4 Familieverntjenesten

Foto: Monica Strømdahl

4.1 Introduksjon

Familieverntjenesten er regjeringens hovedsatsing på det familiepolitiske området. Regjeringen slår fast i sin politiske plattform av 2013:

«Et godt familievern må være tilpasset den enkelte families behov. Regjeringen vil bygge sin politikk for familievern rundt prinsippet om forebyggende arbeid og tidlig innsats for å sikre gode oppvekstvilkår.»

Familieverntjenesten har fått et historisk økonomisk løft. Siden regjeringsskiftet har tjenesten blitt styrket med over 90 mill. kr ut fra en totalramme på 369 mill. kr i 2013.

Dette kapitlet gir en helhetlig gjennomgang av familieverntjenesten slik Stortinget har bedt om, inkludert en nærmere redegjørelse for dimensjonering av tilbudet.

Et av hovedmålene i regjeringens familiepolitikk er å sikre gode oppvekst- og levekår for barn og ungdom. Det er viktig å legge vekt på tiltak rettet mot å forebygge forhold som påvirker oppvekstvilkårene negativt. Det overordnede formålet med det samlivsfremmende og forebyggende familiearbeidet er å hjelpe familier til å leve bedre sammen, forebygge samlivskonflikter og hindre familieoppløsning.

De fleste par og familier opplever fra tid til annen problemer eller konflikter. Det er ikke til å unngå at det oppstår gnisninger og uoverensstemmelser i et samliv. Dette er ikke nødvendigvis negativt, dersom partene finner gode løsninger i tide. Norsk og internasjonal forskning viser imidlertid at barns utvikling påvirkes negativt av vedvarende høyt konfliktnivå mellom foreldrene, uansett om foreldrene lever sammen eller hver for seg.1 Derfor er det viktig med en godt utviklet og lett tilgjengelig tjeneste for å kunne styrke kvaliteten i samliv, forebygge samlivskonflikter og samlivsbrudd og bidra til godt foreldresamarbeid etter samlivsbrudd.

Familieverntjenesten utgjør grunnstammen i hjelpetilbudet til familier i forbindelse med samlivsproblemer og konflikter i parforhold, mekling og hjelp til foreldresamarbeid. Tjenestens tilbud gjelder også aleneforeldre og deres behov for råd og veiledning som forelder. Kontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Kontorene skal foreta mekling etter ekteskapsloven § 26 og barneloven § 51. Tjenesten driver også utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Denne aktiviteten kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og familier. Familievernet driver informasjon og opplæring på familie- og samlivsområdet. Aktuelle målgrupper er offentligheten, media, barnehager, skoler mv. Familievernkontorene veileder fagpersoner og samarbeider med miljøer som jobber med familie, oppvekst og samlivstemaer.

Stortinget har bedt regjeringen utrede hvordan familievernet i større grad kan arbeide forebyggende i samarbeid med kommunale tjenester. Dette omtales i kap. 4.6 og 4.7.

Stortinget har bedt om å få en helhetlig sak til behandling om familieverntilbudet:

«Komiteen mener det er naturlig og viktig at Stortinget som lovgivende og bevilgende myndighet får en helhetlig sak til behandling om familieverntilbudet der også dimensjonering er et tema, ikke bare oppgaver og økonomi.»2

Meldingen redegjør for arbeidet med å sikre riktig dimensjonering, bedre tilgjengelighet og et mer likeverdig familieverntilbud som forutsatt av Stortinget, se kap. 4.3.

Bufdir har fått i oppdrag å organisere spisskompetansemiljøer på prioriterte områder i noen familievernkontorer som skal bistå og veilede de øvrige kontorene. På innsatsområdet vold i nære relasjoner er et spisskompetansemiljø opprettet ved Enerhaugen familievernkontor i Oslo.

For å styrke familieverntjenestens arbeid med høykonfliktfamilier, er det opprettet spisskompetansemiljøer ved familievernkontorene i Tromsø og Sør-Trøndelag. Familievernkontoret i Sør-Rogaland er blitt tildelt spisskompetansefunksjoner for å styrke tilbudet til foreldre der barna er under barnevernets omsorg.

4.2 Organisering, lovgrunnlag og forvaltning

Familievernkontorene er organisert i et to-sporet system med offentlig og kirkelig eierskap. De er regionalt organisert og er et gratis førstelinjetilbud til alle familier. Kontorene er tverrfaglig bemannet på spesialistnivå. Tjenesten har sosionomer, psykologer, barnevernspedagoger eller annet personale med helse- og sosialfaglig utdanning. De fagansatte har videreutdanning i familieterapi. Brukerne kan selv bestille time, uten henvisning fra andre instanser. Dette gir tjenesten mulighet til å kunne gi lett tilgjengelig og god faglig hjelp til mennesker som strir med ulike typer problemer i samliv og familie.

Familieverntjenesten er statlig fullfinansiert. Bufdir har det faglige og administrativt overordnede ansvaret for tjenesten. Med unntak av obligatorisk mekling etter ekteskaps- og barneloven er all kontakt med familievernkontoret frivillig.

Familieverntjenesten i Norge har gjennom nærmere 60 år hatt to parallelle utviklingslinjer med ulik organisering, finansiering og eierskap.3 Av totalt 42 familievernkontorer er 23 offentlige (statlige), 11 kirkelige kontorer er organisert i Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF), og de øvrige 8 kirkelige kontorer er selvstendige stiftelser. I regi av disse 42 kontorene gis det i tillegg tilbud ved 27 utekontorer og filialer for å sikre bedre tilgjengelighet og kortere reisevei for rådgivning, behandling og mekling.

