar dersom det i særlege tilfelle vert gjeve unnatak for skyldnader som i utgangspunktet skal omfattast av bail-in, og dersom dei tapa som ville ha vorte borne av desse skyldnadene ikkje fullt ut vert tekne av dei andre bail-in-skyldnadene. Kriseløysingsfondet kan likevel berre medverke på denne måten dersom banken sine eigarar og kreditorar har hjelpt til med å absorbere tap og/eller tilført ny eigenkapital tilsvarande minst 8 pst. av balansen til banken.³ Bidrag frå fondet skal uansett ikkje overstige 5 pst. av balansen til banken.

Det norske systemet for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar, er nedfelt i banksikringslova. Etter lova kan det setjast i verk ei rad ulike tiltak, alt etter kor langt krisa i finansinstitusjonen er komen, og kva som kan gjerast for å bøte på henne. Om det trengst, kan Bankenes sikringsfond mellom anna yte lån, stille garantiar og tilføre eigenkapital for å sikre ei forsvarleg og ordna vidareføring eller avvikling av institusjonar i krise. Desse lovreglane kjem i tillegg til reglar som gjev Finanstilsynet høve til å gripe inn tidleg overfor institusjonar i vanskar. Banklovkommisjonen har mandat til å greie ut ein revisjon av den gjeldande banksikringslova med forskrifter. Arbeidet skal tilpassast EU-direktiva.

¹ Dei tre andre verktya er sal av verksemda, etablering av ein såkalla bruinstitusjon, det vil seie ei mellombels overføring av institusjonen sine «friske» eigendelar til ein offentleg kontrollert institusjon, og oppdeling av eigendelar, det vil seie ei overføring av institusjonen sine «dårlege» eigendelar til ei eiga eining.

² Dømet er henta frå Vale, Bent (2014), «Kriseløsing av banker ved hjelp av bail-in – momenter ved innføring i Norge», Norges Bank Staff Memo nr. 12/2014.

³ Alternativt kan kriseløysingsfondet medverke dersom (1) banken sine eigarar og kreditorar har hjelpt til med å absorbere tap og/eller tilført ny eigenkapital tilsvarande minst 20 pst. av risikovekta eigendelar, (2) kriseløysingsfondet har tilgjengeleg ein kapital som er bygd opp av førehandsinnbetalte bidrag frå bankane (utanom bidrag til innskotsgarantiordninga) og som motsvarer minst 3 pst. av garanterte innskot i alle bankane samla, og (3) forvaltningskapitalen til banken er lågare enn 900 mrd. euro.

Forsvarleg handsaming av risikoen i banksystemet dreier seg ikkje berre om soliditetskrava, sjølv om dei står sentralt. Bankregelverket i Noreg og internasjonalt har omfattande føresegner som skal medverke til at bankane vert organiserte og drivne på forsvarleg vis. Eit aktuelt tema no er forsvarleg likviditetsstyring. På bakgrunn av røynslene frå den internasjonale finanskrisa har ein no fått på plass kvantitative krav til likviditetsbufferar og langsiktig finansiering i bankane, jf. omtale i kapittel 2.

Etter den internasjonale finanskrisa har det også vorte meir merksemd om korleis styresmaktene nyttar dei verkemidla dei rår over, for å handsame systemrisikoen i finanssystemet og i økonomien som heilskap.14 Det motsykliske kapitalbufferkravet er innført særskilt for dette føremålet, men også andre tiltak kan vere med på å dempe ulike former for systemrisiko. I prinsippet kan dette omfatte alt frå soliditetskrav, likviditetskrav og pengepolitikk til finanspolitikk, skattepolitikk, strukturpolitikk og anna. Det er generelt vanskeleg å skilje klart mellom tiltak mot systemrisiko og tiltak for å sikre forsvarleg drift i enkeltbankar, mellom anna fordi dei same verkemidla kan ha forskjellige føremål avhengig av korleis dei vert nytta. Eit døme er Finanstilsynet sine retningsliner for forsvarleg utlånspraksis for lån til bustadføremål. Føremålet med retningslinene er å avgrense omfanget av lån som er høge i høve til både inntekt og bustadverdi, for å gjere hushalda og bankane betre rusta til å møte moglege økonomiske tilbakeslag. Retningslinene har truleg også hjelpt til med å dempe oppbygginga av risiko i den norske økonomien.

Regjeringa vil halde fram med å arbeide for god soliditet i bankane. I samsvar med den norske regelverkstradisjonen på dette feltet konkurrerer ikkje Noreg med andre land om å ha svake soliditetskrav til bankane. Som den internasjonale finanskrisa har vist, er svake soliditetskrav ein svært kortsiktig politikk som ikkje stør opp under den langsiktige vekstevna til økonomien. Regjeringa er medviten om at det må vere attraktivt å drive bankverksemd frå Noreg for at det norske banksystemet skal vere stabilt og robust, og at Noreg skal konkurrere med andre land om å ha gode rammevilkår for finansnæringa, jf. kapittel 3.5.

3.2.3 Trygg handel på verdipapirmarknaden

Verdipapirmarknaden formidlar kapital frå investorar til føretak, og bidreg til at investorar kan omsetje krava på føretaka i andrehandsmarknaden. På den måten bidreg verdipapirmarknaden mellom anna til at føretaka kan investere langsiktig sjølv om dei som bidreg med kapital kan ha ein kortare investeringshorisont. Føretaka kan hente både eigen- og framandkapital i verdipapirmarknaden, men Noreg er til liks med dei fleste landa i Europa meir prega av bank som kjelde til framandkapital enn til dømes USA.

For det einskilde føretaket kan finansiering i verdipapirmarknadene vere eit alternativ eller eit supplement til bankfinansiering. Verdipapirmarknadene er ei viktig kjelde til finansiering for føretak med ein viss storleik, og ikkje minst for bankane sjølve. Bankane er også aktive i verdipapirmarknaden på anna vis, til dømes som eit eige forretningsområde eller for å avlaste risiko. Verdipapirmarknaden og bankmarknaden heng difor i hop. Trygge og godt fungerande marknadsplassar for verdipapir vil verke risikoreduserande også for bankane. Slike marknadsplassar medverkar til vern av rettane og interessene til investorane, både formelt gjennom lover og reglar som vert følgde opp av kontroll, tilsyn og sanksjonar, og reelt i form av god informasjon, likviditet og høve til å setje saman ein portefølje som er godt tilpassa investorane si evne og vilje til å bere risiko.

