1 Hovedlinjer og sammendrag

Innledning

Regjeringen legger hvert år frem en melding om finansmarkedene. Dette kapitlet gir en oversikt over hovedlinjer i finansmarkedspolitikken, samt sammendrag av de øvrige kapitlene. Kapittel 2 har en nærmere omtale av utsiktene for finansiell stabilitet. Kapittel 3 omhandler finansmarkedene i et næringsperspektiv, der både finanssektoren som egen næring og finanssektoren som finansieringskilde for øvrig næringsliv belyses. Kapittel 4 gir en oversikt over hvordan forbrukervernet ivaretas i finansmarkedsreguleringen, og drøfter behovet for endringer. En oversikt over virksomheten til Norges Bank, Finanstilsynet, Folketrygdfondet og Det internasjonale valutafondet (IMF) i 2018 er gitt i kapitlene 5 til 8. Kapittel 9 omhandler endringer av regelverk og konsesjoner i 2018.

Hovedoppgaver og nøkkeltall for norsk finanssektor

Finansmarkedene utgjør en stor del av norsk økonomi, og leverer tjenester som er viktige i folks liv. Bankenes hovedoppgave er å motta sparing i form av innskudd, og gi lån til husholdninger, bedrifter og kommuner. Innskuddene i norske banker utgjør om lag 2 500 mrd. kroner, som tilsvarer nesten to norske statsbudsjett. Bankene låner ut omtrent dobbelt så mye som de har i innskudd, og finansierer differansen ved å ta opp lån i kapitalmarkedene.

Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene tar hvert år imot over 110 mrd. kroner i pensjonssparing, og har plassert nesten 1 700 mrd. kroner på vegne av kundene i ordinære utlån, verdipapirer og andre eiendeler.

De norske verdipapirmarkedene, der større bedrifter og kommuner henter lån og egenkapital direkte fra sparerne, utgjør om lag 5 000 mrd. kroner. Spare- og lånemulighetene i de norske finansmarkedene gir husholdninger, bedrifter og kommuner frihet til å tilpasse investeringer og forbruk over tid uavhengig av når inntektene kommer. Denne valgmuligheten er verdifull for den enkelte, og danner grunnlaget for verdiskaping og økonomisk vekst.

Muligheten for å forsikre seg mot risiko gir trygghet for husholdningene, og er en forutsetning for stabilitet og lønnsomhet i næringslivet. Skadeforsikringsforetakene i Norge betalte i fjor ut over 40 mrd. kroner i erstatninger for alt fra personskade til tyveri og skader på bygninger og biler. Bedriftene benytter seg i tillegg av ulike finansielle instrumenter for å redusere sin økonomiske risiko, f.eks. knyttet til endringer i råvarepriser, valutakurs og renter. Livsforsikringsforetakene selger også forsikringer som gir utbetaling ved uførhet eller dødsfall, enten separat eller som del av pensjonsavtaler.

Over to milliarder kortbetalinger går gjennom det norske betalingssystemet hvert år, og i gjennomsnitt bruker hver innbygger i Norge betalingskort over 400 ganger årlig. Systemet, slik det er bygget opp i Norge, gjennomfører betalinger på en sikker måte og til lav kostnad. Det bidrar til stabilitet og effektivitet i norsk økonomi.

Utsiktene for finansiell stabilitet (kapittel 2)

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen legger derfor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser, og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også gjennom dårligere tider.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Departementet vil legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai. Norsk økonomi er nå inne i en oppgangskonjunktur, med høy vekst i sysselsetting, lavere arbeidsledighet, økte investeringer på norsk sokkel og i fastlandsbedriftene, stigende kjøpekraft og optimisme blant husholdningene. Tilbakeslaget i kjølvannet av oljeprisfallet i 2014 er tilbakelagt, og regjeringen har lagt vekt på å normalisere finanspolitikken etter hvert som veksten i norsk økonomi har tatt seg opp. Norges Bank har økt renten og varslet ytterligere renteøkning fremover.

Internasjonalt har den økonomiske veksten vært god de siste årene, selv om den har avtatt noe den siste tiden. De neste par årene ventes den økonomiske veksten hos Norges handelspartnere å komme ned på sin langsiktige trend. Risikoen for at det skal bygges opp omfattende handelshindre i flere land, nedbremsingen i Kina, og de usikre effektene av brexit skaper imidlertid usikkerhet om vekstbildet og utsiktene for finansiell stabilitet internasjonalt. Utenlandsk markedsuro kan smitte over på norske finansforetak som bl.a. kan få økt sine finansieringskostnader.

Sårbarheter i husholdningene

Norske husholdningers gjeld utgjør i gjennomsnitt mer enn to ganger husholdningenes disponible inntekt. Det er et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. En vedvarende oppgang i gjeldsbelastningen er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Dette er en av de viktigste sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Selv om gjeldsveksten har avtatt litt det siste året, vokser husholdningenes gjeld fortsatt mer enn inntektene. Forbruksgjelden utgjør bare 3 pst. av gjelden, men renteutgiftene står for hele 14 pst. av samlede renteutgifter, og bidrar til å forsterke sårbarheten.

Gjeldsoppbyggingen henger sammen med den kraftige boligprisveksten over mange år. Gjennom 2017 falt boligprisene, for deretter å stige igjen frem mot sommeren 2018. Siden har boligprisene utviklet seg mer moderat.

De fleste finansielle kriser i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. En av farene er at mange kan velge å stramme inn på forbruket dersom inntektene skulle falle eller rentene øke. Erfaringer viser at husholdningene prioriterer å betjene boliglånet, selv når inntektene svikter. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter.

Regjeringen har de siste årene iverksatt flere tiltak for å begrense risikoen den høye gjelden i husholdningene utgjør for den finansielle stabiliteten og norsk økonomi. I tillegg til den generelle hevingen av bankenes soliditetskrav er kapitalkravene blitt hevet spesifikt for utlån til bolig. Det motsykliske kapitalbufferkravet skal variere over tid avhengig av hvor en er i den finansielle sykelen, og ble første gang aktivert med virkning fra juni 2015. Siden er kravet økt tre ganger, senest i desember 2018 med virkning fra utgangen av 2019.

For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld har regjeringen satt rammer for bankenes utlånspraksis. Sommeren 2015 ble det innført en midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Boliglånsforskriften ble videreført med visse innstramminger fra januar 2017, og på nytt fra 1. juli 2018. Før gjeldende forskrift utløper 31. desember 2019, vil regjeringen ta stilling til om den skal videreføres, og i så fall om det er behov for justeringer. 12. februar 2019 fastsatte departementet også en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften.

Motstandsdyktighet i bankene og forsikrings- og pensjonsforetakene

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Sammenlignet med banker ellers i Europa er lønnsomheten i norske og andre skandinaviske banker høy. Norske banker har også oppnådd om lag samme egenkapitalavkastning som danske og svenske banker, selv med vesentlig høyere egenkapital.