Alle kirkelig eide kontorer har driftsavtale med, og blir fullfinansiert av, staten. Offentlige og kirkelig eide kontorers virksomhet drives innenfor samme lovmessige og økonomiske rammer og har de samme kjerneoppgavene.

Forslag om å lovfeste familievernet ble fremmet i St.meld. nr. 15 (1992–1993) (Barne- og familiedepartementet). Begrunnelsen for forslaget var bl.a. behovet for juridisk og administrativ regulering. Det var ønskelig å legge lovpålagt mekling til familievernkontorene. Familieverntjenesten ble lovfestet med virkning fra 1998.4 I forarbeidene til loven ble det argumentert for at familievernet fortsatt skulle være en del av helsetjenesten, men behandlingen i Stortinget slo fast at familieverntjenesten skulle være en spesialtjeneste med fylkeskommunal forankring.

Familievernkontorene var fram til 1990 forvaltet av Helsedirektoratet, underlagt Sosialdepartementet. I 1990 ble fagansvaret for familievernet overført til daværende Familie- og forbrukerdepartementet. Begrunnelsen for dette var å se familievernet i sammenheng med andre familiepolitiske tiltak.

Den faglige og budsjettmessige forvaltningen av familievernet ble siden overført til fylkeskommunene.

I perioden med fylkeskommunal forvaltning viste det seg at fylkeskommunene hadde noe ulike prioriteringer og praksis i forvaltningen og utviklingen av familieverntjenesten. Det ble viktig å sentralisere forvaltningen for å sikre et godt og likeverdig familieverntilbud på landsbasis.5 Ved forvaltningsreformen om barnevern og familievern i 2004 (Ot.prp. nr. 9 (2002–2003)) ble forvaltningsansvaret for landets familievernkontorer (og det fylkeskommunale barnevernet) overført fra fylkeskommunen til staten ved opprettelsen av Bufdir/Bufetat. Et av siktemålene med å legge fagansvaret til staten, var å planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten på en faglig god måte til beste for brukerne.6 Det var viktig å få en enhetlig og god forvaltning av hele tjenesten, både de offentlige og kirkelig eide kontorene.

4.3 Riksrevisjonens gjennomgang av familieverntjenesten

Riksrevisjonen ga i 2012 merknad knyttet til svakheter i familieverntjenesten og gjennomføringen av mekling.7 Et viktig forhold som ble påpekt var at tjenesten ikke hadde et geografisk og nasjonalt likeverdig tilbud. Geografiske ulikheter i tjenestetilbudet ble tydelige med hensyn til kontorenes størrelse, kapasitet og behandlingstilbud. Gjennomgangen viste stor variasjon mellom familievernkontorene hva gjelder antall innbyggere som hvert terapeutårsverk betjente. Det var ingen klar sammenheng mellom befolkningsgrunnlag og ventetid for mekling. Gjennomgangen viste at andelen klienter som ble tilbudt meklingstime innen fristen på tre uker varierte mellom 53 og 100 prosent. Dimensjoneringen av tjenesten var i stor grad historisk betinget. Faktorer som befolkningsvekst, behov, endrede arbeidsformer og effektivisering som kunne ha frigjort ressurser, ble tillagt liten vekt i dimensjoneringen.

4.3.1 Oppfølging av Riksrevisjonens gjennomgang

På bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang ga departementet i tildelingsbrevet for 2013 Bufdir i oppdrag å gjennomgå og evaluere dimensjoneringen og organiseringen av familieverntjenesten. Bufdir oversendte evalueringsrapporten til departementet i 2014.8 Den viste at målet om et nasjonalt likeverdig tjenestetilbud ikke var oppnådd. Det framkom store forskjeller mellom familievernkontorenes kapasitet og produktivitet. Rapporten viste at store kontorer hadde høyere skår på produktivitet, lavere kostnad per sak og nådde målet om maksimum tre ukers ventetid for meklingssaker. Gjennomgangen viste et potensial for stordriftsfordeler og høyere kvalitet i tjenesten. Større kontorer ga et bredere faglig tilbud og sto for en større andel av fagutviklingen.

Departementet har, på bakgrunn av Bufdirs evalueringsrapport, gitt føringer for det videre arbeidet med dimensjonering av familieverntjenesten. Departementet har akseptert forslaget om sammenslåing av enkelte kontorer med innbyrdes kort avstand. Dette vil sikre mer robuste enheter med større faglig miljø. Departementet har i denne prosessen gitt klare signaler om betydningen av tilgjengelighet og reiseavstand for brukerne. Reiseavstanden skal ikke være for lang. Hensynet kan ivaretas ved bruk av løsninger som f.eks. utekontor eller filialkontor. Rapporten viste at store deler av befolkningen hadde en reisevei til familievernkontor på under to timer og at mange kontorer befant seg tett på hverandre geografisk. Departementet har lagt til grunn at det kan etableres felles ledelse for flere kontor. Videre skal sammenslåing av kontorer gjøres med bakgrunn i opprettholdelse av et «tosporet» familievern, med kirkelig og offentlige eide familievernkontor.

Evalueringsrapporten viste at kvaliteten i familieverntjenesten vurderes som gjennomgående høy, både målt ut fra brukernes tilfredshet og terapeutenes kompetanse. Samtlige terapeuter hadde relevant høyere utdannelse. Gjennomgangen viste variasjon i hvorvidt kontorene hadde kompetanse og kunne gi et tilstrekkelig tilbud på de ulike fagområder, spesielt knyttet til arbeid med voldssaker og ulike gruppetilbud (herunder forebyggende samlivs- og foreldreveiledningstilbud).

