4 Forbrukerne i finansmarkedene

4.1 Innledning

Norske myndigheter legger stor vekt på hensynet til kundene i finansmarkedsreguleringen og tilsynet med finansforetakene.

Først og fremst er finansiell stabilitet og god soliditet i foretakene til kundenes beste. Det trygger kundenes krav i finansmarkedene, som bankinnskudd, forsikringskrav, pensjonssparing eller fondsandeler og andre verdipapirinvesteringer, og skaper tillit til tilbyderne og tjenestene. Uten slik tillit vil ikke finanssystemet fungere. Soliditeten i finansforetakene er ett av temaene i kapittel 2 i denne meldingen.

Særtrekk ved finansmarkedene gjør det nødvendig å ta særlig hensyn til ikke-profesjonelle kunder. Finansforetakene har ofte vesentlig mer kunnskap enn forbrukerne om tjenestene de tilbyr, og det kan være vanskelig for forbrukerne å oppdage interessemotsetninger mellom tilbyder og kunde. Forbrukerne kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås, og det kan være lite rom for «prøving og feiling». Noen beslutninger, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet, og kan få stor innvirkning på privatøkonomien.

Forbrukervernet i finansmarkedene bidrar til å jevne ut styrkeforholdet slik at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak. Samtidig har forbrukerne et ansvar for å sette seg inn i risikoen ved finansielle avtaler og investeringer og orientere seg i det tjenestetilbudet som finnes. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kunnskap og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok slik, vil konkurransen tilbyderne imellom bidra til at forbrukerne kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser.

Dette kapitlet gir en oversikt over pågående regelverksarbeid med betydning for forbrukernes stilling i finansmarkedene, med en nærmere omtale av utvalgte temaer. Avsnitt 4.4 tar opp spørsmål rundt kundemobilitet og konkurranse i bank- og forsikringsmarkedene. I avsnitt 4.5 omtales regjeringens forbrukerrettede tiltak på forbrukslånsmarkedet. Avsnitt 4.6 går gjennom utviklingen i tilbud og bruk av kontanter. Avsnitt 4.7 orienterer om aktuelle pensjonsspørsmål, mens avsnitt 4.8 omtaler tiltak for bedre økonomiforståelse i befolkningen.

4.2 Forbrukervern i regulering og tilsyn

Forbrukervernet står sentralt i all relevant lovgivning på finansmarkedsområdet.

I finansforetaksloven, som regulerer forholdet mellom finansforetak og offentlige myndigheter, stilles det en rekke krav til finansforetakene. I tillegg til soliditetskrav og krav til forsvarlig virksomhet, stilles det krav til finansforetakenes organisering av kundebehandling, markedsføring mv. Reglene skal sikre at banker og forsikringsforetak ikke utsetter kundenes midler for risiko i strid med kundenes interesser. Finansforetakene er pålagt å innrette sin virksomhet slik at det er liten risiko for konflikter mellom foretaket og dets kunder. Det kan f.eks. oppstå interessekonflikter dersom et finansforetak får økonomisk gevinst av å selge tjenester som kunden ikke har behov for. Finansforetak skal ha betryggende ordninger og rutiner for å identifisere og motvirke interessekonflikter og kundebehandling i strid med god forretningsskikk. Kundebehandlingen skal innrettes på en måte som sikrer at kundene blir behandlet av ansatte med nødvendig kompetanse og fagkyndighet, og at kunder blir gjort kjent med risikoen og forventet avkastning ved spare- og kapitalprodukter.

Verdipapirhandelloven har omfattende krav til investeringsrådgivning. Investeringsrådgivere må gi kundene relevant informasjon slik at de kan forstå innholdet i, og risikoen ved, produktene som tilbys. Rådgiveren må også hente inn nok informasjon om kundens erfaringer, finansielle stilling og investeringsmål, for å kunne anbefale investeringer som passer for kunden. Fra 2018 har nye regler som tilsvarer EUs regelverk på verdipapirområdet, det såkalte MiFIR/MiFID II-regelverket, vært gjeldende i Norge. Hovedformålet med dette regelverket er å bidra til mer gjennomsiktige og velfungerende markeder og bedre investorbeskyttelse. Reglene omfatter bl.a. strengere informasjonskrav for verdipapirforetak, strengere regler om produkthåndtering og innstramming av muligheten for verdipapirforetak til å motta vederlag fra andre enn kunden.

Stortinget vedtok juni 2019 ytterligere endringer i verdipapirhandelloven som bl.a. gir større muligheter for administrative sanksjoner og straff ved overtredelse av verdipapirhandelloven. Evnen til effektivt å sanksjonere de som handler i strid med loven, er viktig for å sikre at regelverket etterleves. Dette har også betydning for næringslivets tiltro til det norske verdipapirmarkedet, se omtale i kapittel 3.3.2. Endringene i reglene om tilsyn og sanksjoner er nærmere omtalt i Prop. 96 LS (2018–2019). Regelverksendringene forventes å tre i kraft i 2021.

Finansavtaleloven regulerer bestemte typer avtaler om finansielle tjenester som inngås mellom finansforetak og deres kunder, som avtaler om betalingstjenester, lån og kausjon. Loven inneholder regler om hvilken informasjon finansforetaket må gi kunden, varsling av kunden før endringer trer i kraft, kundens rett til å si opp avtaler, og avgrensning av finansforetakets rett til å si opp eller nekte å inngå avtaler. Når personer søker om kreditt, har finansforetaket etter finansavtaleloven en plikt til å vurdere kredittverdighet og fraråde kredittopptak dersom økonomisk evne eller andre forhold tilsier det. Justis- og beredskapsdepartementet forvalter finansavtaleloven, og vil legge frem forslag til lovendringer som vil bidra til å styrke forbrukervernet, se omtale i avsnitt 4.3.1.

Forsikringsavtaleloven regulerer avtaler mellom skade- og livsforsikringsforetak og deres kunder. Tilsvarende som finansavtaleloven inneholder forsikringsavtaleloven regler om opplysningsplikt, oppsigelse av avtaler, varsling av kunden ved endringer i avtalen og avgrensning av forsikringsforetakets rett til å nekte å inngå avtaler. Justis- og beredskapsdepartementet forvalter også forsikringsavtaleloven.

I tillegg til de offentlig- og privatrettslige reglene som regulerer finansforetakenes virksomhet og avtaler mellom kunde og finansforetak, har også andre regler, som konkurranseloven, markedsføringsloven og kredittopplysningsloven, betydning for forbrukernes stilling i finansmarkedene. Også eiendomsmeglingsloven, som skal legge til rette for at omsetning av fast eiendom via megler skjer på en ordnet og effektiv måte, og inkassoloven, som regulerer utenrettslig inndrivning av forfalte pengekrav, inneholder krav som beskytter forbrukerne. Det arbeides for tiden med endringer i både eiendomsmeglingsloven og inkassoloven, bl.a. motivert av forbrukernes interesser. Dette arbeidet er nærmere omtalt i avsnitt 4.3.

Ansvaret for de forskjellige regelverkene og tilsynsmyndighetene er fordelt mellom ulike departementer, se figur 4.1.

Finanstilsynet skal se til at foretakene under tilsyn ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter. Finanstilsynet følger opp dette bl.a. gjennom å føre tilsyn med at finansforetakene tilbyr og formidler lån, fondsprodukter og andre finansielle instrumenter på en forsvarlig måte. Finanstilsynet fører også tilsyn med bl.a. eiendomsmegling og inkassoforetak. Tilsynets oppfølging av soliditets- og sikkerhetskrav bidrar til trygghet for at finansforetakene kan oppfylle sine forpliktelser overfor sine kunder. Finanstilsynets ansvar for å se til at foretakene tar hensyn til forbrukernes interesser og rettigheter, ble tydeliggjort ved en presisering i finanstilsynslovens formålsbestemmelse i 2012. I Finanstilsynets strategi for 2019–2022 er forbrukervern trukket frem som ett av seks delmål for virksomheten.

