2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen legger vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser, og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også gjennom dårligere tider.

Arbeidet med å sikre finansiell stabilitet er i Norge delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for å fremme finansiell stabilitet, og forvalter lov- og forskriftsverket for finanssektoren. Norges Bank og Finanstilsynet overvåker finansforetakene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true stabiliteten. Finanstilsynet fører tilsyn med de enkelte finansforetakene og markedsplassene. Norges Bank er långiver i siste instans.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. De positive utsiktene for norsk økonomi ved årsskiftet ble snudd til kraftig nedgang som følge av de kraftige tiltakene fra mars i år i møte med koronapandemien. Våren har vært preget av omfattende permitteringer og rask vekst i arbeidsledigheten, lavt aktivitetsnivå og stor usikkerhet om utviklingen fremover. I tillegg har oljeprisen falt betydelig. Den økte usikkerheten i finansmarkedene og fallende oljepris har ført til at kronekursen har svekket seg kraftig. Norges Bank har satt ned styringsrenten i to omganger, og styringsrenten er nå 0,25 pst. Norges Bank har også iverksatt omfattende tiltak for å sikre bankene tilgang på likviditet, og har uttalt at de løpende vil vurdere behovet for intervenering i valutamarkedet gjennom kjøp av norske kroner. Det er stor usikkerhet om varigheten av de strenge smitteverntiltakene og de økonomiske tiltakene. Departementet vil legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai.

De usikre effektene av koronaviruset internasjonalt i tiden fremover og spenninger i internasjonal handel skaper også usikkerhet om vekstbildet fremover. Nedbremsingen i den kinesiske økonomien, den videre utviklingen i Brexit-prosessen og gjeldsoppbygging i de ikke-finansielle foretakene innebærer også risiko for økonomisk vekst og finansmarkedene. I avsnitt 2.2 omtales utviklingen og risikofaktorer i internasjonale finansmarkeder.

Sårbarheter i husholdningssektoren og finansforetakene er omtalt i avsnitt 2.3. Høy gjeld i husholdningene og de høye eiendomsprisene er fortsatt de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet. Selv om gjeldsveksten i husholdningene nå har avtatt, til 4,9 pst. på nyåret, er gjeldsbelastningen fortsatt høy. Norske banker har over flere år hatt lave utlånstap og gode resultater, og soliditeten i banksektoren er vesentlig styrket. Norske bankers finansiering har blitt mer langsiktig de siste årene, og bankene har også bygget opp likviditetsreserver i tråd med nye krav.

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. De mest sentrale virkemidlene som til nå er tatt i bruk, er kapitalbufferkrav for banker og regulering av utlånspraksis overfor husholdningene. Kravene kan strammes til og lempes på avhengig av den økonomiske utviklingen. Makroreguleringen har særlig rettet seg mot oppbyggingen av finansielle ubalanser de siste årene, og bidratt til økt motstandsdyktighet i bankene og husholdningene. Finansdepartementet satte i mars ned det motsykliske kapitalbufferkravet fra 2,5 til 1 pst. for å gi bankene økt utlånskapasitet og motvirke at en strammere utlånspraksis forsterker en nedgang i norsk økonomi. Avsnitt 2.4 omhandler makroregulering og soliditet i bankene.

Nye regler om krisehåndtering og innskuddsgaranti trådte i kraft 1. januar 2019, og skal bidra til lavere risiko i banksektoren og gi økt trygghet for de som har innskudd i bankene, se avsnitt 2.5. De enkelte bankene skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket, mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan de enkelte bankene kan håndteres i mer alvorlige kriser. Det tidligere banksikringsfondet er overført til to nye fond som skal sikre finansieringen av innskuddsgarantien og eventuelle krisetiltak. De norske fondene er i dag langt større enn det som kreves etter EUs regler.

Innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering omtales i avsnitt 2.6. Den nye hvitvaskingsloven trådte i kraft i oktober i fjor, og gjennomfører store deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Loven med tilhørende forskrift innebærer også at Norge implementerer en rekke anbefalinger fra Financial Action Task Force (FATF) om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Finanstilsynet har styrket tilsynsinnsatsen på dette området de siste årene.

Finansielle tjenester er en kritisk samfunnsfunksjon som krever særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap. Økt digitalisering av finansielle tjenester og infrastruktur bidrar til effektivisering og et bredere tjenestetilbud, men økt avhengighet av IKT-tjenester gjør også tjenestene og foretakene mer utsatt for operasjonell svikt og cyberangrep. Systemsvikt i større finansforetak eller sentrale infrastrukturforetak kan få store økonomiske konsekvenser og i ytterste konsekvens true den finansielle stabiliteten. Sårbarheter som følge av den økte digitaliseringen i finansnæringen omtales i avsnitt 2.7.

Klimaendringene og omstillingen til et lavutslippssamfunn i tråd med ambisjonene i Parisavtalen vil påvirke aktørene i finansmarkedene og kan på sikt få konsekvenser for finansiell stabilitet. Både i Norge og internasjonalt arbeider sentralbanker, tilsynsmyndigheter og regulerende myndigheter for å øke forståelsen av hvordan klimarelatert risiko kan påvirke finansmarkedene og finansiell stabilitet. Gjennom å kanalisere kapital til bærekraftige investeringer har finansmarkedene samtidig en nøkkelrolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi. EU-kommisjonen la i 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst. Arbeidet med å identifisere og håndtere klimarisiko i finansmarkedene, og regjeringens oppfølging av regelverksinitiativene i EU, er omtalt i avsnitt 2.8.

2.2 Utviklingen i internasjonale finansmarkeder

Hovedbildet

Norge, som en liten åpen økonomi, påvirkes av utviklingen og hendelser i internasjonale finansmarkeder. Utenlandsk markedsuro, f.eks. i form av uforutsette fall i aktivapriser, kan endre hvordan finansinstitusjonene anser fremtidsutsiktene og det globale risikobildet. Det kan påvirke finansieringskostnader også for norske banker, som henter finansiering i utlandet.

Utbruddet av koronaviruset har overskygget de fleste andre hendelser i finansmarkedene etter viruset i mars spredte seg til å bli en global pandemi. Viruset, og tiltakene myndighetene i de enkelte landene har gjennomført, har hatt en klar negativ direkte effekt både på lokalt næringsliv i hele verden og globale tilbudskjeder. Det har igjen forplantet seg i og hatt stor innvirkning på de internasjonale finansmarkedene. Vekstanslagene for 2020 har blitt kraftig nedjustert i både i fremvoksende økonomier og i de moderne økonomiene. Anslagene er usikre, men i noen land har de blitt justert fra klart positive til en negativ vekst på mer enn 5 pst.

Globale børser falt bredt mot slutten av februar og videre i mars og april. Flere land har opplevd børsfall på over 20 pst., og første kvartal ble tidenes verste i USA hvor indeksen Dow Jones falt ca. 23 pst. Råvaremarkedene har vært volatile så langt i 2020. Utslagene har vært store for flere råvarer, men fallet i oljeprisen har vært spesielt dramatisk. Prisen på nordsjøolje falt fra nesten 70 dollar per fat i januar 2020 til 23 dollar per fat i slutten av mars. Fallet skyldes både direkte effekter av koronapandemien, som for eksempel lavere etterspørsel grunnet kraftig nedbremsing i reiselivs- og transportnæringen, og en konflikt mellom Russland og Saudi Arabia etter at samarbeidet mellom OPEC og Russland brøt sammen i starten av mars.

Uroen i de internasjonale finansmarkedene har også gitt utslag i valutamarkedene. En tydelig trend har vært økt etterspørsel etter amerikanske dollar. Dollaren beskrives ofte som en «trygg havn»-valuta, og den har styrket seg kraftig. Det gjelder spesielt mot valutaer i fremvoksende økonomier og i oljeproduserende nasjoner.

Pengemarkedet har blitt preget av utviklingen i verdensøkonomien og i finansmarkedene. Grunnet usikkerhet i markedet hvor bankene henter finansiering seg imellom, har en sett noe økt volatilitet bl.a. i pengemarkedsrentene Libor og Nibor. Samtidig har kredittpåslagene på finansforetakenes obligasjoner økt betydelig. Det gjelder for flere markeder, bl.a. i det amerikanske og det europeiske. Også for covered bonds, eller obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) i Norge, har påslagene økt markant etter virusutbruddet.

Spenninger i internasjonal handel har i år som i fjor preget internasjonale finansmarkeder, og trekkes av bl.a. IMF og OECD frem som en viktig kilde til nedsiderisiko. Til tross for at USA og Kina i januar 2020 undertegnet en avtale om bl.a. tollsatser, handel av varer og tjenester, valuta og immaterialrett, den såkalte «fase 1-avtalen», er tollbarrierene fortsatt mye høyere enn da handelskonflikten startet. Nøkkelhendelser i konflikten har slått tydelig ut i aksjemarkedene. Ett eksempel var 5. august 2019, da Kina besluttet å stoppe kjøp av amerikanske landbruksvarer, og globale aksjer falt markant, se figur 2.1.

¹ USA: S&P 500. Storbritannia: FTSE 100. Norge: OSEBX. Japan: Nikkei 225. Europa: STOXX 600.

Kilde: Macrobond

Etter nedbremsingen i Kina i 2018, som kom etter bl.a. innstramminger i finansmarkedsreguleringen og avtakende utenlandsk etterspørsel, stabiliserte veksten seg i første halvdel av 2019. Samlet ble veksten i 2019 likevel noe lavere enn året før. Nedbremsingen forventes å fortsette i 2020 og 2021 bl.a. på grunn av vedvarende handelsspenninger med USA og flere kostbare regulatoriske reformer på finansområdet. Vekstanslagene i Kina er blitt ytterligere kraftig nedjustert etter utbruddet av det nye koronaviruset, som hadde sitt utspring i landet.

Siden finanskrisen har lave renter preget finansmarkedene. Det har i mange land bidratt til betydelig gjeldsoppbygging. Samtidig som de lave rentene har gitt drahjelp til fornyet økonomisk vekst i flere land, er det en fare for at lave rentekostnader igjen kan bidra til oppbygging av gjeld til ikke-bærekraftige nivåer hos stater, husholdninger og bedrifter. Den lave avkastningen på sikre verdipapirer, som statsobligasjoner, kan få investorene til å ta mer risiko. De lange rentene har falt gjennom 2019, og flatet ut mot slutten av året, se figur 2.2. Også i markedet for lange renter har volatiliteten vært høy så langt i 2020.

Kilde: Macrobond

I møte med vedvarende lav inflasjon og svakere vekstutsikter enn tidligere antatt, har sentralbanker i flere toneangivende økonomier beholdt nokså lave styringsrenter heller enn å gradvis normalisere pengepolitikken.

Etter en gradvis økning i styringsrenten i perioden 2016–2019 begynte den amerikanske sentralbanken Federal Reserve (Fed) å redusere styringsrenten i andre halvdel av fjoråret på bakgrunn av mer moderat vekst i den amerikanske økonomien. Intervallet for den amerikanske styringsrenten har siden rentemøtet 31. juli 2019 blitt redusert fra 2¼ – 2½ pst. til 1½ – 1¾ pst. På rentemøtet i desember 2019 ble komitemedlemmenes mediananslag for utviklingen i renten i årene 2020–2022 justert ned med mellom 1 og 1,3 prosentenheter sammenlignet med desember 2018. I møte med koronapandemien satte Fed ned renten til 0–0¼ pst. Som varslet avsluttet Fed i utgangen av september 2019 sin gradvise nedtrapping av verdipapirbeholdningen, men i lys av korona-pandemien har Fed gjennomført omfattende verdipapirkjøp og opprettet flere nye najonale og internasjonale fasiliteter for å tilføre markedene likviditet.

Den europeiske sentralbanken (ESB) har holdt styringsrenten på null siden mars 2016, og har signalisert at renten ikke vil heves før det er tegn til at inflasjonen i euroområdet nærmer seg 2 prosentmålet. I januar 2020 var inflasjonen 1,4 pst. Samtidig gjenopptok ESB i november 2019 sine oppkjøp av verdipapirer for å stimulere økonomien. ESB forventer å fortsette å øke verdipapirbeholdningen inntil situasjonen tilsier økt styringsrente, og vil reinvestere beløp som forfaller fra oppkjøpsprogrammet til en god stund etter at renten har begynt å øke. ESB har ikke justert ned styringsrenten som følge av koronapandemien, men den har bl.a. økt kjøpene av verdipapirer og introdusert et eget pandemioppkjøpsprogram på 750 mrd. euro. Dette oppkjøpsprogrammet har betydelig fleksibilitet sammenlignet med tidligere oppkjøpsprogrammer, og tillater bl.a. kjøp av greske statsobligasjoner.

IMF peker i Global Financial Stability Report fra oktober 2019 på at økende gjeld i ikke-finansielle selskaper i flere av de største økonomiene gir grunn til bekymring. Svakere økonomisk vekst og vedvarende handelsspenninger kan slå negativt ut på bedriftenes lønnsomhet. Et fall i lønnsomheten kan igjen gi betydelige tap for finansforetak som er eksponert mot de høyt belånte bedriftene. En slik utvikling kan forsterke økonomiske sjokk.

En IMF-analyse1 viser at gjelden har økt betydelig i ikke-finansielle foretak, og at den i større grad er blitt brukt til utbytte, tilbakekjøp av egne aksjer og finansiering av fusjoner og oppkjøp. Trenden er spesielt tydelig i USA, der markedet for fusjoner og oppkjøp har vært rekordhøyt det siste året.

Oppbyggingen av gjeld i foretakene og fallende kredittvurderinger henger blant annet sammen med markedsutviklingen for strukturerte produkter. Den internasjonale oppgjørsbanken sammenligner i sin kvartalsvise rapport fra september 2019 de strukturerte finansielle produktene før finanskrisen med dagens marked.2 Utstedelsen av strukturerte produkter med bl.a. verdipapiriserte boliglån til utsatte låntakere og andre verdipapiriseringer som underliggende (CDOer), stoppet opp etter finanskrisen i 2008, se også kapittel 3.4. Andre former for verdipapiriseringer har derimot økt i omfang, spesielt såkalte «collateralised loan obligations» (CLOer). CLOer inneholder ofte banklån til selskaper som allerede er høyt belånt og som ofte har en kredittvurdering under BBB («leveraged loans»). Markedet for slike lavkvalitetslån har vokst til 1 400 mrd. dollar, og mye av veksten skyldes at de er blitt verdipapirisert i CLOer.

Det er betydelige forskjeller mellom CLOer og CDOer. CLOene har en mindre kompleks struktur siden de ikke blir brukt til reverdipapiriseringer eller komplekse kredittderivater. De blir heller ikke i like stor grad brukt som sikkerhet i kortsiktige transaksjoner, og det er bedre informasjon om bankenes eksponering mot produktene i markedet. Samtidig har produktene flere likhetstrekk, og noen av de kjennetegnene som spilte inn i opptakten til finanskrisen, kan også nå føre til finansiell ustabilitet. En av hovedrisikoene er kvaliteten på de underliggende lånene til CLOene. Andre risikoer er mangelen på fullstendig informasjon om eierstrukturen, størrelsen på bankenes beholdning av produktene, usikkerhet rundt hvor godt seniortransjene vil gjøre det i et svakt marked, og hvordan dette kan forsterkes av tapskorrelasjonen mellom de underliggende lånene.

Brexit

Storbritannia gikk 31. januar 2020 formelt ut av EU. Etter tre og et halvt år med forhandlinger og uenighet på britisk side om betydningen av folkeavstemningen 23. juni 2016, sikret Boris Johnsons valgseier i desember avklaring og uttreden. 1. februar startet en overgangsperiode i EU, Storbritannia og Norge. Storbritannia vil i overgangsperioden behandles som om landet fortsatt var et EU-medlem. Storbritannia vil da også behandles som om de fortsatt var part i EØS-avtalen og øvrige folkerettslige avtaler Norge har med EU. Overgangsperioden skal i utgangspunktet vare til og med 31. desember 2020, men kan forlenges med inntil to år.

På tross av at utmeldingsavtalen mellom Storbritannia og EU nå er vedtatt, er det mye som gjenstår i Brexit-prosessen. I dagene rundt den formelle utmeldelsesdatoen var effekten begrenset på de internasjonale finansmarkedene. Det er likevel forventet at den vedvarende usikkerheten vil dempe investeringsviljen i Storbritannia gjennom 2020.

I tiden fremover vil Storbritannia forhandle med EU- og EFTA-statene på flere områder, herunder om en frihandelsavtale, jf. omtale i avsnitt 3.8.