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter krisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med Basel III-anbefalingene. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren.

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig de siste årene, i takt med økte kapitalkrav, og bankenes evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt styrket. Norske banker må imidlertid fortsatt legge vekt på å opprettholde og tilpasse sin soliditet slik at de har god margin til summen av de generelle kravene og tilleggskravene.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble vedtatt i 2013, og har i all hovedsak blitt gjennomført i Norge selv om det lenge ikke har vært del av EØS-avtalen. Når regelverket i år innlemmes i EØS-avtalen, må de norske kapitalkravene endres på enkelte punkter. Det såkalte Basel I-gulvet, som har hatt som formål å sikre at de risikobaserte kravene ikke blir for lave, vil bli opphevet, og soliditetskravet for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB) vil bli redusert. Endringene innebærer at soliditetstallene for norske banker blir mer sammenlignbare med tallene for utenlandske banker, men også at mange banker reelt sett får lempeligere krav. Finansdepartementet vurderer nå helheten i kapitalkravene for banker, og ser herunder på behovet for regelverkstilpasninger for å forhindre uønskede svekkelser av kapitalnivået som er bygget opp i norske banker etter den internasjonale finanskrisen. Departementet ser også på muligheter i CRR/CRD IV-regelverket som kan bidra til likere kapitalkrav for norske og utenlandske bankers virksomhet i Norge.

Markedsfinansiering gjør at bankene kan styre likviditetsrisikoen sin på en måte som de ikke kan med innskudd, men gjør dem også sårbare overfor markedsuro. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig, og bankene oppfyller både kravet til likviditetsreserve som ble innført i 2017, og et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering. Det bidrar til økt motstandsdyktighet i bankene.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utgjør i dag om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. OMF har så langt vist seg å være en sikker og stabil finansieringskilde, men innebærer også ny sårbarhet. Utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF, samtidig som bankene investerer mye i hverandres OMF for å oppfylle likviditetsreservekravet. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Tilpasningene til regelverket om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker trådte i kraft 1. januar 2019. Regelverket skal bidra til økt trygghet for bankinnskudd, bedre beredskap og lavere risiko i banksektoren. Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser. Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak. Det innebærer at gjeld konverteres til egenkapital, slik at bankens tap dekkes og soliditeten styrkes nok til at virksomheten kan videreføres. I de bankspesifikke krisetiltaksplanene tar Finanstilsynet sikte på å pålegge de fleste norske banker et minstekrav til konvertibel gjeld, et såkalt MREL-krav.

Midlene i det norske banksikringsfondet vil i år bli overført til to nye fond som skal finansiere henholdsvis innskuddsgarantien og krisetiltak. Fondskapitalen utgjorde totalt 35,5 mrd. kroner ved utgangen av 2018, som er langt mer enn det som kreves etter EUs regler. Godt kapitaliserte fond bidrar til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte. Regjeringen arbeider overfor EU for å videreføre garantien på 2 mill. kroner når innskuddsgarantidirektivet tas inn i EØS-avtalen.

Solvenskravene til forsikringsforetak og pensjonskasser har de senere årene også blitt styrket. Den økende levealderen og det vedvarende lave rentenivået har synliggjort behovet for bedre soliditet i foretakene og et mer risikosensitivt regelverk. Foretakene har bygget opp reservene for å ta hensyn til økt levealder, og tilfredsstiller nye solvenskrav.

Klimarisiko i finansmarkedene

Klimaendringene, og samfunnets tilpasning til dem, kan skape nye sårbarheter i finanssystemet. De fysiske konsekvensene av klimaendringene som hyppigere ekstremvær vil kunne føre til mer skade på fast eiendom og infrastruktur og større erstatningsutbetalinger for skadeforsikringsforetakene. Det vil også kunne føre til verdifall på finansforetakenes investeringer og pantsatte objekter som står som sikkerhet for bankers utlån. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi medfører også risiko. Politiske beslutninger og teknologiske gjennombrudd kan gi brå verdiendringer på store grupper finansielle aktiva. Erfaringer har vist at slike brå verdiendringer kan få konsekvenser for den finansielle stabiliteten.

Internasjonalt og i Norge er det satt i gang initiativer for å bedre forståelsen av hvordan klimaendringene kan påvirke finansmarkedenes virkemåte og hvilken rolle regulerende myndigheter, tilsynsmyndigheter og sentralbanker har i å håndtere og begrense risikoene fra klimaendringene. I desember 2017 etablerte åtte sentralbanker og tilsynsmyndigheter et nettverk for et grønnere finanssystem. Nettverket skal bidra til å utvikle systemer for å håndtere miljø- og klimarisiko i finansnæringen, og skape oppslutning i bransjen om overgangen til en bærekraftig økonomi. Norges Bank ble tatt opp i nettverket i desember 2018, og Finanstilsynet i februar 2019. En arbeidsgruppe (Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TCFD) nedsatt av Financial Stability Board har kommet med anbefalinger om hvordan selskaper på en bedre og mer systematisk måte kan rapportere om klimarelatert risiko. TCFD-anbefalingene har fått bred støtte internasjonalt.

Regjeringen satte høsten 2017 ned et utvalg for å se på betydningen av klimarelaterte risikofaktorer for norsk økonomi, herunder for finansiell stabilitet. Klimarisikoutvalget overleverte sin utredning til Finansdepartementet 12. desember 2018. Utvalgets vurderinger og anbefalinger på finansmarkedsområdet omtales i denne meldingen, mens høringsuttalelsene og retningen på regjeringens oppfølging av utredningen for øvrig omtales i Revidert nasjonalbudsjett 2019.

Utvalget mener det er behov for mer kunnskap om klimarisikoen i finansmarkedene og hvordan den bør håndteres, og anbefaler norske myndigheter å bygge kompetanse om klimarisiko og ta del i debatten og arbeidet som pågår internasjonalt. I rapporten peker utvalget på at finansnæringen gjennom å formidle kapital og legge til rette for fordeling og håndtering av risiko har en nøkkelrolle i privat sektors klimarisikohåndtering og omstillingen til en lavutslippsøkonomi. Dersom de økonomiske konsekvensene av klimaendringene blir store, er det ifølge utvalget rimelig å tro at det også blir store utslag i finansmarkedene. Uro i finansmarkedene kan i sin tur forsterke de negative virkningene på realøkonomien av klimaendringene.

Regjeringen er enig med utvalget i at klimarisikoen i finansmarkedene bør møtes med å bygge kompetanse både blant private aktører og myndighetene. I Finanstilsynets tildelingsbrev for 2019 peker departementet på at Finanstilsynet har en viktig oppgave i å kartlegge og analysere mulige konsekvenser av klimaendringene for finansnæringen. Tilsynsmyndigheter må tilpasse sin oppfølging av finansforetakene til nye risikoer og sårbarheter som identifiseres, og til internasjonale tiltak og anbefalinger.