Bufdir fikk, som en oppfølgning av Riksrevisjonens merknader, i oppdrag å gjennomføre tiltak for å sikre bedre utnyttelse av meklingsordningen og familieverntjenestens tilbud i høykonfliktsaker, utvikling av metodikk og gjennomføring av kompetansehevende tiltak, bl.a. ved å opprette spisskompetansemiljøer om høykonflikt.

Riksrevisjonen skrev i rapporten om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2014, Dokument 1 (2015–2016) side 37: «Riksrevisjonen hadde i 2011 merknader til meklingsordningen i familievernet. Det var store forskjeller på tilbudet både innad og mellom regionene i Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). Det gjaldt bl.a. om ventetiden for behandling av saker ble overholdt, at det var ulike prosedyrer og metodikk i arbeidet med høykonfliktsaker, og at det var forskjeller i bemanning og produktivitet. Departementet opplyser at det nå har blitt satt i gang tiltak som bidrar til et mer nasjonalt likeverdig familievern. Det er etablert mer robuste enheter, og fordelingen av budsjettmidler er endret. Ventetiden for meklingstime er også vesentlig forbedret. Når det gjelder mekling i høykonfliktsaker, har departementet iverksatt flere nye tiltak. De har bl.a. utviklet metodikk og gjennomført kompetansehevende tiltak for meklere og terapeuter, og de har arbeidet med å styrke barns posisjon i meklinger. (…) Riksrevisjonen har ingen vesentlige merknader til Barne,- likestillings- og inkluderingsdepartementet for 2014.»

4.3.2 En nasjonalt likeverdig tjeneste

Bufdir har foreslått tiltak som kan bidra til å forbedre tjenesten og gjøre den mer nasjonalt likeverdig.

Direktoratet har videre lagt til grunn en fordeling av budsjettmidler som bedre tar hensyn til befolkningsstørrelse i de ulike opptaksområdene til familievernkontorene. Dette skal sikre en viss utjevning og mer likeverdig tilgang til familieverntjenesten i regionene. Det er lagt vekt på å utjevne utgifter per innbygger og bedre fordeling av terapeutårsverk mellom regionene.

For å sikre en fortsatt god tjenesteutvikling har Bufetat innført seks områder for god praksis som skal sørge for at tjenesten har virkningsfulle tiltak, trygge og sikre tjenester, involvering av og innflytelse fra brukerne, effektiv samordning og kontinuitet i tjenestetilbudet, god ressursbruk og tilgjengelige tjenester med god nasjonal fordeling.

4.4 Familieverntjenestens kjernetilbud

Familieverntjenesten gir årlig tilbud til om lag 49 000 par og familier. Mer enn halvparten av brukerne er par som søker hjelp i forbindelse med samlivskonflikter eller kriser (behandlingssaker). Par som møter til lovpålagt mekling fordi de har barn under 16 år, utgjør om lag 40 prosent av brukerne. Samtaleterapi for par og familier er det viktigste tilbudet i behandlingssaker. Gruppeterapi, foreldreveiledning og samlivskurs kan inngå i det helhetlige tilbudet familiene får.

4.4.1 Par- og familieterapi og foreldresamarbeid etter samlivsbrudd

Familievernkontorene tilbyr parterapi for gifte, samboende, særboende og likekjønnede, og familieterapi når det er konflikter mellom foreldre og barn, eller andre generasjonskonflikter.

Det terapeutiske tilbudet til par har vært familievernets viktigste oppgave i tjenestens historie. Bakgrunnen for samtaleterapien kan være et ønske om å få det bedre sammen, kunne mestre problemene i parforholdet, eller å få hjelp til utfordringer i forbindelse med samlivsbrudd.

De fleste som oppsøker familievernkontorene ønsker å fortsette parforholdet.9 I om lag 42 prosent av behandlingssakene er problemer i parforholdet den viktigste grunn til henvendelsen. En tredjedel av familievernets behandlingssaker er saker som gjelder samarbeid om barn etter samlivsbrudd.10 Dette viser at mange foreldre benytter tilbudet om å få hjelp til samarbeid om felles barn etter brudd. De øvrige sakene omfatter i hovedsak problemer mellom generasjoner i familien eller personers problemer innad i en familie. En del saker avdekker voldsproblematikk, se kap. 9.3.

Barn og unge kan henvende seg til familievernkontoret for å få råd og veiledning. I visse tilfelle kan barn og unge ha behov for å snakke om vanskeligheter i familien med andre enn familien. Om foreldrenes samtykke er nødvendig vil avhenge av samtalens karakter, og hvor inngripende samtalen er.

De fleste familievernkontorer tilbyr kurs og gruppeopplegg om aktuelle familie- og samlivstemaer. Blant tilbudene er samlivskurs og grupper for barn og voksne etter samlivsbrudd eller der det forekommer vold i familien.

4.4.2 Mekling ved samlivsbrudd og foreldretvister

Mekling i forbindelse med samlivsbrudd og foreldretvister om felles barn under 16 år er en lovpålagt oppgave for familievernkontorene etter ekteskapslov og barnelov. Familieverntjenesten utgjør grunnstammen i meklingsapparatet. I tillegg kan Bufdir oppnevne eksterne meklere, slik at meklingen er geografisk tilgjengelig, uten vesentlig ventetid og gi brukerne en viss valgmulighet med hensyn til mekler.