Eit av dei viktigaste måla med reguleringa på verdipapirområdet er å medverke til at aktørane kan ha tillit til marknadsplassen og marknadsaktørane. Eit generelt sikkert og truverdig rettssystem som effektivt handhevar rettsreglar knytt til avtaler, verdipapirrett og alminnelig selskapsrett er svært viktig for denne tilliten. På børsen er det viktig at utferdaren sine opplysningar til investoren er god og rett, og at innsideinformasjon ikkje vert misbrukt. Tryggleik på oppgjerdssida gjennom bruk av clearing som verkty for risikohandsaming medverkar til å sikre tillit til handelen på børsen, og god marknadsovervaking gjer at aktørane kan stole på informasjonen dei får.

3.2.4 Forsikring og pensjon

Omfordeling av risiko er ein grunnleggjande funksjon for økonomien, og ein velfungerande forsikringssektor har stor innverknad på tilliten og stabiliteten i det finansielle systemet. Livsforsikringsselskapa og pensjonskassene forvaltar store midlar som skal finansiere framtidige pensjonar, medan skadeforsikringsselskapa avlastar hushald og føretak for risiko dei sjølve ikkje har evne til å bere. Forsikringsselskapa er dessutan viktige institusjonelle investorar i marknadene for verdipapir, eigedom og andre formueobjekt, og hjelper såleis også til å kanalisere sparekapital til mellom anna investeringar i næringslivet.

Soliditetskrava til forsikringsselskapa inneber for det fyrste at verdien av alle framtidige skyldnader skal motsvarast av eigendelar. Vidare må selskapa oppfylle visse eigenkapitalkrav for risiko knytt til verdien av både skyldnadene og eigendelane. Dette medverkar til ei heildekkjande regulering av risikoen i norske forsikringsselskap. Internasjonalt har det til no vore vanleg å ha eigenkapitalkrav berre knytt til skyldnadene.

Nye soliditetsreglar for forsikringsselskap, det såkalla Solvens II-regelverket, skal innførast i EU/EØS-området frå 2016, jf. omtale i kapittel 2. Eit av måla med det nye regelverket er å sikre at forsikringsselskapa vert underlagde krav til soliditet som speglar risikoen i selskapa betre enn før. For mange selskap vert krava til kapital høgare ved overgang til det nye regelverket, men nasjonale styresmakter har høve til å fastsetje omfattande overgangsreglar som mellom anna kan innebere at Solvens II-krava ikkje treng å gjelde fullt ut før etter 16 år. På det meir detaljerte planet er det generelt liten nasjonal handlefridom i det nye regelverket. Det har vore krevjande og har teke lang tid å få på plass regelverket, noko som mellom anna speglar store historiske, strukturelle og finansielle skilnader mellom forsikringsmarknadene i EU/EØS-landa. Ikraftsetjing og gjennomføring av regelverket har vore utsett i fleire omgangar. Det kjem til dels av at det har vore behov for å endre reglane på fleire viktige punkt, mellom anna for å tilpasse regelverket til EU sin nye tilsynsstruktur, men også som følgje av at berekningsstudiar har vist at ein stor del av forsikringsselskapa i EU ville få problem med å oppfylle dei krava som låg inne i det opphavlege regelverket. Behovet har vore særleg stort for nye reglar om langsiktige garantiar, noko som speglast av høvet til å ha langvarige overgangsordningar i den endelege utforminga av reglane.

I Noreg er overordna reglar for å gjennomføre Solvens II-regelverket nyleg tekne inn i den nye finansføretakslova. Finansdepartementet legg opp til å gjennomføre dei meir detaljerte reglane i forskrift, og har nyleg avslutta ei offentleg høyring av utkast til forskriftsreglar.

Som omtalt i kapittel 2 står livsforsikringsselskapa overfor utfordringar knytte til aukande levealder og låge renter, som i større mon vert synleggjort etter Solvens II samanlikna med gjeldande regelverk. Selskapa har lagt ned, og vil framleis måtte leggje ned, ein monaleg innsats for å betre soliditeten sin. Regjeringa har arbeidd for å utvikle regelverket på ein måte som tener både selskap og kundar. Regjeringa opna i 2014 for at innehavarane av fripolisar sjølve, på frivillig grunnlag, kan velje korleis alderspensjonskapitalen skal forvaltast så lenge livsforsikringsselskapa oppreserverer fripolisen i høve til auka forventa levealder før han vert konvertert til ein investeringsvalportefølje.15 Dette er viktig for å ivareta rettane og interessene til kundane.

3.2.5 Sikring av elektroniske system

I dag vert finansielle tenester produserte og leverte elektronisk i eit komplekst nettverk av system hjå finansføretaka, avreknings- og oppgjerssentralar, IKT-leverandørar og teleselskap. Styresmaktene stiller omfattande krav til tryggleiken i IKT-system som er viktige for verksemda til finansføretaka, og stabiliteten i dei elektroniske systema i finanssektoren i Noreg er etter måten god. Tap som følgjer av misbruk, svindel og angrep har vore små. Men systema er sårbare for teknisk svikt og trugsmål utanfrå, og det har vore somme alvorlege forstyrringar i systema dei seinare åra. Svikt i systema, om så berre i korte periodar, kan få store følgjer for økonomien si evne til å halde oppe produksjon og handel. Regelverk og tilsyn skal difor medverke til at systemeigarane sikrar systema på ein føremålstenleg måte, og utviklar gode og robuste tiltak som kan setjast inn mot ulike trugsmål.

Styresmaktene og finansnæringa samarbeider om mange spørsmål på dette området, mellom anna gjennom arbeidet i Beredskapsutvalet for finansiell infrastruktur (BFI), som er samansett av representantar frå styresmaktene, bankane og andre sentrale brukarar av infrastrukturen. Utvalet er skipa for å tryggje ei best mogleg samordning av vernebuingsarbeidet i den finansielle infrastrukturen. Utvalet vurderer driftsstabilitet, risiko og sårbarheit i den finansielle infrastrukturen. Finanstilsynet er sekretariat for BFI, og verksemda til utvalet er difor omtala i kapittel 8 om verksemda til Finanstilsynet.

