9 Vold i nære relasjoner

Foto: Monica Strømdahl

Frihet fra vold er en grunnleggende forutsetning for vekst og livsutfoldelse, og for å kunne leve et godt liv. Vold i nære relasjoner rammer mennesker der de skulle være tryggest – i eget hjem.

Vold i nære relasjoner er et betydelig likestillingsproblem, en folkehelseutfordring, brudd på grunnleggende menneskerettigheter og norsk lov. Slik vold er straffbare handlinger på linje med vold som skjer i andre sammenhenger. Vold i nære relasjoner skal håndteres av politi og påtalemyndighetene med samme alvor og effektivitet som all annen alvorlig integritetskrenkende kriminalitet.

En grunnleggende oppgave er å forhindre at vold og seksuelle overgrep finner sted. Regjeringsplattformen tar til orde for å styrke offeromsorgen. Ofre for vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep skal ha god oppfølging og behandling.

Høsten 2014 la regjeringen fram En god barndom varer livet ut – Tiltaksplan for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom (2014–2017). Tiltakene i den nasjonale handlingsplanen mot vold i nære relasjoner Et liv uten vold (2014–2017)og handlingsplanen mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013–2016) er under oppfølging.

Tre stortingsmeldinger framlagt i 2015 tar opp voldsproblematikk som store helse-, samfunns- og likestillingsutfordringer: Meld. St. 26Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet (kap. 25), Meld. St. 19 (2014–2015)Folkehelsemeldingen – mestring og muligheter (kap. 2.2.4) og Meld. St. 7 (2015–2016) Likestilling i praksis – Like muligheter for kvinner og menn (kap. 4).

9.1 Omfang og konsekvenser av vold i nære relasjoner

Vold i nære relasjoner medfører noen særlige utfordringer. Det kan være vanskelig å anmelde et familiemedlem, og mange snakker aldri med noen om volden de utsettes for. Dette gjør det utfordrende å avdekke og stoppe volden, og å hjelpe den utsatte.

Det anslås at opp mot 150 000 mennesker årlig utsettes for vold i en nær relasjon i Norge.1 I tillegg til de store menneskelige kostnadene volden innebærer, anslås de samfunnsøkonomiske kostnadene å være mellom 4,5 og 6 milliarder kr årlig.2 Samfunnet må legge til rette for å forhindre at slike overgrep finner sted. Avvergeplikten (straffeloven § 196) medfører at alle har en plikt til å anmelde eller på annen måte søke å avverge straffbare handlinger som bl.a. mishandling i nære relasjoner og vold og seksuelle overgrep mot barn. Avvergeplikten opphever en eventuell taushetsplikt.

I verste fall fører vold til tap av liv. En rapport om partnerdrap i Norge viser at det i perioden 1990–2014 ble begått 867 drap i Norge.3 Av disse var 206 (24 prosent) registrert som partnerdrap. Den foreliggende studien omfatter 177 saker som var registret som partnerdrap i perioden 1990–2012.4 I 70 prosent av partnerdrapene var det registrert partnervold før drapet. Målsettingen med studien har vært å identifisere risikofaktorer for partnerdrap og utvikle mer treffsikre forebyggende tiltak.

Det antas å være store mørketall når det gjelder mishandling i familieforhold. Mange voldsutsatte anmelder ikke overgrepene og oppsøker heller ikke hjelpeapparatet. Det gir grunn til bekymring.

Det anslås at rundt 25 prosent av vold i familieforhold blir anmeldt til politiet.5 Politiet mottok totalt 3 075 anmeldelser etter bestemmelsen i straffeloven om mishandling i familieforhold i 2014.6 Dette er om lag tre ganger flere anmeldelser enn i 2007. Økningen kan tilskrives økt åpenhet i samfunnet om vold i nære relasjoner, men må også ses i sammenheng med politiets forsterkede innsats de seinere årene.

For mange starter overgrepene i tidlig barnealder. Å bli utsatt for vold og overgrep i barndommen, øker sannsynligheten for å bli utsatt for vold og overgrep som voksen.7 Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har gjennomført en intervjuundersøkelse blant 16- og 17 åringer om deres volds- og overgrepserfaringer.8 Undersøkelsen belyser bl.a. vold fra foresatte, omsorgssvikt og vold mellom foresatte, se omtale i boks 9.1. Departementet arbeider med å følge opp tiltak 42 i handlingsplanen En god barndom varer livet ut, og vil vurdere en omfangsundersøkelse av vold mot barn. En slik undersøkelse krever avklaring av både juridiske, etiske og metodiske spørsmål.

En studie fra 2015 viser større forekomst av vold og seksuelle overgrep i den samiske befolkingen enn hos den øvrige befolkningen9.Undersøkelsen er den første i sitt slag og er et samarbeid mellom Universitetet i Tromsø og Samisk nasjonalt kompetansesenter-psykisk helsevern og rus (SANKS). 45 prosent av samene som svarte på undersøkelsen oppga at de hadde vært utsatt for vold og overgrep mot 29,6 prosent av de øvrige deltakerne i undersøkelsen. Studien omhandlet ikke spørsmål om hvem som er voldsutøver.

Sametinget har en viktig rolle i bekjempelsen av vold mot kvinner og har i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet igangsatt et prosjekt om vold i nære relasjoner i samiske samfunn. Formålet er å kartlegge hvilke faktorer i samiske samfunn som påvirker forekomst og utøvelse av vold i nære relasjoner, samt hvordan avdekking, forebyggende tiltak og hjelpetiltak kan tilrettelegges best mulig for den samiske befolkningen.