Finansdepartementet har i tildelingsbrevet for 2020 løftet frem forbrukervern som et sentralt område for Finanstilsynet, og uttalte bl.a.:

«For å bidra til at forbrukernes interesser blir godt ivaretatt, har Finanstilsynet følgende viktige oppgaver:

• Følge opp at de som tilbyr finansielle tjenester og produkter, oppfyller kravene til god kunderådgivning og forsvarlig kundevern. Det bør legges særlig vekt på områder der tilbudet er under utvikling som følge av endrede produkter eller distribusjonsformer.

• Følge opp markedet for forbrukslån med utgangspunkt i risikoen for både långivere og den enkelte kunde.

• Vurdere regelendringer som bidrar til å sikre kundenes interesser når de kjøper finansielle tjenester.»

I tildelingsbrevet har departementet lagt vekt på at Finanstilsynet skal følge med på etterlevelsen av krav som nylig er iverksatt eller planlagt på området, herunder tiltak for å få forbrukslånsmarkedet til å fungere bedre. Finanstilsynet skal også bistå i vurderingen av eventuelle nye tiltak rettet mot forbrukslånsmarkedet.

4.3 Pågående regelverksarbeid

4.3.1 Finansavtaleloven

Justis- og beredskapsdepartementet vil om kort tid legge frem forslag til ny finansavtalelov. Lovforslaget har tre formål: for det første å gjennomføre tre EU-direktiver om hhv. boliglån, forbrukerkreditt og betalingskontoer og betalingstjenester; for det andre å innføre tiltak mot gjeldsproblemer, særlig innen forbruksgjeld; og for det tredje å modernisere lovens utforming og lovregulere forhold som i dag er regulert av ulovfestet kontraktsrett.

Den nye finansavtaleloven bør sikre at forbrukerne mottar nødvendige opplysninger for å forstå og overveie ulike tilbud. Opplysningene som gis forbrukeren, bør være klare og ikke villedende, og tilbud og anbefalinger bør være basert på forbrukerens ønsker og behov, og økonomiske situasjon når det er relevant. Kredittyterne bør forklare kredittavtalens viktigste egenskaper for forbrukeren, herunder konsekvenser av eventuelt betalingsmislighold. Kredittyterne bør i rimelig utstrekning forsikre seg om at forbrukeren forstår de viktigste opplysningene om avtaleforholdet og eventuelle advarsler om risiko.

Lovforslaget vil i samsvar med boliglånsdirektivet og forbrukerkredittdirektivet innebære at kredittyteren skal foreta en forsvarlig kredittvurdering på grunnlag av opplysninger fra kunden selv og på grunnlag av opplysninger fra andre, slik som gjeldsinformasjonsforetak. Vurderingen bør ta utgangspunkt i om kunden har økonomisk evne til å tilbakebetale lånet på de vilkårene som er foreslått. I motsatt fall bør finansforetaket være forpliktet til å avslå lånesøknaden.

I dag er det ikke angrerett for fastrentekreditt som overstiger 700 000 kroner, men forbrukerkredittdirektivet gir nå angrerett for usikret kreditt over dette beløpet som brukes til renovering. Etter boliglånsdirektivet kan medlemsstatene velge mellom å innføre en angrerett eller en betenkningstid ved boliglån. I forslaget til ny finansavtalelov vil regjeringen gå inn for en betenkningstid ved boliglån, og angrerett på all usikret kreditt til forbrukere.

Regjeringen følger opp forslaget i høringsnotatet om å forby koblingssalg av kreditt, som bygger på kravene i boliglånsdirektivet, men som etter regjeringens syn bør gjelde også for forbrukslån. Koblingssalg vil si at kreditten bare kan oppnås om kunden samtidig inngår en koblet avtale om varer eller tjenester, f.eks. at en type varer bare fås om den kjøpes på kreditt. Det bør likevel gjelde et unntak bl.a. for forsikringsavtaler som gjeldsforsikring e.l. og krav om at kunden også skal ha kontoforhold hos kredittyteren. Forslaget innebærer en utvidelse av dagens forbud mot koblingssalg etter finansforetaksforskriften § 16-1. Pakkesalg, f.eks. at det tilbys lavere kredittrenter til kunder med flere avtaler hos kredittyteren, bør imidlertid fortsatt være tillatt.

Regjeringen følger også opp høringsnotatets forslag om at ågerrenter skal være ugyldige. Med ågerrenter menes rentevilkår som står i åpenbart misforhold til kreditten, eller som utilbørlig utnytter et avhengighetsforhold, gjeldsproblemer eller økonomisk nød. Forslaget kan gjøre det enklere for Finanstilsynet eller Forbrukertilsynet å føre tilsyn med slike avtalevilkår.

Etter at lovforslaget er lagt frem for Stortinget, vil regjeringen se nærmere på behovet for strengere regler om markedsføring av kreditt, avtaleregler om folkefinansiering og regler om leiefinansiering, f.eks. ved privatleasing av bil.

4.3.2 Inkassoloven

Inkassoloven regulerer utenrettslig inndriving av forfalte pengekrav. Loven gjelder både for fordringshaveres inndrivning av egne krav (egeninkasso) og for inkassoforetaks inndrivning av krav på vegne av fordringshavere (fremmedinkasso). Inkassoloven skal både ivareta hensynet til en effektiv inndriving og hensynet til skyldneren. En arbeidsgruppe bestående av medlemmer fra Forbrukerrådet, Finanstilsynet, Virke Inkasso, Finans Norge og Justis- og beredskapsdepartementet overleverte 27. januar 2020 en rapport om endringer i inkassoregelverket til Justis- og beredskapsdepartementet. Målet med gruppens arbeid var å redusere inkassosalærene og å sikre en betryggende behandling av inkassosakene.

I sin rapport foreslår arbeidsgruppen en ny inkassolov og tilhørende forskrift. Forslaget innebærer bl.a. at inkassobransjens salærinntekter vil reduseres med nærmere 50 pst. Reduksjonen gjelder særlig småkrav. Arbeidsgruppen foreslår at de samlede gebyrene inkassoforetakene kan kreve i en vanlig prosess, blir satt ned fra 700 til 420 kroner for krav til og med 500 kroner. Samtidig foreslås det å halvere purregebyret som kreditorer kan legge på ubetalte regninger, fra 70 til 35 kroner. Begrunnelsen for forslagene er at automatisering har redusert kostnadene vesentlig.

Arbeidsgruppen foreslår også å halvere skrivesalæret som kan kreves for saker om utlegg, tvangssalg av løsøre og tilbakelevering av løsøre til salgspanthaver. I dag koster hver utleggsbegjæring skyldneren til sammen 3 164 kroner i skrivesalær til inkassoforetakene og gebyr til staten, uavhengig av kravets størrelse. Arbeidsgruppen foreslår også andre regler som skal redusere antallet utleggsbegjæringer, bl.a. en plikt til å undersøke i løsøreregisteret om skyldneren nylig er registrert med «intet til utlegg». Et flertall i arbeidsgruppen foreslår dessuten at inkassoforetak ikke kan dekke rettslige kostnader for fordringshaveren, det vil si et forbud mot å avtale «no cure no pay». Hensikten er å involvere fordringshaveren mer ved vurderingen av om rettslige skritt bør tas.

Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring 9. mars i år med høringsfrist 9. juni. Regjeringen prioriterer arbeidet med inkassoregelverket høyt, men det vil ta tid før et nytt regelverk kan settes i kraft. For å få satt ned salærene på et tidligere tidspunkt enn en ny lov kan tre i kraft, tar Justis- og beredskapsdepartementet sikte på å redusere salærene etter den gjeldende inkassoforskriften.

4.3.3 Gjeldsordningsloven

Gjeldsordningsloven trådte i kraft i 1993, og har som formål å gi personer med alvorlige gjeldsproblemer mulighet til å få kontroll over egen økonomi. Det er gjort enkelte endringer i loven etter at den trådte i kraft, men loven bærer fremdeles preg av å være utarbeidet i en noe annen tid. Kredittmarkedene og forbrukernes situasjon har endret seg mye. Den teknologiske utviklingen har åpnet nye muligheter for informasjonsformidling og kommunikasjon.

Regjeringen ser behov for å gjennomgå loven med sikte på å skape en klarere, mer moderne og effektiv lov. Regjeringen har derfor satt i gang et lovarbeid med sikte på en relativt omfattende revisjon. Barne- og familiedepartementet har hovedansvaret. Det tas sikte på å sende et lovforslag på høring i løpet av 2020.