Eit kjennemerke ved infrastrukturen i Noreg er at drifta av mange av dei viktigaste systema er sett ut til nokre få underleverandørar. Denne organiseringa medfører ein ikkje liten konsentrasjonsrisiko for systemet under eitt. Særleg bankane i Noreg har tradisjon for å setje ut drifta av store delar av den tekniske verksemda. Dette skjer også til aktørar i utlandet, og også til land som ikkje ligg heilt nær oss på kartet. For bankane kan det difor vere krevjande å sikre at dei sjølve har nok kompetanse og ressursar til å ha den naudsynte styringa og kontrollen med leveransane.

Ein føremon med å ha ein heller sentralisert finansiell infrastruktur, er at det kan vere lettare for bankane å samarbeide mot trugsmål utanfrå. Norske bankar og underleverandørane deira er gode til å dele informasjon og ressursar og til å samarbeide i ulike forum og einingar. Ei viktig vidareutvikling av samarbeidet er skipinga av FinansCert, som er ei sams eining for handtering av åtak mot den finansielle infrastrukturen. Ettersom ansvaret framleis ligg hjå den som har løyve til å yte tenester eller drifte system, må bankane og andre løyvehavarar vera nøgne med korleis dei organiserer tilsetjing, rapportering, styring og kontroll i sams einingar og i anna samarbeid.

At finansføretaka set vekk drift og utvikling av IKT-system til andre aktørar kan, i alle fall på kort sikt, minske kostnadene, men det kan også gjere betalingssystem og andre viktige IKT-system i finanssektoren meir utsette for driftsavvik og andre avvik som det kan vere vanskeleg å rette opp i og føre kontroll med. Ikkje minst kan ein få dårlegare kontroll med systema og større operasjonell risiko om ein stor del av IKT-verksemda i finanssektoren vert utkontraktert eller flytta til utlandet. Dette kan også auke risikoen for at framande får innsyn i (og stele) konfidensiell informasjon. Det er viktig at utflytting av IKT-oppgåver skjer på ein forsvarleg måte. Regjeringa føreslo difor i 2014 nye lovreglar for kva slags oppgåver finansføretaka kan setje ut, og reglar som gjev Finanstilsynet heimel til å kontrollere utkontrakteringa og setje i verk tiltak overfor uforsvarleg utkontraktering. Reglane vart vedtekne av Stortinget 20. juni 2014, og sette i kraft 1. juli 2014.

Til skilnad frå banksystema er ikkje IKT-systema til forsikringsselskapa kopla saman i ein større infrastruktur. Norske forsikringsselskap utviklar i nokon mon systema sjølve, men kjøper også inn tenester. Medan bankane fyrst og fremst må passe på at betalingstenestene er tilgjengelege og sikre heile tida, vil merksemda til forsikringsselskapa vere retta meir inn mot at forsikringsutrekningane vert rette og at opplysningane i systema er skjulte for uvedkomande. Forsikringsselskapa handsamar opplysningar om kundane sine på same måten som helseopplysningar skal handsamast, og det inneber strenge krav til vern, jf. boks 3.8.

Trygg handsaming av personopplysningar er eit tema som stadig vert meir aktuelt, i takt med utviklinga av nye tenester og aukande bruk av digitale løysingar ikkje berre i finanssektoren, men i samfunnet generelt. Finansføretaka bør vere medvitne om kva slags risiko for misbruk av sensitive kundeopplysningar denne utviklinga ber med seg. Dei bør også passe på å gje kundane god informasjon om sikker bruk av dei ulike tenestene.

3.2.6 Omfanget av regulering og rolla til tilsynsstyresmakta

Det internasjonale regelverket på finansmarknadsområdet vert stadig meir omfattande og detaljert. Etter den internasjonale finanskrisa har ein mellom anna i EU arbeidd for å betre regelverket slik at det skal dekkje fleire risikoar i verksemda til finansføretaka og fleire sider ved omsetnaden av verdipapir og andre finansielle instrument. Dette er i seg sjølv ei god og ynskjeleg utvikling, i den grad endringane kan hindre opphoping av risiko i mindre regulerte delar av finanssystemet. Men det er også fare for at reguleringa vert for komplisert og ugjennomtrengjeleg for andre enn ekspertar.

Regulering som vert utforma for å dekkje alle sider ved ei stor, moderne og internasjonalt orientert finansverksemd kan dessutan favorisere finansføretak med ressursar til å tilpasse seg regelverket, og medverke til å stø opp om kompliserte strukturar i finanssektoren. Utviklinga stiller store krav til tilsynsstyresmaktene, leiinga i finansføretaka, investorar og andre som er nøydde til å ha oversikt over dei eigentlege risikotilhøva i finansføretaka. Eit døme på kompleksiteten i nyare regelverk er bruken av interne modellar i bankane og forsikringsselskapa for å rekne på risiko og kapitalbehov. Medan modellane mellom anna skal medverke til betre risikostyring og meir risikokjenslege soliditetskrav, inneber bruken av dei også uvisse og nye risikoar. Etter finanskrisa har EU-reglane om desse og andre tilhøve i finansføretaka vorte enda meir detaljerte.

Den internasjonale regelverksutviklinga gjer rolla til tilsynsstyresmakta viktigare. Mange av krava til finansføretaka kjem i realiteten til i dialog mellom tilsynsstyresmakta og finansføretaka, til dømes krava som tilsynsstyresmakta stiller til parameterverdiar i dei interne modellane til finansføretaka. Tilsynsstyresmaktene har også ansvar for å følgje opp kapitalbehovet til finansføretaka, og dei kan fastsetje tilleggskrav om risikoen i verksemda til føretaka ikkje vert avdekte av dei generelle soliditetskrava, sjå boks 3.9. For større grensekryssande finanskonsern skjer den tilsynsmessige oppfølginga oftast i samarbeid mellom tilsynsstyresmaktene i dei landa der finansføretaket har verksemd i, under leiarskap av tilsynsstyresmakta i det landet der konsernet har hovudkontor. Sjølv om konsernet har organisert verksemd i ulike land i separate finansføretak med «lokalt» løyve, vert mange viktige avgjerder tekne i den tilsynsmessige oppfølginga på konsernnivå. Eit viktig døme på dette i Norden er Nordea-konsernet, som eig ein norsk bank, Nordea Bank Norge. Banken har løyve frå det norske Finanstilsynet og skal følgje norsk regelverk, men den tilsynsmessige oppfølginga vert i stor mon retta mot konsernet som heilskap, i ei gruppe av tilsynsstyresmakter der ei er det norske Finanstilsynet.