Utvalget peker på at aktørene i finansmarkedene trenger relevant informasjon om klimarisiko. Mangel på lett tilgjengelig informasjon om klimarisikoen ulike foretak står overfor, gjør det vanskelig for markedet å prise risiko. Utvalget mener TCFD-anbefalingene gir et godt rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko, og anbefaler norske virksomheter å ta i bruk TCFD-rammeverket i sin selskapsrapportering. Utvalget mener samtidig at norske myndigheter bør vente med å innføre detaljerte lovkrav til rapportering om klimarisiko, ettersom nasjonale krav vil komme i strid med målet med TCFD-arbeidet om en enhetlig og sammenlignbar rapportering av klimarisiko på tvers av selskaper, sektorer og land.

Regjeringen deler Klimarisikoutvalgets vurdering av at TCFD-anbefalingene er et godt rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko. Dette har også fått bred støtte i høringen av utvalgets utredning. Store norske virksomheter bør rapportere om klimarisiko i tråd med anbefalingene, men regjeringen er samtidig enig i at en bør se an behovet for å innføre lovkrav om slik rapportering. I en tidlig fase er det fornuftig å overlate til markedet å utvikle standarder for hva som utgjør beslutningsnyttig informasjon, og hvordan den bør rapporteres. Norske myndigheter vil rette oppmerksomheten om regelverksutviklingen i EU og i hvilken grad TCFD-anbefalingene følges opp i markedet.

Regjeringen støtter målene i EU-kommisjonens handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst som ble lagt frem i mars 2018, og følger arbeidet i EU med å følge opp planen. Etableringen av et klassifiseringssystem for bærekraftig virksomhet kan bidra til å dreie kapital mot bærekraftige investeringer og hindre grønnvasking av finansielle produkter. Flere høringsinstanser, blant dem Finanstilsynet og Forbrukerrådet, støtter dette initiativet, selv om tilsynet peker på at det er krevende å utvikle dekkende, ensartete standarder. Regjeringen mener at klassifiseringssystemet bør utformes slik at det ikke er mer komplekst enn nødvendig for formålet, og slik at det ikke er utilsiktet til hinder for omstilling av selskaper.

Noen høringsinstanser har kommentert punktet i EUs handlingsplan om å eventuelt integrere bærekraft i soliditetsregelverket for banker og forsikringsforetak. Finanstilsynet er kritisk til rabatter i soliditetsregelverket for å fremme visse typer investeringer, og viser til at klimarisiko bør håndteres gjennom tilsyn med næringens risikovurderinger og soliditet. Regjeringen er enig med Kommisjonen i at soliditetsregelverket fortsatt bør gjenspeile risikoen ved utlånene så riktig som mulig. Det er derfor viktig å utvikle soliditetsrammeverket slik at det fanger opp endrede risikoforhold på en best mulig måte.

Digital sårbarhet

Dersom et større finansforetak, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av operasjonell svikt eller cyberangrep, kan den finansielle stabiliteten trues. Regjeringen har pekt ut finansielle tjenester som én av 14 kritiske samfunnsfunksjoner, noe som tilsier særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap.

Den finansielle infrastrukturen i Norge vurderes i hovedsak som robust. Tallet på IKT-hendelser innrapportert til Finanstilsynet var på om lag samme nivå i 2018 som i 2017. Antallet meldte angrep har holdt seg lavt, og konsekvensene har vært begrensede. Det er riktignok observert en vesentlig økning i uønsket aktivitet de siste årene, men kun en liten del av denne aktiviteten har resultert i sikkerhetshendelser som skal rapporteres til Finanstilsynet.

Selv om næringen vurderes å være godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, kan noen utviklingstrekk gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt framover. Dette gjelder særlig den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer i sektoren, vekst i utkontraktering av driftsoppgaver til et lite antall sentrale tjenesteleverandører, digitalisering av kunderettede tjenester, og ny teknologi og ny regulering som åpner for tredjepartsaktører. Både myndighetene og finansnæringen selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

Arbeidet med å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering er en del av samfunnets samlede innsats mot kriminalitet og terror. Internasjonalt er det dessuten i flere banker avdekket omfattende hvitvaskingsaktiviteter som har resultert i betydelig tap av omdømme og høye bøter, noe som viser at det også er betydelig operasjonell risiko knyttet til hvitvaskingsområdet. Den nye norske hvitvaskingsloven trådte i kraft i oktober i fjor, og gjennomfører store deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Loven med tilhørende forskrift innebærer også at Norge implementerer en rekke anbefalinger fra Financial Action Task Force (FATF) om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Finanstilsynet har styrket tilsynsinnsatsen på dette området de siste årene.

Finansmarkedene i et næringsperspektiv (kapittel 3)

Regjeringen mener at et stort mangfold av aktører i alle deler av finansmarkedene kan bidra til å redusere sårbarheten i tjenestetilbudet og fremme god konkurranse. De norske markedene skal være åpne for utenlandske finansforetak, og det skal være lave barrierer for å etablere nye virksomheter. Av hensyn både til finanssektorens betydning for verdiskapingen i andre deler av norsk økonomi og den betydelige næringen finanssektoren utgjør selv, bør rammebetingelsene for produsentene av finansielle tjenester være stabile og gode. Det inkluderer en trygg og stabil tilknytning til internasjonale markeder.

Finansmarkedsreguleringen i Norge er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger. Det er viktig for norske foretak og markeders tilknytning til det indre markedet at relevante EU-regler raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Det er nå et større enn vanlig etterslep av regler som skal innlemmes i EØS-avtalen. I tillegg til voksende omfang og kompleksitet i EUs finansmarkedsregelverk, skyldes det at det tok tid å oppnå enighet om EØS-tilpasninger til EUs finanstilsynssystem, som mye nyere EU-regelverk bygger på. Etter at tilsynssystemsaken ble løst, har innlemmelsestakten økt. Siden høsten 2016 er det tatt inn nesten 300 rettsakter, slik at det totale antall rettsakter innlemmet i vedlegg IX (finansielle tjenester) til EØS-avtalen nå er 479. Etterslepet, det vil si antall rettsakter som ikke ennå er innlemmet i avtalen, er halvert til 156 i løpet av de siste 12 månedene.

I sum har kvaliteten på finansmarkedsreguleringen internasjonalt blitt bedre de siste årene. Nasjonale myndigheter vil ofte likevel ha best forutsetninger for å vurdere konsekvensene av ulike regelverk i sine markeder. Det vil derfor fortsatt være behov for å vurdere i hvilken grad handlingsrommet i EU/EØS-reglene bør benyttes til å ha strengere krav der nasjonale forhold tilsier det, slik norske myndigheter bl.a. har gjort for å sikre hensiktsmessige krav til soliditeten i bankene. Samtidig skal ikke reglene utformes slik at de gir norske banker uforholdsmessige konkurranseulemper internasjonalt.

