4 Trygge og gode finansielle tjenester til forbrukerne

4.1 Innledning

Norske myndigheter legger stor vekt på hensynet til kundene i finansmarkedsreguleringen og tilsynet med finansforetakene.

Først og fremst er finansiell stabilitet og god soliditet i foretakene til kundenes beste. Det trygger kundenes krav i finansmarkedene, som bankinnskudd, forsikringskrav, pensjonssparing eller fondsandeler og andre verdipapirinvesteringer, og skaper tillit til tilbyderne og tjenestene. Uten slik tillit vil ikke finanssystemet fungere. Soliditeten i finansforetakene er ett av temaene i kapittel 2 i denne meldingen.

Særtrekk ved finansmarkedene gjør det nødvendig å ta særlig hensyn til ikke-profesjonelle kunder. Finansforetakene har vesentlig mer kunnskap om tjenestene de tilbyr enn forbrukerne, og det kan være vanskelig for forbrukerne å oppdage interessemotsetninger mellom tilbyder og kunde. Forbrukeren kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås, og det kan være lite rom for «prøving og feiling». Noen beslutninger, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet, og kan få stor innvirkning på privatøkonomien.

Regjeringen mener at gode forbrukerrettigheter er avgjørende for en tillitsbasert markedsøkonomi, og vil til sommeren legge frem en stortingsmelding om forbrukerpolitikk. Med meldingen ønsker regjeringen å legge rammene for en fremtidsrettet forbrukerpolitikk, der forbrukernes kunnskap, rettigheter og interesser ivaretas i den digitale hverdagen. Flere av de utfordringene som vil trekkes frem i meldingen, berører finansmarkedene. I meldingen vil det særlig legges vekt på forbrukernes rettigheter og personvern i den digitale økonomien, og forbrukernes interesser på områdene bærekraftig forbruk, markedsføring, bolighandel, gjeld og kreditt.

Forbrukervernet i finansmarkedene bidrar til å jevne ut styrkeforholdet slik at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak. Samtidig har forbrukerne et ansvar for å sette seg inn i risikoen ved finansielle avtaler og investeringer og orientere seg i det tjenestetilbudet som finnes. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kunnskap og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok slik, vil konkurransen tilbyderne imellom bidra til at forbrukerne kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser.

Markedene for finansielle tjenester er i stadig utvikling. Teknologiutviklingen gir både muligheter og utfordringer, og regjeringen er opptatt av at forbrukervernet og forbrukernes rettigheter på finansmarkedsområdet skal være godt ivaretatt også fremover. Avsnitt 4.2 gir en oversikt over hvordan finansmarkedsreguleringen ivaretar forbrukervernet, i tillegg til å gå inn på noen aktuelle saker med relevans for forbrukernes stilling på finansmarkedsområdet.

I avsnitt 4.3 omtales kundemobilitet. Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre tjenestetilbydere i finansmarkedene. Det krever at aktørene i finansnæringen enes om gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene. Det har blitt enklere å bytte tjenestetilbyder de siste årene, og den regulatoriske og teknologiske utviklingen kan gjøre det enda enklere i årene som kommer.

En betydelig del av privatpersoners sparing er sparing i ulike pensjonsprodukter som forvaltes av private pensjonsleverandører. Innføringen av fleksibelt uttak av pensjon og økt utbredelse av pensjonsprodukter med investeringsvalg har ført til at den enkelte kan og må ta større ansvar for egen pensjon. Pågående regelverksprosesser i tjenestepensjonssystemet, som arbeidet med egen pensjonskonto, garanterte pensjonsprodukter og pensjon fra første krone, vil kunne ha stor betydning for forbrukeres pensjonssparing. Dette omtales i avsnitt 4.4. Regjeringen vil legge til rette for trygge og forutsigbare rammer for privat pensjonssparing gjennom reguleringen av både pensjonsleverandører og pensjonsprodukter.

Forbrukslån har vært i sterk vekst de siste årene, og regjeringen har innført en rekke tiltak for å få dette markedet til å fungere bedre. I avsnitt 4.5 gis en oppdatert orientering om markedsutviklingen og iverksatte og pågående tiltak. Omtalen av forbrukslån inneholder også en utredning av ulike modeller for rentetak, i tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget. I tillegg, som varslet i stortingsmelding om forbrukerpolitikk, vurderes kostnadstak som virkemiddel for å verne forbrukere mot at gjelden vokser ukontrollert dersom de havner i betalingsvansker.

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger, men kontanter er fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel. Samlet sett synes kontanttilbudet å møte kundenes forventninger og behov i dag, men det er en fare for at det kan bli svekket fremover. Bankene har ansvar for å opprettholde et tilfredsstillende kontanttilbud i hele landet, noe som trolig kan håndteres mest effektivt gjennom fellesløsninger. Bankene har nylig etablert et prosjekt for å vurdere konkrete samarbeidsløsninger. Det kan redusere behovet for regulering av enkeltelementer i det samlede kontanttilbudet, men det er den enkelte banks ansvar å sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Tilbud og bruk av kontanter omtales i avsnitt 4.6.

4.2 Forbrukervern i regulering og tilsyn

Forbrukervernet står sentralt i all relevant lovgivning på finansmarkedsområdet.

I finansforetaksloven, som regulerer forholdet mellom finansforetak og offentlige myndigheter, stilles det en rekke krav til finansforetakene. I tillegg til soliditetskrav og krav til forsvarlig virksomhet, stilles det nærmere krav til finansforetakenes organisering av sin kundebehandling, markedsføring mv. Reglene skal sikre at banker og forsikringsforetak ikke utsetter kundenes midler for risiko i strid med kundenes interesser. Finansforetakene er pålagt å innrette sin virksomhet slik at det er liten risiko for konflikter mellom foretaket og dets kunder. Det kan f.eks. oppstå interessekonflikter dersom et finansforetak får økonomisk gevinst av å selge tjenester som kunden ikke har behov for. Finansforetak skal ha betryggende ordninger og rutiner for å identifisere og motvirke interessekonflikter og kundebehandling i strid med god forretningsskikk, og skal innrette sin kundebehandling på en måte som sikrer at kundene blir behandlet av ansatte med nødvendig kompetanse og fagkyndighet, og at kunder blir gjort kjent med risikoen og forventet avkastning ved spare- og kapitalprodukter.

Verdipapirhandelloven har omfattende krav til investeringsrådgivning. Investeringsrådgivere må gi kundene relevant informasjon slik at de kan forstå innholdet i, og risikoen ved, produktene som tilbys. Rådgiveren må også hente inn nok informasjon om kundens erfaringer, finansielle stilling og investeringsmål, for å kunne anbefale investeringer som passer for kunden. Fra 2018 har nye regler som speiler EUs regelverk på verdipapirområdet, det såkalte MiFIR/MiFID II-regelverket, vært gjeldende i Norge. Hovedformålet med det nye regelverket er å bidra til mer gjennomsiktige og velfungerende markeder og bedre investorbeskyttelse. De nye reglene omfatter bl.a. strengere informasjonskrav for verdipapirforetak, strengere regler om produkthåndtering og innstramming av muligheten for verdipapirforetak til å motta vederlag fra andre enn kunden.

Finansdepartementet la 10. april i år frem Prop. 96 LS (2018–2019) med forslag om ytterligere endringer i verdipapirhandelloven. Av særlig betydning for forbrukervernet er foreslåtte endringer som gir større muligheter for administrative sanksjoner og straff ved overtredelse av verdipapirhandelloven. Evnen til effektivt å straffe de som handler i strid med loven, er viktig for å sikre at regelverket etterleves. Dette har også betydning for næringslivets tiltro til det norske verdipapirmarkedet, se omtale i kapittel 3.3.2. Endringene i reglene om tilsyn og sanksjoner bygger i hovedsak på Verdipapirlovutvalgets tredje utredning NOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straff.

Finansavtaleloven regulerer bestemte typer avtaler om finansielle tjenester som inngås mellom finansforetak og deres kunder, som avtaler om betalingstjenester, kredittavtaler og avtaler om kausjon. Loven inneholder regler om hvilken informasjon finansforetaket må gi kunden, varsling av kunden før endringer trer i kraft, kundens rett til å si opp avtaler og avgrensning av finansforetakets rett til å si opp eller nekte å inngå avtaler. Når personer søker om kreditt, har finansforetaket etter finansavtaleloven en plikt til å vurdere kredittverdighet og fraråde kredittopptak dersom økonomisk evne eller andre forhold tilsier det. Justis- og beredskapsdepartementet forvalter finansavtaleloven, og arbeider med forslag til lovendringer som vil bidra til å styrke forbrukervernet, se kapittel 4.2.1.

Forsikringsavtaleloven regulerer avtaler mellom skade- og livsforsikringsforetak og deres kunder. Tilsvarende som finansavtaleloven inneholder forsikringsavtaleloven regler om opplysningsplikt, oppsigelse av avtaler, varsling av kunden ved endringer i avtalen og avgrensning av forsikringsforetakets rett til å nekte å inngå avtaler. Justis- og beredskapsdepartementet forvalter også forsikringsavtaleloven.

I tillegg til de offentlig- og privatrettslige reglene som regulerer finansforetakenes virksomhet og avtaleinngåelse mellom kunde og finansforetak, har også andre regler betydning for forbrukernes stilling i finansmarkedene. Sentralt står bl.a. konkurranseloven og markedsføringsloven. Også eiendomsmeglingsloven, som skal legge til rette for at omsetning av fast eiendom via mellommann skjer på en ordnet og effektiv måte, og inkassoloven, som regulerer utenrettslig inndrivning av forfalte pengekrav, inneholder krav som beskytter forbrukerne. Ansvaret for de forskjellige regelverkene og tilsynsmyndighetene er fordelt mellom ulike departementer, se figur 4.1.

På finansmarkedsområdet skal Finanstilsynet se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter, noe det gjør bl.a. gjennom å føre tilsyn med at finansforetakene tilbyr og formidler lån, fondsprodukter og andre finansielle instrumenter samt eiendom på en forsvarlig måte. Finanstilsynet fører også tilsyn med inkassoforetakene. Tilsynets oppfølging av soliditets- og sikkerhetskrav bidrar til trygghet for at finansforetakene kan oppfylle sine forpliktelser overfor sine kunder. Finanstilsynets ansvar for å se til at foretakene tar hensyn til forbrukernes interesser og rettigheter ble tydeliggjort ved en presisering i finanstilsynslovens formålsbestemmelse i 2012. I Finanstilsynets strategi for 2019–2022 er forbrukervern trukket frem som ett av seks delmål som skal være grunnlag for å planlegge og evaluere virksomheten.