Barne- og familiedepartementet vil særlig se på om de nåværende prosessene kan forenkles, slik at det blir raskere å få fastsatt en gjeldsordning for dem som oppfyller vilkårene. I dag tar dette i mange tilfeller lang tid. Ofte må en gjeldsordning også endres mens den løper, noe som etter gjeldende regelverk kan legge uforholdsmessig store byrder på namsmennene, selv i relativt små saker. Barne- og familiedepartementet vil derfor se på om det kan være hensiktsmessig å gjøre endringer i hvordan endringssaker behandles.

Et annet sentralt tema i revisjonen er hvordan skyldnere kan sikres sosialfaglig råd og veiledning i forbindelse med søknad om og gjennomføring av gjeldsordning. Mange gjeldsordningsskyldnere har sosiale problemer i tillegg til økonomiske, og enkelte trenger sosialfaglig rådgivning og bistand. Det kan også være en forutsetning for en vellykket gjeldsordning at tilleggsproblemer som påvirker skyldnerens økonomiske situasjon, blir løst.

4.3.4 Eiendomsmeglingsloven

Å eie egen bolig er vanlig i Norge. Nesten 77 pst. av husholdningene eide boligen i 2018, mens noe over 23 pst. leide. Størsteparten av husholdningenes formue er i bolig, og stadig flere eier også fritidsbolig eller sekundærbolig. Tre av fire boligeiendommer som skifter eier, blir solgt i markedet, mot knapt halvparten av fritidseiendommene. Lån med pant i bolig utgjør nær 90 pst. av husholdningenes gjeld. Kjøp og salg av bolig har derfor stor betydning for husholdningenes økonomi. Tillit til at omsetningen av eiendom skjer på en enkel og trygg måte, er sentralt for et velfungerende boligmarked og effektiv ressursutnyttelse i økonomien.

Dagens lov om eiendomsmegling har vært i kraft siden 1. januar 2008 uten at det har vært gjort noen fullstendig evaluering eller revisjon. Samtidig har det skjedd en rask teknologisk utvikling og strukturelle endringer i eiendomsmeglingsbransjen. Stortinget har de siste årene vedtatt flere anmodninger om tiltak for å styrke forbrukernes rettigheter i handel med bolig. I Granavolden-plattformen ble det varslet en gjennomgang av eiendomsmeglingsloven med sikte på forenklinger og trygghet for forbrukerne.

Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal evaluere eiendomsmeglingsloven og foreslå en fremtidsrettet regulering (eiendomsmeglingsutvalget). Utvalget ble oppnevnt 11. oktober 2019. Det er bredt sammensatt med medlemmer fra akademia, eiendomsmeglingsbransjen, teknologimiljø, forbrukere og tilsynsmyndigheter. Sentralt i utredningen er en samlet gjennomgang av erfaringer med gjeldende eiendomsmeglingslov og -forskrift. Evalueringen vil være et grunnlag for utvalgets vurdering av og forslag til ny eller endret lovregulering og eventuelt andre tiltak. Utvalget kan også vurdere om det er behov for endringer i andre lover eller forskrifter som er av betydning for meglingsfunksjonen ved eiendomsomsetning. Det er lagt opp til at utvalget skal legge frem sin utredning tidlig i 2021.

4.3.5 Krav om tilslutning til godkjent klageorgan

Når det oppstår tvister mellom finansforetak og deres kunder, er det i begge parters interesse at saken løses på en ryddig og effektiv måte. For forbrukere vil det i tillegg være avgjørende at saken kan behandles ordentlig uten fare for høye kostnader. Stortinget vedtok i 2014 en lovregel som sikrer at forbrukere ikke må betale sakskostnader ved domstolsbehandling av saker som forbrukeren har fått medhold i fra en offentlig godkjent tvisteløsningsordning, og hvor foretaket ikke har fulgt uttalelsen fra tvisteløsningsordningen. I slike tilfeller skal finansforetaket betale sakskostnadene i første rettsinstans, og også ved en anke hvis det er foretaket som anker.

Finansklagenemnda er den sentrale tvisteløsningsordningen i finanssektoren, og er også det eneste organet på finansmarkedsområdet som har offentlig godkjenning etter lov om godkjenning av klageorganer. Nemnda behandler tvister som springer ut av avtaler mellom finansforetak og deres kunder, finansforetak som avviser kunder, og manglende medvirkning ved flytting av kundeforhold fra ett finansforetak til et annet. Nemnda ble opprettet i 2010 av Forbrukerrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finans Norge, Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes forening.

En kartlegging gjennomført av Finanstilsynet har vist at svært mange foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, ikke er tilsluttet et godkjent klageorgan. Dette gjelder særlig filialer av utenlandske foretak og foretak som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge, men også mange norske foretak. Finansdepartementet hadde derfor høsten 2019 på høring et utkast utarbeidet av Finanstilsynet til forskriftsregler som pålegger foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, å være tilsluttet et godkjent klageorgan. Høringsforslaget omfattet tilsvarende krav for foretak som driver grensekryssende virksomhet, herunder filialer av utenlandske foretak som ikke omfattes av gjeldende forskriftshjemler.

Departementet mener alle forbrukere bør ha de samme rettighetene overfor alle foretak som har tillatelse til å yte visse tjenester, og at manglende tilslutning til godkjent klageorgan gir forbrukerne svakere vern av sine rettigheter. Dermed bør alle foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, være tilsluttet et godkjent klageorgan. Finansdepartementet tar sikte på å følge opp høringsforslaget gjennom en forskrift og forslag om lovendringer.

Forbrukerrådet har for øvrig et meglingstilbud for forbrukersaker som faller utenfor virkeområdet til klageorganer som Finansklagenemnda. Etter lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker skal Forbrukerrådet også megle i forbrukersaker som er omfattet av et annet klageorgan, men som klageorganet ikke behandler fordi den næringsdrivende ikke er tilsluttet klageorganet.

4.4 Kundemobilitet og konkurranse

4.4.1 Bytte av bank og forsikringsforetak

Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok slik, bidrar dette til god konkurranse tilbyderne imellom. Dette gjør at forbrukerne kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser, samtidig som god konkurranse er med på å sikre mer kostnadseffektiv drift og bedre bruk av arbeidskraft og kapital.

Undersøkelser fra mange land viser at forbrukerne tradisjonelt har byttet bank og andre leverandører av finansielle tjenester vesentlig sjeldnere enn leverandører av andre typer tjenester, og at det ikke nødvendigvis er noen nær sammenheng mellom hvor hyppig kundene bytter bank og hvor lett de oppfatter at det er å bytte.1

Det kan være enkelte økonomiske kostnader ved bytte av bank, f.eks. utgifter til etablering og avslutning av kundeforhold og overføring av faste betalingsoppdrag og annen informasjon i nettbanken. Kunden kan også ha begrenset informasjon om priser og vilkår i ulike banker og om de ulike produktene som den enkelte bank tilbyr. Disse forholdene kan bidra til at kundene oppfatter at det vil være lite å tjene på å bytte. I tillegg kan kundene være tro mot innarbeidede vaner og tvile på at de klarer å bytte bank uten betydelig innsats eller hjelp.2

Det har blitt enklere å bytte bank og forsikringsforetak i Norge de siste årene, bl.a. fordi bankene har samlet seg om Finans Norges regler om samarbeid ved bankbytte. Hovedregelen er at overføring av innskudd, fullmakter og betalingsoppdrag skal skje innen tre virkedager etter at den gamle banken har mottatt nødvendige opplysninger fra den nye banken. Bankene skal etter reglene gi sine kunder informasjon om hvordan kundeforholdet kan overføres fra en bank til en annen, og i praksis trenger kunden ofte ikke å gjøre mer enn å be den nye banken sette i gang prosessen, f.eks. i enkle «bli kunde»-løsninger på nettet. På Finansportalen er det lett å finne en oversikt over priser og vilkår, og å sette i gang bytteprosessen, jf. nærmere omtale av portalen nedenfor. Muligheten for å identifisere seg og signere konto- og låneavtaler raskt og digitalt med BankID gjør det også enklere å bytte bank. BankID har vært tilgjengelig siden 2004, og brukes i dag av alle banker i Norge, i tillegg til en rekke offentlige tjenester og private virksomheter.