Det er begrenset kunnskapsgrunnlag om forekomsten av vold og overgrep mot mennesker med funksjonsnedsettelser, herunder psykisk utviklingshemming, men studier tyder på høyere utsatthet enn i resten av befolkningen.10 Forhold som isolert livssituasjon og avhengighet av hjelp og støtte fra andre personer, øker risikoen for å bli utsatt for fysisk og psykisk vold. Personer med funksjonsnedsettelser kan være mer utsatt for overgrep fra ansatte i helse- og omsorgssektoren. Barn med funksjonsnedsettelser ser ut til å ha økt risiko for å bli utsatt for vold fra foreldrene.11

Kunnskap om forekomsten av vold og overgrep mot eldre er også begrenset.12 De eldre er spesielt sårbare tatt i betraktning alder, helse og avhengighet av hjelp. Eldre kan være utsatt for overgrep fra voksne barn og barnebarn. Fysiske aldersforandringer gjør at eldre lettere skades når de utsettes for overgrep, og voldsutsatte har høyere dødelighet sammenliknet med andre eldre.13

En undersøkelse fra NKVTS om seksuelle overgrep mot barn og unge med innvandrerbakgrunn viser at det er flere fellestrekk enn forskjeller mellom barn som er utsatt for seksuelle overgrep, og at det i liten grad har å gjøre med hvorvidt barnet har innvandrerbakgrunn eller ikke.14 Rapporten trekker fram særskilte forhold som det må tas hensyn til når barn og familier med innvandrerbakgrunn er i kontakt med hjelpeapparatet. Begrenset språk- og systemkunnskap kan utløse behov for tolk under avhør og medisinske undersøkelser.

God og relevant kunnskap om vold i nære relasjoner er viktig for treffsikker og effektiv innsats. Regjeringen styrker forskningsinnsatsen og har etablert et forskningsprogram om vold i nære relasjoner i Norge med 50 mill. kr over fem år. Formålet er å få mer kunnskap om årsaker, omfang og konsekvenser av vold i nære relasjoner. Forskningen gjennomføres av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA/HiOA). I tillegg er en ny omfangsundersøkelse om vold i nære relasjoner planlagt gjennomført i 2018.

9.2 Ulike hjelpetilbud til ofre for vold i nære relasjoner

Det finnes ulike støttetilbud og tjenester til ofre for vold i nære relasjoner. I tillegg til ordinære tjenester i regi av helsetjenesten, barnevernet, familievernet, politi og arbeids- og velferdsforvaltningen, finnes det særskilte tjenester for voldsofre. Særlig viktig er krisesentertilbudet i kommunene, de frivillige støttesentrene mot incest og seksuelle overgrep (SMISO) og rådgivningskontorene for kriminalitetsofre. Disse omtales nærmere nedenfor. Når det gjelder behandlingstilbud for ofre for vold og utøvere av vold vises det til kap. 9.3.

9.2.1 Kommunenes krisesentertilbud

Krisesentrene har siden slutten av 1970-tallet hatt en sentral rolle i arbeidet mot vold i nære relasjoner. I 1977 åpnet den første krisetelefonen for mishandlede og voldtatte kvinner i Oslo. De fleste sentrene ble drevet av frivillige (stiftelser og organisasjoner) og fikk etterhvert offentlig støtte. Arbeidet har medført stor endring i den offentlige samtalen om voldsproblematikk og bidratt til at temaet er mindre tabubelagt enn tidligere.

Lov om kommunale krisesentertilbud (krisesenterlova) trådte i kraft i 2010 og gir alle kommuner en plikt til å sørge for et krisesentertilbud til kvinner, menn og barn. Krisesenterloven er en viktig milepæl i arbeidet for å styrke hjelpetilbudet til voldsutsatte i akutt krise. Loven skal sikre bedre samarbeid på tvers av tjenester og en mer helhetlig oppfølging av voldsutsatte. Den tydeliggjør at det er et offentlig ansvar å sørge for at personer utsatt for vold i nære relasjoner får beskyttelse, hjelp og oppfølging. Loven stiller også krav om god ivaretakelse av barn på krisesenter, tilpasset barns særlige behov.

Krisesentertilbudet retter seg mot de som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner. Det skal være et lavterskeltilbud, gratis for brukerne og et sted der en kan søke hjelp uten henvisning eller forhåndsvarsling. Tilbudet skal være tilgjengelig hele døgnet og hele året. Den enkelte skal kunne motta et individuelt tilrettelagt tilbud. Dette forutsetter at tjenestene fra krisesenteret og andre kommunale hjelpetiltak er godt koordinert. Det helhetlige krisesentertilbudet omfatter også oppfølging i fasen etter oppholdet på senteret.

I 2014 var det til sammen 46 krisesenterenheter i Norge der samtlige kommuner er involvert gjennom interkommunalt samarbeid, andre avtaler eller eierskap.15 Antallet brukere av krisesentertilbudet har holdt seg relativt stabilt over tid. De fleste brukerne er kvinner. Det var 1 917 voksne beboere ved krisesentertilbudene i 2014, og av disse var 136 menn. Antall mannlige brukere er nesten firedoblet etter lovfestingen av tilbudet. Krisesentrene er også en viktig rådgivende instans. Antall dagbrukere var 2 373. I 2014 ble det registrert 9 152 dagsbesøk.16 Tidligere beboere sto for 43 prosent av alle dagbesøk. Det har vært en jevn nedgang i andelen opphold som endte med at beboeren dro tilbake til voldsutøver, fra 23 prosent i 2006 til 15 prosent i 2014.

I 2014 hadde 62 prosent av beboerne innvandrerbakgrunn. De hadde gjennomsnittlig lengre botid enn beboere uten innvandrerbakgrunn, 33 mot 23 døgn.17 Dette kan skyldes at førstnevnte oftere har behov for flere typer bistand. Mange mangler nettverk og trenger derfor hjelp til å skaffe seg et sted å bo. Antall beboere uten innvandrerbakgrunn (710 i 2014), har vært forholdsvis stabilt over tid.18 Blant beboere både med og uten innvandrerbakgrunn, var psykisk vold, trusler og fysisk vold de vanligste årsakene til henvendelsen. Beboerne og dagbrukerne hadde i de aller fleste tilfellene en nær relasjon til voldsutøveren. For 80 prosent av beboerne var voldsutøveren nåværende eller tidligere ektefelle/samboer, eller kjæreste.