Finansdepartementet har også i tildelingsbrevet for 2019 løftet frem forbrukervern som en sentral oppgave for Finanstilsynet. Finanstilsynet skal:

• «Påse at de som tilbyr finansielle tjenester og produkter, oppfyller kravene til god kunderådgivning og forsvarlig kundevern, Det bør legges særlig vekt på områder der tilbudet er under utvikling som følge av endrede produkter eller distribusjonsformer.

• Følge opp markedet for forbrukslån med utgangspunkt både i risikoen for långivere og for den enkelte kunde.

• Vurdere regelendringer som bidrar til å sikre kundenes interesser når de kjøper finansielle tjenester.»

I tildelingsbrevet har Finansdepartementet bl.a. lagt vekt på at Finanstilsynet skal følge med på etterlevelsen av krav med betydning for forbrukerne som nylig er iverksatt eller planlagt, herunder tiltak for å få forbrukslånsmarkedet til å fungere bedre. Tilsynet skal også bistå i vurderingen av eventuelle nye tiltak rettet mot forbrukslånsmarkedet.

4.2.1 Arbeidet med ny finansavtalelov

Arbeidet med ny finansavtalelov har tre formål: for det første å gjennomføre tre EU-direktiver om hhv. boliglån, forbrukerkreditt og betalingskontoer og betalingstjenester; for det andre å innføre tiltak mot gjeldsproblemer, særlig innen forbruksgjeld; og for det tredje å modernisere lovens utforming og lovregulere forhold som i dag er regulert av ulovfestet kontraktsrett.

Et utkast til ny finansavtalelov var på høring frem til 15. desember 2017. Med utgangspunkt i dette utkastet og innspillene fra høringen arbeider regjeringen nå med en lovproposisjon med forslag til endringer som samlet vil styrke forbrukervernet ved inngåelse av kredittavtaler.

I regjeringens forslag tas det sikte på en samlet gjennomføring av EU-direktivenes krav til ærlig, redelig og profesjonell opptreden i samsvar med pliktene som gjelder for kredittavtaler, og ellers i samsvar med hva som er avtalt og faglig forsvarlig. Boliglånsdirektivet har klare krav til god forretningsskikk og profesjonell opptreden, mens forbrukerkredittdirektivet regulerer god forretningsskikk mer indirekte. Etter norsk rett gjelder det krav til god forretningsskikk uavhengig av kredittens formål, og i større grad for virksomheter som er underlagt krav til bl.a. faglig kompetanse eller særskilt tillatelse.

En ny finansavtalelov bør sikre at forbrukerne mottar nødvendige opplysninger for å forstå og overveie ulike tilbud. Opplysningene som gis forbrukeren, bør være klare og ikke villedende, og tilbud og anbefalinger bør være basert på forbrukerens ønsker og behov, og økonomiske situasjon når det er relevant. Kredittyterne bør forklare kredittavtalens viktigste egenskaper for forbrukeren, herunder konsekvenser av eventuelt betalingsmislighold. Kredittyterne bør i rimelig utstrekning forsikre seg om at forbrukeren forstår de viktigste opplysningene om avtaleforholdet og eventuelle advarsler om risiko. Det bør også gis regler om at opplysningsplikten for visse kredittavtaler kan eller skal oppfylles ved bruk av standardiserte kredittopplysningsskjema.

Regjeringen vil i samsvar med boliglånsdirektivet og forbrukerkredittdirektivet foreslå en regel om at kredittyteren skal foreta en forsvarlig kredittvurdering på grunnlag av opplysninger fra kunden selv og andre relevante kilder, slik som gjeldsinformasjonsforetak. Vurderingen bør ta utgangspunkt i om kunden har økonomisk evne til å tilbakebetale lånet på de vilkårene som er foreslått, herunder ved en tilsvarende rentemargin som ellers gjelder ved boliglån etter forskrift. Vurderingen bør ikke utelukkende kunne baseres på såkalt kredittscore. Regjeringen vil også foreslå at resultatet av kredittvurderingen skal formidles til kunden i form av et «trafikklyssystem». Etter dette systemet gir grønt uttrykk for at kunden trolig vil kunne håndtere kreditten og en eventuell renteøkning uten større endringer i sitt forbruk, gult gir uttrykk for en viss, men akseptabel risiko, og rødt tilsier at kunden ikke vil kunne betale tilbake lånet på de foreslåtte vilkårene eller ved en renteøkning.

Ved rødt lys mener regjeringen det bør være en avslagsplikt overfor forbrukerkunder etter mønster fra boliglånsdirektivet. Avslagsplikten vil erstatte gjeldende frarådingsplikt. Regjeringen ser likevel for seg at det bør gjelde visse unntak fra avslagsplikten. Brudd på avslagsplikten kan sanksjoneres med erstatning og lemping.

Ved mislighold av kredittvurderings- eller avslagsplikten til ulempe for en forbruker bør det ikke kunne legges vekt på at tapet skulle ha vært begrenset ved tiltak fra forbrukeren selv.

I dag er det ikke angrerett for fastrentekreditt som overstiger 700 000 kr. Noe av begrunnelsen var at man ikke fant det hensiktsmessig med angrerett for boliglån. Forbrukerkredittdirektivet gir nå angrerett for usikret kreditt over dette beløpet som brukes til renovering. Etter boliglånsdirektivet kan medlemsstatene velge mellom å innføre en angrerett eller en betenkningstid ved boliglån. I forslaget til ny finansavtalelov vil regjeringen gå inn for en betenkningstid ved boliglån, og at det gis angrerett på all usikret kreditt til forbrukere. Regjeringen vil dessuten foreslå at boliglånsdirektivets regler om valutalån også skal gjelde for forbrukslån. Trolig vil dette gjøre det lite attraktivt med valutalån til forbrukere.

Regjeringen vil foreslå å følge opp forslaget i høringsnotatet om å forby koblingssalg av kreditt, som bygger på kravene i boliglånsdirektivet, men som etter regjeringens syn bør gjelde også for forbrukslån. Koblingssalg vil si at kreditten bare kan oppnås om kunden samtidig inngår en koblet avtale om varer eller tjenester, f.eks. at en type varer bare fås om den kjøpes på kreditt. Det bør likevel gjelde et unntak bl.a. for forsikringsavtaler som gjeldsforsikring e.l. og krav om at kunden også skal ha kontoforhold hos kredittyteren. Forslaget innebærer en utvidelse av dagens forbud mot koblingssalg etter finansforetaksforskriften § 16-1. Pakkesalg, f.eks. at det tilbys lavere kredittrenter til kunder med flere avtaler hos kredittyteren, bør imidlertid fortsatt være tillatt.

Regjeringen vil følge opp høringsnotatets forslag om at ågerrenter skal være ugyldige. Med ågerrenter menes rentevilkår som står i åpenbart misforhold til kreditten, eller som utilbørlig utnytter et avhengighetsforhold, gjeldsproblemer eller økonomisk nød. Forslaget kan gjøre det enklere for Finanstilsynet eller Forbrukertilsynet å føre tilsyn med slike avtalevilkår.

Etter at forslag til ny finansavtalelov er lagt frem for Stortinget, vil regjeringen se nærmere på behovet for strengere regler om markedsføring av kreditt, avtaleregler om såkalt «folkefinansiering» og regler om leiefinansiering, f.eks. ved privatleasing av bil.

4.2.2 Tilslutning til tvisteløsningsordninger

Når det oppstår tvister mellom finansforetak og deres kunder, er det i begge parters interesse at saken løses på en ryddig og effektiv måte. For forbrukere vil det i tillegg være avgjørende at saken kan behandles ordentlig uten fare for høye kostnader. Stortinget vedtok i 2014 en lovregel som sikrer at forbrukere ikke må betale sakskostnader ved domstolsbehandling av saker som forbrukeren har fått medhold i fra en offentlig godkjent tvisteløsningsordning, og hvor foretaket ikke har fulgt uttalelsen fra tvisteløsningsordningen. I slike tilfeller skal finansforetaket betale sakskostnadene i første rettsinstans, og også ved en anke hvis det er foretaket som anker.

Finansklagenemnda er den sentrale tvisteløsningsordningen i finanssektoren, og er også det eneste organet på finansmarkedsområdet som har offentlig godkjenning etter lov om godkjenning av klageorganer. Nemnda behandler tvister som springer ut av avtaler mellom finansforetak og deres kunder, finansforetak som avviser kunder, og manglende medvirkning ved flytting av kundeforhold fra ett finansforetak til et annet. Nemnda ble opprettet i 2010 av Forbrukerrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finans Norge, Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes forening.

Finansklagenemnda behandler en rekke tvister mellom forbrukere og finansforetak hvert år. I 2017 fattet nemnda avgjørelse i totalt 833 saker, hvorav om lag 27 pst. av sakene ble avgjort helt eller delvis i forbrukers favør, se figur 4.2.

Kilde: Finansklagenemnda.

Finansdepartementet ba i brev 31. august 2018 Finanstilsynet om å utarbeide en oversikt over i hvilken grad foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere i Norge, er tilsluttet en godkjent tvisteløsningsordning. Finanstilsynets oversikt viser at det er svært mange som ikke er tilknyttet en slik ordning. Dette gjelder særlig filialer av utenlandske foretak og foretak som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge, men også mange norske foretak. Kundene til disse foretakene har dermed et svakere vern av sine rettigheter og interesser, bl.a. ved at reglene om dekning av sakskostnader ikke kommer til anvendelse.

Departementet mener alle forbrukere bør ha de samme rettighetene overfor alle foretak som har tillatelse til å yte visse tjenester. Dermed bør alle foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, være tilsluttet et godkjent klageorgan. Departementet har bedt Finanstilsynet om å utarbeide utkast til forskriftsregler med krav om at finansforetak, verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond og forvaltere som markedsfører alternative investeringsfond til ikke-profesjonelle investorer, må være tilsluttet en offentlig godkjent tvisteløsningsordning. Departementet har videre bedt Finanstilsynet vurdere mulighetene for å få på plass tilsvarende krav for foretak som driver grensekryssende virksomhet, herunder filialer av utenlandske foretak som ikke omfattes av gjeldende forskriftshjemler. Finanstilsynet skal komme med utkast til regelverksendringer og tilhørende høringsnotat innen 1. august 2019.

4.3 Kundemobilitet

4.3.1 Bytte av bank og forsikringsforetak

Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok slik, bidrar dette til god konkurranse tilbyderne imellom. Dette gjør at forbrukerne kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser, samtidig som god konkurranse er med på å sikre mer kostnadseffektiv drift og bedre bruk av arbeidskraft og kapital.