2.3 Sårbarheter i husholdningssektoren og finansforetakene

2.3.1 Husholdningenes gjeld og boligprisene

Boligprisene har steget over mange år, med unntak av en korreksjon i 2017. Samtidig har gjelden i husholdningene økt, og over flere år har veksttakten vært høyere enn veksten i inntektene. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed øke husholdningenes tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Historien har vist at slike selvforsterkende mekanismer kan føre boligpriser og gjeld opp på et nivå som ikke er bærekraftig over tid. Den vedvarende oppgangen i husholdningens gjeldsbelastning er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp.

Det siste året har gjeldsveksten til husholdningene avtatt noe og var ved inngangen av året på 4,9 pst., se figur 2.3. Veksten i husholdningenes gjeld er nå på om lag samme nivå som veksten i disponibel inntekt. Husholdningenes gjeldsbelastning har dermed stabilisert seg, men er på et høyt nivå, se figur 2.4. I 3. kvartal 2019 utgjorde husholdningenes gjeld om lag 230 pst. av den disponible inntekten.

Kilde: Macrobond.

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i pst. av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgrad er renteutgifter og beregnede avdrag som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Andelen av inntekten som går til å betjene renter og normale avdrag (gjeldsbetjeningsgraden), er høy og over nivåene fra bankkrisen på slutten av 1980-tallet og den internasjonale finanskrisen i 2008–2009. For husholdninger som har tilpasset seg med særlig høy gjeld, kan selv små endringer i renten føre til at de må redusere på forbruket. Innstrammingen av pengepolitikken som startet i september 2018, og den påfølgende økningen i boliglånsrentene, førte til at husholdningenes rentebelastning økte noe. Utbruddet av koronaviruset har satt en kraftig brems på norsk økonomi, og innstrammingen av pengepolitikken ble reversert i slutten av mars måned. Norges Bank har redusert styringsrenten i to omganger med til sammen 1,25 prosentpoeng. Styringsrenten er nå 0,25 pst. Dette har gitt lavere boliglånsrenter som isolert sett minsker rentebelastningen. Samtidig vil mange husholdninger oppleve et midlertidig markant inntektsfall. For de husholdningene som blir rammet av inntektsfall, kan gjeldsbetjeningsgraden øke vesentlig. 23. mars presiserte departementet at bankene har anledning til å gi rente- og avdragsutsettelse innenfor boliglånsforskriftens rammer, se også avsnitt 2.4.4.

Usikret gjeld (forbrukslån) utgjør i underkant av 4 pst. av husholdningenes samlede gjeld. Samtidig står renteutgiftene på forbrukslån for om lag 13 pst. av husholdningenes samlede renteutgifter. Regjeringen har de siste årene gjennomført flere tiltak for at markedet for forbrukslån skal fungere bedre, se avsnitt 4.5. Veksten i usikret gjeld til norske husholdninger har bremset opp etter flere år med sterk vekst. Nedgangen var særlig tydelig i 2019. Fra utgangen av 2018 til utgangen av 2019 har utlånene i Norge blitt redusert med 2,6 pst., se figur 2.5. Flertallet av de største norske forbrukslånsbankene hadde negativ tolvmånedersvekst i Norge ved utgangen av 2019. Dersom det justeres for salg av porteføljer i 2019, var den samlede årsveksten 1,6 pst. Bankene solgte porteføljer av misligholdte forbrukslån for 6,7 mrd. kroner i 2019, mot 8 mrd. kroner året før.

Kilde: Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå

Boligprisene utviklet seg nokså moderat gjennom 2019. I de to første månedene av 2020 tok veksten seg opp, før prisene falt i mars, se figur 2.6. Prisfallet i mars må ses i sammenheng med utbruddet av koronaviruset. På landsbasis var prisene 1,5 pst. høyere i mars i år enn på samme tid året før. I Oslo var prisene 2,9 pst. høyere i mars i år enn mars i fjor. I Bergen og Trondheim var tolvmånedersveksten hhv. 1,1 pst. og 0,3 pst., mens boligprisene i Stavanger i mars falt med 2,8 pst. fra mars året før, se figur 2.6. Det er stor usikkerhet om hvordan virusutbruddet vil påvirke boligmarkedet fremover.

Det har vært høy aktivitet i bruktboligmarkedet de siste par årene, og tilbudet av boliger holder seg høyt. Nyboligsalget holdt seg relativt stabilt gjennom fjoråret etter å ha avtatt markert 2017 og første halvdel av 2018.

Kilde: Macrobond.

Kilde: Macrobond.

Betydelig fall i boligprisene eller et stort bortfall av inntekt kan føre til at mange husholdninger må stramme inn på forbruket. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter. Konsekvensene for den økonomiske aktiviteten kan bli betydelige. Forbruksgjeld kommer for mange på toppen av høy boliggjeld og kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker.

Høy gjeldsbelastning innebærer at selv en begrenset oppgang i rentene vil føre til betydelig høyere rentebelastning for husholdningene. Finanstilsynet og Norges Bank har over flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning i husholdningene som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet, som gjør norsk økonomi utsatt for et økonomisk tilbakeslag.3

Multinasjonale organisasjoner som vurderer norsk økonomi jevnlig, gjør mange av de samme vurderingene. Høsten 2019 publiserte det europeiske systemrisikorådet (ESRB) en advarsel om at de høye boligprisene er en kilde til systemrisiko for norsk økonomi. I artikkel IV-rapporten om norsk økonomi som ble lagt frem i juni 2019, skriver IMF at den høye husholdningsgjelden og de høye boligprisene fortsatt er blant de viktigste risikoene i norsk økonomi, selv om risikoen har avtatt noe.4 Også OECD viser til at mer moderat prisvekst i boligmarkedet gjør faren for en skarp korreksjon mindre, men at høye boligpriser og høy husholdningsgjeld fortsatt er en vesentlig risiko.5

2.3.2 Utlån til næringslivet

Utlån til ikke-finansielle foretak utgjør vel en fjerdedel av samlede utlån fra banker og kredittforetak i Norge, se figur 2.8. Gjelden i de ikke-finansielle foretakene er høy historisk sett, selv om den som andel av BNP har vært nokså stabil de siste årene. Over halvparten av foretakenes gjeld er i norske banker og kredittforetak.

Kilde: Norges Bank

Utlån til foretak innen næringseiendom utgjør den største andelen av utlånene til ikke-finansielle foretak i Norge. Selv om tapene har vært lave i normale tider, har utlån til slike foretak historisk sett påført bankene de største tapene. Ved tilbakeslag i økonomien blir næringslokaler stående tomme, og det svekker gjeldsbetjeningsevnen til næringseiendomsforetakene. Dersom det også er prisfall på eiendommene som er stilt som sikkerhet, kan bankenes tap bli store. Næringseiendomsprisene har generelt beveget seg mer i takt med konjunkturene enn boligprisene.

I årene etter finanskrisen har prisene på norsk næringseiendom vokst kraftig, særlig på eiendom av god standard i sentrale områder. Beregnede salgspriser for de mest attraktive kontorlokalene i Oslo brukes ofte som en indikator for sårbarheten i næringseiendom. Historisk har disse prisene steget mye i forkant av kriser. Ved hjelp av en nyutviklet leieprisindeks har Norges Bank funnet indikasjoner på at prisveksten i dette segmentet i flere år har vært sterkere enn for Oslo som helhet.6 Prisveksten har imidlertid avtatt det siste året. Det høye prisnivået og et høyt gjeldsnivå i næringseiendomsforetakene utgjør likevel en viktig sårbarhet for det norske finanssystemet.

2.3.3 Bankenes likviditet og finansieringsstruktur

Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.9. Innskudd har vist seg som en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Markedsfinansiering lar bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, men kan også gjøre dem mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte, og da mye i utenlandske markeder. De mindre bankene er i større grad innskuddsbasert, men henter også markedsfinansiering bl.a. via de større bankene.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Nordic Bond Pricing og Verdipapirfondenes forening.

Under finanskrisen fikk mange banker likviditetsproblemer. De hadde gjort seg for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering, og fikk problemer med refinansiering da krisen startet. Utfordringene oppsto raskt og i mange banker samtidig. Krisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen. De siste årene har noe mer av norske bankers markedsfinansiering blitt langsiktig (med løpetid over ett år), se figur 2.9. De kortsiktige innlånene motsvares også i større grad av sentralbankinnskudd og andre likvide eiendeler i samme valuta. Det øker bankenes motstandsdyktighet. Norske banker har hatt god tilgang på markedsfinansiering, som har blitt noe billigere de siste årene, se figur 2.10. Internasjonal markedsuro kan imidlertid påvirke pris og tilgang på finansiering for norske banker. I kjølvannet av koronautbruddet har risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet steget markert. I slutten av mars og begynnelsen av april i år var risikopåslagene vesentlig over nivåene i 2011–2012, se figuren, og det er stor usikkerhet om hvordan markedet vil utvikle seg fremover.

Norske banker oppfyller kravet til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) med god margin, se avsnitt 2.4.3. Reserven har imidlertid en tidshorisont på 30 dager, og bankene kan være sårbare dersom de mister tilgang på finansiering utover dette. Løpetiden på bankenes utlån og andre eiendeler er fortsatt betydelig lengre enn løpetiden på markedsfinansieringen, selv om sistnevnte har økt de siste årene. Norske banker oppfyller også et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR), som har som formål å redusere denne sårbarheten, se avsnitt 2.4.3.

Norske banker har siden 2007 kunnet finansiere seg ved å utstede obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) via kredittforetak. Prisen på OMF-finansiering er lav sammenlignet med andre finansieringskilder for bankene, se figur 2.10. Under den senere tidens økte risikopåslag i obligasjonsmarkedet har økningen for OMF vært prosentvis mindre enn for andre typer obligasjoner. Det at prisen på OMF-finansiering generelt er relativt lav, skyldes at disse obligasjonslånene er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet, slik at investorenes risiko blir lav. Bankene har funnet det lønnsomt å overføre boliglån med lav risiko fra egen balanse til kredittforetak som kan utstede OMF, selv om den gjennomsnittlige risikoen på bankenes gjenværende utlånsportefølje nødvendigvis har blitt høyere. OMF utgjør i dag om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på markedsfinansieringen har økt vesentlig de siste årene. Det vil si at likviditetsrisikoen har blitt lavere. OMF har så langt vist seg som en sikker og stabil finansieringskilde.

Utviklingen innebærer imidlertid også nye sårbarheter. For det første er utviklingen i boligmarkedet en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Mens stigende boligpriser gir økte panteverdier og lettere finansiering, kan et prisfall redusere lånemulighetene i OMF-markedet. Da må banken finne alternative finansieringskilder eller stramme inn på utlån. For det andre eier bankene en betydelig andel av hverandres OMF, siden OMF kan brukes til å oppfylle likviditetsreservekravet. Ved utgangen av 2019 utgjorde OMF over halvparten av bankenes likviditetsreserve i norske kroner, se figur 2.11. Etter EU-reglene kan OMF utgjøre maksimalt 70 pst. av likviditetsreserven. Dersom mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig, kan verdien på OMF falle og papirene bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Kilde: Finanstilsynet.

2.3.4 Utsiktene for forsikrings- og pensjonsforetakene

Økende levealder og et lavt rentenivå har over tid hatt stor betydning for pensjonsleverandørene. Levealderen har i en periode økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsleverandørene beregnet og krevde inn premier. Det har derfor vært behov for å øke reservene for allerede opptjente forpliktelser så vel som premiene for ny opptjening. Pensjonsleverandørene har etter tillatelse fra myndighetene finansiert oppreserveringen ved å bruke midler som i en normalsituasjon skal gå til kundene. Denne oppreserveringen er fullført, men det er viktig at pensjonsleverandørene løpende sørger for at reservene er tilstrekkelige til å finansiere de lovede utbetalingene.

Et fortsatt lavt rentenivå påvirker risikoen i norske pensjonsleverandørers virksomhet. En vesentlig andel av leverandørenes forpliktelser er kontrakter med årlig rentegaranti, som de senere årene har ligget over renten på 10-årige norske statsobligasjoner. Pensjonsleverandørene bestemmer selv nivået på rentegarantiene, som har blitt redusert etter hvert som rentenivået har falt. Fordi forpliktelsene er langsiktige, og reduserte rentegarantier kun gjelder ny opptjening, tar det imidlertid tid fra rentegarantien settes ned til det slår ut i vesentlig lavere gjennomsnittlig rentegaranti. De gjennomsnittlige rentegarantiene har dermed falt tregere enn det generelle rentenivået. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetakene var ca. 2,6 pst. ved utgangen av 2019, mens renten på 10-årige norske statsobligasjoner på samme tidspunkt var 1,55 pst., jf. figur 2.12. Rentegarantiene varierer imidlertid en god del mellom ulike produkttyper, og de vil typisk være høyere i fripoliser, hvor det ikke skjer ny opptjening, enn i løpende ytelsesordninger.

Uro i finansmarkedene og usikre økonomisk utsikter som følge av koronautbruddet har bl.a. ført til lavere markedsrenter. Fallet i rentenivået øker renterisikoen på forpliktelsene for foretak med betydelige porteføljer av garanterte pensjonsforpliktelser i privat sektor. Samtidig påvirkes disse foretakenes investeringer også direkte av uroen i finansmarkedene. Situasjonen kan videre føre til at skadeforsikringsforetak må være forberedt på økte erstatningsutbetalinger.

Kilde: Finanstilsynet.

2.4 Makroregulering og krav til bankene

2.4.1 Oversikt

Reguleringen av banksektoren har tradisjonelt vært innrettet mot å bidra til soliditet i hver enkelt bank, for å verne kunder og kreditorer mot tap og bidra til økonomisk stabilitet. Den internasjonale finanskrisen ble en kraftig påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for markedssvikt gi opphav til systemrisiko som kan true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. Etter finanskrisen har det derfor blitt lagt mer vekt på å styrke overvåking og regulering av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering.

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser, og å dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Det innebærer å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og sikre at bankene har tilstrekkelige buffere til å tåle makroøkonomiske tilbakeslag. Det er også viktig å identifisere og håndtere smittevirkninger i finanssystemet som følge av likeartet virksomhet i bankene, risikokonsentrasjon og sammenkoblinger.

Den ene hovedgruppen av virkemidler som til nå er tatt i bruk i makroreguleringen, er rettet mot å bygge motstandsdyktighet i bankene og å endre insentivene deres, se avsnitt 2.4.2 og 2.4.3 om kapital- og likviditetskrav for banker. Den andre hovedgruppen av virkemidler retter seg mot bankenes utlånspraksis og skal bidra til motstandsdyktighet ved å legge begrensninger på særlig utlån til husholdningene, se avsnitt 2.4.4. Nye regler om kriseberedskap kan også bidra til redusert risiko i banksystemet, men skal primært sikre ordnet håndtering av kriser som likevel oppstår, se avsnitt 2.4.5.

2.4.2 Kapitalkrav for banker

Bankene må oppfylle minstekrav til egenkapital, eller ren kjernekapital. Den rene kjernekapitalen skal minst tilsvare en viss andel av bankens risikovektede eiendeler, som er summen av verdien av hvert utlån og andre eiendeler justert ut fra antatt risiko. For eksempel skal ofte 35 pst. av verdien av et pantesikret boliglån inngå i de risikovektede eiendelene etter den såkalte standardmetoden, mens lån til bedrifter kan ha risikovekt mellom 50 og 150 pst. avhengig av kredittverdigheten til bedriften. De større bankene bruker i større grad interne modeller (IRB-metoden) for å beregne risikovekter, og har typisk en risikovekting av boliglån på 20–25 pst. En banks rene kjernekapitaldekning vil dermed gjenspeile bankens evne til å tåle de potensielle tapene den er utsatt for. En bank med risikable utlån må ha mer egenkapital for å ha like høy ren kjernekapitaldekning som en bank med tryggere utlån.

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren. Mesteparten av økningen i kapitalkravene består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet til ren kjernekapital, se figur 2.13 og 2.14. Bufferkravene er virkemidler i den nasjonale makroreguleringen, og retter seg mot ulike former for systemrisiko. Unntaket er bevaringsbufferkravet som er et fast og obligatorisk krav etter EU/EØS-reglene, og som skal motvirke at bankenes rene kjernekapital faller under minstekravet ved store tap.