Barn i følge med en forelder er en sentral brukergruppe på krisesentrene. I 2014 bodde 1 507 barn på krisesentre. Det gir grunn til bekymring av så mange barn oppholder seg på krisesenter, og at en del barn har flere opphold på krisesentre. Bufdir har gått gjennom tilbudet til barn på krisesentrene, inkludert barnas rett til hjelp fra andre tjenester. Gjennomgangen viser at det er behov for nærmere retningslinjer for arbeidet med barn, bl.a. når det gjelder kartlegging av barns behov, henvisning til og samarbeid med lokale instanser, barns beskyttelse, informasjon om rettigheter, opplysnings- og meldeplikt til barnevernet.19

Kommunenes implementering av krisesenterloven er evaluert.20 En hovedkonklusjon er at kommunenes arbeid med krisesentertilbudet er på riktig vei. Evalueringen viser at brukerne av krisesentrene er fornøyd med hjelpen de mottar, og at tilbudet har blitt bedre. Loven synes også å ha hatt en positiv betydning for barns situasjon på krisesentrene. Majoriteten av sentrene har egne barnefaglige ansvarlige, og de fleste ansatte har høyere utdanning. Dette vitner om en økt profesjonalisering. De ansatte på krisesentrene har plikt til å melde fra til barnevernet, og har nå mer formalisert kontakt med tjenesten og sender flere bekymringsmeldinger dit enn tidligere, jf. § 6 i krisesenterloven. Det gir likevel grunn til bekyrmirng at mange barn er berørt. Barne- og likestillingsdepartementet vil følge utviklingen nøye.

På noen viktige områder gjenstår utfordringer for å oppfylle lovens intensjoner. De fleste kommuner har eller samarbeider om, et krisesentertilbud til menn, men mangler tilbud til voldsutsatte menn og deres medfølgende barn. Tilbudet til voldsutsatte personer med rusavhengighet eller alvorlige psykiske vansker er heller ikke godt nok. Mange sentre er ikke universelt utformet.

Kommunene mangler ofte handlingsplaner mot vold og har en utfordring i å samordne hjelpetiltak. Regjeringen anser lokale handlingsplaner som et viktig verktøy for å kunne gi et godt og samlet tilbud til den enkelte, og oppfordrer flere kommuner til å lage kommunale/interkommunale planer, se boks 9.2. Tiltak mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet, bør inngå i planene. Det er utviklet en nettbasert veileder til støtte for kommunene i utarbeidingen av handlingsplaner. De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTSene) kan bistå kommunene i arbeidet.

Regjeringen vil følge opp evalueringen av krisesenterloven og Stortingets innstilling knyttet til representantforslag om kvalitet i krisesentertilbudet.21 Forslag om å forskriftsfeste krav til kvalitet og innhold i krisesentertilbudet er blitt nærmere vurdert. Barne- og likestillingsdepartementet ønsker ikke å detaljregulere innholdet og kvaliteten i krisesentertilbudet. Økt statlig detaljregulering vil begrense kommunal variasjon og svekke kommunalt selvstyre. Departementet har derfor valgt å gi Bufdir i oppdrag å utarbeide en veileder med faglige anbefalinger for innhold og kvalitet i krisesentertilbudet. Veilederen skal gi anbefalinger om kompetanse blant ansatte, og hvilke krav som bør stilles til barnefaglig kompetanse. Veilederen skal videre presisere kommunenes ansvar om akuttilbudet og samordning av tiltak og tjenester overfor brukere av krisesentrene. Tilbudet til voldsutsatte med funksjonsnedsettelser skal også omtales i veilederen. Veilederen skal behandle hva som menes med fysisk adskilte botilbud i loven. Det pågår et arbeid med å utarbeide en forskrift til krisesenterloven om fysisk sikring av lokaler.

I 2016 er det bevilget 3 mill. kr til å igangsette utviklingsprosjekter for å styrke krisesentertilbudet til grupper som i dag ikke får et godt nok tilbud. Fylkesmannsembetene, som fører tilsyn med krisesentertilbudene, får styringssignaler gjennom årlig tildelingsbrev og/eller i virksomhets- og økonomi-instruksen for embetene.

Utviklingen i krisesentertilbudet følges tett. Det har over flere år blitt samlet inn statistikk både om brukerne av krisesentertilbudet og selve innholdet i tilbudet. I tillegg gjennomføres KOSTRA-rapporteringen hvor status for krisesentertilbudet inngår.22

9.2.2 Sentre mot incest og seksuelle overgrep

Sentrene mot incest og seksuelle overgrep (SMISO) er lavterskeltilbud til utsatte og deres pårørende. Sentrene gir råd, støtte og veiledning, og det er ingen krav til henvising for å ta kontakt med sentrene. Det finnes 22 sentre mot incest og seksuelle overgrep i Norge. Sentrene er ikke regulert eller eiet av offentlig myndighet.

Totalt ble det registrert 21 387 brukerbesøk på sentrene i 2014. Andelen brukere med innvandrerbakgrunn er svært liten (7 prosent). Sentrene har få brukere med nedsatt funksjonsevne, selv om de fleste har lokaler som er tilrettelagt for bevegelseshemmede.23

Sentrene finansieres delvis gjennom kommunale midler og gjennom en tilskuddsordning som forvaltes av Bufdir. Sentrene må skaffe 20 prosent lokal eller regional økonomisk støtte, og kan deretter søke staten om de resterende 80 prosentene. Stortinget vedtok høsten 2015 å styrke voldtekts- og incestsentrenes overslagsbevilgning med to mill. kr. Med denne styrkingen vil små incestsentre kunne søke om å øke bemanningen, dersom de ser at dette er nødvendig for å utføre sine oppgaver.