Det har blitt enklere å bytte bank og forsikringsforetak de siste årene, bl.a. fordi norske banker har samlet seg om Finans Norges regler om samarbeid ved bankbytte. Hovedregelen er at overføring av innskudd, fullmakter og betalingsoppdrag skal skje innen tre virkedager etter at den gamle banken har mottatt nødvendige opplysninger fra den nye banken. Bankene skal etter reglene gi sine kunder informasjon om hvordan kundeforholdet kan overføres fra en bank til en annen, og i praksis trenger kunden ofte ikke å gjøre mer enn å be den nye banken sette i gang prosessen, f.eks. i enkle «bli kunde»-løsninger på nettet. På Finansportalen er det lett å finne en oversikt over priser og vilkår, og å sette i gang bytteprosessen, jf. nærmere omtale av portalen nedenfor.

I forslaget til ny finansavtalelov som Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med (se avsnitt 4.2.2), vil mesteparten av Finans Norges regler om bankbytte for forbrukerkunder lovfestes. Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte på å foreslå regler som innebærer at forbrukere skal få bistand til å flytte kundeforholdet til en ny tjenesteleverandør. Forbrukeren vil få rett til slik bistand både ved bytte av konto i det norske markedet og ved overføring av kundeforholdet til en bank i en annen EØS-stat. Reglene, som bygger på EUs betalingskontodirektiv, vil også gjøre det lettere for forbrukere i andre EØS-stater å benytte en norsk bank til å utføre betalingstjenester hvis de ønsker det.

I Justis- og beredskapsdepartementets lovarbeid tas det sikte på å videreføre utgangspunktet om at retten til konto og betalingstjenester skal være lik for alle kunder. Samtidig bør loven i større grad gi uttrykk for i hvilke situasjoner forespørsel om konto og betalingstjenester likevel kan avvises. Tjenesteyteren bør ikke være forpliktet til å inngå avtale om å yte tjenester utenfor EØS eller til å inngå avtale med en kunde som ikke er bosatt eller registrert i EØS. Det samme gjelder når vilkår for tjenesteytingen etter hvitvaskingsloven ikke er oppfylt, samt når en plikt til å avvise kunden følger av annet regelverk.

Andelen som bytter boliglånsbank, har ligget rundt 8–10 pst. de siste årene, ifølge undersøkelsen Forbruker- og finanstrender 2019 fra Kantar, se figur 4.3. Andelen som reforhandler boliglånet, har ligget på ca. 25 pst. de siste to årene. De vanligste svarene på hvorfor kundene ikke bytter bank eller reforhandler boliglånet, er at de er fornøyd med banken sin eller tror det er lite å spare, se panel B i figur 4.3. En del oppgir at de ikke ønsker å bruke tid på å bytte eller reforhandle, andre at de vil være lojale mot sin bank. Få svarer at de tror bankbytte er vanskelig. Som vist i figur 4.4, har andelen som tror det er lett å bytte bank, økt de siste årene. Samtidig kan det lave rentenivået ha bidratt til at færre har tatt initiativ til å bytte bank eller reforhandle lån.

Kilde: Kantar.

Kilde: Kantar.

Det er færre i undersøkelsen som svarer at de tror det er vanskelig å bytte skadeforsikringsforetak, se panel B i figur 4.4, og det er flere som bytter. Andelen som svarer at de har byttet hovedforsikringsforetak eller tatt i bruk et nytt foretak, har ligget på om lag 15 pst. de siste årene. Skadeforsikringsprodukter er som regel ettårige risikodekninger som er relativt oversiktlige å sette seg inn i for forbrukere.

I livsforsikrings- og pensjonsmarkedet er produktene ofte mer komplekse, og konsekvensene av ulike produktegenskaper materialiserer seg først mange år inn i fremtiden. Det kan dermed være vanskeligere for forbrukere å orientere seg i dette markedet, og å ta gode valg mellom ulike leverandørers produkter. To tredjedeler av de spurte i Forbruker- og finanstrender 2019 svarer at de opplever det som vanskelig, eller at de ikke vet om det er lett eller vanskelig, å sammenligne tilbud fra ulike leverandører av livsforsikrings- og pensjonsprodukter. En del av bakgrunnen for regjeringens arbeid med egen pensjonskonto, jf. omtale i avsnitt 4.4, er at mange forbrukere ikke synes å tilpasse seg optimalt i valg om plassering og sammenslåing av pensjonskapitalbevis, det vil si opptjente pensjonsmidler fra innskuddspensjonsordninger.

Både i Norge og internasjonalt tilbys bank- og forsikringstjenester i stadig større grad på nye måter gjennom ny eller eksisterende teknologi. Utviklingen skjer både hos etablerte aktører med konsesjon som bank eller forsikringsforetak, og utenfor de tradisjonelle markedene, der stadig flere aktører tilbyr helt nye løsninger, ofte frikoblet fra etablerte kanaler for betalingsformidling og annen finansiell tjenesteyting. Etter hvert som ny teknologi modnes og regelverket tilpasses nye løsninger og forretningsmodeller, kan konkurransen mellom tilbyderne øke, og det kan bli enda lettere å bytte tjenesteleverandør eller bruke flere leverandører samtidig.

EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2), som trådte i kraft i Norge 1. april i år, innebærer f.eks. at kundene kan samle og bruke tjenester fra flere banker i én løsning, uten at de enkelte bankene må gi samtykke, se omtale i kapittel 3.6.2. Finanstilsynet skriver i rapporten Finansielt utsyn desember 2018 at tjenester som samler informasjon om en kundes ulike bankforbindelser, kan bidra til å redusere kundenes lojalitet til konkrete banker og øke priskonkurransen på standardiserte produkter.

Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre tjenestetilbydere. Det krever at aktørene i finansnæringen enes om gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene. Gjennomføringen av direktivene om betalingskonto og betalingstjenester vil gjøre det enda enklere å bytte bank og bruke tjenester fra flere banker fremover. Når resultatene av ny teknologi i et åpnere marked har materialisert seg, vil det imidlertid være naturlig å vurdere behovet for ytterligere regelverkstilpasninger og andre tiltak. Regjeringen vil også vurdere EU-kommisjonens varslede kost-nytte-gjennomgang av kontonummerportabilitet (det vil si at kontonummeret følger kunden, ikke banken), som skal foreligge i september i år. Regjeringen tar derfor sikte på å gi en nærmere vurdering av dette temaet i Finansmarkedsmeldingen 2020.

4.3.2 Finansportalen

Finansportalen er en uavhengig nettportal drevet av Forbrukerrådet, som skal gi forbrukerne god og sammenlignbar informasjon om produkter i finansmarkedet og gjøre det enkelt for forbrukerne å finne de beste prisene og vilkårene. Portalen har også verktøy for enkelt å bytte tjenestetilbyder.

Prisopplysninger fra Finansportalen blir benyttet som grunnlag for rentesatser som myndighetene i sin tur benytter til en rekke formål. Basisrenten fastsettes av Finanstilsynet med utgangspunkt i uttrekk av priser på boliglån fra Finansportalen. Basisrenten ligger igjen til grunn for Skatteetatens fastsettelse av normrenten. Normrenten benyttes til å beregne skattepliktig rentefordel ved rimelige lån i arbeidsforhold.

Basisrenten brukes videre som grunnlag for å fastsette utlånsrentene til Statens lånekasse for utdanning, Husbanken, og Statens Pensjonskasse, og for statens utlån til de regionale helseforetakene.1 Finansportalens datasett deles også gratis med kommersielle sammenligningstjenester, som bl.a. Norsk Familieøkonomi, Dinside.no, Dine Penger og Nettavisen.

For at portalen skal fungere etter hensikten, har finansforetak plikt til å innrapportere sine priser til portalen. Finansdepartementet har fastsatt krav om at finansforetak, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond skal ha en godt synlig lenke til Finansportalen på forsiden av sine nettsider og på øvrige digitale plattformer hvor priser eller produkter presenteres.

På oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet har konsulentselskapet Menon Economics gjennomført en evaluering av Finansportalen, hvor de bl.a. har undersøkt i hvilken grad Finansportalen har påvirket forbrukernes kunnskap om og oversikt over tilbudet i markedet, og om portalen har påvirket kundemobilitet og konkurranse. Gjennomgangen viste at mellom 34 og 42 pst. av voksne norske forbrukere har kjennskap til portalen, og at omtrent 20 pst. har besøkt Finansportalen.no det siste året. 80 pst. av de som har besøkt Finansportalen, bekrefter at besøket har økt deres kunnskap om priser eller andre relevante markedsforhold. Det tilsier at portalen har bidratt direkte til å informere én av seks forbrukere det siste året. Evalueringen konkluderer med at Finansportalen bidrar til økt kunnskap hos forbrukerne og lavere søkekostnader når forbrukere skal orientere seg i finansmarkedet.

Stadig flere forbrukere benytter Finansportalen når de skal bytte eller reforhandle finansielle tjenester, men evalueringen fant ikke konkrete bevis på at portalen har bidratt til økt bytte- og forhandlingsatferd totalt sett. Finansportalen kan ifølge Menon likevel ha styrket forbrukernes forhandlingsmakt. Et lavt nivå på bytte- og reforhandlingsaktiviteten kan skyldes at prisene er relativt like. Statistiske analyser indikerer at Finansportalen har hatt en liten, men positiv, effekt på konkurransen, hovedsakelig i markedet for boliglån.

Menon-rapporten har også sett på hvilke forutsetninger som bør være til stede for at denne type markedsportaler skal gi tilsiktede virkninger, og vurdert Finansportalens ulike tjenester opp mot disse. Prisportaler er egnet dersom konkurransen i markedet er svak som følge av høye søkekostnader for forbrukerne, og det ikke foreligger fare for koordinert atferd fra tilbydernes side. Etter Menons vurdering er alle markedene som Finansportalen dekker, kjennetegnet av at kundene har dårlig prisinformasjon uten portalen. Det vil si at kundenes søkekostnader er høye, og at det er et behov som portalen kan dekke. Datamaterialet som lå til grunn for analysen, ga ikke grunnlag for å undersøke om portalen kan ha ført til stilltiende prissamarbeid, men Menons vurdering er at portalen ikke har ført til koordinerende atferd i de aktuelle markedene.