Medan det før har vore eit nokså klart skilje mellom regelverk fastsett i lov og forskrift på den eine sida og tilsyn med etterlevinga av reglane på den andre, har dette skiljet i nokon mon vorte viska ut dei siste åra. Kor godt soliditetsregelverket i realiteten er, kjem i mindre mon an på ordlyden i regelverket, og i større mon an på vurderingane og handlingane til kvar einskild tilsynsstyresmakt. Det norske Finanstilsynet har gjennom fleire år lagt stor vekt på den eigentlege soliditeten i finansføretaka og stilt strengare krav enn tilsynsstyresmakter i ein del andre land. Eit viktig døme er at Finanstilsynet ikkje har tillate den svekkinga av risikovektinga i bankane som ein har sett andre stader, men gjort tiltak for å skjerpe føresetnadene i bankane sine interne modellar slik at den eigentlege risikoen vert synleg.

Ein av dei viktigaste lærdomane frå den internasjonale finanskrisa er kor viktig det er å ta omsyn til systemrisiko i regulering og tilsyn. Det norske Finanstilsynet har lenge følgt den makroøkonomiske utviklinga nøye og vurdert risikoen for stabilitetsproblem på systemnivå i oppfølginga av enkeltføretaka. Finanstilsynet etablerte ei eiga makroøkonomiske overvaking etter den norske bankkrisa på 1990-talet. Utviklinga i konjunkturar og marknader, den finansielle stillinga i hushald og føretak, endringar i finansmarknadsstrukturen og endringar i åtferda og strategiane til bankane vert følgde tett av Finanstilsynet. Tilsynet legg vekt på både den risikoen som banken står andsynes som følgje av den makroøkonomiske utviklinga, og den risikoen for det finansielle systemet og økonomien som bankane samla kan skape.

Kompleksitet i reguleringa inneber risiko og kostnader, og det kan vere føremålstenleg å sjå på korleis reglane kan forenklast. I banksektoren, som kanskje har fått den mest kompliserte reguleringa i EU/EØS-området og internasjonalt, arbeider mellom anna Baselkomiteen med tiltak som kan vere med på å forenkle. Som omtalt i boks 3.5 har Baselkomiteen hatt på høyring eit utkast til endringar i standardmetoden for fastsetjing av kapitalkrav. Sjølv om utkastet i seg sjølv kan innebere ein noko meir komplisert standardmetode, kan eventuelle endringar i tråd med utkastet gjere standardmetoden meir attraktiv for bankar som elles ville ha nytta interne modellar (IRB-metoden), noko som kan medverke til mindre kompleksitet i regulering og tilsyn samla sett. Baselkomiteen arbeider også med tiltak som skal gjere bruken av interne modellar i bankane mindre kompleks, ved å snevre inn den moglegheita kvar bank har for å spesialtilpasse modellane.16

Samstundes som det internasjonale regelverket på finansmarknadsområdet veks i omfang og kompleksitet for regulerte einingar, er det nødvendig å halde oppsyn med utviklinga i bruken av finansielle tenester i økonomien som heilskap, mellom anna for å avdekkje om tenesteyting flyttar seg til ikkje-regulerte marknader. Såkalla skuggebankverksemd, som enkelt sagt er bankliknande tenesteyting frå einingar som ikkje er regulerte som bankar, kan utgjere ein trugsel mot finansiell og økonomisk stabilitet. Skuggebankverksemd har eit visst omfang internasjonalt, og mellom anna i EU arbeider ein med nye reglar for å handsame risikoen dette inneber.17 Eit nærståande døme er utviklinga innan betalingstenester, der mange nye aktørar utanfor finanssektoren tilbyr ulike former for betalingsformidling. Det er viktig å følgje med på kva risiko og strukturendringar dette kan føre med seg. Styresmaktene overvaker marknadsutviklinga, men også finansnæringa bør ha interesse av å kaste lys over tilhøva og eventuelt gjere framlegg om tiltak på grunnlag av sin eigen ekspertise på fagfeltet.

3.3 Godt kundevern

Styresmaktene i Noreg har lagt stor vekt på omsynet til kundane av finansføretaka i utforminga av finansmarknadsreguleringa. Den viktigaste oppgåva er å syte for solide finansføretak. Det er viktig av omsyn til økonomien som heilskap, men også av omsyn til kundane som har krav i finansmarknaden, anten det er i form av bankinnskot, forsikringskrav, pensjonssparing, eller fond eller andre verdipapirinvesteringar. Solide finansføretak er nødvendig for at hushald, bedrifter og andre kan ha tiltru til tilbydarane av finansielle tenester, og til at det er trygt å bruke tenestene. Utan slik tiltru vil ikkje finans-systemet fungere.

Vidare er den finansielle tenesteytinga regulert mellom anna for å verne ikkje-profesjonelle kundar, det vil hovudsakeleg seie forbrukarar, mot å verte utnytta av dei profesjonelle motpartane dei handlar med i ulike marknader. Lover og forskrifter gjev forbrukarane visse rettar som finansføretaka må respektere mellom anna i marknadsføring og kontraktar. Alle kundar har slikt vern, men forbrukarar treng eit sterkare rettsvern på finansmarknaden enn det profesjonelle kundar har. Dette er mellom anna fordi finansføretaka har mykje meir informasjon og kunnskap om produkta og tenestene enn det forbrukarane har, slik at det ofte vil vera vanskeleg for forbrukarane å identifisere interessemotsetninger som kan oppstå overfor finansføretaka. For nokre finansielle tenester kan det vere vanskeleg for forbrukaren å vurdere risiko, kostnadar og potensial for avkastning på før avtala er gjord, og avgjerdene kan få stor innverknad på privatøkonomien.