Andelen som bytter boliglånsbank, har ligget rundt 8–10 pst. de siste årene, ifølge undersøkelsen Forbruker- og finanstrender 2020 fra Kantar, se panel A i figur 4.2. Andelen som reforhandler boliglånet, har ligget på ca. 25 pst. de siste tre årene. De vanligste svarene på hvorfor kundene bytter boliglånsbank, er at de fikk bedre betingelser hos den nye banken eller var misfornøyd med betingelser, service eller andre forhold hos den gamle bankforbindelsen, se panel B i figur 4.2. Flere pekte også på tilgjengelighet, behov for å låne mer, innretningen på nett- og mobilbankløsningene og et ønske å samle alle banktjenester i én bank som avgjørende faktorer. Tidligere undersøkelser har vist at de viktigste grunnene til at kundene ikke bytter bank, er at de er fornøyd med banken, tror det er lite å spare og ikke ønsker å bruke tid på det. Kundene har i liten grad gitt uttrykk for at de tror bankbytte er vanskelig. Som vist i figur 4.3, har andelen som tror det er lett å bytte bank, økt de siste årene. Samtidig kan det lave rentenivået ha bidratt til at færre har tatt initiativ til å bytte bank eller reforhandle lån.

Kilde: Kantar.

Kilde: Kantar.

Undersøkelser har vist at kundene opplever at det er enda lettere å bytte skadeforsikringsforetak enn bank, og det er flere som bytter skadeforsikringsforetak. Andelen som svarer at de har byttet hovedforsikringsforetak eller kjøpt tjenester fra et nytt foretak, har ligget på om lag 15 pst. i undersøkelser de siste årene.3 Skadeforsikringsprodukter er som regel ettårige risikodekninger som er relativt oversiktlige å sette seg inn i for forbrukere.

I livsforsikrings- og pensjonsmarkedet er produktene ofte mer komplekse, og konsekvensene av ulike produktegenskaper materialiserer seg først mange år inn i fremtiden. Det kan dermed være vanskeligere for forbrukere å orientere seg i dette markedet, og å ta gode valg mellom ulike leverandørers produkter. To tredjedeler av de spurte i Forbruker- og finanstrender 2019 svarte at de opplever det som vanskelig, eller at de ikke vet om det er lett eller vanskelig, å sammenligne tilbud fra ulike leverandører av livsforsikrings- og pensjonsprodukter. En del av bakgrunnen for regjeringens arbeid med egen pensjonskonto, jf. omtale i avsnitt 4.7, er at ikke alle forbrukere synes å tilpasse seg på en god måte i valg om plassering og sammenslåing av pensjonskapitalbevis, det vil si opptjente pensjonsmidler fra innskuddspensjonsordninger.

4.4.2 Nye regler og nye tjenester

Finans Norges regler om bankbytte har vært et viktig bidrag til at det har blitt enklere å bytte bank de siste årene, og Justis- og beredskapsdepartementet har foreslått at tilsvarende regler blir del av lovverket. I forslaget til ny finansavtalelov, se avsnitt 4.3.1, er mesteparten av Finans Norges regler foreslått lovfestet, herunder regler om at forbrukere skal få bistand til å flytte kundeforholdet til en ny tjenesteleverandør. Forbrukeren vil få rett til slik bistand både ved bytte av konto i det norske markedet og ved overføring av kundeforholdet til en bank i en annen EØS-stat. Lovforslaget bygger på EUs betalingskontodirektiv, og vil også gjøre det lettere for forbrukere i andre EØS-stater å benytte en norsk bank til å utføre betalingstjenester hvis de ønsker det.

Både i Norge og internasjonalt tas ny eller eksisterende teknologi i økende grad i bruk for å tilby bank- og forsikringstjenester på nye måter. Utviklingen skjer både hos etablerte aktører med konsesjon som bank eller forsikringsforetak, og utenfor de tradisjonelle markedene, der stadig flere aktører tilbyr helt nye løsninger, ofte frikoblet fra etablerte kanaler for betalingsformidling og annen finansiell tjenesteyting. Etter hvert som ny teknologi modnes og regelverket tilpasses nye løsninger og forretningsmodeller, kan konkurransen mellom tilbyderne øke, og det kan bli enda lettere å bytte tjenesteleverandør eller bruke flere leverandører samtidig.

EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2), som trådte i kraft i Norge i april 2019, innebærer bl.a. at kundene kan samle og bruke tjenester fra flere banker i én løsning, uten at de enkelte bankene må gi samtykke, se omtale i kapittel 3.6. Et av målene med PSD2 er økt konkurranse og innovasjon. Lignende regelverk er blitt implementert også andre steder i verden, og det kan føre til at nye aktører går inn i markedet for betalingstjenester. Det gjelder både store teknologiselskaper og de mindre, lokale aktørene. Norges Bank skriver i rapporten Finansiell infrastruktur 2019 at utviklingen kan føre til at bankene ikke lenger er alene om å ha kundegrensesnitt, og i mindre grad vil kunne påvirke hvilke løsninger kundene velger for betalinger. For eksempel innebærer bruk av Vipps at Vipps får et kundegrensesnitt som tidligere ville vært direkte mellom banken og kunden.

Finanstilsynet skrev i rapporten Finansielt utsyn desember 2018 at tjenester som samler informasjon om en kundes ulike bankforbindelser, kan bidra til å redusere kundenes lojalitet til konkrete banker og øke priskonkurransen på standardiserte produkter. I det norske markedet har erfaringen med PSD2 så langt ikke vært at nye aktører har gått inn og kapret betydelige markedsandeler. I den grad markedsstrukturen har endret seg, har det heller vært gjennom samarbeid mellom eksisterende og nye aktører og ofte med tjenester som bygger på digital infrastruktur som har vært der en stund, se kapittel 3.6.

Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre tjenestetilbydere. Det krever at aktørene i finansnæringen enes om gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene. Gjennomføringen av direktivene om betalingskonto og betalingstjenester vil gjøre det enda enklere å bytte bank og bruke tjenester fra flere banker fremover. Når resultatene av ny teknologi i et åpnere marked har materialisert seg, vil det imidlertid være naturlig å vurdere behovet for ytterligere regelverkstilpasninger og andre tiltak. Regjeringen vil også vurdere EU-kommisjonens varslede kost-nytte-gjennomgang av flyttbare kontonumre, det vil si at kunden kan ta med seg kontonummeret ved bytte av bank. Gjennomgangen skulle etter planen foreligge i september 2019, men er forsinket.

4.4.3 Finansportalen

Finansportalen er en uavhengig nettportal drevet av Forbrukerrådet. Finansportalen har en viktig funksjon i å samle inn og gi god, sammenlignbar og enkelt tilgjengelig informasjon om produkter i finansmarkedet, slik at forbrukerne kan finne de beste prisene og vilkårene. Portalen har også verktøy for enkelt å bytte tjenestetilbyder. I den siste delen av mars 2020 har publikum brukt finansportalen.no i betydelig større grad enn vanlig. I uken 23.–29. mars ble det registrert ca. 72 000 brukere, som er om lag tre ganger det normale nivået. Interessen har vært størst for sammenligning av renten på boliglån.

Prisopplysninger fra Finansportalen blir benyttet som grunnlag for rentesatser som myndighetene i sin tur benytter til en rekke formål. Basisrenten fastsettes av Finanstilsynet med utgangspunkt i uttrekk av priser på boliglån fra Finansportalen. Basisrenten ligger igjen til grunn for Skatteetatens fastsettelse av normrenten. Normrenten benyttes til å beregne skattepliktig rentefordel ved rimelige lån i arbeidsforhold.

Basisrenten brukes videre som grunnlag for å fastsette utlånsrentene til Statens lånekasse for utdanning, Husbanken, og Statens Pensjonskasse, og for statens utlån til de regionale helseforetakene. Finansportalens datasett deles også gratis med kommersielle sammenligningstjenester, som bl.a. Norsk Familieøkonomi, Dinside.no, Dine Penger og Nettavisen.