Sentrene er basert på prinsippet om hjelp til selvhjelp. Tilbudene ved sentrene omfatter bl.a. enesamtaler med ansatte, deltakelse i ulike sosiale og faglige aktiviteter sammen med andre brukere, og ulike selvhjelpsgrupper. Mange av sentrene driver utadrettet virksomhet, som informasjons- eller undervisningsopplegg for elever og ansatte i skoler og barnehager, eller kompetanseheving i andre offentlige instanser og utdanningsinstitusjoner.

Stiftelsen fellesskap mot seksuelle overgrep (FMSO) er en fellesorganisasjon for sentrene. FMSO driftes med midler fra Bufdir og fra en årlig medlemskontingent.

9.2.3 Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre

Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre (RKK) er et offentlig landsdekkende tilbud til mennesker som har blitt utsatt for vold eller andre kriminelle handlinger. Pårørende og andre berørte kan også kontakte rådgivningskontorene. Totalt var det 9 700 konsultasjoner i 2014 fordelt på 2 800 brukere. Vold i nære relasjoner er en av hovedårsakene til at brukerne oppsøker RKK.

Kontoret tilbyr støttesamtaler, råd og veiledning, informasjon om rettigheter i prosessen fra voldshandlingen inntraff til eventuell anmeldelse, straffesak og voldsoffererstatning. I mange tilfeller formidler kontoret videre til helsevesenet og tjenester i kommunen som NAV-kontor, barnevern mv. Kontorene er bemannet av tidligere eller pensjonerte polititjenestemenn og personer med helse- og sosialfaglig bakgrunn.

Det er i dag etablert 14 rådgivningskontor for kriminalitetsofre, som dekker samtlige politidistrikt. En nasjonal gratis telefontjeneste er tilknyttet RKK.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med en utredning om styrket offeromsorg. Den vil være avsluttet i løpet av 2016.

9.3 Behandlingstilbud

Mennesker som utsettes for vold i nære relasjoner trenger hjelp og behandling til rett tid. De må sikres likeverdige tjenester over hele landet og et individuelt tilpasset hjelpe- og behandlingstilbud. Tilbudene til voldsutsatte og voldsutøvere er en viktig del av det forebyggende arbeidet mot i vold i nære relasjoner. Det finnes ulike tilbud på landsbasis, både innen førstelinjetjenesten og innen spesialisthelsetjenesten. Behandlingstilbudene drives både av offentlige myndigheter og frivillige aktører.

Det skal utvikles et landsdekkende behandlingstilbud til voksne voldsutøvere. Arbeidet må ses i sammenheng med øvrig styrking av tilbudet til unge voldsutøvere og familieverntjenestens tilbud til utøvere av vold i nære relasjoner. Alternativ til vold (ATV) og Bufdir samarbeider om å utvikle tilbud der familievernkontorene vil ha en sentral oppgave. Videre skal kompetansen om og kapasiteten i, behandlingstilbudet til voldsutøvere styrkes gjennom ytterligere spredning av Sinnemestring Brøsetmodellen i samarbeid med de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTSene).2425

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomfører på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet en kartlegging av behandlingstilbud for voksne som utøver vold, barn og unge utsatt for vold og seksuelle overgrep, og barn og unge som utøver vold og seksuelle overgrep. Kartleggingen ferdigstilles våren 2016. Denne kunnskapen vil være et viktig grunnlag for å vurdere hvordan behandlingstilbudene kan videreutvikles.

Kommunenes helse- og omsorgstjeneste

Kommunenes helse- og omsorgstjeneste har kontakt med de aller fleste i befolkningen. Mennesker i alle aldre og i alle typer livssituasjoner møter fastlegene, helsestasjons- og skolehelsetjenesten, legevaktene, tjenester i hjemmet og i institusjon, samt psykisk helse- og rustjeneste. Tjenestene har en unik og viktig rolle innen voldsproblematikk ved å forebygge, avdekke, avverge og intervenere tidlig i problemforløp samt sørge for å iverksette tiltak eller henvise til andre instanser. Voldsutsatte som oppsøker hjelp er avhengig av en helse- og omsorgstjeneste som er lydhør og ivaretakende, kompetent og handlingsdyktig.26

Etter folkehelseloven skal kommunene ha oversikt over sine folkehelseutfordringer for å kunne utforme mål og tiltak. Vold inngår i vurderingene.

Undersøkelser av barn og unge henvist til Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) tyder på at det ofte kan mangle opplysninger om traumer eller posttraumatiske stressreaksjoner i henvisninger.27 At noen utsettes for vold og seksuelle overgrep er ikke alltid umiddelbart synlig for andre. Temaet er tabubelagt, og forbundet med fortielse, skyld og skam. I tillegg kan symptomene på volds- og traumeerfaringer ha likheter med andre erfaringer eller lidelser. Det er derfor utfordrende å skulle avdekke problemene, og det kan kreve særskilt kompetanse. Barn under barnevernets omsorg har rett til nødvendig og forsvarlig helsehjelp både fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og fra spesialisthelsetjenesten (BUP). For at barn som har behov for tiltak fra begge tjenester, skal få et godt og koordinert tjenestetilbud er det etablert et tettere samarbeid mellom Bufdir og Helsedirektoratet. Det er i 2016 gitt flere felles oppdrag til de to direktoratene som styrker samarbeidet mellom de ulike tjenestene, både på kommunalt og statlig nivå.

Nesten alle personer i befolkningen er tilknyttet en fastlege. Helseplager og problemstillinger kan være relatert til vold. For å styrke fastlegenes kompetanse i forebygging, avdekking og oppfølging av utsatte og utøvere av vold i nære relasjoner, har Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin utviklet et e-læringskurs. Kjønnslemlestelse og tvangsekteskap er tema i kurset.