Høykonflikter

Bufdir prioriterer arbeidet med å gjennomføre tiltak for å nå målet om at flere saker om bosted og samvær for barnet, som er egnet for det, løses tidlig ved hjelp av familieverntjenesten. Det skal gis god hjelp til foreldre i høykonfliktsaker. Bufdir skal styrke og utvikle grunnopplæringen til meklerne i saker med høyt konfliktnivå. Meklerkorpset skal følges opp med veiledning og kurs, bl.a. i kultursensitive meklinger og samtale med barn.

En rapport om høykonflikter oppsummerer kunnskap om typer foreldrekonflikter og gir en god definisjon av begrepet høykonflikt, samt beskriver kjennetegn og risikofaktorer for særlig alvorlige konflikter.11 Kunnskapen kan brukes til å identifisere par som lever med et særlig høyt konfliktnivå, og utarbeide hjelpetiltak på en bedre og mer hensiktsmessig måte.

Alvorsgraden i foreldretvister ser ut til å øke.12 Familievernkontorene sender bekymringsmeldinger til barnevernet i flere saker. Statistikk fra Domstoladministrasjonen viser imidlertid at økningen i antall foreldretvister har flatet ut de siste årene, og var i 2014 på omtrent samme nivå som økningen i sivile rettstvister generelt.13

Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet har initiert en utredning om domstolsbehandling av foreldretvister etter barneloven som vil foreligge i 2016.

Barns deltakelse i mekling

Et samlivsbrudd krever at familien organiserer seg på nytt. Avgjørelsene som tas, gjelder personlige forhold for barnet. Barn har etter Grunnloven, barnekonvensjonen og barneloven, rett til å bli hørt og få sin mening behørig lagt vekt på etter alder og modenhet.

Familieverntjenesten har et ansvar for å sikre at barns rett til å bli hørt blir ivaretatt i forbindelse med samlivsbrudd, konflikter og mekling. Dette innebærer både å snakke med foreldrene om barnets rett til medvirkning og i mange tilfeller å snakke med barnet selv.

Stortinget fattet i desember 2014 i forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2014–2015) anmodningsvedtak nr. 218, jf. og Innst. 14 S (2014–2015) der regjeringen bes om å vurdere å fremme forslag om at alle barn skal tilbys en egen samtaletime hos familievernet når foreldrene er inne til mekling etter samlivsbrudd.

Regjeringen vil arbeide for å styrke tilbudet om samtale til barna i forbindelse med mekling, slik at antallet barn som får dette tilbudet øker. Familieverntjenestens budsjett er økt i 2016 for at flere barn kan få tilbud om barnesamtale i forbindelse med mekling etter samlivsbrudd.

Barn tilbys allerede i dag i en viss utstrekning å delta i mekling. Hvorvidt barn får tilbud om en egen samtale og hvilken metode som benyttes, varierer imidlertid mellom de ulike familievernkontorene. SINTEFs evaluering av meklingsordningen i 201114 viste at barn deltok i mekling i fire prosent av sakene. Bufdirs tall fra 2014 viste en økning til om lag syv prosent og økningen fortsatte i 2015.

Begrunnelsen for å tilby barn en samtale med mekler, er å ivareta barnets rett til i å få informasjon, si sin mening og å være med i beslutningsprosessen. I tillegg vil en samtale med barnet være med på å opplyse saken, og bidra til å avklare om barnet har behov for ytterligere hjelp.

Å gi barnet informasjon om prosessen og mulige utfall, kan gi barnet bedre grunnlag for å uttale seg. Mekler vil også i en samtale kunne få barnets perspektiver og synspunkter på samlivsbruddet, foreldrekonflikten og hva barnet ønsker i framtiden. Det skal ikke være slik at barnet må ha en mening om utfallet av selve saken for å uttale seg. Barnet kan for øvrig ha viktig informasjon å komme med, f.eks. om hvordan hverdagen oppleves, hva slags forhold det har til foreldrene på godt og vondt, og hva som er viktig i dagliglivet.

På bakgrunn bl.a. av en rapport fra Folkehelseinstituttet om samtaler med barn, utvikler Bufdir faglig veiledning til familieverntjenesten om samtaler med barn både i mekling og i andre familiesaker.15 Bufdir skal lage en opptrappingsplan for å øke antall samtaler med barn i mekling. I tillegg arbeider direktoratet med å styrke meklerkompetansen hva gjelder barnesamtaler.16

For å gjennomføre opptrapping av antallet samtaler med barn i mekling, er det viktig at foreldre og barn ønsker å benytte seg av tilbudet. Dette krever at familieverntjenesten og meklerne gir god informasjon til foreldrene om muligheten for slik samtale.

Det er nødvendig med tiltak som bidrar til å styrke barns rett til medvirkning. Det er viktig at barn får mulighet til å fremme sine synspunkter når familien skal treffe beslutninger, og at deres syn blir tillagt vekt etter alder og modenhet. Dette gjelder ikke minst når det skal tas beslutninger i forbindelse med samlivsbrudd eller når det er en foreldretvist. Foreldrene er de nærmeste til å snakke med barna og lytte til deres synspunkter. Det er viktig for å sikre barns rett til medvirkning, at meklerne informerer foreldre om barns rett til informasjon og medvirkning i forbindelse med samlivsbrudd og foreldrekonflikter. Dette følger også av meklingsforskriften.