For at portalen skal fungere etter hensikten, har finansforetak plikt til å innrapportere sine priser til portalen. Finansdepartementet har fastsatt krav om at finansforetak, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond skal ha en godt synlig lenke til Finansportalen på forsiden av sine nettsider og på øvrige digitale plattformer hvor priser eller produkter presenteres.

Departementet mener det er avgjørende at både forbrukere og myndighetene kan ha tillit til at Finansportalen gir prisinformasjon som holder høy kvalitet og er oppdatert til enhver tid. Det må derfor være en prioritert oppgave for Forbrukerrådet, som administrerer Finansportalen, å sikre at opplysningene fra Finansportalen til enhver tid er korrekte og dekkende.

Også for de andre produktområdene som dekkes av Finansportalen, må en kunne være trygg på at oppgitte priser er korrekte og dekkende. På grunn av utfordringer med å kvalitetssikre innkomne data for forsikringsprodukter så Forbrukerrådet sommeren 2018 seg nødt til midlertidig å ta ned portalens forsikringskalkulatorer, der brukerne kunne sammenligne priser til nye kunder og vilkår på forsikringsforetakenes standardtilbud i forbrukermarkedet. Kalkulatorene ble gjort tilgjengelige igjen i 2019. Per mars 2020 var det fire forsikringsforetak som innrapporterte riktige priser i alle fire kalkulatorene, og ytterligere tre foretak som innrapporterte priser til tre av kalkulatorene. Noen forsikringsforetak har av ulike årsaker ikke blitt integrert i kalkulatorene, bl.a. på grunn av behov for tekniske oppgraderinger av foretakenes systemer.

I tildelingsbrevet til Forbrukerrådet for 2020 fra Barne- og familiedepartementet er det understreket at det må gis høy prioritet å sikre at Finansportalen fungerer som tilsiktet.

4.5 Forbrukslån

4.5.1 Utvikling i usikret gjeld og betalingsproblemer

Forbrukslån er usikret gjeld til personkunder, og omfatter også kredittkortgjeld. Veksten i slike lån var lenge svært høy, men har de siste årene bremset opp. I 2019 var det en klar nedgang i utlånsveksten hos både norske og utenlandske forbrukslånsbanker i Norge, og den samlede årsveksten var bare 1,6 pst. (justert for salg av misligholdte porteføljer), se avsnitt 2.3.1.

Mens tilgang til usikret kreditt gir mulighet til å jevne ut forbruket over tid, kan tilgangen også skape problemer for dem tar opp større lån enn de klarer å betjene. For eksempel er det en risiko for at låntakerne undervurderer kostnadene ved låneopptaket, ser for optimistisk på fremtidig inntekt eller opptrer impulsivt og kortsiktig.

Det er mange og sammensatte årsaker til gjeldsproblemer, men forbruksgjeld er ofte en del av årsaksbildet. I en undersøkelse av forbrukstrender fra 2017 finner forbruksforskningsinstituttet SIFO at tilbakevendende betalingsproblemer utgjør et problem for ca. 6,5 pst. av de spurte. De som oppga at de hadde både kredittkortgjeld og annen forbruksgjeld, var overrepresentert. En gjennomgang av gjeldsordningssaker i Oslo i 2017, også gjennomført av SIFO, viser at forbruksgjeld er en betydelig gjeldspost for mange av dem som søker gjeldsordning. I 2017 utgjorde forbruksgjelden i gjennomsnitt nesten 700 000 kroner i gjeldsordningssakene, nesten det dobbelte av hva som ble registrert for inngåtte gjeldsordninger i 2011.

Mislighold og tap på forbrukslån er betydelig høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Til tross for at bankene har økt salget av misligholdte lån de siste årene, har andelen av bankenes forbrukslån som er misligholdt i minst 90 dager, økt mye, se figur 4.4. Ved utgangen av 2019 var misligholdsandelen 11 pst. (inkludert norske bankers forbrukslån i utlandet), opp fra 7,3 pst. ved utgangen av 2018. For bankene som spesialiserer seg på forbrukslån, var misligholdsandelen over 15 pst. ved utgangen av 2019.

Det høye og økende misligholdet av forbrukslån tilsier at det er mange låntakere som ikke klarer å betjene gjelden de har tatt opp. Figur 4.4 viser også at bankenes tap på forbrukslån økte betydelig i 2019, fra 1,7 til 2,7 pst. av samlede forbrukslån, etter å ha ligget relativt stabilt de siste årene. Økt mislighold og tap på forbrukslån må ses i sammenheng med den sterke utlånsveksten som inntil nylig har preget dette markedet. Frem til regjeringen strammet inn med nye regler og andre tiltak, har det vært betydelige utfordringer i markedet, bl.a. aggressiv markedsføring og mangler i bankenes kredittvurderinger.

Kilde: Finanstilsynet

I noen land har små forbrukslån med kort løpetid fått et betydelig omfang, og myndighetene der har truffet tiltak bl.a. for å begrense risikoen forbundet med svært høye effektive renter. Finanstilsynet kartla markedet for slike lån i 2018, og undersøkelsene viste bl.a. at bankene bevilget få lån på under 10 000 kroner til norske kunder, se nærmere omtale i avsnitt 4.5.1 i Finansmarkedsmeldingen 2019. Finanstilsynet pekte på at flere forhold kunne forklare hvorfor små forbrukslån med høy rente og kort løpetid ikke var særlig utbredt i Norge sammenlignet med andre land. Blant annet er det i Norge god tilgang til kostnadsfri kreditt gjennom kredittkort (forutsatt betaling av skyldig beløp før forfall).

Det er ikke indikasjoner på at markedet for små forbrukslån med høy rente og kort løpetid har blitt mer utbredt i Norge det siste året. Et søk på Finansportalen i februar 2020 viste at det bare var to aktører som tilbød lån ned til 5 000 kroner, mens de andre tilbyderne har minimumsgrenser for låneopptak på mellom 10 000 og 25 000 kroner, og løpetid på minst ett år. Foreløpige tall fra Gjeldsregisteret AS viser dessuten at ca. 10 pst. av de registrerte forbrukslånene hadde et opprinnelig lånebeløp på under 10 000 kroner per januar 2020.

4.5.2 Tiltak

Regjeringen har lenge vært opptatt av å sikre et mer velfungerende forbrukslånsmarked, ut fra hensyn til både finansiell stabilitet og den enkelte forbruker. Regjeringen har derfor iverksatt en rekke tiltak, og ytterligere tiltak er under arbeid, se boks 4.1. Flere av tiltakene har kommet på plass gjennom 2019. Særlig har bankene måttet forholde seg til de nye kravene til utlånspraksis for forbrukslån siden mai i fjor, mens gjeldsinformasjonsforetakene kom i drift i løpet av sommeren. Som en følge av disse to tiltakene må bankene nå gjøre grundige kredittvurderinger på grunnlag av pålitelig informasjon fra gjeldsinformasjonsforetakene, og de skal ikke yte forbrukslån til kunder som ikke har tilstrekkelig betjeningsevne eller som vil få for høy samlet gjeld. Rammene for forbrukslånsbankenes virksomhet er med dette betydelig endret sammenlignet med situasjonen bare for ett år siden.

Finansdepartementet vil vurdere forskriftskravene til bankenes utlånspraksis, herunder for forbrukslån, innen utgangen av 2020, se omtale i avsnitt 2.4.4. Det vil her være aktuelt å se på innretningen av kravene og graden av fleksibilitet for bankene, og om flere typer lån bør omfattes. For eksempel omfatter ikke utlånsreguleringen i dag gjeld som er sikret med annet pant enn bolig, som biler og båter.

Barne- og familiedepartementet vil evaluere gjeldsinformasjonsloven når gjeldsinformasjonsforetakene har vært i ordinær drift i to år, det vil si i 2021. Departementet vil som en del av evalueringen vurdere utvidelse av gjeldsinformasjonsordningen til å omfatte flere typer gjeld, f.eks. boliggjeld og studiegjeld. Det er flere forhold som må vurderes grundig i evalueringen, bl.a. hvordan fordelene ved en utvidelse bør veies opp mot personvernhensyn. Det er hjemmel i gjeldsinformasjonsloven til å utvide opplysningspliktene til å omfatte all sikret og usikret gjeld. Under høringene av lovutkastet og utkast til utfyllende forskrift ga flere instanser uttrykk for at denne adgangen bør tas i bruk, bl.a. Forbrukerrådet, Finans Norge og Finanstilsynet.4 Regjeringen mener en slik utvidelse vil være i tråd med intensjonen med gjeldsinformasjonsloven og bidra til å øke nytten av gjeldsinformasjonsforetakene.