Kapitaltilgang til næringslivet

Det norske næringslivet er avhengig av et velfungerende kapitalmarked for å kunne finansiere lønnsomme prosjekter til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko. Regjeringen vil fortsette å arbeide for et velfungerende kapitalmarked, slik at næringslivet har tilgang på finansiering til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko.

Hovedinntrykket av kapitalmarkedet i Norge er at de norske verdipapirmarkedene fungerer godt, at norske finansforetak er solide og likvide, og at offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering. Den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder gir næringslivet et diversifisert finansieringstilbud, og samlet sett synes lønnsomme prosjekter å ha god tilgang til finansiering. Kapitaltilgangsutvalget delte i sin utredning NOU 2018: 5 dette hovedinntrykket, men pekte på noen områder med rom for forbedringer. I forbindelse med statsbudsjettet for 2020 vil regjeringen komme tilbake til oppfølgingen av utvalgets anbefalinger.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forenkle tilgangen til risikokapital og kompetente investorer i tråd med Granavolden-plattformen. Banklån har over tid vært den dominerende kilden til gjeldsfinansiering av norsk næringsliv. Mens norske banker og større norske bedrifter kan hente kapital i utenlandske verdipapirmarkeder og fra utenlandske finansforetak, kan nye og mindre bedrifter i større grad være avhengig av norske og lokale kapitalkilder. Verdipapirisering, som innebærer at banklån pakkes og omdannes til omsettelige verdipapirer, kan bidra til et mer effektivt kapitalmarked, men også til økt kompleksitet og potensielt også høyere risiko i finanssystemet. En arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet skal innen utgangen av mai 2019 utrede mulige tilpasninger i regelverket for å legge til rette for verdipapirisering i tråd med nye EU-regler.

Regjeringen vil bidra til at det norske verdipapirmarkedet skal være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer. Da må aktørene ha tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp.

Finansmarkedene skal kanalisere samfunnets kapital dit den kaster mest av seg, men har også en viktig funksjon i å legge til rette for privat sparing, ikke minst av hensyn til husholdningene. Slik sparing kan f.eks. skje gjennom innskudd i bank, investeringer i fond og andre verdipapirer, og som pensjonssparing i tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger. Regjeringen vil legge til rette for privat sparing, og har bl.a. innført en ny ordning med skattefavorisert individuell sparing til pensjon og en ordning for aksjesparekonto og utvidet rammene for Boligsparing for ungdom (BSU).

Strukturen i banksektoren

Strukturen i banksektoren er særskilt omtalt i årets finansmarkedsmelding. Banksektoren utgjør i Norge en mindre del av økonomien enn i mange andre land, bl.a. fordi norske banker i hovedsak bare opererer i de norske markedene. Etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har utenlandske banker økt sin tilstedeværelse betydelig. Norge har i dag et noe høyere innslag av utenlandske banker enn de andre nordiske landene, men lavere enn mange andre europeiske land. Samlet hadde de utenlandske bankene en markedsandel på knappe 25 pst. ved utgangen av 2018. I foretaksmarkedet har de utenlandske bankenes markedsandel økt de siste årene, men den er fortsatt lavere enn den var for et tiår siden. I 2018 hadde norske banker en betydelig høyere utlånsvekst i dette markedet enn i tidligere år, mens veksten hos de utenlandske bankene falt til under 2 pst. I personkundemarkedet har markedsandelene lenge vært nokså stabile.

Et større innslag av utenlandske banker kan gjøre banksystemet mindre sårbart for innenlandske sjokk, men mer sårbart for utenlandske sjokk. Fremveksten av utenlandske banker påvirker også norske myndigheters innflytelse over håndteringen av risiko i banksystemet, siden utenlandske banker i stor grad skal følge tilsyn og regulering fra hjemlandet. De utenlandske bankene i Norge er i all hovedsak nordiske, og det er betydelige forskjeller i hvordan nordiske myndigheter har brukt handlingsrommet i EU/EØS-reglene til å regulere soliditeten i bankene. Visse tiltak mot systemrisiko skal imidlertid etter reglene gjelde for alle banker med virksomhet i landet som fastsetter tiltakene, og nordiske myndigheter har i tillegg et godt samarbeid om banker med grensekryssende virksomhet i Norden.

Norske bankkunder er tjent med en mangfoldig tilbudsside. Lokale og regionale sparebanker, norske forretningsbanker og utenlandske banker fyller ulike roller, i tillegg til å konkurrere med hverandre i de fleste segmenter. Norske banker har klart seg godt i konkurransen med utenlandske aktører, og har et godt utgangspunkt for å møte konkurransen også i årene som kommer. Rammebetingelsene i finansmarkedet bør fortsatt legge til rett for god konkurranse, solide banker og en mangfoldig tilbudsside.

Finansnæringens rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi

Bedrifter og investorer vil forholde seg til klimarisiko når de i forbindelse med investeringsbeslutninger må vurdere fremtidige muligheter og utfordringer. Finansnæringens kompetanse til å vurdere hvordan klimarisiko kan påvirke lønnsomheten til investeringene, vil derfor være et viktig bidrag til en vellykket omstilling til lavutslippsøkonomi.

Finans Norge la i juni 2018 frem rapporten «Veikart for grønn konkurransekraft i finansnæringen». Veikartet skal lede til en lønnsom og bærekraftig finansnæring i 2030. I rapporten gir Finans Norge en rekke tverrgående og bransjespesifikke anbefalinger til finansnæringen og myndighetene. Finans Norge skriver i rapporten at finansnæringen som långiver, forsikrer og investor kan være god partner og pådriver for omstilling i andre næringer, både gjennom prising og samarbeid.

Finansnæringen tilbyr i dag en rekke finansielle produkter med «grønn» eller bærekraftig profil rettet mot privat- og næringsmarkedet. Næringen har også en rolle som tilrettelegger ved utstedelser av grønne obligasjoner som skal finansiere prosjekter som har positiv klima- og miljøeffekt eller bidrar til klimatilpasning. En utfordring ved «grønn» finans er at det ikke eksisterer universelt aksepterte prinsipper for å klassifisere grønne finansielle produkter og tjenester. I oppfølgingen av EU-kommisjonens handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst arbeides det nå med å klassifisere bærekraftig virksomhet og lage standarder for grønne finansielle produkter og grønne obligasjoner.

Skadeforsikringsforetakene er direkte eksponert mot de fysiske effektene av klimaendringene i form av økte skadeutbetalinger etter hyppigere naturskadehendelser. Forsikringsnæringen var tidlig ute med å analysere hvilke konsekvenser klimaendringene kan få for deres forretningsmodeller. Kunnskapen skadeforsikringsforetakene sitter på, kan ha stor verdi i offentlig planlegging og i arbeidet med forebygging av naturskader og klimatilpasning av eksisterende infrastruktur, slik også klimarisikoutvalget har pekt på. Finansdepartementet vil i samråd med forsikringsnæringen vurdere om det er behov for tiltak for å legge bedre til rette for deling av skadedata i forebyggingsøyemed.