Dersom det oppstår tap i mange banker samtidig, kan det utløse eller forsterke et tilbakeslag i økonomien. Et viktig hensyn i makroregulering er derfor at de ulike kapitalbufferne skal kunne tæres på uten at banken kommer i brudd med konsesjonsvilkårene. Når en bank ikke oppfyller de samlede bufferkravene, får den automatisk visse begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger. Dersom konsekvensene av å ligge under bufferkravene oppleves som kostbare eller usikre, f.eks. på grunn av svekket tillit til banken hos kundene eller i kapitalmarkedet, kan bankene være lite villige til å tære på bufferne, selv ved store tap. For å motvirke dette kan bufferkravene reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Det motsykliske bufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en framtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. Det er særlig dette bufferkravet som vil være aktuelt å bruke aktivt i makroreguleringen. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen, men kan i særlige tilfeller settes høyere. Siden det først ble satt til 1 pst. med virkning fra juni 2015, har Finansdepartementet de siste årene gradvis økt bufferkravet, sist til 2,5 pst. med virkning fra utgangen av 2019. Bufferkravet har blitt økt som følge av at finansielle ubalanser har bygget seg opp, og størrelsen på økningene har samsvart med råd fra Norges Bank. Den 13. mars i år satte departementet ned bufferkravet til 1 pst. med umiddelbar virkning etter råd fra Norges Bank, se figur 2.14. Kravet ble satt ned for å gi bankene økt utlånskapasitet og motvirke at en strammere utlånspraksis forsterker en nedgang i norsk økonomi. Finans Norge har anslått at dette kan øke utlånskapasiteten i bankene med mellom 500 og 600 mrd. kroner.

Systemrisikobufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet besluttet i desember 2019 å øke bufferkravet fra 3 til 4,5 pst. med virkning fra utgangen av 2020.7 Bakgrunnen er at mange norske banker fikk lavere reelle kapitalkrav da EUs kapitalkravsregelverk (CRR/CRD IV) ble gjennomført i Norge ved utgangen av 2019, se boks 2.2. Med endringene ble det innført en SMB-rabatt som senker kapitalkravene for utlån til små og mellomstore bedrifter, i tillegg til at det såkalte Basel I-gulvet ble opphevet. Gulvet har sikret at banker som bruker interne risikomodeller for å beregne kapitalkrav (IRB-banker), ikke har fått uforsvarlig lave krav. Økningen i bufferkravet vil bidra til å opprettholde norske bankers samlede, reelle krav på om lag det tidligere nivået. Innføringen av SMB-rabatten vil like fullt bidra til at det blir mindre kapitalkrevende for bankene å gi lån til små og mellomstore bedrifter, samtidig som opphevingen av Basel I-gulvet gjør IRB-bankenes kapitalkrav mer risikofølsomme. Finansdepartementet vil i tråd med EU/EØS-reglene vurdere nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år fremover.

Det er flere trekk ved det norske finansielle systemet som bidrar til strukturell systemrisiko. Departementet la særlig vekt på følgende tre kategorier av risiko i vurderingen av nivået på systemrisikobufferkravet:8

1. Risiko for forplanting og forsterking av sjokk i finanssystemet:

   • Bankene er avhengig av markedsfinansiering, hvor en stor andel er i utenlandsk valuta. Det gjør bankene sårbare for markedsuro og forstyrrelser fra utlandet.

   • Fellestrekkene i bankenes forretningsmodeller er betydelige, og bankene er sammenkoblet gjennom bl.a. krysseierskap av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Det øker sannsynligheten for at problemer i én bank raskt sprer seg til andre banker.

   • Bankene har likeartede og konsentrerte eksponeringer særlig mot norske eiendomsmarkeder, som lenge har vært preget av høye og stigende priser. Utviklingen i disse markedene vil derfor påvirke store deler av banksektoren samtidig og på samme måte.

2. Risiko fra strukturelle forhold i banksektoren:

   • Banksektoren er forholdsvis stor og en viktig kredittkilde for norske låntakere.

   • Banksektoren er nokså konsentrert i et mindre antall større banker.

3. Risiko fra realøkonomien:

   • Norske husholdninger har et svært høyt gjeldsnivå sammenlignet med andre land, og er sårbare for renteøkninger, bortfall av inntekt og boligprisfall.

   • Norske husholdninger har en av de høyeste andelene gjeld med flytende rente i Europa, noe som forsterker sårbarheten.

   • Norsk økonomi er preget av en ensidig næringsstruktur, noe som gjør økonomien sårbar for utviklingen særlig i petroleumssektoren.

   • Norge er en liten, åpen økonomi, og forstyrrelser fra utlandet kan forplante seg i den norske banksektoren.

På grunnlag av erfaringer fra tidligere kriser og stresstester gjennomført av Finanstilsynet og Norges Bank, konkluderte departementet med at et systemrisikobufferkrav på 4,5 pst. er det mest egnede tiltaket for å opprettholde særlig de større bankenes kapitalnivå. Dette nivået vurderes som tilstrekkelig til å møte den strukturelle risikoen i finanssystemet, og gir et samlet kapitalkravsnivå som ligger innenfor spennet av anslag på samfunnsøkonomisk optimale krav. Siden systemrisikobufferkravet retter seg mot strukturelle sårbarheter og annen systemrisiko i norsk økonomi, skal det nye bufferkravet bare gjelde for bankenes utlån og andre engasjementer i Norge, i motsetning til dagens bufferkrav som gjelder alle utlån. Systemrisikobufferkravet bør gjelde også for utenlandske bankers virksomhet i Norge, og departementet arbeider overfor nordiske myndigheter og relevante EU/EØS-organer for å få til det. Det økte systemrisikobufferkravet trer i kraft ved utgangen av 2020. For de mindre bankene, som benytter standardmetoden eller grunnleggende IRB-metode for å beregne kredittrisiko, trer økningen i kraft to år senere. Det henger sammen med at disse bankene bare fikk lettelser av innføringen av SMB-rabatten og ikke av opphevingen av Basel I-gulvet.

Bufferkravet for systemviktige banker skal redusere sannsynligheten for at systemviktige banker får økonomiske problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for det finansielle systemet og realøkonomien. Finansdepartementet treffer i tråd med EU/EØS-reglene beslutning hvert år om hvilke banker som skal anses som systemviktige i Norge, basert på råd fra Finanstilsynet. DNB og Kommunalbanken har siden 2014 vært utpekt som systemviktige bl.a. på grunnlag av objektive størrelseskriterier fastsatt i forskrift, og bankene har derfor måttet oppfylle et eget bufferkrav på 2 pst. Finansdepartementet besluttet i desember 2019 å endre reglene slik at bufferkravet skal bli differensiert ut fra grad av systemviktighet.9 Banker som oppfyller de tidligere kriteriene, skal som hovedregel ha et bufferkrav på 1 pst., mens bufferkravet skal være 2 pst. for banker som scorer minst dobbelt så høyt på de samme kriteriene, se figur 2.15. Sammen med endringene i systemrisikobufferkravet vil denne differensieringen bidra til at de samlede kapitalkravene for de to bankene som er identifisert som systemviktige i dag (motsyklisk kapitalbuffer holdt utenfor), reelt sett opprettholdes på om lag nivået som gjaldt før CRR/CRD IV-regelverket ble gjennomført i Norge.

Kilde: Finanstilsynet.

Figuren omfatter fastsatte pilar 2-krav for norske banker, kredittforetak, finansieringsselskap og holdingselskap i finanskonsern.

Kilde: Finanstilsynet.

Individuelle tilleggskrav til kapital fastsettes av Finanstilsynet etter vurderinger av hver enkelt banks risiko og kapitalbehov (regelverkets pilar 2), og kommer i tillegg til de generelle minste- og bufferkravene som gjelder alle banker (regelverkets pilar 1). Pilar 2-kravene skal sikre at kapitalkravene totalt sett fanger opp all risikoen i den enkelte bankvirksomhet. De fleste norske banker har slike krav på 2–3 pst., se figur 2.16. De høyeste pilar 2-kravene ligger på rundt 6 pst., og blant bankene med høyest krav er det flere forbrukslånsbanker som primært yter usikrede lån med relativt høy tapsrisiko.

Risikovektingen av bankenes ulike typer eiendeler har mye å si for hvor mye kapital banken faktisk må ha for å møte de prosentvise kapitalkravene. Tidligere måtte alle banker bruke faste, forskriftsfastsatte risikovekter, og de fleste banker bruker fortsatt denne metoden for å beregne sine kapitalkrav (standardmetoden). De større bankene har siden 2007 kunnet bruke egne modeller til å beregne risikovekter (IRB-metoden).10 Selv om slike modeller må godkjennes av tilsynsmyndigheten der banken har hovedkontor, kan risikovektene for ulike typer eiendeler variere mye fra land til land og fra bank til bank, avhengig bl.a. av bankenes tapshistorikk og metoder. I Norge har Finanstilsynet og Finansdepartementet over flere år stilt krav til bankenes interne modeller for å sikre betryggende kapitalkrav.

Finanstilsynet innhentet tidligere i år Finans Norges merknader til et utkast til rundskriv om nye krav til IRB-modeller. Endringene kunne ført til økte kapitalkrav for bankene. Finanstilsynet varslet imidlertid i mars at det på grunn av uroen som følge av utbruddet av koronaviruset, ikke ville prioritere å ferdigstille rundskrivet. Et nytt rundskriv om slike krav vil derfor ikke foreligge med det første.

Departementet besluttet i desember 2019 å innføre midlertidige gulv for IRB-bankenes gjennomsnittlige risikovekting av boliglån og næringseiendomslån.11 Dette er makroreguleringstiltak i tråd med CRR/CRD IV-regelverket, og skal i første omgang gjelde i to år fra utgangen av 2020. De aller fleste IRB-bankene i Norge ligger om lag på eller over disse gulvene i dag, men tiltaket kan løfte de få utenlandske bankene som ligger lavere, opp på et forsvarlig nivå.

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig de siste årene, i takt med økte kapitalkrav, se figur 2.13. Siden 2008 har bankene samlet økt sin rene kjernekapitaldekning med over ti prosentpoeng, det vil si at bankene nå scorer nesten halvannen ganger så høyt på det risikobaserte målet på soliditet i banksystemet. Økningen har ikke vært like stor målt ved den uvektede kjernekapitaldekningen, som omtrent tilsvarer bankens egenkapital i prosent av verdien av utlån og andre eiendeler (og visse poster utenfor balansen), se figur 2.17. Forskjellen skyldes at bankenes gjennomsnittlige risikovekting har falt de siste årene, det vil si at verdien av de risikovektede eiendelene ikke har vokst like mye som verdien av utlånene. Bankenes risikovektede eiendeler har blitt redusert fra ca. 70 pst. av den uvektede forvaltningskapitalen ved utgangen av 2007 til under 50 pst. i dag. Det gjenspeiler både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede beregningsmetoder. Den uvektede kjernekapitaldekningen gir et enkelt og lettfattelig bilde av en banks evne til å motstå tap, men gir lite informasjon om risikoen for tap. Det uvektede kravet er derfor bare ment å supplere de risikobaserte kravene, og ble innført i Norge først i 2017. Det er ennå ikke innført i de fleste EU-land.

Frem til 2014 vises kjernekapital i prosent av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitaldekning. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitaldekningen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Gode resultater over mange år har satt norske banker i stand til å styrke sin soliditet med tilbakeholdt overskudd, og ikke ved å redusere utlånene, slik en har sett i enkelte andre land i årene etter finanskrisen. Den gode resultatutviklingen fortsatte i 2019, se boks 2.1. Alle norske banker oppfylte minste- og bufferkravene ved utgangen av 2019, og den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen var 17,9 pst., som er 1,7 prosentpoeng høyere enn ved utgangen av 2018. Mesteparten av økningen skyldes at den rene kjernekapitaldekningen beregnes på en lempeligere måte etter at CRR/CRD IV-regelverket ble gjennomført i Norge ved utgangen av 2019, jf. også omtalen av systemrisikobufferkravet over. Både opphevingen av Basel I-gulvet og innføringen av SMB-rabatten bidrar til å redusere bankenes risikovektede eiendeler. Styrkingen av norske bankers soliditet det siste tiåret tilsier uansett at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt bedre. Norske banker er blant de mest solide i Europa, enten en ser på det risikovektede eller uvektede kapitalmålet, se figur 2.18.

Siden det nå er stor usikkerhet om utviklingen i norsk økonomi og i finansmarkedene fremover, og bankene kan bli påført betydelige tap, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan bidra til å svekke soliditeten. Finansdepartementet uttrykte derfor i et brev til Finanstilsynet 25. mars i år en forventning om at norske banker og forsikringsforetak venter med utdeling av utbytte mv. til den store usikkerheten om den økonomiske utviklingen er redusert. Tilsvarende uttalelser har kommet fra myndigheter i en rekke andre land og fra Den europeiske tilsynsmyndigheten EBA og Den europeiske sentralbanken. Mange europeiske og norske banker har besluttet å redusere planlagte utdelinger, holde tilbake hele overskuddet eller utsette behandlingen av spørsmålet om utdeling til senere i år.

Nye regelverksendringer kan om noen år ha betydning for de reelle kapitalkravene norske banker står overfor. Våren 2019 ble det vedtatt en rekke endringer i CRR/CRD IV-regelverket og EUs krisehåndteringsregelverk for banker (BRRD), omtalt som «bankpakken». I tillegg til en utvidelse av SMB-rabatten og en ny rabatt for utlån til infrastrukturprosjekter, inneholder pakken bl.a. nye regler om pilar 2-krav og det såkalte MREL-kravet (som er omtalt i avsnitt 2.4.5). Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet satt ned en arbeidsgruppe som bl.a. skal foreslå norsk gjennomføring av bankpakken innen utgangen av oktober i år, se boks 2.2.

Kilde: EBA og Finanstilsynet.

Utenlandske banker i Norge har en samlet andel av det norske utlånsmarkedet på ca. 27 pst., og er for det meste hjemmehørende i andre nordiske land.12 De tre største utenlandske bankene har alle større markedsandeler i det norske utlånsmarkedet enn noen av de ikke-systemviktige norske bankene, se tabell 2.1. Den rene kjernekapitaldekningen i de utenlandske bankene ligger om lag på nivå med dekningen i de største norske bankene, mens den uvektede kjernekapitaldekningen er vesentlig lavere i de utenlandske bankene. Det kan tilsi at risikovektingen generelt er lavere i de utenlandske bankene, slik at kapitalkravene reelt sett er lavere enn de som gjelder for norske banker. Endringene i det norske systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån, jf. omtalen over, kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes virksomhet i Norge. Det vil bidra til stabilitet og jevnbyrdig konkurranse i det norske bankmarkedet.

Boks 2.1 Lave utlånstap og gode resultater i norske banker

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Denne utviklingen fortsatte i 2019, se figur 2.19. Høyere marginer på innskudd bidro til å øke bankenes netto renteinntekter til det høyeste nivået på mer enn 15 år, samtidig som utlånstapene økte. Utlånstapene i 2019 tilsvarte 0,15 pst. av verdien av bankenes eiendeler (forvaltningskapitalen). Økningen i utlånstap skyldes i stor grad høyere tap i forbrukslånsbanker, og må også ses i lys av at de større bankene hadde svært lave tap i 2018 som følge av betydelige tilbakeføringer fra utlån til olje- og offshorenæringen. Norske banker samlet fikk et resultat før skatt på 64,2 mrd. kroner i 2019. Det tilsvarer 1,3 pst. av forvaltningskapitalen, som er en svak økning fra året før. Resultatforbedringen forklares i stor grad av gevinster i forbindelse med fusjonen av skadeforsikringsvirksomheten i DNB og Sparebank 1-gruppen.

Kilde: Finanstilsynet.

Filialene av utenlandske banker gjorde det vesentlig dårligere enn norske banker i Norge i 2019. Filialene fikk et resultat før skatt på 0,86 pst. av forvaltningskapitalen, mens utlånstapene utgjorde 0,26 pst. Utlånstapene økte med 0,2 prosentpoeng fra 2018.

Sammenlignet med banker ellers i Europa er lønnsomheten i norske og andre skandinaviske banker høy, se figur 2.20. Resultatet som andel av egenkapitalen (egenkapitalavkastningen) har de siste årene ligget rundt 10–12 pst. for norske banker, mens gjennomsnittet ellers i Europa har vært omtrent halvparten. Norske banker har oppnådd om lag samme egenkapitalavkastning som danske og svenske banker, selv med vesentlig høyere egenkapital, se også panel B i figur 2.18.

Kilde: European Banking Authority og Norges Bank.

2.4.3 Likviditetskrav for banker

Et krav til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) ble innført for norske banker fra 2015 i samsvar med nye EU-regler, se figur 2.21. Kravet ble innført gradvis for de fleste av bankene, slik at de måtte oppfylle minst 70 pst. av kravet fra utgangen 2015, minst 80 pst. året etter og fullt ut fra utgangen av 2017. De systemviktige bankene måtte oppfylle det fulle kravet allerede fra utgangen 2015. Likviditetsreservekravet innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 150 pst. av kravet ved utgangen av 2019.