Det er nå viktig at bankene etterlever de mange nye pliktene som har blitt innført de siste årene. Finanstilsynet har i oppgave å påse at bankene og gjeldsinformasjonsforetakene innretter seg i samsvar med regelverket, og om nødvendig gi pålegg om endring.

Selv om veksten i forbrukslånsmarkedet har bremset opp, og det ikke er tegn til at det vokser frem noe marked for små forbrukslån med høy rente og kort løpetid i Norge, legger Finansdepartementet stor vekt på å følge markedsutviklingen og effektene av innførte tiltak. Gjeldsnivået i norske husholdninger er fortsatt svært høyt, og det er mange som har tatt opp gjeld som kan føre til at de kommer i en sårbar økonomisk situasjon. Den kraftige økningen i misligholdet av forbrukslån gir grunn til uro.

Utviklingen det siste året tilsier etter regjeringens vurdering ikke at det er behov for å innføre såkalte rentetak eller kostnadstak for forbrukslån, som det på Stortingets anmodning ble gitt en nærmere vurdering av i avsnitt 4.5.3 i Finansmarkedsmeldingen 2019. Departementet har bedt Finanstilsynet om en oppdatert vurdering av situasjonen på forbrukslånsmarkedet, og tilsynet er enig i at rentetak ikke vil være et egnet tiltak nå. Det vil være lite treffsikkert mot de utfordringene som vi nå ser i forbrukslånsmarkedet og med husholdningenes gjeldssituasjon generelt, og det kan ha betydelige uønskede virkninger. For eksempel kan et rentetak virke normdannende og føre til økte renter på samlede forbrukslån, og faren for vridninger i markedet vil være større jo lavere taket settes. Erfaringer fra andre land tilsier likevel at slike tak kan være hensiktsmessige for å treffe små lån med kort løpetid og svært høye effektive renter. Så lenge det ikke vokser frem noe stort marked for slike dyre smålån, vil imidlertid ikke de potensielle gevinstene kunne forsvare ulempene ved å innføre rentetak eller kostnadstak i Norge. Regjeringen vil imidlertid fortsette å følge med på markedsutviklingen for å vurdere behovet for ytterligere tiltak.

4.6 Tilbud og bruk av kontanter

4.6.1 Bankenes kontanttjenester

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Ifølge undersøkelser fra Norges Bank har andelen betalinger på utsalgssteder og mellom privatpersoner som gjøres med kontanter, falt over mange år, og utgjorde våren 2019 ca. 8–9 pst. se figur 4.5. Til sammenligning ble omtrent hver fjerde betaling i 2007 gjort med kontanter. Andelen kontantbetalinger er lav i Norge også sammenlignet med andre land, se figur 4.6. Selv om den samlede bruken av kontanter i Norge har falt i mange år, er bruken fortsatt betydelig i enkelte bransjer, f.eks. i dagligvarehandelen.

Kilde: Norges Bank.

Tallene er basert på undersøkelser i 2019 for Norge og Danmark, 2018 for Sverige, Storbritannia og USA, 2017 for Tyskland, 2016 for Nederland og 2015–2016 for de øvrige landene. Undersøkelsene bruker ulike metoder, og tallene er derfor ikke direkte sammenlignbare.

Kilde: Norges Bank.

Bankkontopenger disponert med elektroniske løsninger dekker de fleste behov for mange, men kontanter er fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel, i tillegg til at kontanter har en beredskapsfunksjon. Hos enkelte grupper kan det være et særlig behov for å kunne gjøre opp for seg med kontanter, f.eks. blant barn, eldre og personer som av ulike årsaker ikke har mulighet for eller ønske om å bruke elektroniske løsninger. Kontanter har i tillegg en del egenskaper som elektroniske løsninger ikke har, som evne til umiddelbart oppgjør uten tredjepart eller spesielle systemer, sikker lagring av verdier og betaling som ikke legger igjen elektroniske spor. Elektroniske betalingsløsninger har ulike grader av personvern, og med internasjonalt eierskap i den finansielle infrastrukturen kan det bli vanskeligere å styre hvordan betalingsinformasjonen brukes av ulike aktører. På den annen side kan fravær av sporbarhet gjøre det mer krevende å avdekke kriminalitet.

Departementet har i de to siste finansmarkedsmeldingene omtalt utviklingen i bankenes tilbud av kontanttjenester. Bankene har gradvis nedskalert kontanttilbudet over mange år, og den enkelte bank er ikke forpliktet til å opprettholde tilbudet på vegne av fellesskapet. Det har bidratt til usikkerhet om finansforetakslovens krav om at bankene skal ha et tilbud av kontanttjenester som møter kundenes forventninger og behov, vil bli oppfylt fremover. Norges Bank og Finanstilsynet har derfor gått inn for å forskriftsfeste konkrete krav til bankene. Bankene varslet i fjor at de i fellesskap ville vurdere nye samarbeidsløsninger, og departementet viste i Finansmarkedsmeldingen 2019 til at det kan redusere behovet for å forskriftsregulere enkeltelementer i det samlede tilbudet, som f.eks. kapasitet, åpningstider og geografisk spredning. Departementet forutsatte imidlertid at et slikt samarbeid kan bidra til å opprettholde og videreutvikle et kontanttilbud som samlet sett møter bankkundenes forventninger og behov i hele landet.

Departementet viste i Finansmarkedsmeldingen 2019 også til at den enkelte bank etter loven må sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Departementet varslet at en ville se på hvordan bankenes plikter bør presiseres i lov eller forskrift, dersom bankene innen utgangen av 2019 ikke hadde samlet seg om hensiktsmessige fellesløsninger, eller hver for seg inngått avtaler som på annen måte sikrer alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud.

Bankene har det siste året etablert et felles rammeverk for innskudd og uttak av kontanter i butikker, gjennom samarbeidet i Finans Norge og Bits AS (finansnæringens infrastrukturselskap). Bits AS fastsatte 19. desember 2019 et generelt regelverk som regulerer bankenes rettigheter og plikter, og gebyrer bankene imellom.5 Reglene gir den enkelte bank mulighet for å avtale at deres kunder kan bruke kontanttjenester som tilbys av andre banker. Bankene kan også tilby sine kunder innskudd og uttak av kontanter i fysiske butikker som er tilknyttet BankAxept-systemet. Bankene kan inngå avtaler med butikkene direkte eller gjennom en tjenesteleverandør. Finans Norge har opplyst til departementet at Vipps AS har utviklet en slik tjeneste i samsvar med Bits-regelverket, og inngått avtaler med en rekke banker. Løsningen vil være tilgjengelig for bankkundene i løpet av våren 2020. Ifølge Finans Norge legges det opp til at regelverk og løsning skal være i drift i 12 måneder før det vurderes om det er behov for å utvikle ytterligere samarbeidsløsninger, som f.eks. samarbeid om innskuddsautomater.

Departementet merker seg at bankene har fulgt opp vurderingene i Finansmarkedsmeldingen 2019 av den lovpålagte plikten til å tilby kontanttjenester. Hvorvidt tjenester i medhold av det nye Bits-regelverket kan sikre alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud, gjenstår å se. Når de nye løsningene har virket noen måneder, tar departementet sikte på å be Finanstilsynet og Norges Bank om en ny kartlegging av kontanttilbudet. Kartleggingen vil danne grunnlaget for en ny vurdering av om kontanttilbudet til norske bankkunder kan anses som tilfredsstillende over hele landet, eller om det kan være behov for nærmere regulering av bankenes plikter.