Vernet om forbrukarane kjem mellom anna til uttrykk i finansavtalelova, som gjev forbrukarane rettar som ikkje kan vikast ifrå til skade for forbrukaren. Finansavtalelova inneheld ei rad detaljerte reglar for avtaler om ulike finansielle tenester.18 Til dømes må bankane rå forbrukarane frå å ta opp lån dersom den økonomiske evna til forbrukaren tilseier at han ikkje bør ta opp lånet. Etter verdipapirhandellova kan ikkje verdipapirføretaka gje investeringsråd som ikkje høver for forbrukaren, sjå boks 3.10. I høve til banksikringslova sikrar innskotsgarantiordninga bankinnskot opp til 2 mill. kroner per innskytar per bank, slik at innskytaren ikkje vert råka om banken skulle få økonomiske vanskar.

Finanstilsynet fører tilsyn med at verksemda til finansføretaka er i samsvar med lover og forskrifter som vernar rettane til kunden. Det vil mellom anna seie å sjå til at føretaka har vørdnad for interessene og rettane til forbrukarane. Dei siste åra er finansmarknaden vorten meir innfløkt, og det vert marknadsført mange fleire produkt. Difor har det vorte endå viktigare dei siste åra med eit effektivt tilsyn på dette området. Finanstilsynet har teke omsyn til dette og styrkt forbrukararbeidet.

Forbrukarvernet i finansmarknaden jamnar ut spelet, slik at forbrukarane kan handle tryggare med profesjonelle finansføretak. Men forbrukarvernet fritek ikkje forbrukarane for risikoen knytt til finansielle disposisjonar, så lenge disposisjonane er i samsvar med spelereglane. Forbrukarane har som alle andre i finansmarknaden eit grunnleggjande og sjølvstendig ansvar for vala dei gjer. Når det er usemje om spelereglane, kan ei klagenemnd eller domstolane avgjere saka minneleg mellom partane, jf. boks 3.11.

3.4 Effektiv ressursbruk

3.4.1 Generelt

Nivået på den langsiktige verdiskapinga i økonomien vert bestemt av korleis ressursane i samfunnet vert utnytta, og ei viktig oppgåve for finanssystemet er å medverke til at ressursane vert sette inn der dei kastar mest av seg. For at denne kanaliseringa av kapital skal fungere føremålstenleg, må marknadsprisane aktørane står andsynes vere rette, og det bør vere færrast mogleg bindingar på forretningsverksemda til finansføretaka. I dag er hovudføremålet med reguleringa av finansføretaka å sikre at dei har evne til å bere risikoen dei tek på seg, ikkje å favorisere kanalisering av kapital gjennom ulike aktørar eller til bestemte føremål. Gode kreditt- og investeringsvurderingar i finansføretaka medverkar til at prisen på kapital står i høve til risikoen, noko som er ein føresetnad for ein effektiv og godt fungerande økonomi.

3.4.2 God konkurranse

Den finansielle tenesteproduksjonen bør ikkje leggje beslag på fleire ressursar enn nødvendig. Konkurranse mellom aktørane kan gje meir kostnadseffektiv drift, lågare prisar og betre bruk av arbeidskraft og kapital. Den norske finansmarknaden er open for aktørar frå heile verda, og særleg for aktørar frå EU/EØS-området. Aktørar frå andre land konkurrerer med norske aktørar innan dei fleste produktområda på den norske finansmarknaden, særleg innan banktenester og skadeforsikring, jf. kapittel 2. For at konkurransen skal kunne verke effektivt er det viktig å ha få barrierar mot nyetablering, og mekanismar som syter for at dei mest effektive finansinstitusjonane kan vekse på kostnad av dei mindre effektive.

Regjeringa gav ein særskild omtale av konkurransen på den norske bankmarknaden i Finansmarknadsmeldinga 2013. Meldinga inneheldt også ei drøfting av ulike tiltak som kunne vere eigna til å betre konkurransen på marknaden, mellom anna å få på plass lenker frå nettsidene til finansføretaka til Finansportalen, der kundane lett kan samanlikne prisar og vilkår for ulike tenester. Oppfølginga av initiativet om lenker til Finansportalen er omtalt i boks 3.12.

I Finansmarknadsmeldinga 2013 varsla regjeringa også eit initiativ om å gå gjennom krava til informasjon med sikte på å gjere informasjonen enda lettare tilgjengelig og meir forslåeleg for forbrukarane. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å gjennomgå informasjonskrava til forbrukarar ved tilbod av lån.

Det bør vere enkelt og billeg å bytte bank. Dette er viktig av omsyn både til valfridomen til kvar einskild bankkunde og til konkurransetilhøva sett under eitt. I Finansmarknadsmeldinga 2013 vart det vist til at det var teikn til at forbrukarane var prismedvitne og nytta informasjonen i marknaden for å få betre vilkår hos banken dei allereie var kunde hos, men utan å byte bank. Ei undersøking frå TNS Gallup kan tyde på at fleire bustadlånskundar skifta bank eller forhandla seg fram til betre vilkår på bustadlånet sitt i 2014 samanlikna med tidlegare år.19

Departementet skreiv i Finansmarknadsmeldinga 2013 at ein vil sjå nærare på om det kan leggjast meir til rette for enkelt byte av bank, og at det i eit slikt arbeid vil vere naudsynt å sjå til nye teknologiske løysingar og utviklinga i andre land. Det vart vist til at eit aktuelt tiltak kan vere såkalla kontonummerportabilitet for bedrifter. Den teknologiske utviklinga på betalingsområdet mogleggjer overføring av pengar mellom kundar og bedrifter ved hjelp av andre gjenkjenningskodar enn tidligare, til dømes gjennom mobiltelefonnummer. Mobilnummeret kan overførast mellom ulike leverandørar, og bli i kundens eige gjennom fleire år og på tvers av skiftande tenesteleverandørar. Alternative betalingsløysingar og auka bruk av andre «mobile» gjenkjenningskodar kan svekke den sentrale stillinga kontonummeret har for gjennomføring av betalingar.