Barns medvirkning og rett til å uttale seg kan forstås som en prosess heller enn en enkeltstående hendelse. Det er viktig at foreldrene er lydhøre for barnets mening. Barnet bør ha mulighet til å fremme sine synspunkter om eksisterende bosteds- og samværsordninger og ha mulighet til å foreslå endringer. Noen foreldre kan ha bruk for veiledning i hvordan de kan ha samtaler med barnet i forbindelse med samlivsbrudd og foreldrekonflikt. Bufdir skal utrede og iverksette andre tiltak for å styrke barns deltakelse i saker som gjelder dem, bl.a. ved å utvikle veiledning for foreldre i å snakke med barn før, under og etter samlivsbrudd. Departementet vil følge utviklingen.

4.4.3 Utadrettet, forebyggende arbeid

Familieverntjenesten driver informasjon og opplæring på familie- og samlivsområdet. Aktuelle målgrupper er offentligheten, utvalgte befolkningsgrupper, media, barnehager, skoler og andre faggrupper. Familievernkontorene veileder fagpersoner og samarbeider med miljøer som arbeider med familie, oppvekst og samlivstemaer.

Samarbeid med øvrige barne- og familienære tjenester i form av foredrag og samlinger i barnehager kan være egnede samarbeidsformer som fører til større åpenhet og til at flere tar kontakt. Det overordnede formålet med det forebyggende familiearbeidet er å hjelpe familier til å leve bedre sammen, forbygge samlivskonflikter og familieoppløsning. Tjenestens forebyggende arbeid i vid forstand er viktig også etter et samlivsbrudd. Å hjelpe flere foreldre til å lage gode samarbeidsavtaler om barna på et tidlig stadium, kan hindre at konflikter utvikler seg, med de skadevirkninger dette har for barna.

Det forebyggende arbeidet vil kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster bl.a. ved at antallet saker som bringes inn for domstolene reduseres. Arbeidet kan ses som forebygging av bl.a. barneverns- og voldssaker.

Forskning har dokumentert betydningen av tidlig forebyggende innsats rettet mot familier som av ulike årsaker trenger særskilt hjelp og oppfølging.17 Det er et tverrpolitisk ønske å styrke dette arbeidet, og familievernet er tilført flere ressurser og økt ansvar.

Regjeringen vil vurdere å utrede lovfesting av forebyggende arbeid i familieverntjenesten. Et lovkrav om forebyggende virksomhet vil kunne utvikle tjenesten til å bli mer proaktiv og synlig. Spørsmålet om lovfesting av den forebyggende virksomheten er ikke av ny dato.18

4.5 Føringer fra Stortinget

Stortinget har bedt regjeringen utrede hvordan familieverntjenesten i større grad kan arbeide forebyggende i samarbeid med kommunale tjenester.I Kommunalkomiteens behandling av Meld. St. 14 (2014–2015) omtales tjenesten på følgende måte:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, ber Regjeringen utrede hvordan familievernet i større grad kan arbeide forebyggende i samarbeid med kommunale tjenester, for å forhindre at samspillsproblematikk og konflikter fører til alvorlige familieproblemer og samlivsbrudd. Det må også utredes hvordan man kan sikre bedre tilgjengelighet til tjenesten i hele landet.»19

Regjeringen følger i denne meldingen opp Stortingets vedtak ved å legge til rette for økt og systematisk samarbeid mellom familieverntjenesten og den kommunale tjenestekjeden. Bufdir har fått i oppdrag å lede en arbeidsgruppe som skal vurdere hvilken rolle familieverntjenesten skal ha i det forebyggende arbeidet og hvordan dette best kan organiseres. Slikt samarbeid må sikres for at familieverntjenestens relasjonskompetanse tas i bruk for å forebygge f.eks. omsorgsovertakelse. Familievernkontorene samarbeider med lokalt barnevern. Dels gjelder dette i saker der begge instanser er involvert i samme familie, og dels for å gi veiledning og kompetanseutveksling. Familievernet samarbeider med barnevernet om oppfølging av foreldre som er fratatt omsorg for barn.

4.6 Familieverntjenestens samarbeid med andre instanser

Familievernkontorene skal bl.a. samarbeide med kommunale tjenester, domstolene, regionale kompetanse- og ressurssentre, og private tjenester, som Alternativ til vold (ATV). Samarbeid mellom familieverntjenesten og de øvrige hjelpetilbudene må foregå både på tjenestenivå og mellom de ulike forvaltningsnivåene.

Gode hjelpetilbud til barn, unge og familier skal være tilgjengelige i nærmiljøet. Dette forutsetter systematiske samarbeidsrutiner mellom familievernet og andre tjenester. Formidling av kunnskap og kompetanse om samliv, godt familiesamspill og samlivsutfordringer kan gjøres mer planmessig til brukerne og det øvrige hjelpeapparatet.

4.6.1 Lokalt barnevern

Familievernkontorene samarbeider med lokalt barnevern. En uttalt mål i samarbeidet mellom familievern og barnevern er å øke kvaliteten på tjenestetilbudet innenfor begge fagområder. Familievernet har metoder og kompetanse som kan komme til nytte for barn og familier i krise, mens barnevernet har kompetanse i å vurdere barns omsorgssituasjon. En videreutvikling av samarbeidet mellom de to tjenesteområdene vil kunne virke forebyggende for familier i risikosonen og kan forhindre omsorgsovertakelse, se kap. 5.1.3.