Posten er pålagt å tilby enkle banktjenester i sitt ekspedisjonsnett og landpostnett, jf. lov om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten Norge AS’ ekspedisjonsnett. Landpostnettet er et tilbud til 345 000 husstander og 45 000 virksomheter med mer enn fire kilometer til nærmeste faste ekspedisjonssted. I 2019 ble det utført 54 000 banktransaksjoner i landpostnettet, hvorav mer enn 35 000 kontantuttak. Bruken av banktjenester i landpostnettet har gått ned med om lag 25 pst. årlig de siste årene. DNB har sagt opp sin avtale om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten. Dermed avsluttes banktjenestene fra 1. juli i år ved de faste ekspedisjonsstedene, og fra kommende årsskifte i landpostnettet

Siden bankene har bygget ned sin infrastruktur for kontanthåndtering, har mulighetene for å møte økt etterspørsel etter kontanter blitt redusert. Kontanter har imidlertid fortsatt en viktig beredskapsfunksjon ved svikt i de elektroniske betalingssystemene, og Finansdepartementet har fastsatt forskriftsregler om beredskap for økt etterspørsel etter kontanter, se kapittel 2.7.3.

4.6.2 Rett til å betale med kontanter

Etter finansavtaleloven har en forbruker alltid rett til å gjøre opp med tvungne betalingsmidler hos en betalingsmottaker, og kontanter er tvungent betalingsmiddel i Norge etter sentralbankloven. Gjeldende finansavtalelov ble vedtatt i 1999, og siden den gang har det skjedd store endringer i tilgangen på ulike betalingsløsninger og i måten finansavtaler inngås på. Det har kommet innspill om dette fra flere hold, bl.a. fra Norges Bank som mener at retten til å betale med kontanter bør presiseres slik at næringsdrivende ikke kan fastsette i sine forretningsvilkår at retten ikke gjelder. Norges Bank mener også at det bør knyttes klarere sanksjonsmuligheter til denne retten.

Justis- og beredskapsdepartementet forvalter finansavtaleloven, og mener at det er behov for å se på om dagens regler er hensiktsmessige. Utgangspunktet bør fortsatt være at forbrukere skal ha rett til å betale med kontanter, og det kan være behov for å styrke eller presisere denne retten i visse situasjoner. Samtidig kan ikke retten til å gjøre opp med kontanter gjelde uten unntak. For eksempel er det lite praktisk med kontant oppgjør ved netthandel. Hvor langt retten til å gjøre opp med kontanter bør gå, og eventuelt hvilke presiseringer som bør gjelde, er det derfor behov for å se nærmere på. Justis- og beredskapsdepartementet vil se nærmere på reglene om rett til kontant betaling i etterkant av arbeidet med en ny finansavtalelov, se omtale i avsnitt 4.3.1.

4.7 Pensjon

4.7.1 Generelt

Livsforsikringsforetak og pensjonskasser forvalter store verdier som skal finansiere fremtidige pensjoner. Midlene må forvaltes fornuftig og med tilstrekkelig grad av sikkerhet for at leverandørene kan oppfylle sine forpliktelser overfor kundene. I 2019 ble i underkant av 1 900 mrd. kroner forvaltet på vegne av kundene.

Siden årtusenskiftet har både regelverksutviklingen og markedsutviklingen bidratt til at tradisjonelle ytelsesordninger har blitt faset ut, og innskuddsordninger er nå den dominerende formen for tjenestepensjonsordning i privat sektor.

Økende levealder og lavt rentenivå har gjort det dyrere å finansiere en gitt årlig og livsvarig ytelse, og dette har gjort ytelsesordningene mindre attraktive. Samtidig har det siden 2001 vært mulig å etablere skattefavoriserte innskuddsordninger, og siden 2006 har det vært obligatorisk for private arbeidsgivere å ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Arbeidsgivere har i stor grad erstattet ytelsesordninger med innskuddsordninger, og arbeidsgivere som etablerer en pensjonsordning, har i all hovedsak valgt innskuddspensjon.

Figur 4.7 og 4.8 viser utviklingen i innskudd og premier og forvaltningskapital i innskudds- og ytelsesbaserte pensjonsprodukter. Figurene viser at ny opptjening i all hovedsak skjer i innskuddsordninger, men at det fortsatt ligger en betydelig kapital bak forpliktelsene i ytelsesordninger og da spesielt i fripoliser. Omfanget av opptjening i hybridordninger er fortsatt lavt.

Kilde: Finans Norge

Kilde: Finans Norge

Summen av markeds- og regelverksutviklingen har gitt arbeidstakere flere valgmuligheter på pensjonsområdet, som når de skal starte uttak av pensjon, om pensjonen skal tas ut helt eller delvis, om den skal tas ut i kombinasjon med videre arbeid, og hvordan pensjonskapitalen skal forvaltes underveis. Utviklingen har medført en stor grad av risikooverføring fra pensjonsleverandører og arbeidsgiverforetak og over på den enkelte, og at den enkelte må ta større ansvar for egen pensjonssparing. Dette stiller krav til god informasjon fra både myndigheter, pensjonsleverandører og arbeidsgivere, slik at den enkelte blir satt i stand til å gjøre gode og rasjonelle valg i pensjonsmarkedet. Et virkemiddel for å ivareta de som ikke har ønske eller mulighet til å ta aktive valg for egen pensjon, er å sørge for gode standardløsninger f.eks. for investeringsprofil.

Regelverket for de private tjenestepensjonsordningene er fortsatt i endring, og på sentrale områder er betydelige utredningsprosesser i gang. Et fellestrekk for prosessene på tjenestepensjonsområdet er en målsetning om at kundene, både personer som skal ha utbetalt pensjon, og arbeidsgivere som har pensjonsordning for sine ansatte, skal få bedre pensjonsprodukter. De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

4.7.2 Innskuddsbaserte pensjonsprodukter

Regjeringen legger vekt på at regelverket for innskuddspensjon er tilpasset utviklingen i både finansmarkedet og arbeidsmarkedet. En god gjennomføring av lovvedtaket om egen pensjonskonto og utredningen av om det bør være krav til pensjonsopptjening fra første krone og første dag, er prioriterte oppgaver.

Det er minstekrav til sparingen i obligatoriske tjenestepensjonsordninger på 2 pst. av lønn mellom 1 og 12 G. Siden sparingen i slike ordninger er skattefavorisert sammenlignet med annen form for sparing er det også maksimalsatser. I innskuddsordninger kan det maksimalt spares 7 pst. av lønn inntil 12 G («grunnsats») og med mulighet for et tilleggsinnskudd på inntil 18,1 pst. av lønn mellom 7,1 G og 12 G for å kunne kompensere for at folketrygden ikke gir alderspensjonsopptjening for lønn over 7,1 G. I tillegg er det valgfritt for arbeidsgivere om de vil gi opptjening for lønn under 1 G.

Figur 4.9 og 4.10 viser fordelingen av grunnsats (x-aksen) og tilleggssats (søylene) i pst. av alle medlemmer i innskuddsordninger (y-aksen) for hhv. innskuddsordninger med sparing fra 1 G og fra første krone.

Kilde: Finans Norge

Kilde: Finans Norge

Samlet var det ca. 1,46 mill. medlemmer i innskuddspensjonsordninger i 2018. Om lag 25 pst. av disse hadde minimumsordninger med 2 pst. innskudd av lønn over 1 G.

Noe over 1 mill. av medlemmene hadde innskuddsordninger med opptjening for inntekt over 1 G. Innskuddssatsene for denne gruppen ligger generelt lavere enn for medlemmer med opptjening fra første krone. Nesten halvparten av disse hadde minstesatsen i OTP-loven på 2 pst. av inntekt, uten noe tilleggsinnskudd for lønn over 7,1 G. Bare 0,6 pst. av medlemmene med sparing over 1 G hadde maksimalsatser.

I underkant av 450 000 av medlemmene hadde ordninger som gir opptjening fra første krone. Omtrent 2/3 av disse hadde en innskuddssats på 5 pst. eller mer, og over 9 pst. var medlem i ordninger som utnytter lovens maksimalrammer fullt ut.

Egen pensjonskonto

Stortinget vedtok i april 2019 lovforslaget om egen pensjonskonto i innskuddsordninger. Hovedinnholdet i forslaget er at tidligere opptjente pensjonskapitalbevis samles og overføres til den nåværende løpende pensjonsordning hos arbeidsgiver, med mindre den enkelte selv motsetter seg dette eller velger en annen leverandør. Lovforslaget omfattet også opphevelse av regelen om at arbeidstakere må ha vært ansatt i minst 12 måneder for å ha rett på å få med seg pensjonsopptjeningen.