Finansmarknadsmeldinga for 2013 varsla også at regjeringa ville sjå nærare på koplingane mellom bankane og kredittføretak som utferdar obligasjonar med førerett (OMF), med sikte på å kartleggje kva for verknad tilhøva kan ha for konkurransen på den norske bankmarknaden. Finanstilsynet fekk i november 2014 i oppdrag å vurdere korleis desse koplingane påverkar soliditeten i bankane, finansiell stabilitet og konkurransen på bustadlånmarknaden.20 Tilsynet skulle også utarbeide ei oversikt over, og vurdering av, gjeldande samarbeidsavtaler mellom finansføretak som ikkje inngår i same konsern, og utarbeide utkast til regelverksendringar om tilsynet meinte det trongst. Finanstilsynet si utgreiing vart send til Finansdepartementet 2. mars 2015, og departementet arbeider no med å følgje opp saka.

God kontakt mellom dei ulike styresmaktene kan styrkje kvaliteten i det arbeidet ulike styresmakter gjer for å betre konkurransetilhøva. Finanstilsynet har årlege møte med både Konkurransetilsynet og med forbrukarstyresmaktene, i tillegg til kontakt når det trengst elles. Som nemnt i Finansmarknadsmeldinga 2013 kan det vere føremålstenleg med ein særskild møteplass for å koordinere og utveksle informasjon om konkurransesituasjonen på finansmarknaden. Finanstilsynet oppretta i september 2014 eit konkurransepolitisk fagforum med deltakarar frå Finanstilsynet, Forbrukarombodet, Forbrukarrådet og Konkurransetilsynet. Andre deltakarar kan inviterast etter forslag frå medlemene i forumet. Forumet har som mål å medverke til meir effektivt arbeid med konkurransespørsmål og til god kontakt og informasjonsutveksling mellom styresmakter med tilgrensande ansvarsområde. Det holdast møter minst to gonger i året, kor medlemmane stiller med tre personar kvar. Det fyste møtet i det konkurransepolitiske fagforumet var halde i februar 2015.

Konkurransetilsynet la 24. mars 2015 fram ein rapport om konkurransen på den norske bustadlånmarknaden. Rapporten inneheld ein gjennomgang av visse sider ved marknaden og framlegg om tiltak, sjå boks 3.13.

3.4.3 Kostnadseffektiv betalingsformidling

Norsk finansnæring ligg langt framme internasjonalt i bruk av kostnadseffektive, elektroniske løysingar i betalingsformidlinga. Finansnæringa er eit førebilete for andre delar av norsk næringsliv når det gjeld omstilling og evne til å få fram og ta i bruk ny teknologi. Utviklinga er eit døme på korleis finansnæringa tilpassar seg eit høgt løns- og kostnadsnivå i Noreg, samtidig som ein har funne fram til betre løysingar for kundane. Enkle løysingar, som ofte kombinerast med at kundane sjølve utfører jobben (til dømes nettbank), sparer tid og ressursar både hjå finansføretaka og kundane, noko som er med på å auke verdiskapinga i økonomien.

Betalingsformidlinga i Noreg er eit godt døme på bruk av effektive løysingar i finanssektoren. Dei aller fleste betalingane Noreg skjer med betalingskort og giro i nettbank. Kontantar utgjorde ved utgangen av 2014 om lag 5,3 pst. av betalingsmidla som publikum disponerte.21 Det er om lag ei halvering på dei ti siste åra og det er lågare enn i dei fleste andre land. Resten av betalingsmidla er kontopengar. Både betalingskort og nettbank er rimelege og effektive betalingsmåtar. Utbreiinga av desse betalingsmåtane, og samordninga av dei tekniske løysingane som ligg til grunn for dei, gjer at dei norske systema for betalingstenester er meir effektive enn systema i mange andre land.

Ifølgje ei undersøking frå Noregs Bank utgjorde dei samfunnsøkonomiske kostnadene ved betalingsformidlinga i Noreg om lag 14,5 mrd. kroner, eller 0,63 pst. av Fastlands-Noregs BNP, i 2013.22 I høve til BNP var dette lågare enn i 2007, då Noregs Bank gjorde ei tilsvarande undersøking. Kostnadane er òg låge samanlikna med andre land. Noregs Bank har rekna ut at dei samfunnsøkonomiske kostnadene deler seg med om lag 60 pst. på bankane og underleverandørane deira, og om lag 20 pst. kvar på hushalda og brukarstadene, det vil seie butikkar og andre som disponerer betalingsterminalar. Det meste av hushalda sine kostnader kjem i form av gebyr og tidsbruk ved betaling.

Men ein viktig føresetnad for effektiv ressursbruk er at prisane speglar kostnadene ved å nytte dei ulike tenestene. Undersøkinga frå Noregs Bank viser at den gjennomsnittlege samfunnsøkonomiske kostnaden for ei betaling var 5,75 kroner i 2013 når ein ser alle betalingar under eitt, men at det er store skilnader i kostnadene ved ulike typar betalingar, sjå figur 3.8. Medan ei betaling med BankAxept, som er det nasjonale debetkortsystemet i Noreg, kosta 2,93 kroner, kosta ei betaling med internasjonale kredittkort (til dømes Visa og Mastercard) i gjennomsnitt 12,60 kroner. Dette er mykje dyrare enn både kontantbetalingar, BankAxept og girobetalingar.

Kjelde: Noregs Bank

Figur 3.9 viser kva for kostnadsdekning bankane hadde for ulike former for betalingsformidling, det vil seie inntekter i prosent av kostnader for kvar betalingstype. Samla sett utgjorde inntektene knytt til betalingsformidling om lag 76 pst. av kostnadene i 2013. Underskotet vert dekt av inntekter frå andre delar av verksemda til bankane. Figuren viser at bankane tener lite på kontantbetalingar og dei billege BankAxept-betalingane, medan dei har overskot på betalingar med internasjonale kredittkort.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Noregs Bank

BankAxept-betalingar gjev låge gebyr for brukarstadene og låge eller ingen gebyr for korthaldarane. Betalingar med internasjonale kredittkort inneber også vanlegvis låge eller ingen gebyr for korthaldarane, men kan ha høge gebyr for brukarstadene. Sjølv om dei har høve til det, er det få brukarstadar som veltar gebyra over på kundane som vel dei dyre løysingane. I staden dekkjer brukarstadene i praksis gebyra med generelt høgare priser på varer og tenester. Så lenge korthaldaren ikkje har økonomisk motivasjon for å velje dei billegaste betalingsløysingane, vert dei samfunnsøkonomiske kostnadane ved betalingsformidlinga høgare enn dei treng å vere. Prisstrukturen bør gje betalarane dei rette tildriva til å velje dei betalingsformene som er dei samfunnsøkonomisk billegaste.