Siden bankenes eiendeler stort sett er i norske kroner og en betydelig andel av finansieringen er i utenlandsk valuta, er bankene avhengige av et velfungerende valutabyttemarked. Markedet fungerer godt i normale tider, men i urolige tider kan det bli betydelig dyrere og vanskeligere å bytte til seg valuta. For å redusere denne sårbarheten, må bankene også oppfylle likviditetsreservekrav for hver såkalt signifikant valuta. En valuta er signifikant for banken hvis mer enn 5 pst. av bankens totale gjeld er tatt opp i valutaen. Likviditetsreservekravet er 100 pst. også for hver signifikant valuta, det vil si at banken må ha nok høylikvide eiendeler i hver signifikant valuta til å dekke 100 pst. av de hypotetiske utbetalingene i stressperioden. Fordi tilbudet av likvide verdipapirer i norske kroner er begrenset, er det ikke et eget likviditetsreservekrav for norske kroner, til tross for at norske kroner er en signifikant valuta for alle norske banker. De bankene som har euro eller amerikanske dollar som signifikant valuta, det vil si de større bankene, skal imidlertid oppfylle et likviditetsreservekrav på 50 pst. for norske kroner.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering («net stable funding ratio», NSFR) er ment å redusere sårbarheten i bankene ytterligere. Kravet vil innebære at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Kravet er vedtatt i EU, og skal tre i kraft der i juni 2021. Kravet er EØS-relevant, og en arbeidsgruppe utreder nå hvordan dette og andre krav i EUs såkalte bankpakke kan gjennomføres i Norge, se boks 2.2. Selv om kravet ikke ennå har blitt gjennomført i Norge, har norske banker rapportert NSFR i flere år og har en finansieringsstruktur som oppfyller kravet, se figur 2.22.

Kravene til likviditetsreserve og finansieringsstruktur er også viktige tiltak for å redusere systemrisiko, selv om de i første rekke er en del av den ordinære reguleringen som skal sikre forsvarlig drift i den enkelte bank. Særlig kan bankene trekke på likviditetsreserven i perioder med uro i finansieringsmarkedene. Det kan motvirke at problemer sprer seg og forsterkes i det finansielle systemet. Dersom likviditetsreserven faller under kravet på 100 pst., må banken informere Finanstilsynet om situasjonen og utarbeide en plan for hvordan reserven kan bygges opp igjen.

2.4.4 Krav til utlånspraksis

Selv om det for den enkelte bank kan være rasjonelt å innvilge lån som er høye i forhold til boligverdi eller inntekt, kan summen av bankenes utlånsbeslutninger bidra til at sårbarheten i det finansielle systemet øker. Tiltak som begrenser muligheten for å ta opp lån, kan bidra til økt motstandsdyktighet i husholdningene. I motsetning til økte kapitalkrav begrenser denne typen tiltak tilbudet av kreditt i økonomien direkte. Tiltak rettet mot husholdningenes låneopptak har blitt innført i en rekke europeiske land, og er også utbredt i Asia og i Midtøsten.13 De vanligste formene for tiltak internasjonalt er:

• Grenser for belåningsgrad, det vil si en grense for hvor stort et lån med pant i bolig kan være i forhold til boligens verdi.

• Grenser for hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakerens gjeldsbetjeningsevne eller inntekt, ev. hvor stor andel av låntakers inntekt som kan gå med til å betjene boliggjeld.

I enkelte land er det også innført grenser for boliglåns løpetid, krav om avdragsbetaling for lån med høy belåningsgrad og krav om stresstesting av låntakers gjeldsbetjeningsevne.

Formålet med å sette grenser for hvor stort et lån kan være i forhold til boligens verdi, er å øke husholdningenes motstandsdyktighet ved et boligprisfall. Krav om avdragsbetaling bidrar til å redusere belåningsgraden over tid. Krav til stresstesting av låntakers betjeningsevne og grenser for hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakers inntekt, har som formål å sikre at låntakerne har tilstrekkelige finansielle buffere til å tåle en fremtidig renteøkning eller andre forhold som påvirker husholdningenes gjeldsbetjeningsevne.

Finanstilsynet ga i 2010 retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål i Norge. Retningslinjene omfattet blant annet en grense for belåningsgrad på 90 pst. av boligens verdi for nedbetalingslån, og et ikke-tallfestet krav om å begrense utlån etter låntakerens gjeldsbetjeningsevne, se boks 2.3. Eventuelle brudd på retningslinjene kunne medføre pålegg fra Finanstilsynet, herunder om at banken måtte øke sin kapitaldekning. Retningslinjene ble strammet inn i 2011. Grensen for belåningsgrad for nedbetalingslån ble senket til 85 pst., og kravet om gjeldsbetjeningsevne ble konkretisert ved at låntakeren måtte tåle en renteøkning på minst fem prosentpoeng. Innstrammingene ble begrunnet ut fra situasjonen i bolig- og lånemarkedene og bankenes etterlevelse av 2010-retningslinjene.

På bakgrunn av den sterke veksten i husholdningenes gjeld og i boligprisene, fastsatte Finansdepartementet sommeren 2015 en midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig (boliglånsforskriften). Formålet med forskriften var å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld. Den første boliglånsforskriften satte rammer for bankenes utlånspraksis som i stor grad sammenfalt med kravene i retningslinjene. Forskriften åpnet likevel for at bankene kunne innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene hvert kvartal. Det innebærer at forskriften ikke regulerer den enkelte låneavtale, men setter rammer for bankens samlede utlånspraksis.

Forskriften som ble fastsatt i 2015, ble gitt med 18 måneders varighet. Boliglånsforskriften har senere blitt endret og videreført tre ganger. Forskriften ble strammet inn med virkning fra 1. januar 2017. Det ble da innført en bestemmelse om at lån med pant i bolig ikke skal innvilges dersom kundens samlede gjeld etter låneopptaket overstiger fem ganger brutto årsinntekt (maksimal gjelsdgrad). Maksimal belåningsgrad for rammekreditter og avdragsfrie lån ble samtidig redusert fra 70 til 60 pst. Det ble også innført to særkrav i Oslo:

• En separat «fleksibilitetskvote» i Oslo på 8 pst. av bankens utlån hvert kvartal.

• En grense for maksimal belåningsgrad for lån med pant i sekundærbolig i Oslo på 60 pst.

De generelle kravene i forskriften, bankenes fleksibilitetskvoter og sekundærboligkravet for Oslo har blitt videreført i forskriftene som ble fastsatt henholdsvis sommeren 2018 og i november 2019. Gjeldende forskrift trådte i kraft 1. januar 2020 og gjelder frem til 31. desember 2020.

På bakgrunn av råd fra Finanstilsynet, besluttet Finansdepartementet 23. mars 2020 en midlertidig økning i fleksibilitetskvotene til 20 pst. i andre kvartal. Den økte fleksibiliteten styrker bankenes mulighet til å hjelpe sine boliglånskunder gjennom en krevende periode. Det kan blant annet gjelde de som blir permittert eller av andre årsaker vil ha mindre inntekt fremover, eller selvstendige næringsdrivende som har stilt boligen som sikkerhet for lån, og nå har behov for kapital. Departementet presiserte samtidig at boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften gir bankene adgang til å innvilge avdrags- og renteutsettelse på eksisterende lån i inntil seks måneder. Departementet vil senere vurdere å forlenge perioden med økt fleksibilitetskvote dersom forholdene tilsier det.

Boliglånsforskriften er ikke egnet til å finstyre utviklingen i bolig- og kredittmarkedene, men setter rammer for bankenes utlånspraksis. Slike rammer har vært vurdert som nødvendig på grunn av sårbarheten husholdningenes høye gjeld utgjør i det norske finansielle systemet. Regulering av utlånspraksis innebærer en avveining mellom hensynet til å begrense ytterligere oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder. Detaljerte krav til bankenes utlånspraksis kan svekke bankenes motivasjon til å gjøre selvstendige risikovurderinger. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også i tilfeller der et lån oppfyller kravene i forskriften. At bankene har mulighet til å innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller kravene i forskriftene, bidrar til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene.

Høringene og innspillsmøter i forbindelse med evalueringene av boliglånsforskriften i 2016, 2018 og 2019 har vist at høringsinstansene i økende grad er enige om behovet for å regulere bankenes utlånspraksis. Enkelte høringsinstanser har vært bekymret for at forskriften stenger enkelte grupper, som førstegangskjøpere, ute av boligmarkedet eller er til hinder for boligbygging i spredtbygde områder. Forskriftene har imidlertid som formål å begrense sårbarhet som følge av høy gjeld i husholdningene, og en bør i utgangspunktet ikke legge andre boligpolitiske mål til reguleringen. Til det vil andre virkemidler, som f.eks. Husbanken være bedre egnet.

Høringsinstansene er generelt positive til at forskriften evalueres jevnlig, men har også pekt på viktigheten av forutsigbarhet for aktørene, og at forskriften derfor ikke bør evalueres for hyppig. Både Finanstilsynet og Norges Bank har tatt til orde for at forskriften bør gjøres permanent.

De generelle kravene i forskriften om maksimal belåningsgrad, stresstesting av låntakers betjeningsevne og maksimal gjeld i forhold til inntekt synes godt tilpasset dagens situasjon i bolig- og kredittmarkedene. Hensynet til forutsigbarhet for banker og låntakere tilsier at kravene ikke bør være gjenstand for hyppige justeringer. Dersom man skulle vurdere å lempe på utlånsreguleringen, f.eks. etter vedvarende avdempet vekst i bolig- og kredittmarkedene, kan økt fleksibilitetskvote være et egnet virkemiddel. Det vil bevare forskriftenes rammer for forsvarlig utlånspraksis, men gi økt rom for egne kredittvurderinger fra bankene. Tilsvarende kan fleksibilitetskvoten strammes inn igjen om utviklingen på ny gir større grunn til bekymring. Hensynet til forutsigbarhet kan også tilsi at forskriften bør gis med en lengre varighet enn den har hatt til nå.

Boliglånsforskriften har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Etter Finanstilsynets vurdering har boliglånsforskriften bidratt til noe strammere utlånspraksis.14 Norges Bank mener kravene i forskriften har fungert etter hensikten og begrenser gjeldsopptaket i utsatte husholdninger.15 Norges Bank ser ikke klare tegn til at lån til bolig ytes utenfor den regulerte banksektoren, men utelukker ikke at forbrukslån kan ha blitt benyttet ved boligkjøp.16 Gjeldsregistrene (se avsnitt 4.5.2.) vil motvirke at husholdninger tar opp forbrukslån for å omgå kravet til belåningsgrad i boliglånsforskriften, og vil gjøre det lettere for bankene å gjøre gode kredittvurderinger. I artikkel IV-rapporten som ble lagt frem i juni 2019, skriver IMF at kravene i boliglånsforskriften har bidratt til å redusere omfanget av risikable boliglån, særlig i Oslo. I rapporten advarte IMF mot å lempe på kravene i boliglånsforskriften i forbindelse med evalueringen av forskriften høsten 2019, og anbefalte å videreføre forskriften og de særskilte kravene i Oslo.

Norges Banks kvartalsvise utlånsundersøkelser har vist at bankene strammet inn på kredittpraksisen overfor husholdningene da forskriften ble strammet inn i 2017, og at den har vært om lag uendret gjennom 2018 og 2019. Finanstilsynet gjennomfører årlig en undersøkelse av et utvalg bankers innvilgelse av nye lån med pant i bolig (boliglånsundersøkelsen). Undersøkelsen som ble gjennomført høsten 2019, viser at det er en opphopning av nye nedbetalingslån som ligger tett opp mot forskriftens grenser for belåningsgrad og gjeld i forhold til inntekt, se figur 2.23. Undersøkelsen viser også at selv om det gis færre lån enn i 2015 til låntakere med en gjeld som er fem ganger høyere enn inntekten, gis en betydelig andel av utlånene til låntakere med en gjeld som er over 4,5 ganger inntekt, se figur 2.24. Blant låntakerne som tok opp nye nedbetalingslån, var gjennomsnittlig gjeldsgrad 342 pst., en økning på 8 prosentpoeng fra året før.

Kilde: Finanstilsynet

Kilde: Finanstilsynet

Bankene skal hvert kvartal rapportere til styret, eller ledelsen for utenlandske filialer, andelen av innvilgede lån som ikke oppfyller ett eller flere av kravene i boliglånsforskriften. Det er stor variasjon i utnyttelsen av kvoten. I fjerde kvartal 2019 var det én bank som ikke overholdt rammene for fleksibilitet i forskriften. Utviklingen i utnyttelsen av fleksibilitetskvoten er gjengitt i figur 2.25. Bankene utnytter en relativt større andel av fleksibilitetskvoten i Oslo enn i landet for øvrig. I Oslo var utnyttelsen av fleksibilitetskvoten tilnærmet uendret gjennom 2019, mens den økte med om lag ett prosentpoeng utenfor Oslo.

Kilde: Finanstilsynet

Kvoten brukes primært til nedbetalingslån til kjøp av bolig, og i begrenset grad til rammekreditter og refinansiering. Bankenes rapportering inneholder ikke detaljert informasjon om hvilke grupper låntakere som gis lån innenfor kvoten. Bankene oppgir imidlertid at de prioriterer førstegangskjøpere. Boliglånsundersøkelsen indikerer også at bankene i stor grad benytter fleksibilitetskvoten på lån til yngre låntakere. I undersøkelsen høsten 2019 utgjorde lån til kjøp av bolig 65 pst. av nye nedbetalingslån som brøt med krav i boliglånsforskriften. Om lag av en fjerdedel av volumet av nedbetalingslån som ble gitt innenfor fleksibilitetskvoten ble gitt til førstegangskjøpere.

Norges Eiendomsmeglerforbund og Ambita publiserer hvert kvartal en rapport om utviklingen i antall førstegangskjøpere og andelen sekundærboliger. Rapporten for fjerde kvartal 2019 viser at det ikke er tegn til at førstegangskjøpere stenges ute fra boligmarkedet. Antallet førstegangskjøpere falt i 2016, men har siden økt jevnt, se figur 2.26.

Kilde: Norges Eiendomsmeglerforbund, Ambita og Samfunnsøkonomisk Analyse.

Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men en raskt økende forbruksgjeld, for mange på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. Finanstilsynet ga i 2017 retningslinjer for bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften, se boks 2.4. Etter at mangelfull etterlevelse av retningslinjene ble avdekket, fastsatte Finansdepartementet 12. februar 2019 en midlertidig forskrift med utgangspunkt i retningslinjene. Forbrukslånsforskriften åpner for at 5 pst. av finansforetakenes innvilgede forbrukslån hvert kvartal kan være lån i brudd med krav i forskriften. Forskriften utløper 31. desember 2020.

Som for boliglånsforskriften, skal bankene hvert kvartal rapportere om etterlevelsen av forbrukslånsforskriften. Rapporteringen for tredje og fjerde kvartal 2019 viser at finansforetakene holdt seg innenfor forskriftens fleksibilitetskvote, med unntak av enkelte mindre overskridelser. I underkant av 2 pst. av forbrukslånene oppfylte ikke alle kravene i forskriften. Finanstilsynet vil følge opp foretakenes etterlevelse gjennom dokumentbaserte og stedlige tilsyn i utvalgte banker.

Forbrukslånsforskriften er en del av makroreguleringen som er begrunnet i hensynet til finansiell stabilitet. I likhet med boliglånsforskriften regulerer den samlet utlånspraksis og ikke den enkelte låneavtale, og den er midlertidig. Jevnlige evalueringer skal sikre at den er godt tilpasset situasjonen i kredittmarkedet. Den skiller seg dermed fra øvrig regulering av forbrukslånsmarkedet, som har en mer varig karakter og primært er begrunnet ut fra forbrukerbeskyttelse. Regjeringen har innført og arbeider med en rekke øvrige tiltak rettet mot forbrukslånsmarkedet, som er omtalt i avsnitt 4.5.

Kravene til betjeningsevne og gjeld i forhold til inntekt er de samme i de to utlånsforskriftene, og sikrer at reguleringen av utlånspraksisen er konsistent. Hensynet til en enhetlig regulering tilsier at eventuelle endringer i disse kravene gjennomføres i begge forskriftene samtidig. Da boliglånsforskriften ble videreført fra 1. januar 2020, ble forskriften gitt med ett års varighet, slik at den utløper samtidig som forbrukslånsforskriften. Det gir mulighet til å gjøre en samlet vurdering av de to forskriftene, herunder om det er hensiktsmessig å samle krav til bankenes utlånspraksis i én forskrift og forskriftenes varighet. Finansdepartementet vil også vurdere om hensynet til finansiell stabilitet tilsier at det settes rammer for lån som i dag ikke er underlagt forskriftsregulering. Finansdepartementet har i brev 24. april 2020 bedt Finanstilsynet om å evaluere reguleringen av bankenes utlånspraksis og gi råd om videreføring og innretning fra 1. januar 2021. Finanstilsynet er bedt om å innhente vurderinger fra Norges Bank.