Det skal utarbeides en ny nettbasert veileder for helse- og omsorgstjenestenes arbeid med vold i nære relasjoner. Veilederen skal dekke helse- og omsorgstjenestene i kommunene og i spesialisthelsetjenesten. NKVTS har igangsatt arbeidet med å utvikle veilederen

NKVTS er også tildelt midler for å kartlegge hvordan helse- og omsorgstjenesten arbeider med vold i nære relasjoner.

Overgrepsmottak

Overgrepsmottak er et offentlig akuttilbud for ungdom og voksne, kvinner og menn som har vært utsatt for voldtekt og voldtektsforsøk. Til sammen er det 23 overgrepsmottak. Noen er tilknyttet lokale legevakter, mens andre er ved sykehusene.

Familieverntjenestens tilbud til familier som lever med vold

Bufdir skal sørge for at familieverntjenesten styrker sitt arbeid mot vold i nære relasjoner, inkludert æresrelatert vold. Målet er et likeverdig og tilpasset tilbud uavhengig av geografi.28 I 2014 hadde familievernkontorene ifølge SSBs statistikk 3 500 saker hvor det ble arbeidet med fysisk/psykisk vold eller seksuelt misbruk etter at saken var opprettet. Økt kompetanse om vold i nære relasjoner gjør at vold blir avdekket i flere saker. Voldssaker er krevende og det er stort behov for mer kunnskap, se kap. 4.7.1.

Alternativ til vold

Stiftelsen Alternativ til Vold (ATV) har behandlingstilbud til overgripere og par med voldsproblematikk. Enkelte kontorer har også tilbud til unge voldsutøvere. ATV driver lavterskel behandlingstilbud uten krav til henvisning. ATV arbeider også med kunnskapsutvikling (forskning og klinikkbaserte metodeutviklingsprosjekter) og kunnskapsformidling i utadrettet virksomhet. Tilbudet til og kontakten med barn, ungdom, kvinner og menn har gjort det mulig å legge til rette for utviklingen av et familieperspektiv på vold i familien, se kap. 4.6.5.

ATV har til sammen 11 kontorer i ulike kommuner eller interkommunalt, og gir 6 tilbud i Norden. Til sammen fikk 1 061 personer behandling gjennom ATV-tilbudene i Norge i 2014. Stiftelsen er privat og mottar støtte fra det offentlige.

9.4 Forebygging

Forebygging og tidlig innsats er avgjørende i bekjempelsen av vold og overgrep. God forebygging er en investering som sparer samfunnet for store menneskelige lidelser og framtidige økonomiske kostnader. Trygge omgivelser gir barn de beste forutsetninger for et godt voksenliv hvor de verken utøver eller blir utsatt for vold. Nettopp derfor er foreldre, besteforeldre, andre foresatte, barnehagen, skolen, nærmiljøet og frivillige organisasjoner så viktige. På helseområdet har Helse- og omsorgsdepartementet bl.a. igangsatt et lovarbeid hvor det vurderes om helselovgivningen skal tydeliggjøre helse- og omsorgstjenestens ansvar på systemnivå for å bidra til å avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep. Formålet med en slik tydeliggjøring er å bidra til at kommuner og helseforetak får en klarere og mer konkretisert plikt til å sørge for at vold og seksuelle overgrep blir avdekket og avverget. Det skal vurderes om lovendringer kan føre til at tjenestene utvikler en kultur og praksis hvor arbeidet med å avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep blir en mer integrert del av det å yte helse- og omsorgstjenester, herunder å melde til barnevern og politi. Ved at denne plikten på systemnivå framgår klart i loven, blir dette risikoområdet definert som et tema for tjenestens internkontroll og for tilsynsmyndigheten. Det er videre igangsatt et arbeid for å klargjøre bestemmelsen i helsepersonelloven om det enkelte helsepersonells opplysningsplikt til barnevernet. Formålet med arbeidet er å bidra til at bestemmelsen blir enklere å forstå, herunder hva plikten omfatter og når den inntrer.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er styrket i 2015 og 2016. Et viktig tiltak for å forebygge og avdekke vold og seksuelle overgrep, er at gravide rutinemessig blir stilt spørsmål om disse temaene som en del av svangerskapsomsorgen ved helsestasjonene. Mange forteller ikke om vold før de blir spurt direkte. Vold og seksuelle overgrep skal inngå som tema i helsekort for gravide når et nytt elektronisk helsekort utarbeides, jf. tiltak i handlingsplanen En god barndom varer livet ut og kap. 5 om tidlig innsats for forebygging.

Barn og ungdom med funksjonsnedsettelser, inkludert utviklingshemmede, har særlig risiko for å bli utsatt for krenkelser, vold og overgrep. Bufdir har derfor tatt initiativ til å utvikle bedre rutiner for å avdekke overgrep og følge opp utsatte personer. En ekspertgruppe arbeider med retningslinjer og veileder for avdekking og håndtering av seksuelle overgrep, omsorgssvikt, fysisk og psykisk vold mot barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Materiell vil bli publisert på Vernmotovergrep.no (Bufdir) i 2017. Det arbeides med en veileder om barn og unge med funksjonsnedsettelser som tar opp samhandling mellom barnevernet og helse/omsorgstjenestene i kommunene.29

9.4.1 Kompetanse om vold og overgrep i hjelpetjenestene

Det kan være vanskelig å politianmelde eller å ta kontakt med hjelpetjenester om vold og overgrep i eget hjem og egen familie. Mange anmelder ikke vold og overgrep og oppsøker heller ikke hjelpetjenestene. Vold og overgrep er fortsatt belagt med skyld og skam. Det er derfor viktig at de familienære tjenestene har tilstrekkelig kunnskap til å fange opp signaler om at noe er galt og kan bistå på et tidlig tidspunkt.30

Det er et mål at kunnskap om forebygging og tidlig innsats styrkes i alle relevante utdanninger. Kompetansen må omfatte alle former for vold, også tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, samt seksuelle overgrep. For å sikre slik kompetanse må temaene inngå både i grunn-, videre- og etterutdanningen til alle yrkesgrupper som er i kontakt med barn og familier. Kunnskapsdepartementet har sendt på høring forslag om endringer som skal ivareta slik kompetanse i forskrifter til rammeplan for ulike lærerutdanninger, som en oppfølging av tiltaksplanen En god barndom varer livet ut. Regjeringen vil også sikre at kunnskap om vold og seksuelle overgrep inngår i helse- og sosialfagutdanningene. Kompetanse om vold og overgrep skal inngå i spesialistutdanningen for allmennleger. Obligatoriske kurs for allmennleger og barneleger skal vurderes.