4.6.2 Helsestasjonene

Helsestasjonene er et frivillig og gratis tilbud til alle gravide og barnefamilier og er hjemlet i lov om helse- og omsorgstjenester. Alle kommuner er pliktige til å ha et helsestasjonstilbud.20 De aller fleste barn kommer til kontroller i de første leveårene. Helsestasjonene oppdager ofte barn og familier som har vansker på et tidlig tidspunkt. Forskning har påpekt at konflikter i parforhold kan bidra til depresjon hos gravide eller nybakte mødre, se kap. 5.1.2.21

Det vil bli arbeidet videre med utvikling av forebyggende samlivskurs for foreldre.22 Det skal satses videre på erfaringene fra Godt Samliv, et samarbeid mellom familievernet og helsestasjonene om parkurs for førstegangsforeldre. Et godt parforhold betyr mye for livskvaliteten til foreldrene og er også svært viktig for barnas oppvekst.

Alle gravide skal i dag spørres rutinemessig om de har vært utsatt for vold eller overgrep, se kap 9.4. Helsestasjonene kan bli bedre i å fange opp problemer og hjelpebehov i familier, og samtidig benytte foreldrestøttende tiltak gjennom veiledning og kompetanseoppbygging fra familievernkontorene.

Det må legges til rette for at ansatte ved helsestasjonene etterspør råd fra familieverntjenesten og jurister som arbeider med foreldretvister. Regjeringen vil styrke samarbeidet mellom familievernkontorene og helsestasjonene. Et treårig prøveprosjekt er igangsatt i fem kommuner; Rana, Namsos, Gloppen, Skedsmo og Skien.23 Prosjektet skal innhente erfaringer om ulike modeller for samarbeid, som kan danne grunnlag for mer systematisk samhandling i framtiden.

4.6.3 Domstolene

Regjeringen ønsker mer og bedre samarbeid mellom domstolene og familieverntjenesten i meklingsarbeidet og ved foreldretvister (uenighet om foreldreansvar, samvær og hvor barnet skal bo fast) som reises for domstolene. Før foreldretvistsaker kan bringes inn for domstolen må partene ha en gyldig meklingsattest. For å få meklingsattesten må partene delta på én times obligatorisk mekling ved familievernkontoret. Dersom mekleren tror partene kan komme til en utenrettslig avtale, kan partene innvilges tre pluss tre timer videre mekling. Foreldrepar som ikke kommer til enighet ved mekling kan reise sak om foreldretvist for domstolen. Domstolen skal på ethvert trinn av saken vurdere om partene kan komme til enighet og legge til rette for dette, herunder oppfordre til ytterligere mekling.

Flere timer til mekling kan bidra til å dempe konflikter og bedre synliggjøre barnas behov. Dette vil kunne gi gode ordninger for barna, og/eller bedre foreldresamarbeid. Meklingsordningen ble endret i 2007 for å gi mer tid til foreldrepar med størst behov, samt oppnå flere avtaler i høykonfliktsakene. Evalueringsrapporten fra SINTEF viste at dette ikke har skjedd.24 Det er en utfordring å få flere foreldrepar med et høyt konfliktnivå til å benytte seg av det frivillige meklingstilbudet som et alternativ til en rettssak, dvs. mekling i inntil sju timer. At flere foreldre kommer til enighet under mekling, vil spare foreldrene og ikke minst barna for den belastningen en domstolsbehandling medfører, og samtidig være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Regjeringen har som mål at flere saker skal løses uten at det er nødvendig med domstolsbehandling, og at også foreldre med et høyt konfliktnivå i større grad benytter seg av tilbudet om frivillig mekling. Bufdir arbeider med å øke antall avtaleinngåelser i saker der foreldrene vurderer å reise sak for retten. Videre kan de rettslige forlikene bli bedre gjennom å bruke familieverntjenestens relasjonskompetanse. Dette krever gode samarbeidsformer, retningslinjer og rutiner.

Sør-Trøndelag tingrett og Familievernkontoret i Sør-Trøndelag har etablert et prosjekt for å styrke samarbeidet i foreldretvister med høyt konfliktnivå.

Barne- og likestillingsdepartementet vil kartlegge domstolsbehandling av foreldretvister etter barneloven. En rapport vil foreligge i 2016.

4.6.4 Regionale kompetanse- og ressurssentre

Det er viktig å utnytte samlet spisskompetanse om barn, unge og familier bedre. Ulike regionale ressurs- og kompetansesentre driver utdanning, forskning, fagutvikling og informasjonsvirksomhet om barn og unges psykiske helse. Sentrene gir råd til direktorater og sentrale myndigheter, og formidler kvalitetssikret kunnskap til førstelinjetjenestene i kommunene. Oppgavene utføres gjerne i et tverrfaglig perspektiv.

Det er et mål at Bufdir legger til rette for økt samspill og faglig gjensidig kunnskapsutveksling mellom regionale ressurs- og kompetansesentre og familieverntjenesten. Regionsenteret for barn og unges psykiske helse (RBUP), Regionale kunnskapssentre for barn og unge (RKBU), Regionsentra om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS), og Regionale kunnskapssentre for rusmiddelspørsmål (KoRus) forvalter viktig kunnskap og kompetanse som familieverntjenesten kan dra nytte av. Flere av regionsentrene bidrar i opplæringsprogrammet Tidlig inn, se kap. 5.1. og boks 5.1.25

Samisk nasjonalt kompetansesenter – psykisk helsevern og rus (SANKS) har et nasjonalt ansvar for å bidra til et likeverdig tilbud innen psykisk helsevern og rusproblematikk i den samiske befolkningen. Samarbeidet med familievernkontoret i Indre Finnmark er sentralt.

4.6.5 Stiftelsen Alternativ til vold

Familieverntjenesten samarbeider nært med Stiftelsen Alternativ til vold (ATV). Stiftelsen har behandlingstilbud til overgripere og par med voldsproblematikk. Enkelte kontorer har også tilbud til unge voldsutøvere.