3.5 Produksjon av finansielle tenester i Noreg

Finansnæringa er ei viktig næring for norsk økonomi. Som nemnt i kapittel 2 har ho om lag 50 000 tilsette og står for vel 5 pst. av Fastlands-Noregs BNP. Dei seinare åra har ho stått for mellom om lag 15 og 30 pst. av utlikna selskapsskatt.23 Dette er eit stort bidrag til den økonomiske aktiviteten i Noreg. For å nå målet om at finanssektoren skal medverke til størst mogleg verdiskaping i norsk økonomi over tid, vil regjeringa leggje til rette for ein robust og konkurransekraftig produksjon av finansielle tenester i Noreg. Dette er viktig både for å medverke til eit stabilt og godt tilbod av finansielle tenester til norske hushald og føretak, og for å støtte opp om finansnæringa som ei verdiskapande næring i seg sjølv.

Det direkte bidraget frå finansnæringa til den økonomiske aktiviteten i Noreg – i form av arbeidsplassar, etterspurnad etter tenestene til andre næringar, skatteinnbetaling og overskot til eigarane – er stort. Det at vi har ei sterk norsk finansnæring gjev resten av næringslivet fleire føremoner, mellom anna nærleik mellom tilbydarar og brukarar av finansielle tenester og god kunnskap om behova i norsk næringsliv. Finansnæringa ligg også langt framme teknologisk og på andre felt, og det ligg ein ikkje ubetydeleg verdi i kunnskaps- og kompetanseoverføringa mellom norske finansføretak og kundane deira.

Dei gode resultata etter skatt i finanssektoren, og særleg i bankane, jf. omtale i kapittel 2, vitnar om ei lønnsam næring med god evne til å betale skatt. Bankane har dei seinare åra brukt delar av overskota til å betre kapitaldekninga i tråd med at auka krav til kapitaldekning har vorte fasa inn. Innfasinga av auka kapitalkrav går no mot slutten, og det kan gje endå høgare avkastning til eigarane i tida framover. God lønnsemd i næringa kan væra ein indikasjon på konkurransedyktige rammevilkår.

Det bør vere eit mål at finansnæringa vert skattlagd mest mogleg likt med andre næringar. Det er likevel ein skilnad mellom finanssektoren og andre næringar ved at dei fleste finansielle tenester er unntatt meirverdiavgifta. Skatteutvalet (NOU 2014: 13) foreslo både å utvide meirverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte finansielle tenester som vert ytt mot konkrete vederlag i form av gebyr, provisjon o.a., til dømes skadeforsikring, og å skattlegge margininntekter. Skattlegginga av finanssektoren, under dette også meirverdiavgift på finansielle tenester, vil bli vurdert nærmare i samband med regjeringa si oppfølging av skatteutvalets utgreiing.

Norske finansføretak har klart seg godt i konkurransen med utanlandske aktørar, og har eit godt utgangspunkt for å møte konkurransen framover òg. Næringa har vist vilje og evne til å effektivisere og omstille seg i takt med dei endringane vi har sett i omgjevnadane dei siste åra, ikkje minst med kostnadskutt og utvikling og bruk av ny teknologi. På somme felt har norske finansføretak viktig spesialkompetanse og sterke marknadsposisjonar. Finansiering av internasjonal shippingverksemd og det mangfaldige næringslivet langs Norskekysten er døme på at konkurransedugleiken i den norske banknæringa, bygd på kunnskap og gode løysingar, er stor. Vidare er Oslo Børs blant dei større finansielle marknadsplassane i verda innan shipping, sjømat og energirelaterte næringar, og vi har ein stor og aktiv marknad for såkalla høgrenteobligasjonar.

Finansnæringa er ein integrert del av viktige kompetansemiljø i Noreg. Saman med mellom anna advokatfirma, investorar og føretak innan revisjon og rådgjeving utgjer aktørar i finansnæringa eit uunnverleg støtteapparat for spesialiserte delar av norsk næringsliv. Samspelet mellom kompetansemiljøa og næringslivet kan seiast å ta form av såkalla klyngjer, som mellom anna er kjenneteikna ved at deltakarane tener på å vere lokalisert nær kvarandre. Slike klyngjer kan vere viktige for verdiskapinga i økonomien.24

Regjeringa meiner det er grunn til å ha høge ambisjonar på vegner av den norske finansnæringa. Det er, og skal vere, gode føresetnader for produksjon av finansielle tenester i Noreg. Samstundes må ein ikkje miste av syne risikoen knytt til at finanssektoren vert stor i høve til resten av økonomien. Den internasjonale finanskrisa viste kor øydeleggjande overdriven ekspansjon i finanssektoren kan vere for realøkonomien og statsfinansane, slik ein såg mellom anna i Irland og på Island. Kva risiko ein ekspansjon mot utanlandske marknader inneber for den heimlege økonomien kjem an på kva slags verksemd og tenesteyting som vert eksportert. Medan somme typar verksemd kan medføre stor risiko, til dømes internasjonalt orientert bankverksemd med store kapitalstraumar og skyldnader på tvers av landegrenser og mellom bankar, kan risikoen i samband med til dømes rådgjevingstenester og kapitalforvaltning vere mykje mindre.