9.4.2 Samordning av tjenester og samarbeid med frivillig sektor

Samordnet innsats på tvers av tjenester og forvaltningsnivå er helt avgjørende i arbeidet for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner.

Regjeringen oppfordrer kommunene til å utvikle lokale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner for å bedre samordningen av tjenester og etater, se kap. 9.2.1. og boks 9.2.

Den som utsettes for vold i nære relasjoner skal kunne få hjelp som dekker alle behov og aspekter. Hjelpen skal inkludere voldsutsattes barn. Voldsutøvere skal også få tilbud om hjelp og behandling. Høsten 2015 åpnet Stovner politistasjon i Oslo et tverrfaglig senter for familievold.31 Prosjektet vil bli evaluert som en del av NOVAs (HiOA) forskningsprogram om vold i nære relasjoner, se kap. 9.1. Prosjektet vil gi kunnskap om hvordan utsatte for vold i nære relasjoner bedre kan følges opp av politiet i samarbeid med hjelpetjenestene.

Taushetsplikten i offentlige tjenester skal ikke komme i veien for at den som er utsatt for vold og overgrep får rask og god hjelp. Derfor skal det utarbeides en felles tverrsektoriell veileder om forståelsen av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen.

For å øke myndigheters og yrkesutøveres oppmerksomhet om og etterlevelse av opplysningsplikten til barnevernet, skal forenkling og klargjøring av bestemmelser om opplysningsplikt i barnevernloven utredes, se kap. 5.1.3. Tilsvarende bestemmelser i andre tjenesters lovverk skal også vurderes.

I arbeidet for å bekjempe vold og seksuelle overgrep må offentlige myndigheter ha et godt samarbeid med frivillig sektor. Frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle i arbeidet med å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Mange av dagens tilbud ble først opprettet av frivillige organisasjoner og er seinere overtatt av, eller delfinansieres av det offentlige. Frivillige organisasjoner, også de som representerer menn, har en viktig funksjon i å sette vold og overgrep på dagsorden. Reform, ressurssenter for menn, er et godt eksempel.32 Hvitt Bånd-kampanjen og FNs «HeForShe» er eksempler på internasjonalt samarbeid der menn fra frivillige organisasjoner deltar.

Det er etablert et forum for samarbeid mellom frivillige organisasjoner og nasjonale myndigheter i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Forumet er tiltak i oppfølgingen av Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner (2014–2017) Et liv uten vold. En rekke frivillige organisasjoner, brukerorganisasjoner og nasjonale myndigheter deltar i forumet.

Justis- og beredskapsdepartementet forvalter en tilskuddsordning for frivillige organisasjoner til tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Tiltakene skal bidra til å styrke arbeidet mot vold, og særlig øke samarbeid, samordning og forebygging. Bufdir forvalter en tilskuddsordning rettet mot frivillige organisasjoner og det sivile samfunnet for å bekjempe vold i nære relasjoner. Tilskuddsordningen skal bl.a. legge til rette for at organisasjonene kan bidra til debatt, holdningsendringer og supplere det offentliges arbeid på området. Det gis støtte til både aktiviteter og drift.

I 2015 ble en ny tilskuddsordning for voldsutsatte barn etablert. Stiftelser, frivillige organisasjoner og andre aktører kan søke om driftstilskudd og midler til aktiviteter som kan øke livskvaliteten for barn som er utsatt for vold.

Det er i 2016 øremerket midler over statsbudsjettet til drift av et senter for voldsutsatte barn. Senteret skal bidra til mestring og livsglede for voldsutsatte barn og fremme gode opplevelser for barna, deres søsken og omsorgspersoner.

9.4.3 Granskning av alvorlige barnevoldssaker

Den norske offentligheten har blitt kjent med mange alvorlige saker der barn og ungdom har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Et spørsmål er hvorvidt tjenesteapparatet kunne ha forebygget og forhindret slike tilfeller. Derfor oppnevnte regjeringen i 2015 et utvalg som skal gjennomgå saker der barn og ungdom har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Dette er det første utvalget i sitt slag i Norge på barnevoldsfeltet. Utvalgets oppgave er å avdekke hvorvidt, eventuelt i hvilken grad og på hvilken måte det har forekommet svikt i de offentlige hjelpetjenestenes håndtering av disse sakene. Utvalget skal gi anbefalinger som kan bidra til at framtidige tilfeller forebygges og forhindres. Det er også del av utvalgets mandat å vurdere hvorvidt det skal etableres en permanent granskningskommisjon.33

9.5 Tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet

Alle barn og unge som vokser opp i Norge skal kunne utfolde seg gjennom læring og deltakelse. De skal ha samme muligheter og rettigheter til en oppvekst fri fra sterk kontroll og tvang. Arbeidet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet følges bl.a. opp gjennom tiltak i Handlingsplan mot tvangsekteskap kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013–2016) og tiltaksplanen En god barndom varer livet ut (2014–2017). Mange offentlige tjenester arbeider forebyggende, og gir effektiv og god hjelp til de som er utsatt. Samarbeidet med frivillige organisasjoner er viktig. Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse strider mot menneskerettighetene og internasjonale konvensjoner, og medfører brudd på straffeloven §§ 253, 284 og 285.