ATV deltar i Bufdirs arbeid med å videreutvikle familievernets tilbud til voldsutøvere. Det tas sikte på at de tunge voldssakene behandles av ATV, mens familievernkontorene har ansvaret for å avdekke vold i familiene, samt behandle der det er mulig. Tunge voldssaker med bakgrunn i rus og psykiatri skal henvises til egnet helsetjeneste lokalt og regionalt.

Barne- og likestillingsdepartementet vil legge til rette for et mer systematisk samarbeid mellom familieverntjenesten og Alternativ til vold. Målet er et landsdekkende tilbud til voldsutsatte og voldsutøvere som inkluderer alle berørte sektorer og tjenester.

4.7 Familievernetjenestens utvidede samfunnsoppdrag

Familieverntjenesten har spisskompetanse som i større grad kan utnyttes utover allmenn familierådgivning og mekling. I de seinere år har tjenesten derfor fått økt ansvar for å prioritere innsatsen mot vold i nære relasjoner, barn som lever i høykonflikt, familier med innvandrerbakgrunn og foreldre der barna er under barnevernets omsorg m.m. Dette har medført at tjenesten har fått en merkbart økt arbeidsmengde. Samtidig har tjenestens kompetanse, kapasitet og samfunnsrelevans økt.

4.7.1 Arbeidet mot vold i nære relasjoner

Regjeringen prioriterer arbeidet mot vold i nære relasjoner, se kap. 9. Å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom, er et viktig bidrag for å oppfylle barnekonvensjonens forpliktelser. Familieverntjenesten har fått en viktig rolle i dette arbeidet som en del av sitt samfunnsansvar.26

Bufdir skal legge til rette for at tjenesten styrker sitt arbeid med familier med voldsproblematikk. Barn som utsettes for vold i nære relasjoner har større risiko for psykiske vansker og fysiske helseplager som voksne. For barn er det også skadelig å være vitne til utagerende sinne og vold. Barn kan preges av slike erfaringer for resten av livet. Mange voldsutøvere har selv levd med vold i barndommen. Familievernkontorene kan gi foreldre som ønsker det bistand til å håndtere aggresjon og sinne. Tjenesten kan bidra til å avdekke eller forebygge voldshandlinger i familier som har oppsøkt familievernkontoret av andre årsaker. Et mål er at familier med voldsproblematikk skal få tilbud både til utøver av vold, offer for vold, utsatte barn og møte familien samlet.

Ved utvalgte familievernkontor (ressurskontorer) skal det bygges opp særskilt kompetanse om vold. Disse kontorene skal bistå andre enheter. Et spisskompetansemiljø ved Enerhaugen familievernkontor i Oslo er allerede opprettet. Spisskompetansemiljøet skal bidra til å sikre en kunnskapsbasert praksisutvikling på fagområdet vold i nære relasjoner og kvalitetssikre praksisen ved familievernkontorene i alle regioner I samarbeid med stiftelsen Alternativ til vold (ATV) utvikles veiledere for tjenestens arbeid med voldssaker. Det skal gjennomføres en analyse av arbeidet mot vold i hele familieverntjenesten, og det er igangsatt et prosjekt hvor det innhentes kunnskap om de behov og erfaringer familier med voldsproblematikk har med tjenesten.

4.7.2 Arbeid med familier i høykonflikt

Det er solid faglig dekning for å hevde at barn og unge kan ta skade av å leve med foreldre som har store og vedvarende konflikter. Forskning har vist at barn som lever med vold eller i høy konflikt etter samlivsbrudd er overrepresentert med hensyn til å ha psykososiale problemer. Dårlig samarbeid og høyt konfliktnivå mellom foreldrene er den viktigste årsaken til barns problemutvikling etter foreldrenes samlivsbrudd. Vedvarende familiekonflikter og konfliktfylte samlivsbrudd kan forårsake konsentrasjonsproblemer, dårligere skoleprestasjoner og skolefrafall.27

Oppfølging av familier med høyt konfliktnivå knyttet til samlivsbrudd er en viktig oppgave for tjenesten. Det er etablert to spisskompetansemiljøer knyttet til arbeidet med familier med høykonflikt etter samlivsbrudd (Tromsø familievernkontor og Familievernkontoret i Sør-Trøndelag).

Familieverntjenestens tilbud til familier som lever med høykonflikt etter samlivsbrudd skal videreutvikles. Det er viktig at flere foreldre som vurderer å reise sak for domstolen, i stedet benytter seg av det tilgjengelige meklingstilbudet på inntil sju timer.

4.7.3 Familieverntjenesten og familier med innvandrerbakgrunn

Norge er de seinere årene blitt et mer flerkulturelt og flerreligiøst samfunn. Innvandrere kommer til Norge med ulik bakgrunn og kompetanse, og ulike forutsetninger og behov. Familier med innvandrerbakgrunn har de samme utfordringene som andre familier i samliv og i foreldreskap, men kan ha særlige utfordringer knyttet til traumer, migrasjon, språk og lite kjennskap til det norske samfunnet. Det er imidlertid lite kunnskap om i hvilken grad disse familiene bruker familieverntjenestens tilbud utover lovpålagt mekling ved samlivsbrudd.

Departementet vil kartlegge hvordan, og i hvor stor grad, familier med innvandrerbakgrunn benytter familieverntjenestens ulike behandlingstilbud. Det skal innhentes kunnskap om hvordan familievernet generelt kan nå bredere ut. Erfaringene fra Regnbueprosjektet (2003–2007), vil bli vektlagt.