2.4.5 Kriseberedskap

Et nytt regelverk om krisehåndtering av banker trådte i kraft 1. januar 2019, basert på EUs krisehåndteringsdirektiv (BRRD). Regelverket innebærer bl.a. at den enkelte bank skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplan), mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser (krisetiltaksplan). Finanstilsynet har fått nye virkemidler for å gripe inn tidlig overfor banker som har eller kan få økonomiske problemer. Dersom en bank skulle bli rammet av en krise, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Finanstilsynet skal i så tilfelle velge krisetiltak, oppnevne et administrasjonsstyre og ellers treffe de vedtak som trengs for å håndtere krisen i banken.

Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i regelverket, og innebærer at den ansvarlige kapitalen skrives ned og deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld, et såkalt MREL-krav,17 dersom intern oppkapitalisering vurderes som aktuelt ved en krise i den enkelte bank. Minstekravet skal settes høyt nok til at banken etter krisehåndteringen kan oppfylle alle de vanlige kapitalkravene (med unntak av kravet til motsyklisk kapitalbuffer), og skal innen utgangen av 2022 oppfylles med kapital- og gjeldsinstrumenter med lavere prioritet enn ordinær gjeld (såkalt etterstilt gjeld eller «tier 3»-gjeld). I 2019 ble det vedtatt endringer i BRRD om bl.a. MREL-kravet og etterstilt gjeld, se boks 2.2 om gjennomføring av den såkalte bankpakken i Norge.

Finanstilsynet har uttalt at det er grunnlag for å fastsette MREL-krav for et flertall av norske banker, og tilsynet vil fastsette frister for når kravene skal være oppfylt. I 2019 utarbeidet Finanstilsynet krisetiltaksplaner og fastsatte MREL-krav for de sju største bankene og den største forbrukslånsbanken. I løpet av 2020 tar Finanstilsynet sikte på å utarbeide krisetiltaksplaner og fastsette MREL-krav for øvrige mellomstore banker samt oppdatere og videreutvikle krisetiltaksplanene for de største bankene.

Finansdepartementet har hatt på høring et forslag fra Finanstilsynet om å gjennomføre endringer i krisehåndteringsdirektivet om kreditorenes prioritetsrekkefølge (kreditorhierarki). Endringene ble vedtatt i EU i 2017, og innebærer at behandlingen av kreditorers krav ved insolvens i banker blir likere og mer forutsigbar i EU/EØS. I tillegg etableres etterstilt gjeld som en ny kapitalklasse i regelverket med lavere prioritert enn ordinære, usikrede seniorobligasjoner. Høringen ble avsluttet i september 2019, og departementet arbeider nå med en lovproposisjon.

Samtidig med innføringen av det nye krisehåndteringsregelverket ble den norske innskuddsgarantien videreført og styrket. Det gjelder nå en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger. Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter.

Etter de nye krisehåndterings- og innskuddsgarantireglene skal midlene i det tidligere banksikringsfondet overføres til to nye fond. Innskuddsgarantifondet kan finansiere utbetaling av garanterte innskudd, bidra til å finansiere krisehåndtering av banker, og finansiere alternative tiltak for å unngå at banker havner i krise. Krisetiltaksfondet kan bidra til gjennomføring av krisetiltak, bl.a. ved å yte garantier eller lån til banker under krisehåndtering, kjøpe eiendeler fra kriserammede banker og yte bidrag til interne oppkapitaliseringer. Innskuddsgarantifondet disponeres av Bankenes sikringsfond som administrator for innskuddsgarantiordningen, mens Finanstilsynet disponerer midlene i krisetiltaksfondet i kraft av sin rolle som krisehåndteringsmyndighet. Bankenes sikringsfond forvalter kapitalen i begge fondene. Overføringen fra det tidligere banksikringsfondet skjedde med regnskapsmessig virkning fra 1. januar 2020, mens den faktiske overføringen av eiendeler og forpliktelser skal skje innen 31. desember 2020.

Dagens fondsmidler er bygget opp over mange år gjennom bidrag fra bankene og avkastning fra kapitalforvaltningen. Etter det nye regelverket er det, som før, krav om at bankene årlig betaler inn til fondene. Innbetalingene har økt noe sammenlignet med den tidligere ordningen, samtidig som de har blitt mer differensiert, slik at de mest risikable bankene må betale en større andel av bankenes samlede bidrag. I 2019 betalte bankene til sammen 1 og 1,3 mrd. kroner til henholdsvis innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 17,2 og 21,1 mrd. kroner ved utgangen av 2019. Som andel av garanterte innskudd er de norske fondene langt større enn det som kreves etter EUs regler, se tabell 2.2. Godt kapitaliserte fond bidrar til tillit og til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

2.5 Soliditeten i forsikrings- og pensjonsforetakene

God soliditet i forsikringsforetak og pensjonskasser er en forutsetning for at kundene skal ha tilstrekkelig trygghet for sin pensjonssparing. Norske myndigheter har over tid lagt avgjørende vekt på solide pensjonsleverandører i sitt regelverks- og tilsynsarbeid. Pensjonsleverandørene må også selv sørge for at de med god margin har evne til å bære den risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.

Pensjonsleverandørene kan håndtere noe av risikoen i virksomheten ved å kreve inn en årlig rentegarantipremie for aktive ordninger, og ved bruk av ulike bufferfond for å jevne ut resultatene over flere år.

Norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av Solvens II-regelverket i EU. Innføringen av dette regelverket med virkning fra 1. januar 2016 ble ledsaget av en overgangsregel som åpnet for at forsikringsforetakene kan fase inn økte krav til forsikringstekniske avsetninger som følge av overgangen til Solvens II over 16 år. Åtte livsforsikringsforetak har fått tillatelse til å benytte overgangsregelen. Ved utgangen av 2019 hadde overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger effekt for fire av dem.

Oppfyllelsen av kapitalkravene måles ved solvenskapitaldekningen, dvs. foretakets tellende ansvarlige kapital i pst. av det beregnede solvenskapitalkravet. En solvenskapitaldekning på under 100 pst. innebærer dermed at foretaket er i brudd med regelverket. Ved utgangen av 2019 var solvenskapitaldekningen for livsforsikringsforetakene samlet 239 pst., inkludert bruk av overgangsregelen. Det er 14 prosentpoeng høyere enn ved inngangen til 2019. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen 219 pst.

Kilde: Finanstilsynet.

Pensjonskasser tar i stor grad på seg samme risiko som livsforsikringsforetakene i sin virksomhet. Pensjonskassene er derfor underlagt nasjonale soliditetsregler som er basert på en av Finanstilsynets stresstester der metodikk og forutsetninger er tilpasset prinsippene i Solvens II. Pensjonskassenes solvenskapitaldekning har samlet sett økt fra 176 pst. til 185 pst. gjennom 2019. Da det nye forenklede solvenskapitalkravet for pensjonskasser trådte i kraft 1. januar 2019, var det én av i alt 87 pensjonskasser som ikke oppfylte kravet. Tre pensjonskasser ville ikke oppfylt kravet uten bruk av overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger. Ved utgangen av 2019 var det én pensjonskasse som ikke oppfylte kravet uten bruk av overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger.

¹ Før 1. januar 2019 var det ikke krav om dekningsprosent over 100.

Kilde: Finanstilsynet.

Boks 2.5 Resultater og lønnsomhet i forsikringsforetak og pensjonskasser

Livsforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 9,9 mrd. kroner i 2019, en svak økning på 0,9 mrd. kroner sammenlignet med resultatet i 2018. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer urealiserte kursgevinster, var på 48,3 mrd. kroner, en betydelig økning fra året før. Positiv utvikling i aksjemarkedene i 2019 var hovedårsaken til den betydelige økningen i urealiserte gevinster.

Pensjonskassene hadde et resultat før skatt på 4,1 mrd. kroner i 2019, opp fra 1,3 mrd. kroner i 2016. Det verdijusterte resultatet før skatt var betydelig også for pensjonskassene og utgjorde 21,6 mrd. kroner i 2019, en økning fra -9,2 mrd. kroner året før. Urealiserte gevinster på aksjer og verdipapirer var hovedårsaken til oppgangen også for disse.

Skadeforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 11,4 mrd. kroner i 2019, en økning på 6 mrd. kroner sammenlignet med året før. Summen av skadeerstatningskostnader og andre forsikringsrelaterte driftskostnader for egen regning, målt i prosent av premieinntekter for egen regning (kombinertprosent), gir uttrykk for hvor lønnsom selve forsikringsvirksomheten er. Er dette tallet høyere enn 100 pst., må foretaket ha andre inntekter enn premieinntekter for å gå i balanse, f.eks. finansinntekter. I 2019 var kombinertprosenten for skadeforsikringsforetakene 92,8 pst, jf. figur 2.27. Dette var om lag 1,4 prosentpoeng høyere enn året før. Endringen skyldes økning både i kostnadsprosenten og skadeprosent.

Kilde: Finanstilsynet

2.6 Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

Tilstrekkelig innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering er avgjørende for tilliten til norsk økonomi og det norske finanssystemet, og har stor betydning for våre muligheter til å ta del i den internasjonale økonomien. Ved mangelfull innsats kan transaksjoner fra Norge bli møtt med mistenksomhet, og tilliten til det norske finanssystemet som helhet svekkes.

Det er derfor en viktig oppgave for norske myndigheter å gjennomføre de internasjonale standardene som finnes for å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering, som anbefalingene fra Financial Action Task Force (FATF), som er den internasjonale standardsetteren på området. Dette er et ansvar som påligger Norge, uavhengig av at vi er et forholdsvis lite land, med relativt lite kriminalitet og som heller ikke er et internasjonalt finanssentrum.

Departementet orienterte i Finansmarkedsmeldingen 2019 om arbeidet med å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering og tiltakene som har vært iverksatt fra departementets side de seneste årene. Blant annet trådte ny hvitvaskingslov og -forskrift i kraft 15. oktober 2018.

Norge, i likhet med en rekke andre land, har vært underlagt forsterket oppfølging av FATF. Den forsterkede oppfølgingen kom som følge av resultatene i en landrapport FATF publiserte i desember 2014. Siden 2014 har FATF vurdert Norges tiltak og innsats mot hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen flere ganger, med rapporter publisert i april 2018, april 2019 og desember 2019. I rapportene er vår styrkede innsats evaluert og anerkjent. I siste rapport fra 2019 får Norge oppgradert karakteren på vår innsats på enkelte områder, slik som nasjonal risikoforståelse og koordinering og bruk av finansiell etterretning. Resultatet er at Norge er flyttet ut av den forsterkede oppfølgingsprosessen i FATF.

Etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket har fått økt oppmerksomhet internasjonalt de seneste årene. Det gjelder særlig i Norden, etter flere avsløringer av til dels omfattende brudd på reglene i store, anerkjente banker. Sakene har resultert i bøter, varsler om bøter, private erstatningssøksmål og tilbakekall av konsesjoner og nedleggelse.18 Dette kommer i tillegg til markedsreaksjonene sakene har medført, både knyttet til omdømmetap og kursfall. Flere av sakene er ennå ikke avsluttet.

I Norge er det så langt ikke avslørt systematiske og langvarige brudd i samme størrelsesorden, men Finanstilsynets tilsynsrapporter viser at de aller fleste rapporteringspliktige19 har hatt, og fortsatt har, et stort forbedringspotensial. Tilsynet har ilagt flere overtredelsesgebyr i 2019 for brudd på hvitvaskingsregelverket.

Sakene omtalt over, og Finanstilsynets rapporter om erfaringer fra tilsynsaktiviteten, illustrerer at det fortsatt er nødvendig å holde oppmerksomheten på arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering. For aktørene i finansmarkedene kan konsekvensene, foruten tilretteleggingen for illegitim virksomhet, være alvorlige. For myndighetene styrkes behovet ytterligere av signaler fra EU om reformarbeid på hvitvaskingsområdet.

EU-kommisjonen la i juli 2019 frem en såkalt «Post Mortem»-rapport om hvitvaskingssaker som involverer banker i EU.20 Rapporten gjennomgår erfaringene fra ti utvalgte saker om omfattende overtredelser av hvitvaskingsregelverket i europeiske banker. I korte trekk identifiserer EU-kommisjonen en rekke ulike faktorer som har spilt en rolle i disse sakene, både internt i de relevante institusjonene og på myndighetssiden.

EU-kommisjonen identifiserer også det som karakteriseres som mer strukturelle, underliggende problemstillinger, som ikke er blitt løst ved regelverksendringene som er gjennomført i EU de seneste årene. Dette dreier seg om fragmentering av regelverk og tilsynspraksis, noe Kommisjonen mener er dårlig tilpasset et stadig mer integrert internt marked og sentralisering av tilsyn i Bankunionen. EU-kommisjonens konklusjoner og signaler om mulige fremtidige reformer ble fulgt opp av EU-rådet i møte 5. desember 2019. ECOFINs konklusjoner oppfordrer EU-kommisjonen til å utrede nye reformer. Tre områder nevnes særskilt:

1. Styrket samarbeid mellom relevante myndigheter, inkludert knyttet til ev. hindre for informasjonsdeling,

2. om deler av regelverket bør gis i forordning, og

3. muligheter, fordeler og ulemper ved å flytte tilsynsansvar og -kompetanse til et EU-organ.

EU-kommisjonen publiserte 12. februar 2020 et såkalt veikart for reform, og åpnet samtidig for innspill til Kommisjonens arbeid. Det er ventet at ev. regelverksforslag fra Kommisjonen vil bli fremmet forholdsvis raskt, gitt interessen i flere EU-institusjoner for å styrke arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering. Forslagene følges med interesse fra norsk side, bl.a. som følge av forholdet til eksisterende tilsynsstruktur. Regjeringen har benyttet muligheten til å gi innspill til EU-kommisjonens arbeid. For øvrig er også Regjeringens strategi for bekjempelse av hvitvasking, finansiering av terror og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen under revisjon. Forrige strategi ble lagt frem i 2017.

2.7 Digital sårbarhet

2.7.1 Robust infrastruktur

Regjeringen har pekt ut finansielle tjenester som én av 14 kritiske samfunnsfunksjoner. Finansdepartementets budsjettproposisjon for 2019 inneholdt en tilstandsvurdering av finansielle tjenester i en sårbarhetssammenheng, med vekt på den finansielle infrastrukturen, det vil si betalingssystemene og andre systemer som er nødvendige for at økonomiske transaksjoner skal kunne gjennomføres. Hovedbildet i tilstandsvurderingen var at den finansielle infrastrukturen i Norge i hovedsak er robust.

Den finansielle infrastrukturen har også i hovedsak vist seg robust etter utbruddet av koronaviruset. Til tross for at mange driftsoppgaver utføres fra hjemmekontor hos ansatte i finansforetakene og deres underleverandører, har driften vært stabil og tjenestene ut til kundene har fungert som normalt. Drift fra hjemmekontor innebærer imidlertid økt operasjonell risiko, og det kan være mer utfordrende å gjennomføre systemendringer og nødvendig vedlikehold. Aktørene i den finansielle infrastrukturen har truffet tiltak for å ivareta sikkerhet og konfidensialitet i den ekstraordinære situasjonen, og har i fellesskap og hver for seg økt beredskapen, se også avsnitt 2.7.3.

Digitalisering i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester og muliggjør utvikling av nye tjenester, se også avsnitt 3.6. Denne våren ser vi også at digitaliseringen gjør det mulig å drifte store deler av det norske betalingssystemet fra hjemmekontor og andre alternative driftsmåter. Samtidig innebærer digitalisering og økt avhengighet av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i finanssektoren nye risikoer. Dersom en større bank, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av svikt i IKT-systemer, kan det true den finansielle stabiliteten.

Departementets vurdering i budsjettproposisjonen for 2019 var i tråd med analyser fra Norges Bank og Finanstilsynet, som hver vår publiserer rapporter om den finansielle infrastrukturen. I rapporten Finansiell infrastruktur identifiserer Norges Bank utfordringer og drøfter utviklingen i kunderettet betalingsformidling og i interbanksystemene. I rapporten Risiko- og sårbarhetsanalyse ser Finanstilsynet på bruken av IKT i finanssektoren, og beskriver risiko og sårbarheter for den finansielle stabiliteten, bankene og forbrukerne.