Noreg er eit attraktivt land å drive næringsverksemd i. Orden og førehandskjende vilkår i den samla økonomiske politikken medverkar til gode rammevilkår for næringslivet og ikkje minst for finansnæringa. Openheit og eit velutvikla rettssystem vernar eigedom og rettar og gjer det trygt å investere i landet. Gode utdanningsinstitusjonar og gratis utdanning på alle nivå medverkar til eit høgt kunnskapsnivå i befolkninga og god tilgang på kompetent arbeidskraft til næringslivet. Små lønsforskjellar inneber mellom anna at høgt utdanna arbeidskraft er relativt sett billegare i Noreg enn i mange andre land. Godt utbygd fysisk og digital infrastruktur legg til rette for trygg og effektiv kommunikasjon, innovasjon og nyskaping. Sterk tiltru mellom folk, næringsliv og styresmakter kan også medverke til økonomisk vekst.

God økonomi i hushalda, lønsame bedrifter og sterke statsfinansar kan gjere det meir interessant å tilby finansielle tenester i Noreg enn i ein del andre land. Styrken i norsk økonomi som heilskap, saman med god styring, medverkar til at den norske finansnæringa og det norske næringslivet som heilskap har eit godt omdøme og nyt stor tillit internasjonalt. Det er ein føremon når norske aktørar konkurrerer mot utanlandske føretak, anten det er om kundar på ulike massemarknader, om kontraktar med storføretak eller om kapital på den internasjonale finansmarknaden.

Reguleringa av finansmarknaden er basert på røynsler og klare prioriteringar. Krav og tilsyn for å sikre god handsaming av risiko, mellom anna bygd på god soliditet i bankane, er viktig for kundane, økonomien i stort og finansføretaka sjølve. At norske styresmakter så klart prioriterer dette gjev også grunnlag for god tillit til norske finansføretak. Det er viktig, særleg i periodar med uro på finansmarknaden eller svak utvikling i økonomien.

Finansmarknadsreguleringa og rammevilkåra elles må vere oppdaterte og tilpassa marknadane rundt oss. Ifølgje til EØS-avtala har norske finansføretak tilgang til marknadane for finansielle tenester i dei andre EØS-landa, og motsett. Det krev at EØS-reglane på finansmarknadsområdet vert gjennomført i Noreg på føremålstenleg vis. Noreg har tradisjonelt vore snar til å gjennomføre nye EØS-reglar på finansmarknadsområdet, noko som er avgjerande for å ha eit godt og oppdatert regelverk for finansnæringa. Etter 2010 har det blitt eit etterslep i innlemming av EU-rettsaktar i EØS-avtalen. Dette skyldas hovudsakleg at mange av rettsaktene vedtatt i EU etter 2010 viser til finanstilsynssystemet i EU, og at den norske Grunnlova ikkje tillater at EU-tilsyna får direkte vedtakskompetanse overfor private partar i Noreg, slik dei har i EU. Hausten 2014 vart EØS/EFTA-landa og EU samde om prinsippa i korleis det nye tilsynssystemet i EU skal fungere andsynes EØS/EFTA-landa, sjå boks 3.14. Semja er viktig for å sikre norske aktørar stabil tilgang til marknadene i EU, og for at norske tilsynsstyresmakter skal ha høve til å medverke i regelverksutviklinga som skjer i EU sine tilsynsorgan.

3.6 Avslutning

Ein næringspolitikk for finanssektoren skil seg frå næringspolitikken for mange andre sektorar, mellom anna fordi finanssystemet fungerer som ei støtteverksemd for all anna næringsverksemd i økonomien. Stabilitet i finanssystemet er viktig for svært mange aspekt ved det ansvaret som ligg hos styresmaktene, og dei aller fleste hushald, bedrifter, organisasjonar og andre verksemder vil i ein eller annan samanheng stå overfor finansnæringa som kundar og brukarar. Det er derfor viktig at ein i utforminga av ein heilskapleg politikk for finansmarknaden ikkje legg for stor vekt på interessene til produsentane av finansielle tenester. Omsynet til produsentane må vegast mot mellom anna behovet for finansiell og økonomisk stabilitet, tryggleik for kundane og billige tenester produsert i friast mogeleg konkurranse. Mange innspel om næringspolitiske tiltak har på si side som føremål å verne om økonomiske privilegium, avgrense konkurransen, verne etablerte aktørar, sikre produsentanes inntening eller flytte forhandlingsmakt vekk frå kundane. Andre har innspel som kan endre konkurransen mellom store og små aktørar i marknaden.

Regjeringa peiker i denne finansmarknadsmeldinga både på viktige trekk ved politikken for den norske finansmarknaden og på kva som gjer at også den politikken som vert ført på andre felt, er viktig for rammevilkåra for finansnæringa i Noreg. Dette gjev eit grunnlag for ei meir heilskapleg drøfting av viktige tilhøve som regelverk, risiko, soliditet og internasjonale utviklingstrekk som Stortinget uansett diskuterer i samanheng med den årlege finansmarknadsmeldinga. I denne meldinga er omtalen av risiko, soliditet, kundevern, effektiv ressursbruk og finansnæringa sin plass i norsk økonomi derfor gitt utvida plass.

Næringspolitikk handlar om meir enn desse rammene. I seinare meldingar vil regjeringa derfor kome attende til andre sider ved ein heilskapleg politikk for finansmarknaden. Dette gjeld mellom anna nærmare drøfting av nyleg utkomne rapportar som syner at det trengst streng overvaking og systematisk oppfølging av finansføretaka sin åtferd for å sikre konkurransen i marknaden.

Av spesifikke andre tema som har blitt vurdert å passe betre for omtale i seinare meldingar er utdanning, forsking og innovasjon. Det same gjeld forholdet til staten som kredittgivar og aktør i finanssektoren. Det er også aktuelt å drøfte spørsmål om strukturen i næringa, regulering av godtgjersle og motivering til risikotaking i seinare meldingar.

Ei side ved finansnæringa som har fått meir merksemd dei siste åra er næringa sin medverknad til berekraftig utvikling og andre klimaspørsmål. Regjeringa vil arbeide vidare saman med finansnæringa og organisasjonane hennar i utviklinga av ein internasjonalt konkurransedyktig politikk på feltet.

På somme felt må politikken overfor finansnæringa sjåast i samanheng med endringar på andre politikkområde. Regjeringa vil kome tilbake til skattepolitikken og verknadane for finansnæringa i eigne meldingar til Stortinget. Skattepolitikken bør som hovudregel sjåast på tvers av enkeltnæringar, og ikkje lausrivast i næringsspesifikke drøftingar.