Digitalisering, nye tjenester og nye forretningsmodeller

Den norske finansnæringen har vært tidlig ute med å ta i bruk digitale løsninger og tilby digitale tjenester, som kundene på sin side har vært raske med å ta i bruk. Innovasjonstakten innenfor finansielle tjenester er fortsatt høy og kan gi nye endringer i markedsstrukturen fremover. EUs reviderte betalingstjenestedirektiv er ventet å bidra til økt konkurranse i markedet for betalingstjenester de nærmeste årene. Lov- og forskriftsregler som gjennomfører de viktigste delene av direktivet i Norge trådte i kraft 1. april 2019.

De etablerte finansforetakene utfordres både av nye fintech-virksomheter og av store teknologiselskaper som de senere årene har begynt å tilby finansielle tjenester. Financial Stability Board har pekt på at de store teknologiselskapenes inntog i markedet for finansielle tjenester kan øke konkurransen på kort sikt, men at det på lengre sikt er fare for ny markedskonsentrasjon.

Tilgang til store mengder data om kunder kan være en konkurransefordel for selskaper utenfor finanssektoren, men reiser også problemstillinger rundt kundenes personvern. For myndighetene er det viktig å se til at personvernet sikres på en god måte, enten håndteringen av kundedata skjer i etablerte finansforetak eller hos nye aktører. Undersøkelser utført av Datatilsynet viser at norske forbrukere har langt høyere tillit til at norske finansforetak ivaretar personvernet på en forsvarlig måte enn utenlandske finansforetak og teknologiselskaper, og norske forbrukere oppgir i liten grad at de ønsker å bruke banktjenester fra store teknologiselskaper.

Nye aktører og bruk av ny teknologi i produksjonen av finansielle tjenester kan skape økt etterspørsel etter veiledning i regelverksspørsmål, særlig fra nye aktører med liten erfaring med regulering og tilsyn, men også fra etablerte finansforetak som ønsker å tilby tjenester på nye måter gjennom bruk av teknologi. Tilsynsmyndigheter i flere land har de senere årene søkt å legge til rette for innovasjon gjennom å etablere kontaktpunkter for veiledning og såkalte regulatoriske sandkasser. Finanstilsynet etablerte i september 2017 på oppdrag fra Finansdepartementet et kontaktpunkt for fintech.

I regulatoriske sandkasser gis utvalgte virksomheter mulighet til å teste ut bestemte produkter, teknologier eller tjenester på et begrenset antall kunder, i en begrenset tidsperiode og under tett oppfølging av tilsynsmyndigheten. Virksomhetene som tas opp i sandkassen, må oppfylle en rekke kriterier. Sandkassen innebærer ikke fritak for konsesjon eller regulatoriske krav, men trenger ikke være forbeholdt konsesjonsbelagt virksomhet. Også virksomheter som tilbyr tjenester og produkter til foretak under tilsyn, kan kvalifisere for opptak. Finansdepartementet ba i november 2018 Finanstilsynet om å etablere en regulatorisk sandkasse som del av et bredere informasjons- og veiledningsinitiativ. Det skal åpnes for søknader senest 31. desember 2019. Hensikten er å øke Finanstilsynets forståelse av nye teknologiske løsninger i finansmarkedet, samtidig som innovative virksomheter får økt forståelse av regulatoriske krav og hvordan regelverket får anvendelse på nye forretningsmodeller, produkter og tjenester.

Folkefinansieringsplattformer som kobler investorer med foretak og andre som trenger kapital, har vokst frem som et supplement til tradisjonelle finansforetak og markedsplasser. Regjeringen vil legge til rette for folkefinansiering både gjennom forenklinger for næringen og økt trygghet for forbrukere. Usikkerhet rundt regelverk bør ikke utilsiktet være til hinder for at lånebasert folkefinansiering får utbredelse i Norge. Finansdepartementet vil følge markedsutviklingen i Norge og erfaringene i land som har innført særskilt regulering for folkefinansiering, som Storbritannia, og vil fortløpende vurdere behovet for ytterligere regelverksendringer. Herunder vil departementet følge med på regelverksutviklingen i EU, og hvilke føringer et eventuelt felleseuropeisk regelverk for folkefinansiering legger for fremtidig norsk regulering av plattformer for finansiell folkefinansiering.

Fremveksten av Bitcoin og andre virtuelle valutaer har reist en rekke nye problemstillinger. Det er bred enighet internasjonalt om at virtuelle valutaer utgjør en risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. I tråd med signaler i fjorårets finansmarkedsmelding er den nye hvitvaskingslovens anvendelsesområde utvidet til tilbydere av vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta. FATF har siden juni 2018 arbeidet med å vurdere hvordan anbefalingene for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering skal anvendes på virtuell valuta. I FATF ble det i februar 2019 oppnådd enighet om alle sentrale krav til tilbydere av tjenester med tilknytning til virtuell valuta. Endringene i FATFs anbefalinger går i hovedsak ut på at tjenestetilbydere innen virtuell valuta skal stå overfor samme krav som andre foretak og personer omfattet av FATFs anbefalinger. Finansdepartementet vil vurdere nærmere hvilke regelverksendringer som er nødvendige i lys av de nye kravene.

Trygge og gode finansielle tjenester til forbrukerne (kapittel 4)

Forbrukerne har behov for et særlig vern og gode rettigheter i finansmarkedene. Forbrukerne kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås. Beslutninger med stor innvirkning på privatøkonomien, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet, og det kan være lite rom for å prøve og feile. Forbrukervernet står derfor sentralt i regelverk og tilsyn på finansmarkedsområdet. Det skal sikre at forbrukerne kan handle trygt med profesjonelle finansforetak, men det fritar ikke forbrukerne for risiko eller ansvar. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kompetanse og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi.

Kundemobilitet og klageadgang

Det har blitt enklere å bytte bank og forsikringsforetak de siste årene, bl.a. fordi norske banker har samlet seg om Finans Norges regler om samarbeid ved bankbytte. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med forslag til ny finansavtalelov, som bl.a. vil innebære lovfesting av mesteparten av Finans Norges regler. Lovforslaget skal bidra til hurtig og sikkert bytte av bankforbindelse, i tråd med EUs betalingskontodirektiv. Andelen som bytter boliglånsbank, har ligget rundt 8–10 pst. de siste årene, mens andelen som reforhandler boliglånet, har ligget på ca. 25 pst., ifølge en undersøkelse fra Kantar. De vanligste svarene på hvorfor kundene ikke bytter eller reforhandler, er at de er fornøyd med banken sin eller tror det er lite å spare. Få svarer at de tror bankbytte er vanskelig. Det er enda færre som svarer at de tror det er vanskelig å bytte skadeforsikringsforetak, og det er også flere som bytter i dette markedet.

Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre tjenestetilbydere. Det krever at aktørene i finansnæringen enes om gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene. Gjennomføringen av direktivene om betalingskonto og betalingstjenester vil gjøre det enda enklere å bytte bank og bruke tjenester fra flere banker fremover. Når resultatene av ny teknologi i et åpnere marked har materialisert seg, vil det imidlertid være naturlig å vurdere behovet for ytterligere regelverkstilpasninger og andre tiltak. Regjeringen vil også vurdere EU-kommisjonens varslede gjennomgang av spørsmålet om flyttbare kontonumre, som skal foreligge i september i år. Regjeringen tar derfor sikte på å gi en nærmere vurdering av dette temaet i Finansmarkedsmeldingen 2020.

Finansportalen drives av Forbrukerrådet, og er en av tjenestene som har gjort det enklere å få oversikt over finansielle tjenester. Prisopplysninger fra Finansportalen blir også benyttet som grunnlag for normrenten og renter på statlige lån. Regjeringen mener at Finansportalen har en viktig funksjon i å samle inn og gi god og enkelt tilgjengelig informasjon. Det er avgjørende at både forbrukere og myndighetene kan ha tillit til at Finansportalen gir prisinformasjon som holder høy kvalitet og er oppdatert til enhver tid. Det må derfor være en prioritert oppgave for Forbrukerrådet, som administrerer Finansportalen, å sikre kvaliteten og korrektheten på de renteleveringene som Finansportalen gir til markedet, herunder til Finanstilsynet som beregner basisrenten.

Finanstilsynet har avdekket at mange finansforetak ikke er tilsluttet en godkjent tvisteløsningsordning, som Finansklagenemnda. Dette gjelder særlig filialer av utenlandske foretak og foretak som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge, men også en del norske foretak. Kundene til disse foretakene har dermed et svakere vern av sine rettigheter og interesser, bl.a. ved at regler om dekning av forbrukerens sakskostnader i bestemte tilfeller ikke kommer til anvendelse. Finansdepartementet har derfor gitt Finanstilsynet i oppdrag å utarbeide forskrift med krav om slik tilslutning.

Pensjon

Det vedvarende lave rentenivået og den økende levealderen i befolkningen har påvirket pensjonsmarkedet. Lavere forventet avkastning og økt utbetalingsperiode har gjort det dyrere å finansiere en gitt årlig og livsvarig pensjonsytelse. Over tid har tradisjonelle ytelsespensjonsordninger blitt faset ut, mens ny pensjonsopptjening stort sett skjer i innskuddsordninger. Det er likevel fortsatt en betydelig kapital bak rettigheter fra ytelsespensjonsordninger og da spesielt i fripoliser.

Regjeringen vil legge til rette for trygge og forutsigbare rammer for privat pensjonssparing gjennom reguleringen av både pensjonsleverandører og pensjonsprodukter. Et godt regelverk må vedlikeholdes og videreutvikles både for den voksende innskuddsdelen av markedet og for forvaltningen av midlene som ligger bak allerede opptjente rettigheter. For innskuddsordninger er arbeidet med å innføre egen pensjonskonto og spørsmålet om pensjonsopptjening fra første krone sentralt, mens det for ytelsesordningene særlig arbeides med regelverket for forvaltningen av pensjonskapitalen. De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon, og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

Forbrukslån og utredning av rentetak og kostnadstak

Forbrukslån er usikret gjeld til personkunder, og omfatter også kredittkortgjeld. Markedet for slike lån har vokst kraftig de siste årene. Veksten har over lengre tid vært mer enn dobbelt så høy som veksten i samlet gjeld. Ved utgangen av 2018 utgjorde forbrukslån til norske husholdninger om lag 113 mrd. kroner. Det er fortsatt en liten andel av husholdningenes samlede gjeld, i overkant av 3 pst., men husholdningenes renteutgifter på slike lån står for om lag 14 pst. av husholdningenes samlede renteutgifter.

Finanstilsynet har gjennomført en kartlegging av markedet for små forbrukslån med kort løpetid i Norge. Dette er en form for forbrukslån som gjerne har svært høy effektiv rente. I motsetning til i land som Sverige, Danmark, Storbritannia og Finland, er det lite som tyder på at tilbud og opptak av dyre smålån er særlig utbredt i Norge.

Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å rette opp utfordringene i markedet for forbrukslån i Norge. Kravene som kom i 2017 til markedsføring av kreditt og fakturering av kredittkortgjeld, bidrar til at kundene nå får riktigere og tydeligere informasjon om gjelden de har eller kan ta opp, og er med på å redusere risikoen for overilte låneopptak og manglende oversikt over egen økonomi. Alle banker og finansieringsforetak som tilbyr forbrukslån, skal være klare til å rapportere inn gjeldsopplysninger til gjeldsinformasjonsforetak innen 1. juli i år. Tilgang til opplysninger om lånesøkernes usikrede gjeld vil gjøre det vesentlig vanskeligere for bankene å gi forbrukslån til personer som har høy gjeld fra før. Kravene til utlånspraksis i den nye forbrukslånsforskriften vil også være med på å sikre at forbrukerne ikke får ta opp gjeld de ikke evner å betjene. Regjeringens kommende forslag til ny finansavtalelov vil inneholde bestemmelser som styrker forbrukervernet ved inngåelse av kredittavtaler. Etter at forslaget til ny finansavtalelov er lagt frem for Stortinget, vil regjeringen se nærmere bl.a. på behovet for strengere regler om markedsføring av kreditt. Det er også igangsatt et arbeid for å se på inkassoloven, med mål om å redusere inkassosalærene og å sikre at inkassosaker behandles på en betryggende måte.

Regjeringen følger nøye med på markedet for forbrukslån for å vurdere behovet for ytterligere regulering. Rentetak er en form for prisregulering av kreditt, der det settes en grense for hvor høy nominell eller effektiv rente et lån kan ha. I fjorårets finansmarkedsmelding la regjeringen frem en vurdering av muligheten for og hensiktsmessigheten av et rentetak. Regjeringen konkluderte med at det kan være et aktuelt virkemiddel, særlig dersom små lån med kort løpetid skulle få et visst omfang i Norge. Samtidig ble det vist til at rentetak er et inngripende virkemiddel som først bør vurderes når en har vunnet noe mer erfaring med gjennomførte og planlagte tiltak, og dersom tiltakene viser seg ikke å ha tilstrekkelig effekt.

I tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget legges det i årets melding frem en utredning av ulike modeller for rentetak. I tillegg drøftes mulighetene for å regulere de samlede kostnadene som kan oppstå som følge av et låneopptak, som et virkemiddel for å beskytte forbrukere i betalingsvanskeligheter mot urimelig høye kostnader og en ukontrollert gjeldsvekst. I noen land hvor rentetak er innført, som i Sverige, har man valgt å kombinere det med et tak på de samlede kostnadene ved lånet. Finanstilsynet har bistått i utredningen av rentetak og kostnadstak. Finanstilsynet mener at det ikke bør innføres et rentetak eller kostnadstak for forbrukslån, hverken generelt eller rettet inn mot små lån med kort løpetid.