Høy endringstakt, mer kompliserte systemer og stadig lengre verdikjeder kan øke risikoen for operasjonelle problemer. For eksempel kan det være komplisert og ressurskrevende for bankene å integrere nye applikasjoner i eldre og komplekse IKT-systemer, samtidig som nye aktører introduserer alternative løsninger både i og utenfor den etablerte infrastrukturen. Utviklingen kan utfordre finansforetakenes evne til å opprettholde god sikkerhet, styring og kontroll, og øker behovet for å overvåke og begrense systemrisikoen som kan følge av IKT-hendelser. Økt mangfold av aktører og løsninger kan imidlertid også bidra til at den finansielle infrastrukturen blir mer motstandsdyktig, siden transaksjoner og tjenester kan utføres på flere måter i delvis uavhengige systemer.

IKT-driften i finanssektoren er i betydelig grad utkontraktert til et relativt lite antall sentrale tjenesteleverandører og datasentre, som også leverer viktige tjenester til andre sektorer. De profesjonelle leverandørene kan ha mer ressurser og kompetanse til å utvikle robuste løsninger enn de enkelte bankene, og dermed bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser i systemene. Hvis det først oppstår problemer hos en sentral tjenesteleverandør, kan det imidlertid få ringvirkninger til store deler av finanssystemet og andre viktige samfunnsfunksjoner i Norge. Det kan føre til store samfunnsøkonomiske kostnader og svekket tillit til finanssystemet. Ansvaret for stabiliteten i systemene ligger hos systemeierne, det vil si banker og andre som har konsesjon til å yte de aktuelle tjenestene, selv om driften er satt ut til andre. Norges Bank har pekt på at konsentrasjons- og systemrisikoen knyttet til IKT-leverandører vanskelig kan håndteres av den enkelte systemeier, og har foreslått for Justis- og beredskapsdepartementet at det bør utredes nærmere hvordan sentrale IKT-leverandører og datasentre best kan underlegges tilsyn.

Mye av IKT-driften til norske banker og norske filialer av utenlandske banker er flyttet ut av Norge. Også på verdipapirområdet skjer mye av IKT-virksomheten i utlandet. Det er viktig at slik utflytting av IKT-oppgaver skjer på en forsvarlig måte, både av hensyn til den enkelte bank og til finanssystemet som helhet. Finanstilsynet legger i sin tilsynsmessige oppfølging vekt på at bankene skal gjøre grundige risikoanalyser og vurderinger ved ny eller endret utkontraktering, og tilsynet kan iverksette tiltak overfor uforsvarlig utkontraktering. Selv om det er klare rammer i regelverket for hva slags oppgaver som kan utkontrakteres, er det en fare for at bankenes egen IKT-kompetanse svekkes, og at den norske finansnæringen ikke vil få dekket sitt fremtidige kompetansebehov innen kritiske områder. Det kan øke avhengigheten av inn- og utenlandske tjenesteleverandører ytterligere i årene som kommer.

Som alle store og komplekse IKT-systemer er også den finansielle infrastrukturen avhengig av at strøm og tele- og datakommunikasjon fungerer. Svikter leveransen av disse grunnleggende innsatsfaktorene, kan det raskt slå ut i et redusert tjenestetilbud til kundene og gjøre det vanskeligere for finansforetakene å samhandle internt og med andre aktører.

2.7.2 Cyberkriminalitet

Finanssektoren er den sektoren som er hyppigst utsatt for cyberangrep internasjonalt. Størrelsen på og hyppigheten av angrepene er økende og metodene stadig mer sofistikerte. I Norge har antallet angrep til nå vært lavt, og konsekvensene har vært begrensede. Noe av forklaringen kan være at den norske finanssektoren er godt vernet og har lang erfaring med å sikre seg mot angrep. Angrepene har som oftest blitt avverget før de har fått konsekvenser for det rammede finansforetaket, og det har til nå ikke vært hendelser med konsekvenser for den finansielle stabiliteten. Angrepene mot den finansielle infrastrukturen i Norge øker imidlertid betydelig fra år til år, og finansforetakene må forholde seg til et trusselbilde i kontinuerlig endring.

Både i Norge og internasjonalt pågår det arbeid for å forebygge cyberkriminalitet og styrke finanssektorens evne til å stå imot angrep og håndtere ulike typer cyberrisiko. Finanstilsynet er utpekt som sektorvis responsmiljø (SRM) på finansmarkedsområdet i henhold til Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser. Tilsynet utøver rollen i samarbeid med Nordic Financial CERT. Nordic Financial CERT ble etablert av Finans Norge i 2013 (da som det norske FinansCERT) for å bistå finansforetakene i håndteringen av digitale angrep.

Den europeiske sentralbanken (ECB) har utarbeidet et rammeverk for å teste bankers evne til å oppdage, beskytte seg mot og håndtere alvorlige cyberangrep, kalt TIBER-EU.21 Flere europeiske land, bl.a. Danmark og Sverige, har innført eller er i ferd med å innføre rammeverket. Finanstilsynet og Norges Bank vil vurdere om et slikt rammeverk også bør innføres i bank- og betalingssystemet i Norge for å motvirke systemrisiko.

2.7.3 Regelverk og beredskap

Regelverket og beredskapen i finanssektoren utgjør en del av den samlede innsatsen for å sikre det digitale økosystemet i Norge. Digital sikkerhet er et av områdene regjeringen prioriterer høyt, og regjeringen la derfor frem en ny strategi for dette i januar 2019. Strategien utpeker mål for prioriterte områder, og understøttes av en omfattende tiltaksoversikt. Mange av tiltakene følges opp i finanssektoren, bl.a. tekniske sikkerhetstiltak, anbefalinger og rådgivning, utredninger om IKT-sikkerhet og digital sårbarhet, inntrengingstester, etablering av sektorvise responsmiljø (SRM), rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser og sikkerhetsøvelser.

Den nye sikkerhetsloven er del av strategien. Loven skal bl.a. bidra til å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser gjennom å ivareta grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF). Slike funksjoner er tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Hvert departement skal identifisere og holde oversikt over GNF i sin sektor, og Finansdepartementet fastsatte slike funksjoner sommeren 2019. Departementet vil i lys av dette avgjøre hvilke virksomheter som er av vesentlig eller avgjørende betydning for GNF, og deretter treffe vedtak om at loven skal gjelde bestemte virksomheter dersom det er nødvendig. Virksomheter som er eller blir omfattet av loven, skal utarbeide skadevurderinger som vil danne grunnlaget for en påfølgende klassifisering av skjermingsverdige objekter og infrastruktur. Virksomheter som har skjermingsverdige objekter eller infrastruktur, skal vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å beskytte dem.

Norges Bank og Finanstilsynet har konsesjons- og tilsynsansvar for ulike deler av den finansielle infrastrukturen. Etter betalingssystemloven har Finanstilsynet ansvar for tilsynet med systemer for kunderettede betalingstjenester og systemer for verdipapiroppgjør, mens Norges Bank har ansvar for tilsynet med interbanksystemene. Betalingssystemloven er supplert av bl.a. forskrift om IKT-systemer i banker mv. Finanstilsynet har det generelle ansvaret for tilsyn med finansforetakenes bruk av IKT. Foretakenes systemer skal etter regelverket innrettes slik at sannsynligheten for uønskede hendelser er lav og konsekvensene av hendelser begrenses. Banker og andre foretak skal ha kriseplaner som skal iverksettes dersom IKT-driften ikke kan opprettholdes som følge av uønskede hendelser.

Finanstilsynet gjennomførte i 2019 en omfattende spørreundersøkelse om kontinuitetsledelse og kriseløsninger blant norske banker og utenlandske banker med filial i Norge. Undersøkelsen ga et bilde av hvordan bankene ville være i stand til å håndtere en alvorlig IKT-hendelse, og Finanstilsynet kunne konstatere at bankene i stor grad hadde etablert kriseløsninger som skal iverksettes dersom normal driftsløsning ikke er tilgjengelig. Det ble imidlertid avdekket en del mangler, bl.a. i styrende dokumenter, opplæring, øvelse og test av kriseløsning. Finanstilsynet vil følge opp dette i sin tilsynsvirksomhet.

Etter forskriftsregler fastsatt av Finansdepartementet i 2018 må bankene tilpasse sine kontantløsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, og angi disse i en plan som følges opp av Finanstilsynet. Bankene kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen av kontantløsningene, slik at de får mulighet for å redusere et potensielt kostbart kontantkrav ved å bygge opp den elektroniske beredskapen. Reglene trådte i kraft 1. januar 2019, og Finanstilsynet har siden fulgt opp bankene. Finans Norge har opplyst at bankene i første omgang har fokusert på tiltak for å styrke de elektroniske løsningene, og at det har blitt satt i gang prosjekter for å vurdere ulike tiltak som kan bidra til etterlevelse av forskriftsreglene. Dette omfatter økt kapasitet i reserveløsningen i kortterminalene i butikker og andre betalingssteder, styrking av bankenes digitale betalingsløsninger og etablering av fellesløsninger for kontantdistribusjon.

I en kartlegging tidligere i år fant Finanstilsynet at de fleste bankene hadde etablert og dokumentert løsninger for å kunne oppfylle kravene i forskriften, bl.a. løsninger for økt kontantbeholdning i filialer og automater. Bare en tredjedel av bankene hadde testet løsningene, mens om lag to tredjedeler hadde definert kriterier for når de skal iverksettes. Etter Finanstilsynets vurdering er det derfor en viss usikkerhet om bankenes evne til å treffe tiltak i tide og under kontrollerte forhold, og risiko for at beslutninger tas på feil grunnlag. Finanstilsynet vil følge opp at banker som av ulike årsaker ikke fullt ut etterlever forskriften, bringer forholdene i orden. Finanstilsynet har også påpekt at den nye fellesløsningen for innskudd og uttak av kontanter i butikker som er omtalt i avsnitt 4.6.1, ikke vil fungere når kommunikasjonslinjene er nede, og derfor ikke kan inngå i bankenes beredskapsløsninger.

Beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI) skal sikre en best mulig samordning av beredskapsarbeidet i den norske infrastrukturen, og har i oppgave å komme frem til og koordinere tiltak for å forebygge og løse krisesituasjoner og andre situasjoner som kan resultere i store forstyrrelser. Utvalget har medlemmer fra de mest sentrale aktørene i sektoren. Finanstilsynet har ansvaret for ledelse og sekretariat. Utvalget har ingen beslutningsmyndighet, men er et forum for samarbeid og koordinering mellom myndigheter og private aktører.

Etter utbruddet av koronaviruset har BFI hatt hyppige telefonmøter for å utveksle informasjon om hvordan de enkelte aktørene har tilpasset seg situasjonen, og hvordan de vurderer risikoen og behovet for tiltak. Møtene er også en arena for Finanstilsynet og Norges Bank til å holde samlet kontakt med de mest sentrale aktørene. I tillegg til ulike spørsmål om sikker og stabil drift av systemene i den finansielle infrastrukturen, har bl.a. økt grense for kontaktløs kortbetaling uten PIN-kode blitt tatt opp i utvalget. BankAxept, som er en del av Vipps AS, har økt denne grensen fra 400 kroner til regelverkets maksimum på 500 kroner per transaksjon for minimere antall fysiske berøringspunkter der smitte kan overføres.22

Banker og andre foretak er pålagt å rapportere vesentlige IKT-hendelser til Finanstilsynet. Ved alvorlige hendelser skal det også rapporteres til Nasjonal sikkerhetsmyndighet, for å bidra til å belyse det samlede risikobildet og sammenhenger på tvers av sektorer. Finanstilsynet legger i sin oppfølging vekt på både hvordan det enkelte foretak har håndtert hendelsen for å sikre at systemene gjenopprettes, og at det gjennomføres relevante, forebyggende tiltak. Hendelsesrapporteringen skal samtidig bidra i overvåkingen av risikonivået i finanssektoren generelt. Figur 2.30 viser utviklingen i antall rapporterte IKT-hendelser fra finansforetakene til Finanstilsynet. Selv om det var noen flere hendelser i 2019 enn i 2018, har Finanstilsynet likevel vurdert tilgjengeligheten til betalingstjenester og andre kunderettede tjenester som bedre i 2019, bl.a. ut fra hendelsenes varighet, tidspunkt og antall berørte brukere.

Kilde: Finanstilsynet.

Selv om det er departementets vurdering at næringen er godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, er det utviklingstrekk som kan gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt fremover. Dette gjelder særlig den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer i sektoren, mer kompleks utkontraktering med flere leverandører, selv om markedet fortsatt domineres av et fåtall sentrale tjenesteleverandører, digitalisering av kunderettede tjenester, og ny teknologi og ny regulering som åpner for tredjepartsaktører. I tillegg er det en stadig økning i det digitale trusselbildet. Både myndighetene og finansnæringen selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

2.8 Klimarisiko og bærekraft i finansmarkedene

2.8.1 Klimarisiko og finansiell stabilitet

Klimaendringene og omstillingen til et lavutslippssamfunn i tråd med ambisjonene i Parisavtalen vil påvirke finansmarkedenes virkemåte, og kan få konsekvenser for finansiell stabilitet. Fysisk klimarisiko oppstår som følge av hyppigere og mer alvorlige episoder med tørke, flom og stormer, og stigende havnivå. Virkningene kan være direkte, som skade på eiendom og infrastruktur, men også indirekte ved at globale leveringskjeder forstyrres. Overgangsrisiko er risiko knyttet til endringer og opptrapping av klimapolitikken, utvikling av ny teknologi og endrede kundepreferanser og investorkrav som kan føre til brå endringer i markedsverdien til store grupper finansielle aktiva, særlig eiendeler knyttet til karbonintensiv virksomhet. Samtidig innebærer omstillingen til en lavutslippsøkonomi også muligheter.

Skadeforsikringsforetakene er aktørene i finansmarkedene som er mest direkte utsatt for de fysiske konsekvensene av klimaendringene. Mer og kraftigere ekstremvær er ventet å føre til større og hyppigere skadeutbetalinger, se nærmere omtale i avsnitt 3.5.2. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene påvirkes av klimarisiko gjennom sin kapitalforvaltning. De påvirkes både av overgangsrisiko knyttet til brå prisendringer på eiendeler og av fysisk risiko som kan påvirke verdien av obligasjoner, aksjer og eiendomsinvesteringer.

For bankene tar klimarisiko form av økt kreditt-, markeds- og operasjonell risiko.23 Både de fysiske konsekvensene av klimaendringene og overgangsrisiko kan øke kredittrisikoen i bankene. Ekstremvær innebærer kostnader for låntakere som kan øke sannsynligheten for mislighold. Skader på eiendom kan bidra til at bankenes tap ved mislighold øker, fordi panteverdien reduseres. Bankenes kredittrisiko påvirkes også av at bankene har utlån til bedrifter i sektorer som er utsatt for overgangsrisiko. Bankenes kredittrisiko påvirkes imidlertid ikke utelukkende negativt av klimarisiko. Omstillingen kan innebære nye muligheter for bedrifter, og derfor lavere kredittrisiko for enkelte lån. Norges Bank har pekt på at overgangsrisiko også kan føre til finansieringsrisiko i bankene.24 Om finansieringsmarkedet legger til grunn at enkelte banker er særlig eksponert for overgangsrisiko gjennom sine utlån, kan det få betydning for bankens tilgang til finansiering. Det kan igjen føre til redusert tilgang til finansiering for husholdninger og bedrifter som ikke er direkte utsatt for overgangsrisiko.

Bankene er eksponert for klimarelatert markedsrisiko gjennom investeringer i verdipapirmarkedene. Finanstilsynet har pekt på at verdipapirporteføljer utgjør en relativt liten andel av norske bankers balanser, slik at den direkte eksponeringen anses som mer begrenset for denne delen av bankenes aktiviteter.25 Banker og andre finansforetak er også utsatt for operasjonell risiko ved at ekstremvær kan føre til avbrudd i tjenestetilbudet og økte driftskostnader.

Regjeringen satte høsten 2017 ned et utvalg for å se på betydningen av klimarelaterte risikofaktorer for norsk økonomi og for finansiell stabilitet. Regjeringen ga en vurdering av utvalgets anbefalinger på finansmarkedsområdet i Finansmarkedsmeldingen 2019, mens regjeringens oppfølging av utvalget for øvrig ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2019.

De fysiske effektene av klimaendringene kan få betydelige konsekvenser for aktører i finansmarkedene på lengre sikt, men det er særlig omstillingen til et lavutslippssamfunn som knyttes til risiko for finansiell ustabilitet på kort og mellomlang sikt. Klimaendringene representerer samtidig en type strukturell endring som skjer gradvis, og som i utgangspunktet gir aktørene i finansmarkedene tid til å tilpasse sine forventninger og porteføljer.26 Hvordan finansmarkedene påvirkes av fysisk risiko og overgangsrisiko, vil avhenge av om verdenssamfunnet gjennomfører tiltak som er tilstrekkelige for å nå klimamålene, og om omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer i tråd med markedsaktørenes forventninger eller i uordnede former. Figur 2.31 illustrerer sammenhengen mellom ulike scenarioer for oppnåelsen av klimamålene og kostnader i form av fysisk risiko og overgangsrisiko.