Med økt tilstrømming av asylsøkere og flyktninger, herunder mange familier, er det ønskelig at familieverntjenesten innehar tilstrekkelig flerkulturell kompetanse. Denne kompetansen bør i større grad bli benyttet i kommunenes konkrete integreringsarbeid, både i asylmottak og etter bosetting.

Familievernkontoret i Sør-Rogaland har gjennomført et prosjekt for økt informasjon og samarbeid med lokale muslimske miljøer.28 Dette omfatter bl.a. informasjonsmøter på mottak, i introduksjonsprogrammet, i moskeer og på andre møteplasser i nærmiljøet. Det er også igangsatt kompetansehevingstiltak for familievernkontorene i fylket. Stiftelsen Kirkens Familievern har i samarbeid med Senter for interkulturell kommunikasjon kartlagt minoritetsfamiliers holdninger til, og bruk av familieverntjenesten.29 Prosjektrapporten viser familiens sentrale betydning og rolle for personer med muslimsk bakgrunn i alle faser i livet og spesielt i forbindelse med konflikter og konfliktløsning. Videre bekreftes funn fra tidligere forskning om generell skepsis til offentlige tjenester og opplevelsen av ikke å bli forstått fra familier med innvandrerbakgrunn.

4.7.4 Familievernkontor tilpasset samiske brukere

Indre Finnmark familievernkontor tilbyr kulturelt tilpasset behandling til bl.a. den samiske befolkningen. Kontoret har tilsatt terapeuter med kompetanse innen samisk språk, kultur og uttrykksmåter. Kontoret har nærhet til befolkningen også ved bruk av utekontor, og har kjennskap til de samiske samfunnene i sitt område. Kontoret har samarbeid med og veiledning for barneverntjenesten i kommuner i dekningsområdet. Familieråd som metode inngår i tilbudet tilpasset samisk befolkning i området. Regionen har etablert Regionalt Samisk kompetansesenter (RESAK). RESAK bistår bl.a. familievernkontor i regionen med rådgivning og bistand ved behov, for å sikre kvalitet i tilbudet til samisk befolkning i regionen.

Familievernkontorene i Tromsø, Mo i Rana, Mosjøen, Finnsnes, Harstad og Alta skal også gi gode tilbud til samiske brukere i sine områder, med bistand fra RESAK.

4.7.5 Tilbud til foreldre der barna er under barnevernets omsorg

Regjeringen vil gi bedre tilbud til foreldre der barn er under barnevernets omsorg. Det hjelper barna å vite at foreldrene blir ivaretatt selv om de har mistet omsorgen. I barnevernloven har det kommunale barnevernet plikt til å følge opp foreldrene. For å styrke dette arbeidet og foreldrenes mestring, har regjeringen økt familievernets budsjetter og bedt om at det utvikles et bedre tilbud om foreldreveiledning etter omsorgsovertakelse. Bedre oppfølging av foreldrene kan bidra til å forhindre og å redusere konflikter mellom hjem og barnevern. Familieverntjenesten skal tilby hjelp til å bearbeide omsorgsovertakelsen, og utvikle foreldreferdigheter med tanke på mulig framtidig omsorgsrolle. Det er opprettet et spisskompetansemiljø ved familievernkontoret i Sør-Rogaland for oppfølging av foreldre som er fratatt omsorgen for barn.30

4.8 Digitalisering av tjenestetilbudet

Det arbeides målrettet og systematisk med digitalisering og forenkling for brukerne. Tilbudet om hjelp til foreldre om avtaler for felles barn etter brudd skal differensieres og digitaliseres. Det er behov for å modernisere saksbehandlingssystemet i familieverntjenesten. Ny IKT-arkitektur, utvikling av et nytt, digitalt fagsystem, nettbaserte interaktive veiledere for foreldreråd og samlivstiltak, vil redusere tidsbruken i tjenesten og gi bedre tilgjengelighet for brukerne. Det er et mål å tilby nettbasert timebestilling av par- og familieterapi, mekling, samlivskurs mv. Mer effektiv kommunikasjon med brukerne vil kunne redusere administrativt arbeid og frigjøre kapasitet til øvrige arbeidsoppgaver.

4.9 Bevaring og videreutvikling av familieverntjenestens særpreg

Regjeringens styrking og prioritering av familievernet gjenspeiles i det utvidede mandat og samfunnsoppdrag familievernet har fått de siste årene og planene for videre utvikling av tjenesten. Familievernets arbeid og kompetanse skal reflektere samfunnsendringene med et mangfold av familieformer, se kap. 2.1.3.

Samtidig er det viktig å sørge for at familievernets egenart og kjernekompetanse knyttet til par- og familiebehandling opprettholdes. Tjenesten skal fortsatt være et lavterskeltilbud som gir rask og lett tilgjengelig hjelp til familier med par- og familiekonflikter. Ordningen med offentlig og kirkelig eide familievernkontorer skal opprettholdes.

Målbevisst og planmessig informasjon om familieverntjenesten til folk flest skal senke terskelen for å søke hjelp. Dels handler dette om å gi informasjon om hva familievernkontorene tilbyr, og dels om å alminneliggjøre samlivs- og familieproblemer generelt. Familievernkontoret skal bli et naturlig sted å henvende seg for å få hjelp med vansker, konflikter eller kriser i familien. Familieverntjenesten vil slik kunne nå flere av regjeringens mål for familiepolitikken: å forebygge fastlåste konflikter mellom foreldre, forebygge samlivsbrudd, og bidra til fortsatt godt foreldreskap etter brudd.