Regjeringen mener i likhet med Finanstilsynet at det ikke bør innføres et rentetak eller kostnadstak for forbrukslån i Norge nå. Det legges særlig vekt på at disse tiltakene ikke vil være tilstrekkelig treffsikre til å forsvare faren for uønskede konsekvenser, slik det norske markedet ser ut i dag. Selv om et rentetak i prinsippet kan begrense utlån til personene med størst kredittrisiko, vil det også kunne ha virkninger for andre enn de mest utsatte kundene, og det vil heller ikke effektivt forhindre at noen kunder påtar seg for stor gjeld. Et rentetak kan videre påvirke prisingen av lån som i utgangspunktet har en rente under taket. Bankene kan bruke den maksimale renten som et koordinerende virkemiddel, og heve rentene for forbrukslån slik at de nærmer seg taket. Samtidig kan svakt informerte kunder oppfatte lånerenten som rimelig så lenge den ligger under myndighetenes «godkjente» nivå. Det gjør at et tak til og med kan føre til økte renter på samlede forbrukslån. Faren for vridninger i markedet er større jo lavere taket settes.

Regjeringen mener at andre tiltak vil være mer effektive for å forhindre at låntakere tar opp gjeld over evne. Markedet for forbrukslån er i noen grad kjennetegnet av at kundene kan være impulsive og påvirkelige og ikke alltid har god informasjon eller tar rasjonelle valg. Da er det mer treffsikkert å regulere utlånene direkte, sørge for bedre informasjon til låntakerne og bankene, og forhindre at låntakerne blir utsatt for urimelige kostnader. Dette er målene med rekken av tiltak på forbrukslånsområdet regjeringen har gjennomført eller arbeider med. Det viktigste nå er å sikre en god gjennomføring av disse tiltakene og vinne erfaring med hvordan de virker, samtidig som en fortsetter å følge nøye med på markedsutviklingen for å vurdere behovet for ytterligere regulering. Regjeringen vil også følge med på erfaringene fra Sverige og andre land som har innført rentetak rettet inn mot små lån med kort løpetid. I neste års finansmarkedsmelding vil Stortinget gis en oppdatert orientering.

Tilbud og bruk av kontanter

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Kontanttjenestene i bankenes filialer er i stor grad erstattet av minibanker, innskuddsautomater, kontantuttak i butikker og banktjenester gjennom Posten, og bruken av kontanter har falt betydelig de siste årene. En kartlegging fra Finanstilsynet viser at bankene selv vurderer at tilbudet av kontanttjenester i hovedsak er tilfredsstillende, og at flere banker planlegger å redusere kontanttilbudet også i årene som kommer. Bankene har foreløpig ikke gjennomført tiltak i fellesskap for å sikre et tilfredsstillende tilbud av kontanttjenester fremover, men det er etablert et prosjekt for å vurdere konkrete løsninger. Både Finanstilsynet og Norges Bank mener at det er behov for å presisere i forskrift at bankene må sikre sine kunder mulighet for å sette inn og ta ut kontanter.

Bankenes ansvar for å opprettholde et tilfredsstillende kontanttilbud kan trolig håndteres mest effektivt gjennom fellesløsninger. Det er derfor betimelig at bankene nå vurderer samarbeidsløsninger. Dersom et slikt samarbeid bidrar til å opprettholde og videreutvikle et kontanttilbud som samlet sett møter bankkundenes forventninger og behov i hele landet, vil det redusere behovet for å regulere enkeltelementer i det samlede tilbudet. Alle bankkunder bør være sikret tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud. Den enkelte bank må derfor sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Dersom bankene ikke raskt, og senest innen utgangen av 2019, samler seg om hensiktsmessige fellesløsninger, eller hver for seg inngår avtaler som på annen måte sikrer alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud, vil departementet se på hvordan bankenes plikter bør presiseres i lov eller forskrift.

Forbrukere har etter finansavtaleloven alltid rett til å gjøre opp med kontanter hos en betalingsmottaker. Siden loven ble vedtatt i 1999, har det skjedd store endringer i tilgangen på ulike betalingsløsninger og i måten finansavtaler inngås på. Det kan derfor være behov for å se på om dagens regler er hensiktsmessige. Utgangspunktet bør fortsatt være at forbrukere skal ha rett til å betale med kontanter, men hvor langt retten bør gå, og eventuelt hvilke presiseringer som bør gjelde, er det behov for å se nærmere på. Justis- og beredskapsdepartementet vil se nærmere på reglene om rett til kontant betaling i etterkant av arbeidet med en ny finansavtalelov. Norges Bank mener at retten til å betale med kontanter bør presiseres slik at den ikke kan avtales bort med standardvilkår, og at det bør knyttes klarere sanksjonsmuligheter til regelen.

Finansdepartementet fastsatte i fjor forskriftsregler om bankenes beredskap for økt etterspørsel etter kontanter. Reglene innebærer at bankene må tilpasse sine kontantløsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, og angi disse i en plan som følges opp av Finanstilsynet. Bankene kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen av kontantløsningene, slik at de får mulighet for å redusere et potensielt kostbart kontantkrav ved å bygge opp den elektroniske beredskapen. Finanstilsynet vil i 2019 følge opp at bankene har etablert løsninger i tråd med kravene.

Virksomheten til Norges Bank i 2018 (kapittel 5)

Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalte verdier på vegne av fellesskapet. Banken overvåker stabiliteten i det finansielle systemet, og gir vurderinger av utsiktene for finansiell stabilitet i offentlige rapporter flere ganger i året. Hvert kvartal gis et råd til Finansdepartementet om nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet. Bufferkravet er i dag 2 pst. I desember 2018 ga Norges Bank råd om å øke kravet til 2,5 pst. med virkning fra 31. desember 2019. Rådet ble gitt til, og fulgt opp av, departementet i desember 2018. Norges Bank skal bidra til robuste og effektive betalingssystemer, og er oppgjørsbank på øverste nivå i Norge. Sentralbanken yter lån til banker og sentrale motparter, utsteder sedler og mynter, forsyner bankene med kontanter, og fører tilsyn med interbanksystemene. Norges Bank forvalter også bankens valutareserver.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i forskrift. I fjor ble det fastsatt en ny forskrift som erstattet forskriften fra 2001. I forskriften slås det fast at det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt bidra til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Finansdepartementet fremmet 10. april 2019 forslag til ny sentralbanklov i Prop. 97 L (2018–2019) Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) for Stortinget. Lovforslaget inneholder en ny formålsbestemmelse for sentralbankens virksomhet og beskriver bankens oppgaver. I tillegg beskrives bl.a. Norges Banks organisasjon og tilsynet med banken.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten. Norges Bank besluttet på rentemøtet i september i fjor å heve styringsrenten fra 0,5 til 0,75 pst. Renten ble holdt uendret resten av året. Prognosen for styringsrenten økte noe på kort sikt gjennom året, men avtok litt på lengre sikt. Norges Bank hevet styringsrenten ytterligere, til 1,0 pst. på rentemøtet i mars i år.