Departementet mener at Finansportalen har en viktig funksjon i å samle inn og gi god og enkelt tilgjengelig informasjon som hjelper forbrukerne å orientere seg i finansmarkedene. Videre danner priser som rapporteres til finansportalen, grunnlag for sentrale rentesatser som benyttes av myndighetene til en rekke formål. Det er avgjørende at både forbrukere og myndighetene kan ha tillit til at Finansportalen gir prisinformasjon som holder høy kvalitet og er oppdatert til enhver tid. Det må derfor være en prioritert oppgave for Forbrukerrådet, som administrerer Finansportalen, å sikre kvaliteten og korrektheten på de renteleveringene som Finansportalen gir til markedet, herunder til Finanstilsynet som beregner basisrenten.

Også for de andre produktområdene som dekkes av Finansportalen, må en kunne være trygg på at oppgitte priser er korrekte og oppdaterte. På grunn av utfordringer med å kvalitetssikre innkomne data for forsikringsprodukter så Forbrukerrådet sommeren 2018 seg nødt til midlertidig å ta ned forsikringsdelen av portalen. Det er etter departementets syn viktig at en kvalitetssikret forsikringsdel kommer raskt i drift igjen, og at arbeidet med portalen innrettes slik at slike situasjoner ikke oppstår på nytt.

4.4 Pensjon

4.4.1 Utviklingen i markedet for pensjonsprodukter

Livsforsikringsforetakene forvaltet i 2018 om lag 1 400 mrd. kroner på vegne av kundene sine. En stor del av dette er midler som skal finansiere fremtidige pensjoner. Det er viktig at midlene forvaltes fornuftig og med tilstrekkelig grad av sikkerhet for at leverandørene kan oppfylle sine forpliktelser overfor kundene.

Som omtalt i avsnitt 2.6, har det vedvarende lave rentenivået og den økende levealderen i befolkningen gjort det nødvendig å styrke soliditeten hos pensjonsleverandørene. Utviklingen har også påvirket tilbudet av pensjonsprodukter fra leverandørene og etterspørselen etter tjenestepensjonsprodukter fra arbeidsgivere. Lavere forventet avkastning og lengre utbetalingsperiode har gjort det dyrere å finansiere en gitt årlig og livsvarig pensjonsytelse. Sammen med endringer i regelverket som har lagt til rette for etablering av innskuddspensjonsordninger, har det ført til at ytelsespensjonsordninger i stor grad har blitt erstattet av innskuddspensjonsordninger. Nye foretak har i hovedsak valgt å etablere innskuddspensjonsordninger for sine ansatte. Figur 4.5 og 4.6 viser utviklingen i hhv. årlige premiebetalinger til ulike private tjenestepensjonsordninger og forvaltningskapitalen bak de samme pensjonsordningene. I 2014 var premiebetalingene for første gang høyere i innskuddspensjonsordningene enn i ytelsespensjonsordningene. Den relativt nye hybridordningen har foreløpig et svært begrenset omfang.

Kilde:  Finanstilsynet og Finans Norge.

Kilde:  Finanstilsynet og Finans Norge.

Mesteparten av den aktive opptjeningen skjer i innskuddspensjonsordningene, men det er fortsatt en betydelig kapital bak rettigheter fra ytelsespensjonsordninger og da spesielt i fripoliser. Departementet legger vekt på å vedlikeholde og videreutvikle et godt regelverk både for den voksende delen av markedet og for forvaltningen av midlene som skal sikre allerede opptjente rettigheter.

Innskuddspensjonsordninger har i all hovedsak ingen garanti for verdiutviklingen på pensjonsmidlene og utbetales som regel som opphørende ytelser. Utviklingen innebærer dermed at både avkastnings- og levealdersrisiko må bæres av den enkelte arbeidstaker og pensjonist i stedet for av pensjonsleverandør og arbeidsgiver som i ytelsespensjonsordningene.

I ytelsespensjonsordningene var det typisk et mål om at arbeidstaker ved pensjonsalder skulle ha opptjent en gitt årlig livsvarig pensjonsytelse, f.eks. 2/3 av sluttlønn inkludert en standardberegnet folketrygd. I innskuddspensjonsordningene er spennet i nivå på pensjonssparingen stort. Spennet går fra minimumssatsen etter lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP) på 2 pst. av lønn ut over 1 G og opp til maksimalsatsene på 7 pst. av all lønn med mulighet for et tilleggsinnskudd på 18,1 pst. for lønn mellom 7,1 G og 12 G.

Figur 4.7 og 4.8 viser andelen av medlemmer i innskuddspensjonsordninger på ulike innskuddsnivåer fordelt etter innskuddssats for hhv. lønn ut over 1 G og fra første krone. Samlet var det ca. 1,4 mill. medlemmer i innskuddspensjonsordninger i 2018. Om lag 26 pst. av disse hadde minimumsordninger med 2 pst. innskudd av lønn over 1 G.

Kilde: Finans Norge.

Omtrent 1 mill. av medlemmene hadde innskuddspensjonsordninger med opptjening for inntekt kun over 1 G. Innskuddssatsene for denne gruppen ligger generelt lavere enn for medlemmer med opptjening fra første krone. Over halvparten har minstesatsen i OTP-loven på 2 pst. av inntekt, og nesten halvparten får ikke noe tilleggsinnskudd for lønn over 7,1 G.

Nesten 400 000 av medlemmene hadde ordninger som gir opptjening fra første krone. Omtrent 2/3 av disse hadde en innskuddssats på 5 pst. eller mer, og nær 9 pst. var medlem i ordninger som utnytter lovens maksimalrammer fullt ut. Bare 0,5 pst. av medlemmene med sparing kun over 1 G hadde maksimalsatser.

Kilde: Finans Norge.

Siden 1. september 2014 har det vært mulig for fripoliseinnehavere å si fra seg rentegarantien og overskuddsdelingen i fripoliser i bytte mot investeringsvalg. Foreløpig har omfanget av slik konvertering vært svært begrenset. En forklaring kan være at mange av fripoliseinnehaverne har kort tid igjen til pensjonering og en relativt høy rentegaranti.

Pensjonsreformen har også gitt arbeidstakere flere valgmuligheter på pensjonsområdet, som når de skal starte uttak av pensjon, om pensjonen skal tas ut helt eller delvis og om den skal tas ut i kombinasjon med videre arbeid. Samlet sett har utviklingen ført til at den enkelte må ta større ansvar for egen pensjonssparing. Dette stiller krav til god informasjon fra både myndigheter, pensjonsleverandører og arbeidsgivere, slik at den enkelte blir satt i stand til å gjøre gode og rasjonelle valg i pensjonsmarkedet. Et virkemiddel for å ivareta de som ikke har ønske eller mulighet til å ta aktive valg for egen pensjon, er å sørge for gode standardløsninger f.eks. for investeringsprofil.

Regjeringen vil bidra til trygge, gode og forutsigbare rammer for privat sparing og har opprettet en ny skattefavorisert individuell pensjonsordning for de som ønsker å supplere pensjonen fra kollektive ordninger. I 2018 ble det spart over 1,8 mrd. kroner, og samlet sett er det spart 3,2 mrd. kroner i den nye ordningen siden innføringen i november 2017. Det er imidlertid vanskelig å si hvor mye av dette som er økt sparing, og hvor mye som ellers ville blitt spart på andre måter.

4.4.2 Regelverksutviklingen

Generelt

Prinsippene i pensjonsreformen er i stor grad gjennomført i de private pensjonsordningene. Likevel er sentrale deler av det private pensjonssystemet nå inne i relativt omfattende endringsprosesser. For innskuddspensjonsordninger er ordningen med egen pensjonskonto i ferd med å innføres, mens det for ytelsespensjonsordningene særlig arbeides med regelverket for forvaltningen av pensjonskapitalen.

De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

Egen pensjonskonto

Regjeringen la 14. desember 2018 frem et lovforslag om egen pensjonskonto og om å oppheve regelen om minimum 12 måneders ansettelse for å ha rett på å få med seg opptjent pensjon. Stortinget vedtok lovendringer i innskuddspensjonsloven om egen pensjonskonto mv. i april 2019, jf. Lovvedtak 52 (2018–2019).

Hensikten med egen pensjonskonto er særlig å oppnå en større grad av samling av pensjonsmidler for å utnytte eventuelle stordriftsfordeler i kapitalforvaltningen og å redusere forvaltnings- og administrasjonskostnader. For oppnå dette er det bl.a. vedtatt en ordning med såkalt passivt samtykke, noe som vil si at den enkelte arbeidstakers tidligere pensjonssparing i pensjonskapitalbevis automatisk samles på pensjonskontoen dersom vedkommende ikke reserverer seg mot slik samling. Passivt samtykke forutsetter at det gis god informasjon til arbeidstaker i forkant slik at arbeidstaker får et godt grunnlag for å vurdere om samling av pensjonsmidlene vil lønne seg.

Ordningen med egen pensjonskonto innfører også et nytt element i pensjonssystemet ved at den enkelte selv kan velge leverandør. Dette vil gi økt valgfrihet, men også økt ansvar for egen pensjon.

Før en ordning med egen pensjonskonto hos selvvalgt leverandør kan tre i kraft, er det behov for å avklare bl.a. hvordan ansvaret for betaling for forvaltning og administrasjon av pensjonskontoer med selvvalgt leverandør skal fordeles mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Slik avklaring vil komme i forskrift. Videre må pensjonsleverandørene få noe tid til å få på plass systemer og tekniske løsninger for flytting av kontoer og utveksling av informasjon mv.

Finansdepartementet vil samarbeide med arbeidslivspartene og pensjonsleverandørene om gjennomføringen av egen pensjonskonto for å sikre at systemet kommer godt på plass fra starten.

Garanterte pensjonsprodukter

Et hovedhensyn bak reguleringen av pensjonsleverandørene er som nevnt at det må være trygghet for opptjente pensjoner. Dette gjelder særlig for forvaltningen av såkalte garanterte pensjonsprodukter. Det vil si pensjonsprodukter der kunden er lovet en gitt pensjonsytelse, typisk kollektive ytelsesordninger og fripoliser fra slike ordninger.

For at kundene skal få de ytelsene de er lovet fra fripoliser, må pensjonsleverandørene oppnå en gitt garantert avkastning. Eventuell verdiøkning på ytelsene må finansieres med avkastning ut over garantiene. De senere årene har kundene fått tildelt lite slik meravkastning. De grunnleggende utfordringene for markedet er det lave rentenivået og den økende levealderen i befolkningen. Det lave rentenivået innebærer lav sikker markedsavkastning. Pensjonsleverandørene har likevel gjennomgående oppnådd en avkastning over avkastningsgarantiene, bl.a. på rentebærende instrumenter som ble utstedt da rentenivået var høyere. Imidlertid har det som har vært oppnådd av overskudd på forvaltningen de siste årene, blitt brukt til å bygge avkastningsbuffere og til oppreservering for økt levealder. Oppreserveringen er nå i all hovedsak ferdig, mens rentenivået fortsatt er lavt sammenlignet med avkastningsgarantiene.