Kilde: Network for Greening the Financial System

I et scenario der klimamålene nås og omstillingen skjer i ordnede former i tråd med markedets forventninger («ordnet»), begrenses både den fysiske risikoen og overgangsrisikoen. I et slikt scenario er det grunn til å tro at risikoen for finansiell ustabilitet er begrenset. Selv om ambisjonene i Parisavtalen nås vil klimaendringene, som FNs klimapanel har pekt på, få alvorlige konsekvenser. I et scenario der tiltakene for å begrense klimaendringene er for svake på kort sikt («uordnet»), og derfor senere må intensiveres brått for å nå klimamålene, øker overgangsrisikoen og risikoen for finansiell ustabilitet. I scenarioer der klimamålene ikke nås («for lite, for sent» og «varm klode»), vil den fysiske risikoen være stor, mens overgangsrisikoen vil avhenge av graden av omstilling. Det er grunn til å anta at annen risiko enn risikoen for finansiell ustabilitet vil være dominerende i slike scenarioer, men forstyrrelser i finansmarkedene vil kunne forsterke andre negative konsekvenser av klimaendringene.

I rapporten «Finansielt utsyn» fra juni 2019 skriver Finanstilsynet at klimarisikoen i norske finansforetak ikke er ubetydelig, og at klimarelatert risiko i enkelte scenarioer kan få betydning for finansiell stabilitet. Finanstilsynet mener det spesielt er overgangsrisikoen som kan utgjøre en risiko for finansiell ustabilitet på mellomlang sikt. Norsk økonomi er særlig utsatt for overgangsrisiko gjennom eksponering mot olje- og gassektoren, men tilsynet trekker også frem transport, eiendom og landbruk som sektorer som vil påvirkes.

I rapporten «Finansiell stabilitet» fra november 2019, skriver Norges Bank at klimaendringer og samfunnets tilpasning til dem påvirker alle deler av økonomien, og innebærer risiko for finansiell stabilitet. Etter Norges Banks vurdering kan endringer i klimapolitikk, ny teknologi og endrede preferanser hos investorer og forbrukere innebære overgangsrisiko for norsk økonomi i årene som kommer. Norges Bank mener olje- og gassnæringens betydning for norsk økonomi forsterker overgangsrisikoen. Samtidig peker de på at norske banker har redusert eksponeringen mot næringen de siste årene. Store tap vil trolig først komme dersom en strukturell nedgang innen oljerelatert virksomhet får betydelige ringvirkninger for andre deler av økonomien. Bankene vil være særlig sårbare dersom ringvirkningene påvirker utlån med pant i eiendom, som utgjør den største delen av bankenes utlån.

Den europeiske sentralbanken (ESB) legger årlig frem en vurdering av de viktigste risikoene i banksystemet i euroområdet i et tidsperspektiv på to til tre år. ESB plasserer risikofaktorene i et risikokart etter hvor sannsynlig det er at de slår inn, og hvor stor innvirkning de vil ha, se figur 2.32. I risikovurderingen for 2020 peker ESB på at omstillingen til en lavutslippsøkonomi vil kunne få betydelig negativ effekt på risikoprofilen til bankers engasjementer.27 ESB forventer at den klimarelaterte risikoen vil øke på lengre sikt, og bankene bør derfor integrere slik risiko i sine rammeverk for risikostyring. ESB har pekt på at mangel på pålitelig og sammenlignbar informasjon om finansinstitusjoners eksponering mot overgangsrisiko kan skape usikkerhet og føre til brå markedsskift.28 ESB mener utvikling av et klassifiseringssystem for aktiviteter som ikke er miljømessig bærekraftige, vil gjøre det lettere å vurdere overgangsrisikoen på finansforetakenes balanser, se også avsnitt 2.8.3.

Kilde: Den europeiske sentralbanken

2.8.2 Håndtering av klimarisiko i finansmarkedene

Både i Norge og internasjonalt arbeider sentralbanker, tilsynsmyndigheter og regulerende myndigheter for å øke både egen og markedsaktørenes forståelse av hvordan klimarelatert risiko kan påvirke finansmarkedene og finansiell stabilitet.

Håndtering av klimarisiko har blitt løftet frem i departementets tildelingsbrev til Finanstilsynet de siste tre årene. I tildelingsbrevet for 2020 skriver departementet at Finanstilsynet må tilpasse sin oppfølging av finansforetakene til nye risikoer og sårbarheter som identifiseres og aktørenes tilpasninger til dette, og til internasjonale tiltak og anbefalinger. Departementet peker på at Finanstilsynet skal bidra til kunnskap om klimarisiko i finansnæringen, og til å utvikle tilsynsverktøy for å følge opp foretakenes håndtering av miljø- og klimarisiko. Finanstilsynet skal også følge opp internasjonalt samarbeid på området.

Finanstilsynets rapport «Finansielt utsyn» fra juni 2019 inneholdt et temakapittel om klimarisiko i finansforetakene. Finanstilsynet skriver at deres hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, og at finansnæringens håndtering av klimarisiko først og fremst bør følges opp gjennom tilsyn med foretakenes risikovurderinger og soliditet. Finanstilsynet forventer at foretakene i sine risikostyringssystemer dekker alle vesentlige risikoer, herunder risikoer knyttet til effekten av klimaendringer og omstillingen til et lavutslippssamfunn. Finanstilsynet vil fremover legge økt vekt på forsikringsforetakenes vurdering av risiko fra klimaendringer og følge opp bankenes håndtering av klimarisiko, herunder retningslinjer for vurdering av klimarisiko i kredittgivingen, og vurdering av klimarisiko i kapitalbehovsvurderinger.

I rapporten «Finansiell stabilitet 2019» skriver Norges Bank at klimarisiko må håndteres på samme måte som andre risikoer i finansiell sektor. Virkemidlene for å styrke bankenes tåleevne, som kapitalkrav og tilsynsoppfølging, er derfor i utgangspunktet de samme som for håndtering av annen risiko. Sentralbanker og finanstilsyn kan innenfor sine mandater fremme finansiell stabilitet ved å bidra til at finanssektoren inkluderer klimarisiko i sine risikovurderinger og kommunikasjon, og ved å påse at all risiko har forsvarlig kapitaldekning.

I desember 2017 etablerte åtte sentralbanker og tilsynsmyndigheter et nettverk for et grønnere finanssystem (Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System, NGFS). Nettverkets mål er å bygge kunnskap om håndtering av klimarelatert risiko i det finansielle systemet, og bidra til å fremme finansiering av investeringer som underbygger en bærekraftig utvikling. Nettverkets arbeid er organisert i tre arbeidsgrupper, henholdsvis for tilsyn, makrotilsyn og oppskalering av grønn finans. I februar 2020 besto nettverket av 55 medlemmer og 12 observatører. Norges Bank ble medlem i desember 2018, og deltar i arbeidsgruppene for makrotilsyn og oppskalering av grønn finans. Finanstilsynet ble medlem av nettverket i februar 2019, og deltar i arbeidsgruppene for tilsyn og makrotilsyn.

NGFS la i april 2019 frem sin første rapport, med seks overordnede anbefalinger til relevante myndigheter.29 NGFS anbefaler at sentralbanker og finanstilsyn bør:

• integrere klimarelaterte risikofaktorer i overvåkningen av finansiell stabilitet og i tilsynet med enkeltforetak,

• integrere bærekraft i forvaltningen av egne porteføljer,

• styrke tilgangen til data om klimarelatert risiko og

• styrke egen kunnskap om og forståelse av klimarisiko, samt dele denne kompetansen.

NGFS gir også anbefalinger om tiltak som ikke direkte faller inn under sentralbanker og finanstilsyns ansvarsområde, men som politiske myndigheter er ansvarlige for. Nettverket understreker viktigheten av et robust og internasjonalt konsistent rammeverk for selskapsrapportering av klimarelatert finansiell informasjon, og støtter prinsippene som TCFD har utarbeidet, se avsnitt 2.8.4. NGFS oppfordrer relevante myndigheter til å utarbeide et klassifiseringssystem for å definere om økonomisk aktiviteter er bærekraftige. Etter nettverkets vurdering vil et slikt system gjøre det lettere for finansinstitusjoner å identifisere og håndtere klimarelatert risiko, bidra til økt forståelse av forskjeller i risiko mellom ulike typer eiendeler og bidra til å kanalisere kapital i retning av investeringer som støtter opp under målene i Parisavtalen.

Internasjonalt drøftes justeringer i soliditetskravene til banker og forsikringsselskaper for å ta hensyn til endringer i risikoen for ulike typer eiendeler. Norges Bank har pekt på at modeller for beregning av risikovekter som er basert på historiske data, ikke nødvendigvis fanger opp risikoen ved langvarige strukturendringer som klimarisiko.30 Ifølge Norges Bank er det derfor mulig at risikovektene undervurderer klimarisiko. Ett av tiltakene i EU-kommisjonens handlingsplan for bærekraftig finans, se avsnitt 2.8.3, er å integrere bærekraft i soliditetsregelverket for banker og forsikringsforetak. Hensikten vil være å sikre at klimarisiko blir tilstrekkelig hensyntatt i risikostyringen, og at kapitalkravene fanger opp bærekraft ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Kommisjonen ga samtidig uttrykk for at en slik justering av soliditetsreguleringen må skje på en måte som ikke undergraver dagens soliditetsrammeverk og prinsippet om at kapitalkrav skal gjenspeile risiko. Departementet er enig i utgangspunktet om at soliditetsregelverket fortsatt bør gjenspeile risikoen ved utlånene så riktig som mulig. Etter departementets vurdering er det derfor viktig å utvikle soliditetsrammeverket slik at det fanger opp endrede risikoforhold på en best mulig måte.

Den europeiske banktilsynsmyndigheten EBA har etter CRR 2 (se boks 2.2) fått i oppgave å vurdere om eksponeringer mot eiendeler eller aktiviteter som bidrar til miljømessige eller sosiale mål, bør behandles særskilt i kapitalkravsregelverket.31 EBA er særlig bedt om å vurdere:

• metoder for å vurdere den faktiske risikoen ved slike eksponeringer,

• kriterier for å vurdere fysisk risiko og overgangsrisiko, og

• potensielle effekter på finansiell stabilitet og bankenes utlån.

EBA skal legge frem en rapport innen 28. juni 2025. På bakgrunn av denne rapporten skal Kommisjonen, hvis den finner grunnlag for det, legge frem regelverksforslag. EBA la i desember 2019 frem en handlingsplan for sitt arbeid med bærekraftig finans.32 Handlingsplanen skisserer EBAs tilnærming til bærekraftspørsmål og gir en tidslinje for EBAs oppfølging av mandatene de har fått i CRR 2 og annet regelverk.

2.8.3 EU-kommisjonens handlingsplan for bærekraftig finans

For å legge til rette for at finansnæringen bidrar til omstillingen til en lavutslippsøkonomi, la EU-kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst. Hovedmålene i handlingsplanen er:

• å dreie kapitalen over mot mer bærekraftige investeringer for å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst,

• å håndtere finansielle risikoer som følger av klimaendringer, ressursutarming, miljøforringelse og sosiale problemer, og

• å fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet.

I handlingsplanen lanserte Kommisjonen en rekke tiltak, gruppert i 10 kategorier:

1. Etablere et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig virksomhet.

2. Lage standarder og merkeordninger for grønne finansielle produkter.

3. Fremme investeringer i bærekraftige prosjekter.

4. Integrere bærekraft i finansiell rådgivning.

5. Utvikle referanseverdier for bærekraft.

6. Integrere bærekraft i kredittvurderinger og markedsanalyser.

7. Klargjøre institusjonelle investorer og kapitalforvalteres plikter.

8. Integrere bærekraft i soliditetsregelverket.

9. Styrke rapportering og regnskapsregler om bærekraft

10. Fremme bærekraftig foretaksstyring og dempe kortsiktighet i kapitalmarkedene.

Kommisjonen la i januar 2020 frem investeringsplanen «Sustainable Europe Investment Plan» som del av European Green Deal.33 Kommisjonen varslet i investeringsplanen at en fornyet strategi for bærekraftig finans vil legges frem i tredje kvartal 2020, og åpnet 8. april for innspill til strategien. Fristen for å gi innspill til Kommisjonens arbeid er 15. juli. Den fornyede strategien vil konsentreres om tre områder:

• Styrke grunnlaget for bærekraftig investering gjennom å etablere et tilretteleggende rammeverk.

• Gi innbyggere, finansinstitusjoner og selskaper større muligheter til å bidra til bærekraftige løsninger gjennom politikksignaler og insentiver.

• Håndtere klima- og miljørelatert risiko, herunder risiko for finansiell ustabilitet.

Regjeringen stiller seg bak målene i EUs handlingsplan, og følger EUs oppfølging av planen tett.

Klassifiseringssystem for bærekraftig økonomisk aktivitet

Det mest sentrale tiltaket i Kommisjonens handlingsplan er et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig økonomisk aktivitet. Formålet er å etablere en felles forståelse av hvilke aktiviteter og investeringer som kan regnes som bærekraftige etter EUs langsiktige klima- og miljømål. Felleseuropeiske kriterier er ment å gjøre det lettere for investorer å sammenligne investeringsmuligheter på tvers av land og sektorer, og gi selskaper insentiver til å gjøre sine forretningsmodeller mer bærekraftige.

Klassifiseringssystemet vil bl.a. danne grunnlaget for en europeisk standard for grønne obligasjoner og en felleseuropeisk merkeordning for grønne finansielle produkter rettet mot forbrukere. Slike standarder kan både bidra til å synliggjøre bærekraftige investeringer og til å forhindre «grønnvasking», hvor finansielle produkter markedsføres som grønne uten å ha beviselige klima- eller miljøeffekter.

I desember 2019 ble Europaparlamentet og Det europeiske råd enige om en forordning om rammeverket for klassifiseringssystemet. Forordningen er EØS-relevant og er ventet endelig vedtatt våren 2020. Departementet sendte 24. april oppdrag til Finanstilsynet om å utarbeide forslag til gjennomføring av forordningen i norsk rett. Departementet tar deretter sikte på å fremme en lovproposisjon om norsk gjennomføring.

Bestemmelsene i forordningen retter seg mot finansmarkedsaktører som tilbyr finansielle produkter, mot selskaper som er underlagt krav til å rapportere ikke-finansiell informasjon etter regnskapsdirektivet, og mot nasjonale myndigheter dersom de etablerer nasjonale standarder og merkeordninger.

For å kunne defineres som bærekraftig etter forordningen må en økonomisk aktivitet bidra vesentlig til å oppnå minst ett av seks definerte mål:

• Begrensning av klimaendringer.

• Klimatilpasning.

• Bærekraftig bruk og beskyttelse av vann- og marine ressurser.

• Omstilling til en sirkulærøkonomi, avfallsforebygging og gjenvinning.

• Forebygging og kontroll av forurensning.

• Beskyttelse av artsmangfold og sunne økosystemer.

For alle målene er det to typer aktiviteter som kan defineres som bærekraftige:

• Aktiviteter som i seg selv bidrar vesentlig til å oppnå ett eller flere av de definerte miljømålene.

• Tilretteleggende aktiviteter, det vil si som gjør det mulig for andre aktiviteter å bidra vesentlig til måloppnåelsen, og der aktiviteten:

  • ikke fører til innlåsing av eiendeler som undergraver langsiktige miljømål, og

  • har vesentlig positiv miljøpåvirkning i et livssyklusperspektiv.

Også omstillingsaktiviteter kan defineres som bærekraftige ved å bidra til målet om begrensning av klimaendringer. Det vil si aktiviteter som, i mangel på teknologisk eller økonomisk gjennomførbare lavutslippsalternativer, bidrar til omstilling til en klimanøytral økonomi, i tråd med Parisavtalens mål om å begrense temperaturøkningen til 1,5 grad sammenlignet med førindustriell tid, for eksempel gjennom utfasing av klimagassutslipp. For at omstillingsaktiviteter skal kunne defineres som bærekraftige, må aktiviteten:

• ha klimagassutslipp på nivå med beste standard innenfor sektoren eller industrien,

• ikke være til hinder for utvikling eller bruk av lavutslippsalternativer, og ikke føre til innlåsing av karbonintensive eiendeler.