De aller fleste tvangsekteskap gjennomføres i utlandet, noen ganger i forbindelse med et ferieopphold. Regjeringen vil utrede hvorvidt dagens rettstilstand er tilstrekkelig for effektiv håndheving av lovverket mot tvangsekteskap. For å muliggjøre ratifikasjon av Europarådets konvensjon om vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, Istanbulkonvensjonen, har Justis- og beredskapsdepartementet lagt fram for Stortinget forslag om en ny bestemmelse som rammer den som ved å forlede eller på annen måte medvirker til at en person reiser til et annet land enn der personen er bosatt, med forsett om at personen der vil bli utsatt for tvangsekteskap.34

Fire utenriksstasjoner har integreringsrådgivere som yter bistand og gir råd og veiledning i saker som gjelder tvangsekteskap eller andre familierelaterte spørsmål.35 Ordningen evalueres av forskningsstiftelsen FAFO, og en rapport vil foreligge våren 2016. Andre viktige tiltak er minoritetsrådgivere på ungdoms- og videregående skoler med høy andel elever med innvandrerbakgrunn.36 Det er gjennomført en brukerundersøkelse om minoritetsrådgivernens arbeid, der det anbefales å styrke skolens flerkulturelle kompetanse.37 Dette for å sikre at det gis et likeverdig tilbud til alle elever. Det anbefales også å styrke mangfoldsperspektivet i skole-hjem arbeidet generelt, se kap. 2.2.

Kunnskapen og beredskapen i hjelpeapparatet har blitt bedre i følge en evalueringen av Handlingsplan mot tvangsekteskap mv. (2013–2016).38 Et flertall av tjenestene sier de har kunnskap om slike praksiser. De kjenner til regelverk og er relativt fornøyd med samarbeid med andre instanser. Imidlertid er det noen førstelinjetjenester som mangler nødvendig kunnskap. Økt kompetanse i alle berørte offentlige tjenester er derfor fortsatt et mål. Det nasjonale tverretatlige kompetanseteamet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse ble flyttet fra IMDi til Bufdir fra 1. september 2015, for å være tettere koplet til botilbudene for dem som er utsatt for tvangsekteskap eller æresrelatert vold, og bli samordnet bedre med det generelle arbeidet mot vold og overgrep. Kompetanseheving er en sentral oppgave for seks regionale koordinatorer ved IMDis regionkontor, de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTSene) og forskningssenteret om vold og traumatisk stress (NKVTS).

Personer over 18 år som har måttet bryte med familien pga. trussel om tvangsgifte, tvangsekteskap eller annen æresrelatert vold, tilbys et nasjonalt bo- og støttetilbud. Tilbudet er styrket. Barnevernstjenesten har et botilbud for jenter og gutter under 18 år som er utsatt for æresrelatert vold, tvangsgiftet eller blitt utsatt for trusler om tvangsekteskap.39

Det er sannsynligvis mørketall når det gjelder omfanget av tvangsekteskap eller trusler om tvangsekteskap, i Norge. Informasjon om antall saker kommer i hovedsak fra utvalgte deler av hjelpeapparatet. Kompetanseteamet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse veiledet i 2015 i 399 enkeltsaker. De handlet om trusler, vold og tvangsekteskap. Minoritetsrådgiverne på ungdoms- og videregående skoler veiledet i 2015 i 147 enkeltsaker, som i hovedsak omhandlet ekstrem kontroll, trusler/vold, og frykt for tvangsekteskap. Integreringsrådgiverne ved fire utenriksstasjoner veiledet i 2015 i 154 enkeltsaker, som omhandlet ulike familierelaterte saker, personer som var etterlatt i utlandet mot sin vilje og frykt for tvangsekteskap.

Arbeidet skal være målrettet, effektivt og kunnskapsbasert. FAFO har laget en kunnskapsoppsummering, som danner grunnlag for arbeidet med en strategi for forskning og kunnskapsutvikling om temaene.40 IMDi har hovedansvaret for strategien, og samarbeider med berørte departementer og direktorater. Det er bl.a. behov for mer kunnskap om familierettet arbeid.41 NKVTS har en nasjonal funksjon for kunnskap om kjønnslemlestelse. Instituttet fikk i 2015 oppdrag å gjennomgå henleggelsene av saker om kjønnslemlestelse etter straffeloven, for å få økt kunnskap og bedre politiets arbeid.

Mange barn og unge vokser opp med tilknytning til flere land. Familiers praksis kan bygge på annen forståelse av sosialisering enn den som er rettighetsfestet og normen i Norge, se kap. 2.1. Det er behov for at miljøene selv setter sosialiseringsspørsmål på dagsorden, og har dialog med foreldrene. Styrket bevissthet om egen identitet, egne ressurser og muligheter, samt kunnskap om egne rettigheter er viktige elementer. Holdningsskapende arbeid sammen med foreldrene kan forebygge konflikter og streng kontroll. Arbeidet med å støtte flerkulturelle barn, unge og deres familier krever godt tverretatlig samarbeid, god kompetanse og kunnskap i tjenestene.42 Kunnskapen om og den strafferettslige håndteringen av fysisk vold og avstraffelse som ledd i oppdragelse er kommet lenger enn kunnskap om bruk av psykisk vold.43 Dette er en utfordring i det videre arbeidet.

9.6 Politiets arbeid og straffeforfølgning

Personer som utsettes for vold og trusler om vold i nære relasjoner, har krav på bistand og beskyttelse. Hvordan politi, påtalemyndighet og domstoler håndterer saker om vold i nære relasjoner har stor betydning for borgernes tillit til politiet og rettsvesenet. Det har en betydelig forebyggende effekt at politi og rettsapparat sikrer en rask oppfølging av voldssaker.