Blant annet pensjonsleverandørene har hevdet at avkastningspotensialet for kundene har blitt begrenset av regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Finansdepartementet satte i november 2017 ned en arbeidsgruppe for å vurdere om det er mulig å gjøre endringer i regelverket for forvaltning av garanterte pensjonsprodukter som klart er til kundenes fordel. Arbeidsgruppen avga sin rapport i september 2018. Arbeidsgruppen vurderte både endringer i virksomhetsregelverket, som i utgangspunktet vil gjelde for alle de forsikrede, og endringer som kan gi de forsikrede økt valgfrihet i kontraktsforholdet.

De mulige endringene i virksomhetsregelverket gjelder pensjonsleverandørene adgang til å benytte avkastningsoverskudd til å bygge buffere og hvordan disse bufferne kan brukes, samt fordelingen av overskudd mellom leverandør og kunde.

Etter dagens regelverk kan pensjonsleverandørene beholde inntil 20 pst. av et eventuelt avkastningsoverskudd på fripoliser. Pensjonsleverandørene kan imidlertid før overskuddsdelingen sette av avkastningsoverskudd til såkalte tilleggsavsetninger som kan benyttes til å dekke avkastningsunderskudd i senere år. Det må i hovedsak settes av like mye til tilleggsavsetninger på alle kontrakter, uavhengig av den enkelte kontrakts behov for slik bufferbygging. Tilleggsavsetningene kan benyttes til å dekke avkastningsunderskudd mellom null og garantinivået. Dersom tilleggsavsetningene ikke er tilstrekkelige til å dekke underskuddet, må underskuddet dekkes av pensjonsleverandørenes egenkapital. Negativ avkastning må uansett dekkes av pensjonsleverandørens egenkapital. I begge tilfeller skal egenkapitalen tilføres kundemidlene med endelig virkning. I tillegg til tilleggsavsetningene kan avkastningsbuffere bygges opp gjennom at urealiserte kursgevinster samler opp i kursreguleringsfond.

Arbeidsgruppen vurderte tre grupper av endringer i disse reglene, kalt A, B og C i rapporten. Endring A innebar adgang til mer differensiert bygging av buffere og sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond til ett bufferfond som kan dekke negativ avkastning. Endring B innebar å tillate at midler fra pensjonsleverandørenes egenkapital kan tilføres til kundemidlene på midlertidig basis og føres tilbake til egenkapitalen på et senere tidspunkt, mens C innebar å endre overskuddsdelingen slik at pensjonsleverandørene får en større andel av overskuddet.

For valgfrie endringer av kontrakter vurderte arbeidsgruppen særlig en mulighet for pensjonsleverandører til å kompensere den forsikrede for verdien av avkastningsgarantien ved frivillig konvertering til fripolise med investeringsvalg, kalt D i arbeidsgrupperapporten. Arbeidsgruppen oppsummerte vurderingen av tiltakene slik:

«For endringer som overfører risiko til kundene, som i punkt A-C, med sikte på høyere forventet avkastning, vil effekten særlig og i økende grad avhenge av leverandørenes tilpasninger og markedsforhold. Endringene i A (samlet og mer fleksibelt bufferfond), har trolig begrenset betydning når markedsrenten er lav, men de samlede endringene vil kunne innebære positive nettoeffekter for kundene. Endringene i B (lånt egenkapital) og C (endret overskuddsdeling) fremstår ikke som å være klart til kundens fordel. Endringer i D (utvidelser i mulighetsrommet for kundenes valg), antas i utgangspunktet å kunne være klart til fordel for kundene, dersom de gis gode regulatoriske rammer.»

Arbeidsgruppen vurderte fordeler og ulemper ved de ulike tiltakene, men ble ikke bedt om å lage utkast til konkrete regelverksendringer. Dersom det skal gjøres endringer i regelverket, må først utkast til lov- eller forskriftsendringer utredes og sendes på høring. Finansdepartementet ba 10. januar 2019 Finanstilsynet om å utarbeide utkast til nødvendige lov- eller forskriftsendringer, samt utkast til høringsnotat, basert på alle regelverksforslagene som arbeidsgruppen vurderte. Finanstilsynet ble samtidig bedt om å vurdere hvilke endringer som bør gjennomføres. Fristen for tilbakemelding er satt til 30. juni 2019. Departementet vil deretter vurdere hvilke regelverksforslag som skal sendes på alminnelig høring.

Oppdraget til Finanstilsynet omfatter også å vurdere dagens regel om at pensjonsleverandørene kan holde tilbake inntil 2 pst. av kursreguleringsfondet ved flytting. En eventuell endring av denne regelen er bl.a. relevant for flytting av kommunale pensjonsordninger ved kommunesammenslåinger. Departementet har bedt Finanstilsynet om å ta hensyn til at finansministeren har varslet en avklaring av dette regelverket innen 1. januar 20202.

Pensjon fra første krone

Minstekravet til pensjonssparing etter lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP) er 2 pst. av ansattes lønn mellom 1 G og 12 G.

I innskuddspensjonsordninger skulle det i utgangspunktet ikke betales innskudd for lønn under 2 G. Grunnen var at kompensasjonsgraden skulle bli om lag lik for alle lønnsnivåer inntil 12 G når man så tjenestepensjon og pensjon fra folketrygd samlet. Den nedre grensen ble senket til 1 G i forbindelse med innføringen av OTP i 2006. Alderspensjonen i folketrygden er fra 2011 lagt om til en mer innskuddslignende modell med alleårsopptjening av pensjon som andel av all lønn inntil 7,1 G. Det er fra 2014 åpnet for, men ikke stilt krav om, å gi opptjening fra første krone også i innskuddspensjonsordninger.

Hybridordningene, som ble innført i 2014, har krav om opptjening fra første krone. Foretak som ønsker å ha en minimumsordning, må da tilpasse nivået på satsene slik at alle de ansatte får sparing minst tilsvarende 2 pst. av lønn mellom 1 G og 12 G. Kravet om opptjening fra første krone i hybridordningene var begrunnet i tilpasningen til den nye folketrygden.

Spørsmålet om det skal være krav om opptjening av pensjon fra første krone også i innskuddspensjonsordninger er i stor grad en avveining mellom økte utgifter til pensjon for foretakene og økt pensjonsopptjening for arbeidstakere. Foretak som sparer mer enn lovens minimum for sine ansatte, kan tilpasse sitt pensjonsutgiftsnivå til et krav om opptjening fra første krone gjennom å senke innskuddssatsene for alle. For disse kan det dermed også være et spørsmål om fordeling mellom høyt- og lavtlønnede ansatte. Kombinasjonen av minimumskrav etter OTP og regelen om at pensjonsinnskuddene ikke kan utgjør en større del av lønn for høytlønte enn for lavtlønte, «forholdsmessighetsprinsippet», legger begrensninger på muligheten til å kompensere for en utgiftsøkning ved å senke satsene.

Under debatten i stortinget om representantforslaget i Dokument 8:218 S (2017–2018) om pensjon fra første krone, ble det vedtatt å be regjeringen om å sette ned et partssammensatt utvalg for å vurdere spørsmålet.

Departementet vil sette ned en arbeidsgruppe med deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, LO, NHO, Virke og YS for å utrede spørsmålet om pensjonsopptjening fra første krone i innskuddspensjonsordninger. Utredningen vil også omfatte spørsmålene om medlemskap i private tjenestepensjonsordninger også for ansatte under 20 år og ansatte med lavere stillingsandel enn 20 pst. Arbeidsgruppen skal avgi sin utredning i løpet av første halvår 2020.

Privat AFP

Privat avtalefestet pensjon (AFP) er en tariffbasert pensjonsordning for ansatte i privat sektor. Statens tilskudd til ordningen er regulert i AFP-tilskottsloven, som Arbeids- og sosialdepartementet forvalter. Regjeringen vil videreføre statens bidrag til AFP i privat sektor, men ikke øke det utover dagens nivå når det gjelder kostnad eller andel, dersom partene ønsker å opprettholde ordningen.

Den opprinnelige AFP-ordningen ble innført som en tidligpensjonsordning fra 1988. I forbindelse med pensjonsreformen og ny folketrygd ble AFP fra 2011 lagt om til å gi en i hovedsak livsvarig pensjonsytelse som kan tas ut fleksibelt fra fylte 62 år. I 2017 evaluerte LO og NHO ordningen. Arbeids- og sosialdepartementet deltok som observatør i evalueringsarbeidet. Konklusjonen fra evalueringen var at ordningen i hovedsak har fungert etter hensikten, bl.a. gjennom å gi gode insentiver til å stå lengre i arbeid. Evalueringen viste at ordningen også har utfordringer, f.eks. i form av økende gjensidige forpliktelser for bedriftene dersom dagens ytelses- og premienivå videreføres, under gitte forutsetninger om fremtidig lønnsvekst og avkastning. Videre er det en del arbeidstakere som mister retten til AFP fordi de av grunner verken arbeidsgiver eller arbeidstaker kan sies å ha kontroll over, ikke oppfyller kravene om AFP-tilknytning ved uttak og i minst 7 av siste 9 år før 62 år.

På bakgrunn av evalueringen ba NHO og LO i forbindelse med lønnsoppgjøret i 2018, via riksmeklerens brev 8. april 2018, om regjeringens bistand til å utrede en mulig ny AFP. Statsministeren uttalte i svarbrev samme dag at regjeringen er positiv til å yte slik bistand. Statsministeren utalte samtidig at en forutsetning for regjeringens bistand er at en ny AFP-ordning må ha et bærekraftig finansielt grunnlag over tid og understøtte målene med pensjonsreformen, herunder gi insentiver til å være i arbeid og fungere godt som en del av det samlede pensjonssystemet. NHO og LO utreder nå på denne bakgrunn mulige endringer i ordningen med bistand fra Arbeids- og sosialdepartementet og Finansdepartementet.

4.5 Forbrukslån

4.5.1 Utviklingen i markedet for forbrukslån

Forbrukslån er usikret gjeld til personkunder, og omfatter også kredittkortgjeld. Markedet for slike lån har vokst kraftig de siste årene. Veksten har over lengre tid vært mer enn dobbelt så høy som veksten i samlet gjeld. Ved utgangen av 2018 utgjorde forbrukslån til norske husholdninger ca. 113 mrd. kroner. Det er fortsatt en liten andel av husholdningenes samlede gjeld, i overkant av 3 pst., men husholdningenes renteutgifter på slike lån står for ca. 14 pst. av husholdningenes samlede renteutgifter.