Den økonomiske aktiviteten må oppfylle vitenskapsbaserte kriterier for hva som regnes som vesentlig bidrag til å oppnå miljømålene. I tillegg stilles det krav om at aktiviteten ikke har en betydelig negativ innvirkning på de øvrige miljømålene, og at den oppfyller minstekrav til sosiale og styringsmessige forhold.34 Forordningen gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette delegerte rettsakter om tekniske kriterier for vesentlig bidrag til måloppnåelsen. Kriteriene skal oppdateres jevnlig, være enkle å bruke og skal, der det er hensiktsmessig, bygge på europeiske merke- og sertifiseringsordninger og ta hensyn til relevant EU-regelverk. Kriteriene skal dekke alle relevante aktiviteter i en gitt sektor for å sikre lik behandling av aktiviteter som bidrar likt til måloppnåelsen.

Kommisjonen skal fastsette kriterier for bidrag til begrensning av klimaendringer og klimatilpasning innen 31. desember 2020, som vil gjelde i EU fra 31. desember 2021. For de øvrige fire miljømålene skal Kommisjonen fastsette delegerte rettsakter om kriterier innen 31. desember 2021. Kravene i disse rettsaktene vil gjelde fra 31. desember 2022.

En ekspertgruppe nedsatt av Kommisjonen (Technical Expert Group on Sustainable Finance, TEG) la 9. mars frem en endelig rapport med forslag til screeningkriterier for økonomiske aktiviteters bidrag til henholdsvis begrensning av klimaendring og klimatilpasning. Anbefalingene fra ekspertgruppen vil danne grunnlaget for Kommisjonens arbeid med de delegerte rettsaktene. I rapporten gir ekspertgruppen også anbefalinger om videreutvikling av klassifiseringssystemet, herunder at det bør utvides til å inkludere sosiale mål og at det bør utvikles også et «brunt» klassifiseringssystem med screeningkriterier for aktiviteter som har en betydelig negativ innvirkning på miljømålene. Det vil etter ekspertgruppens vurdering gi selskapene insentiver til å gjøre investeringer for å redusere den negative miljøeffekten ved sine aktiviteter.

Foretak som er underlagt regnskapsdirektivets krav om offentliggjøring av ikke-finansiell informasjon, skal etter forordningen rapportere om hvilken tilknytning foretakets aktiviteter, herunder omsetning, investeringer og driftsutgifter har til bærekraftige aktiviteter, slik de er definert i klassifiseringssystemet. Rapportering om omsetning vil gi investorer informasjon om hvor bærekraftig selskapers virksomhet er i dag, mens rapportering om investeringer vil gi informasjon om hvorvidt et selskap beveger seg i en mer bærekraftig retning. Kommisjonen skal innen 1. juni 2021 fastsette en delegert rettsakt med nærmere krav til rapporteringen.

I klassifiseringssystemet er det aktivitetene som defineres som bærekraftige, ikke enkeltselskaper eller sektorer. Selskaper som primært driver aktivitet som ikke kan defineres som bærekraftig, men som også driver aktivitet som oppfyller screeningkriteriene, skal klassifisere en andel av virksomheten som bærekraftig etter forordningen, se figur 2.33. Et eksempel kan være et energiselskap som har sin primære virksomhet innenfor fossil energi, men som også produserer fornybar energi. Ekspertgruppen anbefaler at selskaper som driver aktivitet som ennå ikke dekkes av klassifiseringssystemet, gis mulighet til å gjenspeile dette i rapporteringen de skal gjøre etter forordningen.

Forordningen stiller også rapporteringskrav for finansmarkedsaktører som tilbyr finansielle produkter.35 Rapporteringen skal gjøres som del av den periodiske rapporteringen og i informasjonen som gis til kunder før kontrakter inngås. Kravene til rapportering avhenger av om investeringsproduktet markedsføres som bærekraftig eller ikke. For bærekraftige finansielle produkter stilles det krav om rapportering om de underliggende investeringenes samsvar med klassifiseringssystemet. For produkter som ikke markedsføres som bærekraftige, stilles det krav om rapportering med mindre det eksplisitt opplyses om at de underliggende investeringene ikke følger kriteriene for bærekraft. For relevante produkter stilles det krav om at det rapporteres om:

• Hvordan, og i hvilken grad, klassifiseringssystemet er benyttet for å vurdere om de underliggende investeringene er bærekraftige.

• Hvilke(t) miljømål investeringene bidrar til å oppnå.

• Andelen av underliggende investeringer som defineres som bærekraftige, uttrykt som en prosentandel av investeringene, fondet eller porteføljen.

Figur 2.33 gir et stilisert eksempel på hvordan en fondsforvalter kan rapportere om andelen av aksjeinvesteringene i et fond som er i samsvar med klassifiseringssystemet.

Kilde: Technical Expert Group on Sustainable Finance

EU-kommisjonen vil i løpet av 2020 sette ned en permanent ekspertgruppe (Platform on Sustainable Finance), som skal bistå Kommisjonen i å utvikle kriterier for de fire øvrige miljømålene, og kriterier for bidrag til begrensning av klimaendringer og klimatilpasning for aktiviteter som så langt ikke har blitt vurdert. Ekspertgruppen skal også gi råd om behovet for å oppdatere allerede fastsatte kriterier.

Kommisjonen skal innen utløpet av 2021 legge frem en rapport om hvorvidt klassifiseringssystemet bør utvides til å også definere aktiviteter som ikke bidrar vesentlig, eller som bidrar negativt, til miljømålene. Kommisjonen skal også vurdere om klassifiseringssystemet også bør omfatte andre bærekraftsmål, som sosiale mål.

EU-standard for grønne obligasjoner

Den tekniske ekspertgruppen for bærekraftig finans (TEG) la i juni 2019 frem en rapport med forslag til en EU-standard for grønne obligasjoner (EU Green Bond Standard).36 Ekspertgruppen anbefalte en frivillig standard uten rettslig forankring, med fire sentrale elementer:

• Obligasjonen må finansiere eller refinansiere en aktivitet som:

  • bidrar vesentlig til minst ett av de definerte miljømålene i klassifiseringssystemet,

  • ikke har en betydelig negativ innvirkning på de øvrige miljømålene,

  • oppfyller minstekrav til sosiale og styringsmessige forhold, og

  • oppfyller tekniske screeningkriterier, der slike er etablert.

• Publisering av et rammeverk som bekrefter at obligasjonen er i samsvar med EUs standard, forklarer hvordan utsteders strategi samsvarer med miljømålene, og gir informasjon om hvordan midlene skal brukes, rapportering mv.

• Pliktig rapportering om bruk av midlene som innhentes («allocation report») og miljøpåvirkningen («impact report»).

• Pliktig ekstern verifisering av rammeverket og rapporten om bruk av midlene. Ekspertgruppen anbefaler at verifiserere av grønne obligasjoner må godkjennes og være underlagt tilsyn av ESMA.

EU-kommisjonen har ikke konkludert om oppfølgingen av ekspertgruppens anbefalinger. I forbindelse med høringen om en oppdatert strategi for bærekraftig finans, varslet Kommisjonen en egen høring om det videre arbeidet med standarden.

Rapportering om bærekraft

I november 2019 vedtok EU en forordning om bærekraftsrapportering i finanssektoren.37 Forordningen stiller bl.a. krav om at tilbydere av investeringsprodukter og finansielle rådgivere er åpne overfor kundene om hvordan de integrerer bærekraftsrisiko i sine risikovurderinger. For investeringsprodukter med eksplisitte ESG-målsetninger stilles det bl.a. krav om at aktørene er åpne overfor sine kunder om hvordan produktet bidrar til å ivareta slike hensyn, og krav til rapportering i årsrapporter. Kravene i forordningen gjelder i EU fra 10. mars 2021. Forordningen vil utfylles av delegerte rettsakter fastsatt av Kommisjonen.

Forordningen er EØS-relevant, men er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen. Departementet sendte 24. april, sammen med oppdrag om forordningen om et klassifiseringssystem, oppdrag til Finanstilsynet om å utarbeide forslag til gjennomføring av forordningen i norsk rett. Departementet tar sikte på å fremme en lovproposisjon om norsk gjennomføring høsten 2020

Forordning som endrer referanseverdiforordningen

En forordning som endrer referanseverdiforordningen for å etablere nye klimareferanseverdier, trådte i kraft i EU 10. desember 2019.38 Forordningen definerer to typer referanseverdier:

• EU-referanseverdi for klimaomstilling («EU Climate Transition Benchmark»).

• EU-referanseverdi for tilpasning til Parisavtalen («Paris-aligned Benchmark»).

Forordningen gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette delegerte rettsakter, herunder om metode for fastsettelse av referanseverdier og om sektorer som skal ekskluderes fra EU-referanseverdier for tilpasning til Parisavtalen. Endringsforordningen innebærer også nye krav til administratorer av andre typer referanseverdier. Fra 30. april 2020 skal administratorer, med unntak av for rente- og valutareferanseverdier, opplyse om hvordan metoden for referanseverdien reflekterer ESG-faktorer. Innen utløpet av 2021 skal administratorer også opplyse om i hvilken grad metoden er i samsvar med målet om utslippsreduksjon eller målene i Parisavtalen.

Forordningen ble tatt inn i EØS-avtalen 7. februar 2020 og vil bli gjennomført i norsk rett når Liechtenstein har løftet sitt konstitusjonelle forbehold.

EUs internasjonale nettverk for bærekraftig finans

I oktober 2019 etablerte EU-kommisjonen et internasjonalt nettverk for bærekraftig finans (International Platform on Sustainable Finance, IPSF). Medlemmene i IPSF er den offentlige myndigheten som har ansvaret for politikk og initiativer for bærekraftig finans i de respektive landene. Nettverket innebærer ikke bindende forpliktelser for medlemslandene, men er et forum for informasjonsutveksling, samarbeid og koordinering av initiativer. Ved lanseringen av initiativet besto IPSF av Argentina, Canada, Chile, India, Kenya, Kina og Marokko i tillegg til EU. Norge sluttet seg til nettverket i mars 2020 etter invitasjon fra EU-kommisjonen.

2.8.4 Selskapsrapportering

God rapportering av relevant og sammenlignbar klimarelatert informasjon fra selskaper er avgjørende for finanssektorens håndtering av risikoen fra klimaendringene og kanaliseringen av kapital til bærekraftige investeringer. I tillegg vil det gjøre det lettere for tilsynsmyndighetene å vurdere klimarisikoen i finansforetaks porteføljer. Det har de siste tiårene blitt utviklet rammeverk både for rapportering om hvordan selskaper påvirker klimaet (klimarapportering) og hvordan selskapers forretningsmodeller påvirkes av endringer i klima og klimapolitikk (klimarisikorapportering).

Et rammeverk for klimarisikorapportering som har fått bred støtte internasjonalt, er anbefalingene fra arbeidsgruppen Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD).39 En sentral anbefaling fra TCFD er at selskaper bør benytte scenarioanalyser for å stressteste sine forretningsmodeller mot ulike scenarioer for klimapolitikken, og spesielt mot et scenario der temperaturøkningen begrenses i tråd med ambisjonene i Parisavtalen. Per desember 2019 hadde anbefalingene fått støtte fra over 930 aktører. TCFD la i juni 2019 frem en statusrapport om hvordan anbefalingene har blitt fulgt opp i markedet.40 Arbeidsgruppens gjennomgang av flere enn 1 000 store selskapers klimarisikorapportering viser fremgang i implementeringen av anbefalingene. Samtidig er TCFD bekymret for at det fortsatt er for få selskaper som rapporterer beslutningsrelevant informasjon om klimarelaterte forhold. Arbeidsgruppen vil legge frem en ny statusrapport i september 2020.

Finans Norge anbefalte i 2018 at finansnæringen både tar i bruk TCFD-rammeverket selv og fremmer TCFD-anbefalingene i andre næringer gjennom å stille forventninger i utlånsprosesser eller i eierskapsutøvelsen.41 Klimarisikoutvalget anbefalte også norske virksomheter å ta i bruk TCFD-rammeverket i sin selskapsrapportering, og fikk bred støtte for dette i høringen av utvalgsrapporten. Utvalget advarte samtidig norske myndigheter mot å innføre detaljerte lovkrav til rapportering om klimarisiko, ettersom nasjonale krav kan komme i strid med målet om enhetlig og sammenlignbar rapportering på tvers av selskaper, sektorer og land. Utvalget pekte på at eventuelle nye krav til selskapsrapportering om klimarisiko i EU vil være EØS-relevante og måtte gjennomføres i norsk rett.

Regjeringen støttet utvalgets vurderinger i Finansmarkedsmeldingen 2019, og varslet at Finansdepartementet i neste års finansmarkedsmelding vil omtale og vurdere behovet for regelverksendringer i lys av hvordan TCFD-anbefalingene følges opp i markedet, og på bakgrunn av eventuelt nytt regelverk i EU.

Regnskapsloven stiller i dag krav om at store foretak i årsberetningen eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument redegjør for hva foretaket gjør for å integrere samfunnsmessige hensyn som miljø i den daglige driften.42 Loven stiller krav om at regnskapspliktige foretak som ikke er små foretak, i årsberetningen beskriver de mest sentrale risikoene og usikkerhetsfaktorene for foretaket, og opplyser om finansiell risiko som er av betydning for å bedømme foretakets eiendeler, gjeld, finansielle stilling og resultat. Foretak som er eksponert mot klimarisiko av betydning, skal derfor rapportere om denne risikoen.43

I EU følger kravene til store foretaks rapportering om klimarelaterte forhold av direktivet om ikke-finansiell rapportering (Non-Financial Reporting Directive, NFRD). NFRD er et endringsdirektiv til regnskapsdirektivet. NFRD og regnskapsdirektivet er EØS-relevante, men har ikke blitt gjennomført i norsk rett.

EU-kommisjonen publiserte i juni 2019 ikke-bindende retningslinjer om rapportering av klimarelatert informasjon etter NFRD.44 I retningslinjene peker Kommisjonen på at direktivet har et todelt perspektiv på hva som utgjør rapporteringsverdig informasjon. På den ene siden skal selskaper etter direktivet rapportere klimarelatert informasjon hvis den er nødvendig for å forstå selskapets finansielle stilling. TCFDs anbefalinger, som er innarbeidet i retningslinjene, er gitt fra dette perspektivet, og er typisk mest relevant for investorer. På den andre siden skal selskaper rapportere klimarelatert informasjon hvis den er nødvendig for en forståelse av selskapets eksterne påvirkning på klimaet. Dette perspektivet er typisk mest relevant for andre interessenter, men et økende antall investorer har behov for slik informasjon for å kunne forstå og måle klimaavtrykket til investeringsporteføljer.

Kommisjonen peker i retningslinjene på en økende grad av overlapp mellom de to risikoperspektivene. Selskapers positive eller negative klimapåvirkning vil ofte innebære risiko av materiell betydning for å vurdere selskapets finansielle stilling. Tilnærmingen i retningslinjene, og forholdet mellom direktivet og TCFD-anbefalingene er illustrert i figur 2.34.

Kilde: EU-kommisjonen

I februar 2019 ba Kommisjonen de europeiske tilsynsmyndighetene vurdere om finanssektoren bidrar utilbørlig til kortsiktighet i selskaper. I vurderingene som kom i desember 2019, anbefaler den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten ESMA endringer i NFRD for å sikre bedre rapportering om ikke-finansiell informasjon, med mål om å få på plass én internasjonal standard for ESG-rapportering.45 Kommisjonen varslet i januar 2020 at de vil gjennomgå direktivet, og åpnet i februar 2020 for innspill til gjennomgangen med frist 14. mai. Fristen ble senere utsatt til 11. juni. Det er ventet at Kommisjonen vil legge frem forslag til regelverksendringer innen utløpet av 2020.

Regjeringen forventer at store norske selskaper i sin selskapsrapportering inkluderer informasjon om hvordan selskapet påvirkes av og håndterer klimarisiko. Hensynet til sammenlignbar rapportering på tvers av selskaper, sektorer og land tilsier at selskapene bør følge internasjonale standarder som TCFD-rammeverket. Regjeringen følger arbeidet i EU med å evaluere direktivet om ikke-finansiell rapportering, herunder kravene til rapportering om klimarelaterte forhold. Regjeringen avventer nå Kommisjonens forventede regelverksforslag, som vil være EØS-relevant.

Finanstilsynet gjennomførte i mars og april 2020 en kartlegging av hvilke norske foretak som rapporterer bærekraftinformasjon, herunder klimarisikorapportering, hvilken informasjon foretakene rapporterer og hvordan informasjonen gis. Kartleggingen omfattet foretak ved Oslo Børs og Oslo Axess som utsteder aksjer, rentepapirer og/eller egenkapitalbevis, og som har Norge som hjemstat. Resultatene fra kartleggingen vil bli lagt frem i løpet av 2020.