Hensikten med egen pensjonskonto er særlig å oppnå større samling av pensjonsmidler for å utnytte eventuelle stordriftsfordeler i kapitalforvaltningen og å redusere forvaltnings- og administrasjonskostnader. Dette vil også kunne gi den enkelte bedre oversikt over sin samlede private pensjonsopptjening. Ordningen med egen pensjonskonto innfører også et nytt element i pensjonssystemet ved at den enkelte selv kan velge leverandør. Dette vil gi økt valgfrihet og konkurranse, men også økt ansvar for egen pensjon.

Finansdepartementet har satt ned en gjennomføringsgruppe der myndighetene samarbeider med arbeidslivspartene og pensjonsleverandører om gjennomføringen av egen pensjonskonto for å sikre at systemet kommer godt på plass fra starten. Øvrige interesserte har hatt mulighet til å bidra i prosessene gjennom egne innspillsmøter eller separate møter med departementet. Målsetningen for arbeidet er at ordningen med egen pensjonskonto kan tre i kraft 1. januar 2021. Utkast til forskrifter om gjennomføring blir sendt på høring i løpet av våren 2020.

Pensjon fra første krone og første dag

Det er som nevnt valgfritt for arbeidsgivere med innskuddsordninger å gi pensjonsopptjening for inntekt under 1 G. Det er også valgfritt for arbeidsgiver om ansatte under 20 år og med under 20 pst. stilling skal være medlem i obligatoriske tjenestepensjonsordninger. Spørsmålet om det skal være krav om opptjening av pensjon fra første krone og første dag er i stor grad en avveining mellom økte utgifter til pensjon for foretakene og økt pensjonsopptjening for arbeidstakere. I tillegg er det et spørsmål om det kan være administrative grunner til at det bør være noen form for nedre grenser for krav om pensjonsopptjening for de ansatte.

Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe med deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, LO, NHO, Virke og YS for å utrede om og eventuelt hvordan det bør innføres krav om pensjonsopptjening fra første krone og uavhengig av alder og stillingsbrøk. Utredningen skal etter planen være ferdig våren 2020.

4.7.3 Garanterte pensjonsprodukter

Garanterte pensjonsprodukter omfatter bl.a. kollektive ytelsesordninger og fripoliser fra slike ordninger. Utviklingen med overgang fra ytelsesordninger til innskuddsordninger fører til at det er lite ny opptjening og dermed lite premiebetalinger til ytelsesordningene. Derimot blir en voksende kapitalbeholdning liggende igjen i fripoliser. Departementet arbeider for å vedlikeholde og videreutvikle regelverket også for denne delen av tjenestepensjonsmarkedet, særlig gjennom utredning av om det kan gjøres endringer som kan komme kundene til gode gjennom økt valgfrihet eller økt avkastning.

På grunn av lave markedsrenter sammenlignet med avkastningsgarantiene som ligger inne i kontraktene, har det de senere årene vært mer krevende for leverandørene å oppnå avkastning ut over garantiene (meravkastning) enn det var da markedsrentene var høyere. I tillegg var det i en periode nødvendig å benytte meravkastning til å finansiere den økte levealderen blant de forsikrede.

På bakgrunn av bl.a. den lave meravkastningen til kundene utredet en arbeidsgruppe med deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet og Finanstilsynet regelverksendringer for slike pensjonsprodukter. Finanstilsynet har utarbeidet et høringsnotat og utkast til regelendringer med utgangspunkt i arbeidsgrupperapporten. I tillegg har Pensjonistforbundet kommet med et regelverksinnspill med mål om at en større del av overskuddsmidlene på kontraktene kommer til utbetaling til den enkelte pensjonist. Arbeidsgrupperapporten, Finanstilsynets utkast samt innspillet fra Pensjonistforbundet ble sendt på ordinær høring i januar 2020.

Høringen omfatter to typer av endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Den ene typen endringer er utvidelser i kundenes valgmuligheter. Det foreslås å åpne for at pensjonsleverandører kan kompensere fripoliseinnehavere for å si fra seg sin garanterte ytelse i bytte mot investeringsvalg for pensjonsmidlene, samt å åpne for raskere utbetaling av små fripoliser dersom kundene ønsker det.

Den andre typen endringer gjelder virksomhetsreglene for pensjonsleverandørene, og har som formål å øke forventet meravkastning for kundene uten å rokke ved de eksisterende garantiene. Slike endringer vil i tilfelle innebære noe høyere risiko på kundenes overskuddsmidler, og effekten for kundene vil avhenge av markedsutvikling og leverandørenes tilpasninger. Finansdepartementet har uttalt i høringen at det bare er aktuelt med slike regelendringer dersom det er tilstrekkelig godtgjort at det er til kundenes fordel.

Høringsfristen var 8. april 2020, og departementet vil nå behandle høringen på vanlig måte.

4.7.4 Privat AFP

Finansdepartementet bidrar sammen med Arbeids- og sosialdepartementet i LO og NHOs utredning av mulige endringer i den private AFP-ordningen. Forutsetningen for myndighetenes bistand er at en ny AFP-ordning må ha et bærekraftig finansielt grunnlag over tid og understøtte målene med pensjonsreformen, herunder gi insentiver til å være i arbeid og fungere godt som en del av det samlede pensjonssystemet. Regjeringen vil videreføre statens bidrag til AFP i privat sektor, men ikke øke det utover dagens nivå når det gjelder kostnad eller andel, dersom partene ønsker å opprettholde ordningen.

4.8 Bedre økonomiforståelse i befolkningen

Kunnskap om personlig økonomi kan fremme sosial mobilitet, og er viktig for velferden til den enkelte. I Meld. St. 25 (2018–2019) Framtidas forbrukar – grøn, smart og digital varslet regjeringen at det skal lages en strategi for å styrke økonomiforståelsen i befolkningen. Forbruksforskningsinstituttet SIFO ved OsloMet har i den forbindelse fått i oppdrag å analysere hvordan den økonomiske kunnskapen og erfaringsbakgrunnen til forbrukerne påvirker deres beslutninger og økonomiske trygghet. SIFO skal også kartlegge hva slags type kunnskap og kompetanse som formidles gjennom ulike kanaler, og hvordan betydningen av disse kanalene varierer over livsløpet og mellom ulike sosiale grupper. Innsikten fra SIFO-analysene vil bl.a. benyttes i arbeidet med strategien for økonomiforståelse i befolkningen.

Personlig økonomi har lenge vært et tema i skolens læreplaner. Personlig økonomi er del av det nye tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring, som skal bidra til at elevene kan ta ansvarlige livsvalg. Personlig økonomi vil fremover inngå i fagene matematikk, samfunnsfag og samfunnskunnskap.

Finansnæringen gjør en innsats for å bidra til mer kunnskap hos unge og voksne om økonomi og finans. Blant annet samarbeider Finans Norge og Forbrukertilsynet om veiledningen På egne ben, om bankenes informasjon til unge voksne, og tjenesten Økonomilappen, hvor ungdom og forbrukere kan lære om personlig økonomi og teste sine kunnskaper. Finans Norge samarbeider med Ungt Entreprenørskap Norge om ulike undervisningsprogrammer for barneskolen, ungdomstrinnet og videregående skole, bl.a. opplæringsprogrammet Sjef i eget liv! for videregående skole. Høsten 2016 ble nettsiden Skolemeny.no lansert, en nettside med ulike læreverktøy og opplæringstilbud i personlig økonomi til bruk i skolen. Nettsiden er utviklet av Finans Norge og et nettverk av private og offentlige aktører.

Det finnes en rekke offentlige og private ordninger i Norge som gir støtte til forsknings- og opplysningsprosjekter, fra generelle ordninger til de mer spesialiserte. På finansmarkedsområdet er Finansmarkedsfondet etablert for å bidra med støtte til forskning, utdanning og allmennopplysning. Finansmarkedsfondets formål er bl.a. å bidra til økt kunnskap om og forståelse for finansielle markeders virkemåte. Størstedelen av fondets støtte til allmennopplysning går til bokprosjekter og andre publiserte tekster, filmer, videoer og andre auditive og visuelle produkter.