Finanstilsynet har kartlagt virksomheten til et utvalg banker og finansieringsforetak som yter forbrukslån. Ved utgangen av 2018 viser tallene fra dette utvalget en utlånsvekst i det norske markedet på 10 pst, se figur 4.9. Når det justeres for salg av porteføljer, er utlånsveksten på ca. 13 pst. Til sammenligning var årsveksten i samlet gjeld til husholdningene 5,5 pst. i samme periode.

Kilde: Finanstilsynet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kredittkortlån utgjorde i 2018 ca. 45 pst. av totale forbrukslån, en nedgang fra 49 pst. i 2017 og 55 pst. i 2016. Kredittkortlån gis typisk med en rentefri periode på 30–60 dager etter varekjøp, og rundt 35 pst. av kredittkortgjelden tilbakebetales i løpet av den rentefrie perioden.

En stor del av veksten i forbrukslån kommer fra spesialiserte forbrukslånsbanker, som i stor grad finansierer seg med kundeinnskudd som er sikret gjennom den norske innskuddsgarantiordningen. Sikrede innskudd er billig finansiering av den forholdsvis risikable virksomheten i forbrukslånsbankene. Relativt lave finansieringskostnader sammen med høye utlånsrenter innebærer at mange av forbrukslånsbankene har god lønnsomhet, og at de kan dekke relativt høye tap over løpende drift. Den høye lønnsomheten gjør forbrukslån til et attraktivt segment både for etablerte og nye aktører.

Fra i år endres imidlertid den årlige avgiften bankene må betale for å være omfattet av innskuddsgarantien. Mens avgiften til nå primært har blitt beregnet ut fra størrelsen på innskuddsmassen i den enkelte bank, skal den fra i år i større grad baseres på hvor risikabel virksomheten til banken er. Det innebærer at de typiske forbrukslånsbankene må betale langt mer enn tidligere, slik at sikrede innskudd blir en dyrere finansieringsform for slike banker. Bakgrunnen for endringene er nærmere omtalt i kapittel 10 i Prop. 159 L (2016–2017) og i kapittel 2.5.3 i denne meldingen.

Mislighold og tap på forbrukslån er høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Misligholdet av forbrukslån har økt det siste året, fra ca. 6 pst. i 2017 til i overkant av 7 pst. i 2018, se figur 4.10. Tap på forbrukslån utgjorde i 2018 1,5 pst. av utlånsvolumet. Tapene har holdt seg relativt stabile de siste årene. Flere banker selger misligholdte forbrukslån, hovedsakelig til finansieringsforetak. Ifølge Finanstilsynet ble det i 2018 solgt forbrukslånsporteføljer for ca. 4,5 mrd. kroner i Norge, mot 3,2 mrd. kroner i 2017.

Kilde: Finanstilsynet.

Det er mange og sammensatte årsaker til gjeldsproblemer, men forbruksgjeld er ofte en del av årsaksbildet. I en undersøkelse av forbrukstrender fra 2017 finner forbruksforskningsinstituttet SIFO at tilbakevendende betalingsproblemer utgjør et problem for ca. 6,5 pst. av de spurte. De som oppgav at de hadde både kredittkortgjeld og annen forbruksgjeld, var overrepresentert. En gjennomgang av gjeldsordningssaker i Oslo i 2017, også gjennomført av SIFO, viser at forbruksgjeld er en betydelig gjeldspost for mange av dem som søker gjeldsordning. I 2017 utgjorde forbruksgjelden i gjennomsnitt nesten 700 000 kroner i gjeldsordningssakene, nesten det dobbelte av hva som ble registrert for inngåtte gjeldsordninger i 2011.

I Norge har kreditor et sterkt vern. Et omfattende og landsdekkende namsmannsapparat sørger for at kreditor får utlegg i skyldnerens eventuelle eiendeler og fremtidige lønns- og trygdeutbetalinger. Det inngås gjerne «no cure, no pay»-avtaler med inkassoforetakene, slik at kreditor kun betaler dersom inkassoforetaket lykkes med å inndrive gjelden, noe som reduserer kostnadsrisikoen for kreditor ytterligere. De siste årene har det vært en markert økning i antall utleggsbegjæringer (gjelder alle gjeldskrav), noe som tyder på at inkassoforetakene nå i større grad benytter seg av namsmannsapparatet.

Finanstilsynet gjennomførte i 2018 stedlige tilsyn i seks banker med forbrukslån som sentralt virksomhetsområde, og har gjennom disse tilsynene funnet tegn på at bankene i større eller mindre grad overvurderer kundenes betjeningsevne, slik at forbrukslån innvilges til kunder som i henhold til Finanstilsynets retningslinjer ikke burde fått det. Finanstilsynet peker bl.a. på at bankene har automatiserte kredittvurderingsløsninger, og at flere ikke tar tilstrekkelig hensyn til bokostnader og andre levekostnader. Det er også avdekket at flere av bankene i løpet av søknadsprosessen informerer kundene om det maksimale lånebeløpet bankens interne retningslinjer tillater. I foreløpige tilsynsrapporter til bankene er det reist spørsmål ved om deres utlånspraksis oppfyller lovens krav om god forretningsskikk.

Særlig om markedet for små forbrukslån med kort løpetid

Finanstilsynet har gjennomført en kartlegging av markedet for små forbrukslån med kort løpetid i Norge. Dette er en form for forbrukslån som gjerne har svært høy effektiv rente. I noen land, som Sverige, Danmark, Storbritannia og Finland, har varianter av denne lånetypen hatt et betydelig marked, og myndighetene i disse landene har identifisert utfordringer knyttet til bl.a. forbrukervern og slike lån. I Norge har man imidlertid ikke hatt et særlig stort marked for små lån med kort løpetid. Finanstilsynets kartlegging bekrefter at dette fortsatt er tilfellet. En undersøkelse blant tolv av de største forbrukslånsforetakene finner at det innvilges få lån på under 10 000 kroner. I andre halvår 2018 var i underkant av 3 pst. av innvilgede lån på under 10 000 kroner, og av disse tre prosentene hadde kun 29 pst. en løpetid under 12 måneder. Av alle lån innvilget i 2018 ble kun 4 pst. gitt med en løpetid under 12 måneder. Utlånsmønsteret endret seg lite fra andre halvår 2017, se figur 4.11.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

Som ledd i kartleggingen gjennomførte Finanstilsynet søk på Finansportalen av renter og kostnader for ulike løpetider og lånebeløp. Søkene viste at det er flest tilbud om mellomstore lånebeløp, og få tilbud av svært små lån. Ingen av tilbudene på Finansportalen hadde på tidspunktet for søket en nominell rente som nærmet seg f.eks. det svenske rentetaket på rundt 40 pst. Effektiv rente for små lån med kort løpetid varierte fra 9,9 pst. til over 600 pst. De høyeste effektive rentene var knyttet til de minste lånebeløpene med løpetid på seks måneder. 16 pst. av lånetilbudene hadde en effektiv rente på over 100 pst., se figur 4.13, og alle disse lånetilbudene lå på eller under 10 000 kroner.

Kilde: Finanstilsynet.

Finanstilsynet påpeker at utvalget kun inneholder tilbud som rapporteres til Finansportalen, og at det ikke gis informasjon om faktisk inngåtte låneavtaler. Det er også usikkert om samtlige av tilbudene oppgitt på Finansportalen er reelle tilbud fra bankene, særlig for de minste lånebeløpene og korteste løpetidene. Finanstilsynet utelukker heller ikke at enkelte av lånetilbudene kan skyldes feilrapportering til Finansportalen.

Stedlige tilsyn bekrefter ifølge Finanstilsynet inntrykket fra kartleggingen. Ingen av bankene som Finanstilsynet gjennomførte tilsyn hos i 2018, tilbyr forbrukslån under 5 000 kroner. Ifølge Finanstilsynet har de fleste bankene som opererer i Norge, 10 000 kroner som minimumsbeløp.

Finanstilsynets gjennomgang tyder på at det er få foretak i Norge som har spesialisert seg på mindre forbrukslån, og trekker frem noen mulige årsaker til at små forbrukslån med kort løpetid ikke er særlig utbredt i Norge sammenlignet med våre naboland. For det første er det i Norge god tilgang til kostnadsfri kreditt gjennom kredittkort (forutsatt betaling av skyldig beløp før forfall). For det andre er rentene på vanlige forbrukslån langt lavere enn observert i markedet for snabblån i Sverige. For det tredje var det, da smålån første gang ble introdusert i Norge, ikke mulig å tilfredsstille kravene til identitetskontroll og opplysningsplikt etter finansavtaleloven uten at kunden på forhånd hadde inngått kredittavtale med finansforetaket. Bank-ID gjør det nå lettere å signere for lån over nett i løpet av kort tid.

4.5.2 Gjennomførte og planlagte tiltak

Tilgang til usikret kreditt gir husholdningene mulighet til å jevne ut forbruket over tid, til dels frikoblet fra når inntektene kommer. Slik kreditt kan imidlertid også skape problemer for personer som av ulike grunner tar opp større lån enn de klarer å betjene, f.eks. fordi man undervurderer kostnaden ved låneopptaket, ser for optimistisk på fremtidig inntekt, eller opptrer impulsivt og kortsiktig. Den raske veksten i forbrukslån, på toppen av svært høy boliggjeld, kan i tillegg innebære en sårbarhet for norsk økonomi som helhet. Dette drøftes i avsnitt 2.3.

Regjeringen har over lengre tid sett med bekymring på veksten i markedet for forbrukslån, og har iverksatt en rekke tiltak for å få dette markedet til å fungere bedre.

Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet et forslag til forskrift om markedsføring av kreditt, som ble fastsatt i april 2017. Forskriften skal forhindre aggressiv og pågående markedsføring som leder forbrukernes oppmerksomhet bort fra mulige negative konsekvenser ved låneopptaket. Forskriften gir forbud mot å fremheve visse opplysninger i markedsføringen, som hvor raskt man kan få svar på en lånesøknad, hvor enkel søkeprosessen er, og hvor raskt pengene kan være på konto. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2017.

Finansdepartementet fastsatte i april 2017 en forskrift om fakturering av kredittkortgjeld, som trådte i kraft med en gang. Forskriften pålegger bankene å fylle ut samlet utestående kreditt i beløpsfeltet på fakturaen. Kunden kan inngå avtale om at et annet beløp skal stå i beløpsfeltet, men da må banken gjøre kunden kjent med hvilke kostnader det vil ha. Formålet med forskriften er å gjøre det tydeligere for kundene hvor mye kredittkortgjeld de har, og sikre at utsatt betaling er et aktivt valg fra kunden selv. Før forskriften ble fastsatt, hadde Finanstilsynet en tilsvarende norm i retningslinjer, men etterlevelsen var mangelfull.