Finansdepartementet gir hvert år en vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Etter departementets syn har pengepolitikken i 2018 vært utøvd på en god måte. Det er bred tillit til pengepolitikken både hos markedsaktører, de akademiske miljøene og opinionen i alminnelighet.

Norges Bank forestår også forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) på vegne av staten og etter nærmere bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Forvaltningen av SPU, herunder resultatene og vurderingene av disse, er omtalt nærmere i Meld. St. 20 (2018–2019) Statens Pensjonsfond 2019.

Virksomheten til Finanstilsynet i 2018 (kapittel 6)

Finanstilsynet fører tilsyn med at finansforetakene følger lover og forskrifter. Finanstilsynet gjennomfører regelmessige analyser av utviklingen i finansnæringen og av de økonomiske forholdene nasjonalt og internasjonalt. Ett av Finanstilsynets hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet, og tilsynet legger i sin virksomhet vekt på både risikoen finansforetakene står overfor som følge av den makroøkonomiske utviklingen, og risikoen for det finansielle systemet og økonomien som finansforetakene samlet kan generere.

Finanstilsynet arbeidet i 2018 bl.a. med å videreføre arbeidet med modeller som benyttes i vurderinger av utviklingen i norsk økonomi og i stresstesting av bankene. Tilsynet gjennomførte stresstester av 19 norske bankkonsern og nær 90 mindre norske banker. I tillegg ble seks forbrukslånsbanker stresstestet, og det ble også foretatt en stresstest av syv norske bankers likviditet. Finanstilsynet deltar i EUs finanstilsynsmyndigheter og har tett samarbeid med andre nasjonale tilsynsmyndigheter.

Finanstilsynet gjennomfører løpende dokumentbasert tilsyn på grunnlag av rapportering fra foretakene, og dette danner sammen med overvåking av markedene og norsk økonomi grunnlag for en risikobasert utvelgelse av foretak for stedlig tilsyn. Stedlig tilsyn er viktig for å identifisere eventuelle problemer, og gir mulighet for tett dialog med ledelse og styre på et tidlig stadium, slik at nødvendige tiltak kan iverksettes på en effektiv måte. I 2018 gjennomførte Finanstilsynet til sammen 21 stedlige tilsyn i banker, kredittforetak og finansieringsforetak, i tillegg til å foreta dokumentbasert oppfølging av offshore-engasjementene i fem banker. I tillegg ble det gjennomført fire stedlige tilsyn knyttet til oppfølging av IRB-godkjennelser og fem stedlige tilsyn knyttet til IKT-infrastruktur, katastrofeløsninger og beredskap. Det ble også gjennomført 17 spesialtilsyn på IKT-området, og 10 stedlige tilsyn i forsikringsforetak og pensjonskasser. Finanstilsynet gjennomførte en rekke tilsyn på verdipapirområdet og innen regnskap og revisjon, eiendomsmegling og inkasso.

Virksomheten til Folketrygdfondet i 2018 (kapittel 7)

Folketrygdfondet er et statlig særlovselskap som forestår den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN) etter nærmere bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Målet med forvaltningen er høyest mulig avkastning over tid, målt i norske kroner og etter kostnader. Markedsverdien av SPN var 239,2 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Avkastningen av fondet var i 2018 -0,4 pst., som er 0,8 prosentenheter høyere enn avkastningen av referanseindeksen fastsatt av departementet. Forvaltningen av SPN, herunder resultatene og vurderinger av disse, er omtalt nærmere i Meld. St. 20 (2018–2019) Statens pensjonsfond 2019.

Virksomheten til IMF i 2018 (kapittel 8)

Det internasjonale valutafondet (IMF) skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. IMFs utlån har gått kraftig opp siden forrige finansmarkedsmelding. Det skyldes i all hovedsak låneavtalen IMF har inngått med Argentina. Ved utgangen av februar hadde til sammen 18 land låneavtaler med IMF under de ordinære ordningene. Omfanget av nye låneavtaler under de subsidierte låneordningene for lavinntektsland er blitt redusert siden utgangen av forrige finansår.

Norge stiller til sammen 11,7 mrd. SDR (tilsvarer i underkant av 140 mrd. kroner) til disposisjon for IMFs generelle låneordninger. Av dette er 3,75 mrd. SDR ordinære kvotemidler som Norge plikter å bidra med. 1,97 mrd. SDR stilles til disposisjon gjennom IMFs multilaterale innlånsordning (NAB-ordningen) og 6 mrd. SDR gjennom en bilateral låneavtale. Disse bidragene er frivillige, og avtalene løper ut i henholdsvis 2022 og 2020. Norge bidrar også med frivillige midler til finansiering av de spesielle låneordningene for lavinntektsland. Lån til IMF gis gjennom omplassering av Norges Banks valutareserve.

En gjennomgang av IMFs kvoter og utlånsressurser er i ferd med å avsluttes. IMFs administrative ledelse har ønsket en stor kvoteøkning for å redusere avhengigheten av frivillige bidrag. For at en kvoteøkning skal kunne finne sted må USA, som har blokkerende mindretall, stemme for. Amerikanske myndigheter har nå signalisert at de ikke støtter en kvoteøkning. Dette skaper usikkerhet rundt finansieringen av IMF. Den administrative ledelsen mener utlånsressursene må videreføres eller helst styrkes, og har anmodet medlemslandene om å bli enige om en finansieringsplan. Under sitt møte 13. april i år gjentok IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC) at de ønsker at IMF skal være en sterk og kvotebasert institusjon, med tilstrekkelig finansielle ressurser til å fylle sin rolle i det globale finansielle sikkerhetsnettet.

For Norge er det viktig med stabile internasjonale forhold og et velfungerende globalt sikkerhetsnett. Regjeringen mener Norge bør være positiv til å fortsette å bidra til å opprettholde IMFs finansielle styrke, forutsatt et godt begrunnet behov, bred internasjonal deltakelse, en rimelig byrdefordeling og at sammenhengen mellom Norges finansielle bidrag og vår representasjon og innflytelse i IMF fortsatt er tilfredsstillende. Nye låneavtaler med IMF forutsetter Stortingets samtykke.

Endringer av regelverk og konsesjoner i 2018 (kapittel 9)

Reguleringen av finansmarkedene består hovedsakelig av lover og forskrifter. Finansdepartementet har i oppgave å fremme lovforslag til Stortinget, og har etter lovgivningen hjemler til å fastsette forskrifter etter nærmere regler. Finansdepartementet har også myndighet til å gi konsesjon til etablering eller endring av virksomhet på finansmarkedsområdet, og stille vilkår for konsesjonene. En nærmere oversikt over de viktigste regelverksendringene i 2018 er gitt i kapittel 9. Kapitlet inneholder også en omtale av konsesjoner som ble gitt i 2018.