Politiets innsats mot vold i nære relasjoner er betydelig styrket de seinere årene, og politiet har tatt i bruk mange nye virkemidler for å beskytte den som er utsatt og utsattes barn. Samtidig knyttes større oppmerksomhet til etterforskningen og behandlingen av denne type saker.

Familievoldskoordinatorer i alle landets politidistrikt er viktige tiltak. Koordinatorene er tillagt samordningsoppgaver og skal ha en oversikt over politidistriktets samlede innsats innen familievoldsfeltet.

I saker der det er mistanke om at barn har vært utsatt for eller vært vitne til vold eller seksuelle overgrep tas det tilrettelagt avhør av barnet. Avhørene har en sentral rolle i etterforskningen, og videoopptak av avhørene kan i tillegg føres som bevis i en eventuell straffesak. 2. oktober 2015 trådte lov om endringer i straffeprosessloven og ny forskrift om avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner (tilrettelagte avhør) i kraft. Nytt regelverk skal styrke barns og særlig sårbare voksnes rettssikkerhet, uten å svekke siktedes rettssikkerhet. Det skal også sikre bedre samarbeid mellom politiet og barneverntjenesten. For at avhørene skal kunne tas raskere, er ansvaret for avhørene overført fra domstolene til politiet. Videre skal første avhør som hovedregel tas uten at mistenkte siktes og varsles om avhøret. Dette skal senke terskelen for å melde fra til politiet og bidra til å redusere risikoen for at barn blir utsatt for nye overgrep og trusler i tiden mellom anmeldelse og avhør. Samtidig er adgangen til å ta supplerende avhør utvidet, slik at siktede kan stille spørsmål til vitnet på bakgrunn av det som har kommet fram i første avhør. Det er nå obligatorisk å ta tilrettelagt avhør og benytte barnehus når barn under 16 år avhøres i saker som gjelder seksualforbrytelser, kjønnslemlestelser, vold i nære relasjoner, drap eller kroppsskade.44 Dersom hensynet til vitnet tilsier det, kan det også tas tilrettelagt avhør av barn under 16 år ved andre straffbare forhold, samt av barn mellom 16 og 18 år som er utsatt for seksuelle overgrep begått av nærstående. Avhørene skal tas innen én, to eller tre uker.

Statens barnehus er etablert for å bedre ivaretakelsen av barn og unge under 16 år, samt voksne med utviklingshemming, som kan ha vært utsatt for eller vitne til vold eller seksuelle overgrep. I barnehusene gjennomføres tilrettelagte avhør, medisinske undersøkelser og behandling. En evaluering av barnehusene fra 2012 viser at barna blir bedre ivaretatt og opplever større grad av trygghet.45 Barna har dermed bedre forutsetninger for å fortelle sin historie i avhøret. Det er ti barnehus i Norge, og budsjettene for barnehus og tilrettelagte avhør er styrket i 2016.46 Det arbeides med å videreutvikle barnehusene. Det er bl.a. etablert et Barnehusråd bestående av representanter fra Riksadvokatembetet, Helsedirektoratet, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet og Politidirektoratet som skal styrke det tverretatlige samarbeidet om barnehusene.

Ny straffelov trådte i kraft 1. oktober 2015. En viktig endring er at enhver seksuell omgang og kvalifisert seksuell handling med barn under 14 år anses som voldtekt. Dette gir et signal om alvoret i denne formen for seksuelle overgrep mot mindreårige. Straffeloven har dessuten fått bestemmelser som rammer det å overvære en fremvisning av overgrep mot barn, samt det å skaffe seg selv eller andre seksuell omgang, eller få noen til å utføre handlinger som svarer til seksuell omgang med seg selv, ved å utnytte en person under 18 år i en særlig sårbar livssituasjon. Strafferammen for kjønnslemlestelse er økt fra 4 til 6 år. Strafferammen for grov kjønnslemlestelse er økt fra 10 til 15 år. Strafferammen for mishandling i nære relasjoner økte ved ikrafttredelsen av ny straffelov fra fengsel i 4 år til 6 år, jf. straffeloven § 282. For grov mishandling i nære relasjoner økte strafferammen fra fengsel i 6 til 15 år, jf. straffeloven § 283. Straffenivået for vold i nære relasjoner er betydelig skjerpet de seinere årene etter anvisninger fra lovgiver. Som det klare utgangspunkt idømmes ubetinget fengselsstraff også for lovbrudd i det nedre sjikt hva gjelder alvorlighetsgrad.

I perioden 2010–2014 økte antallet anmeldte saker om mishandling i familieforhold med rundt 24 prosent. Politihøgskolen skal evaluere bruken av familievoldsparagrafen i straffeloven 1902 § 219. Målet er å bidra til å sikre en god og riktig anvendelse av straffebudene om mishandling i familieforhold i straffeloven §§ 282 og 283. Politidirektoratet skal følge opp evalueringen av politiets arbeid mot vold i nære relasjoner.47 Et viktig element i politiets arbeid er implementeringen av risikovurderingsverktøyet SARA:SV (Spousal Assualt Risk Assessment Guide: Short Version).48 Verktøyet skal benyttes i alle partnervoldsaker og bidra til en mer strukturert trussel- og risikovurdering, slik at mer målrettede sikkerhets- og beskyttelsestiltak kan iverksettes.

Nærpolitireformen Prop. 61 LS (2014–2015) som nå gjennomføres i norsk politi, skal bidra til å skape en handlekraftig og moderne politiorganisasjon som skal bli enda bedre til å forebygge og bekjempe kriminalitet. Dette gjøres ved å slå sammen politidistriktene til å bli færre og større. Samtidig skal politiets tilstedeværelse styrkes lokalt. Færre og større distrikt gir mulighet til å etablere mer slagkraftige enheter med spisset kompetanse på bl.a. vold i nære relasjoner.