Etter den nye gjeldsinformasjonsloven, som Stortinget vedtok i juni 2017, kan private aktører få konsesjon til å etablere egne foretak for å formidle gjeldsopplysninger mellom banker og andre kredittytere til bruk ved kredittvurdering av privatpersoner. Lovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering og utlevering av gjeldsopplysninger. All usikret forbruksgjeld skal omfattes, og finansforetakene har plikt til å utlevere gjeldsopplysninger til gjeldsinformasjonsforetakene. Tre aktører har fått innvilget konsesjon til å etablere gjeldsinformasjonsforetak, og banker og finansieringsforetak har fått frist til 1. juli 2019 med å ha systemene sine klare til å levere gjeldsopplysninger til disse foretakene. Bedre gjeldsinformasjon kan styrke bankenes kredittvurderinger, slik at forbrukslån og annen kreditt ikke gis til personer som kan få problemer med tilbakebetalingen. Regjeringen vil evaluere gjeldsinformasjonsloven når gjeldsinformasjonsforetak har vært i ordinær drift i to år, for å vurdere om loven har virket etter hensikten.

Finansdepartementet fastsatte 12. februar i år en forskrift med krav til bankenes utlånspraksis for forbrukslån. Forskriften har til hensikt å dempe risikoen den økende forbruksgjelden til norske husholdninger utgjør for norsk økonomi. Den følger mønsteret i boliglånsforskriften, og stiller krav til bankene som innebærer:

• Betjeningsevne: Bankene skal ikke yte forbrukslån dersom kunden ikke har tilstrekkelig betjeningsevne til å tåle en renteøkning på 5 prosentpoeng på samlet gjeld.

• Gjeld i forhold til inntekt: Bankene skal ikke yte forbrukslån dersom kundens samlede gjeld overstiger fem ganger årsinntekt.

• Avdragsbetaling: Bankene skal kreve månedlig nedbetaling av forbrukslånet. Den månedlige nedbetalingen skal utgjøre et beløp som medfører at lånet nedbetales i løpet av fem år. For rammekreditter (som f.eks. kredittkort) skal minimumsbeløpet beregnes hver måned basert på benyttet kreditt.

For at bankene fortsatt skal kunne utvise skjønn i enkeltsaker, åpner forskriften for at en viss andel av bankenes utlån kan bryte med enkeltkravene i forskriften. Fleksibilitetskvoten i forskriften er fem prosent av verdien av innvilgede lån hvert kvartal.

Innvilgelse av kredittkort med ramme under 25 000 kroner er unntatt fra deler av kravene i forskriften, forutsatt at kunden ikke har andre kredittkort fra før. Forskriften er ikke til hinder for å refinansiere eksisterende gjeld, så lenge ikke lånebeløpet eller kundens totale kostnader over lånets løpetid øker. Bestemmelsene gjør ikke unntak fra finansavtalelovens regler om kredittvurdering og frarådningsplikt.

Forskriften er midlertidig, og skal gjelde til og med 31. desember 2020. Bankene har fått frem til 15. mai 2019 til å tilpasse seg kravene.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med ny finansavtalelov som vil ha betydning for forbrukere som tar opp eller vurderer å ta opp forbrukslån, se omtale i avsnitt 4.2.2. Etter at forslag til ny finansavtalelov er lagt frem for Stortinget, vil regjeringen også se nærmere på behovet for strengere regler om markedsføring av kreditt.

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte i oktober 2018 en arbeidsgruppe som skal utrede endringer i inkassoregelverket. Inkassobransjen har nå en annen struktur og omfang enn da gjeldende inkassolov trådte i kraft i 1989, og tiden er moden for en gjennomgang av regelverket. Måten inkassovirksomhet utøves på, har gjennomgått store endringer de siste tiårene. For eksempel har inndrivelsesprosessene ved inkasso gått fra manuelle og delautomatiserte til langt på vei helautomatiserte.

Regelverksarbeidet har som mål å redusere inkassosalærene og å sikre en betryggende behandling av inkassosakene. Arbeidsgruppens mandat omfatter bl.a. organisering og ansvar, kompetansekrav, salærer ved utenrettslig inndriving (herunder maksimalsatsene), salærer til inkassoselskapene ved rettslig inndriving (gjennom namsmannen og forliksrådet), klientmiddelbehandling, kravet til god inkassoskikk, utkontraktering, behandling av personopplysninger og administrative sanksjoner. Arbeidsgruppen har representanter fra Forbrukerrådet, Finanstilsynet, Virke Inkasso, Finans Norge og Justis- og beredskapsdepartementet. Arbeidsgruppen har frist til utgangen av 2019.

Finanstilsynet har fastsatt høyere soliditetskrav for flere av forbrukslånsbankene på grunn av lite differensiert virksomhet. Bankenes soliditetskrav skal stå i forhold til virksomhetens risiko, og Finanstilsynet skal gi pålegg om høyere krav (såkalte pilar 2-krav) dersom risikoen ikke er godt nok dekket av de generelle soliditetskravene, se også kapittel 2.5.1. De utpregede forbrukslånsbankene har fått slike tilleggskrav på om lag 4–6 prosentpoeng. Kravene innebærer at disse bankene må holde mer egenkapital for et gitt utlånsvolum, noe som bidrar til å øke den tapsbærende evnen til bankene. Tilleggskravene kan også øke kostnadene ved rask ekspansjon dersom bankene må hente inn egenkapital fra eierne eller aksjemarkedet.

4.5.3 Utredning av rentetak og kostnadstak

Bakgrunn

Regjeringen følger nøye med på markedet for forbrukslån for å vurdere behovet for ytterligere regulering. Et mulig, men inngripende, tiltak er såkalt rentetak. Det er en form for prisregulering av kreditt, der det settes en grense for hvor høy nominell eller effektiv rente et lån kan ha. I noen land hvor rentetak er innført, har man valgt å kombinere rentetaket med et tak på de samlede kostnadene ved lånet, et såkalt kostnadstak.

I fjorårets finansmarkedsmelding gjorde departementet en vurdering av om det vil være mulig og hensiktsmessig å innføre et rentetak for forbrukslån i Norge. Konklusjonen var at rentetak kan være et aktuelt virkemiddel, særlig dersom små lån med kort løpetid skulle få et visst omfang, men at det først bør vurderes når en har vunnet mer erfaring med gjennomførte og planlagte tiltak på forbrukslånsområdet, og dersom tiltakene viser seg ikke å ha tilstrekkelig ønsket effekt. I behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2018 ba Stortinget regjeringen om å utrede ulike modeller for rentetak i Norge og komme tilbake med dette i Finansmarkedsmeldingen 2019.3

Som oppfølging av Stortingets anmodning legger departementet her frem en utredning av ulike modeller for rentetak. I tillegg drøftes mulighetene for å regulere de samlede kostnadene som kan oppstå som følge av et låneopptak. Et slikt kostnadstak kan være et virkemiddel for å beskytte forbrukere i betalingsvanskeligheter mot urimelig høye kostnader og en ukontrollert gjeldsvekst.

I utredningen av modeller for rentetak og vurderingen av kostnadstak har departementet bedt om Finanstilsynets bistand og vurderinger. Finanstilsynets innspill kan leses i sin helhet på deres nettsider.

Finanstilsynets forslag og vurderinger

Finanstilsynet har gjort en vurdering av hvilke mål og hensyn som bør ligge til grunn ved utformingen av et eventuelt rentetak.

Utgangspunktet bør være å innrette ordningen slik at den er mest mulig treffsikker, og med minst mulig uheldige bivirkninger. Det tilsier etter Finanstilsynets vurdering at rentetak er mest egnet som et smalt virkemiddel for å treffe små forbrukslån som gis med kort løpetid og ofte svært høy effektiv rente, en type låneprodukt som er blitt utbredt i noen land.

Rentetaket bør ikke enkelt kunne omgås, og i minst mulig grad gi opphav til tilpasninger. Rentetak som utelukkende er basert på nominelle renter, vil ikke ta hensyn til andre kostnader, og kan derfor lettere omgås, f.eks. ved økte gebyrer. Taket bør derfor etter Finanstilsynets vurdering enten baseres på effektive renter, som inkluderer gebyrer og provisjoner, eller kombinere et tak på nominelle renter med et tak på totale kostnader ved lånet.

Som en generell utfordring peker Finanstilsynet på at rentetak kan lede til at lånetilbyderne tilpasser innretningen av lånene. For eksempel kan et høyt rentetak rettet mot små lån med kort løpetid føre til at lånetilbyderne går over til å tilby større lån eller lengre nedbetalingstid. Dette kan gi en høyere samlet belastning for låntaker enn et mindre forbrukslån eller et forbrukslån med kortere løpetid.

Tilpasninger til et rentetak kan også gi utilsiktede virkninger på de generelle rentesatsene i forbrukslånsmarkedet. Långivere kan få insentiver til å sette opp renten for forbrukere med lavere risiko for å kompensere for lavere inntjening på høyrisikokundene. Finanstilsynet peker på at risikoen for slike uønskede konsekvenser øker med graden av inngripen i markedet.

Andre hensyn Finanstilsynet fremhever, er at rentetaket bør være enkelt å kommunisere, og enkelt å følge opp både for tilsynsmyndighetene og forbrukerne. For å forhindre konkurransevridninger bør rentetaket gjelde alle foretak som tilbyr forbrukskreditt i det norske markedet, herunder foretak som driver grensekryssende virksomhet.

Finanstilsynet har på denne bakgrunn lagt frem to hovedmodeller for rentetak, som begge er utformet med sikte på å treffe små lån med kort løpetid.

Modell 1: fast tak på effektiv rente. Effektiv rente inkluderer gebyrer som påløper gjennom lånets løpetid, og påvirkes i stor grad av størrelsen på lånet. At taket er fast, innebærer at det ikke fastsettes relativt til en referanserente. Finanstilsynet foreslår i denne modellen at taket skal gjelde alle forbrukslån, uavhengig av lånets løpetid og størrelse.

En mulig rentesats for taket kan være 100 pst. Det vil være bindende for 16 pst. av lånetilbudene med løpetid på opptil ett år i Finanstilsynets kartlegging av lånetilbud på Finansportalen, se figur 4.13. Det er først og fremst de minste lånetilbudene i kartleggingen som vil treffes av et tak på 100 pst. Det foreligger ikke tall som kan si noe om hvor stor andelen er for faktisk innvilgede lån, men det er grunn til å tro at den er beskjeden.

Finanstilsynet viser til at et slikt rentetak vil være forholdsvis enkelt å kommunisere og kontrollere for både tilsynsmyndigheten og forbrukerne. Det kan imidlertid også gi insentiver til å tilby høyere lånebeløp og lengre løpetid. Riktignok vil da den effektive renten trekkes ned, men låntaker vil samlet sett få økte kostnader ved kredittopptaket. Det er ikke nødvendigvis noen god løsning for sårbare husholdninger.

Modell 2: kombinert tak på nominell rente og kostnadstak. Modellen tar utgangspunkt i rente- og kostnadstaket som finnes i Sverige. Rente- og kostnadstaket avgrenses til lån med en effektiv rente over 30 pst. Nominell rente på slike lån kan ikke overstige 40 pst., mens kostnader i form av rente- og gebyrbetalinger ikke kan overstige 100 pst. av det opprinnelige lånebeløpet eller maksimalt trekk på rammekreditt. Fordi gebyrer utgjør en forholdsvis stor del av kostnadene for mindre lån, vil et kostnadstak på 100 pst. være bindende for lånebeløp opp til 10 000 kroner med løpetid opp til fem år, basert på tilbudene i Finanstilsynets kartlegging av Finansportalen.

I tråd med oppdraget fra Finansdepartementet har Finanstilsynet også vurdert utformingen av et rent kostnadstak, hvor det settes en grense for hvor høye de akkumulerte kostnadene ved lånet kan bli. Formålet kan være å beskytte forbrukere i betalingsvanskeligheter mot urimelig høye kostnader og en ukontrollert gjeldsvekst.

Finanstilsynet viser til at et kostnadstak kan settes som en prosentandel av lånet, slik det er gjort i f.eks. Sverige og Storbritannia. Et kostnadstak for rammekreditter (typisk kredittkort), kan bestemmes ut fra høyeste trekk i perioden hvor kreditten er rentebærende, og utformes slik at det først faller bort når hele kredittrammen er nedbetalt. Taket vil da øke dersom forbrukeren tar opp ytterligere gjeld innenfor rammen. Alle renter og gebyrer som påløper i tiden frem til beløpet er nedbetalt, vil telle med under taket.

Kostnadstaket kan inkludere kostnader som påløper som følge av mislighold, som forsinkelsesrente og inkassosalær. Når kostnadstaket er nådd, vil dermed gjelden i forbindelse med det aktuelle låneopptaket slutte å vokse, og kreditor må selv dekke renter og ytterligere kostnader ved inndrivelse. Det kan styrke foretakenes insentiver til å gjennomføre grundige kredittvurderinger slik at de reduserer faren for utlån til forbrukere med høy risiko og svak betjeningsevne. Finanstilsynet peker på at et kostnadstak som omfatter sivile inndrivingskostnader, må følge med lånet dersom det selges til andre finansieringsforetak eller refinansieres.

Det svenske kostnadstaket omfatter inndrivingskostnader, men ikke rettslige kostnader til forliksråd eller inndriving av namsmannen. Det kan innebære at kreditt- og inkassoforetak kan ønske å sende krav videre til namsmannen i større grad og på et tidligere stadium, og over tid føre til større pågang og lengre behandlingstid hos namsmannen. For å unngå slike effekter kan det være hensiktsmessig at et eventuelt kostnadstak omfatter alle kostnader ved betalingsmislighold, også rettslige kostnader.

Finanstilsynet ble også bedt om å vurdere et rentetak som virker bredt på forbrukslånsmarkedet, men advarer mot dette og viser til at risikoen for uønskede konsekvenser av et rentetak øker med graden av inngripen i markedet. Blant annet peker de på at et rentetak kan påvirke prissettingen også i den delen av markedet som ikke rammes av taket, og at denne risikoen øker jo lavere taket settes. I tillegg viser de til at gruppen av forbrukere som vil bli utestengt fra å ta opp usikret kreditt ved et lavt tak, også vil kunne bestå av forbrukere med gode forutsetninger for å kunne betjene gjeld, og at bortfall av lånemuligheter vil kunne virke uheldig for noen i denne gruppen.

Dersom et rentetak som favner bredt skal vurderes, viser tilsynet til at en mulighet kan være å sette ulike tak på effektiv rente etter størrelsen på lånebeløpet. De peker samtidig på faren for omgåelse gjennom tilpasninger av lånebeløp rundt grensene, og at en slik løsning i tillegg kan gjøre det vanskeligere å refinansiere flere forbrukslån med ett større lån. De viser videre til at et tak på nominell rente er lettere å sette slik at det treffer lån med høyest rente på tvers av lånestørrelse og løpetid, men at det i så fall bør kombineres med et kostnadstak for å hindre omgåelse gjennom økte gebyrer. Samtidig viser de til at grundige analyser av markedet er nødvendig dersom et lavere tak vurderes.

Finanstilsynet konkluderer i sitt innspill med det følgende:

«Etter Finanstilsynets vurdering bør det (…) ikke innføres et rentetak eller kostnadstak for forbrukslån, verken generelt eller rettet inn mot små lån med kort løpetid. Et rentetak er et inngripende virkemiddel som kan ha utilsiktede og uønskede konsekvenser, særlig dersom det settes for lavt. Rentetak og kostnadstak egner seg best som virkemiddel for særlig dyre smålån med kort løpetid fra spesialiserte foretak. Slike lån er ikke særlig utbredt i Norge i dag. Videre er det utfordringer knyttet til utforming, operasjonalisering og oppfølging av en slik regulering. Andre virkemidler som rettes direkte mot utlånspraksis og markedsføring vurderes som mer hensiktsmessig for forbrukervernet. Det bør høstes erfaring med de gjennomførte tiltakene, herunder forskrift om finansforetakenes utlånspraksis for forbrukslån, før en vurderer å innføre et rentetak for usikret kreditt. Det er også rom for å skjerpe eksisterende tiltak, om dette skulle vurderes som nødvendig.»

Departementets vurdering

Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at det ikke bør innføres et rentetak eller kostnadstak for forbrukslån i Norge nå. Departementet legger særlig vekt på at disse tiltakene ikke vil være tilstrekkelig treffsikre til å forsvare faren for uønskede konsekvenser, slik det norske markedet ser ut i dag.

I et kredittmarked med sterk konkurranse og god informasjon til bankene vil renten gjenspeile låntakerens kredittrisiko. Et rentetak vil i så fall gjøre at de med størst kredittrisiko ikke vil få lån eller få mindre lån enn de ønsker. Det vil da kunne være et virkemiddel for å begrense kredittveksten hos kundene med størst sannsynlighet for å få økonomiske problemer som følge av forbruksgjeld.

I praksis vil imidlertid forutsetningene for dette resultatet i begrenset grad være til stede. Bankene har ikke full informasjon om kundene, og kan ikke variere renten etter kredittrisiko. Det gjør at et rentetak også kan ha virkninger for andre enn de mest utsatte kundene, og rentetaket vil ikke effektivt forhindre at noen kunder påtar seg for stor gjeld.

Et rentetak kan videre påvirke prisingen av lån som i utgangspunktet har en rente under taket. Bankene kan bruke den maksimale renten som et koordinerende virkemiddel, og heve rentene for forbrukslån slik at de nærmer seg taket. Samtidig kan svakt informerte kunder oppfatte lånerenten som rimelig så lenge den ligger under myndighetenes «godkjente» nivå. Det gjør at et tak til og med kan føre til økte renter på samlede forbrukslån. Faren for vridninger i markedet er større jo lavere taket settes.

Som Finanstilsynet understreker, vil ikke et rentetak i seg selv hindre sårbare grupper i å pådra seg for mye gjeld. Departementet mener at andre tiltak vil være mer effektive for å forhindre at låntakere tar opp mer gjeld enn de har forutsetninger for å betjene. Markedet for forbrukslån kan ha særlige problemer ved at kundene kan være impulsive og påvirkelige og ikke alltid har god informasjon eller tar rasjonelle valg. Da er det mer treffsikkert å regulere utlånene direkte, sørge for bedre informasjon til låntakerne og bankene, og forhindre at låntakerne blir utsatt for urimelige kostnader. Dette er målene med rekken av tiltak på forbrukslånsområdet regjeringen har gjennomført eller arbeider med, se punkt 4.5.2. Etter departementets oppfatning er det viktigste nå å sikre en god gjennomføring av disse tiltakene og vinne erfaring med hvordan de virker.

Som Finanstilsynet viser til, og som departementet også konkluderte med i fjorårets finansmarkedsmelding, kan et rentetak likevel være hensiktsmessig som virkemiddel for å treffe små lån med kort løpetid og høy effektiv rente. Det finnes imidlertid ikke et utbredt marked for slike lån i Norge i dag.

Etter departementets vurdering bør man heller ikke innføre et rentetak som et «føre-var»-tiltak. Vi kan ikke vite hvordan et eventuelt fremtidig marked for små lån med kort løpetid i Norge vil se ut, og dermed heller ikke hvordan det vil bli påvirket av et rentetak med en gitt utforming. Dette gjør det også krevende å vurdere hvilken av de skisserte modellene fra Finanstilsynet som vil fungere best. Departementet mener imidlertid at Finanstilsynets modeller gir et godt utgangspunkt for en eventuell fremtidig vurdering av hvordan et rentetak bør utformes. Det vil likevel fortsatt være behov for en mer detaljert analyse av markedsvirkninger og øvrige effekter av et rentetak med en bestemt utforming. Departementet følger utviklingen i markedet for forbrukslån og effektene av innførte tiltak nøye, og vil vurdere behovet for ytterligere regulering. Departementet vil også følge med på de erfaringer som gjøres med rentetak i Sverige og andre relevante land. I neste års finansmarkedsmelding vil Stortinget gis en oppdatert orientering.

4.6 Tilbud og bruk av kontanter

4.6.1 Bankenes kontanttjenester

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Undersøkelser fra Norges Bank indikerer at kontantbetalinger utgjør ca. 10 pst. av betalingene på utsalgssteder, noe som er lavt sammenlignet med andre land, se figur 4.14. Selv om den samlede bruken av kontanter i Norge har falt i mange år, er bruken i enkelte bransjer fortsatt betydelig, f.eks. i dagligvarebransjen, der kontanter brukes i over 20 pst. av betalingene.

Tallene er basert på undersøkelser i 2017–2018 for de skandinaviske landene, og 2014–2016 for de øvrige landene.

Kilde: Norges Bank.

Bankkontopenger disponert med elektroniske løsninger dekker de fleste behov for mange, men kontanter er fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel. Hos enkelte grupper kan det være et særlig behov for å kunne gjøre opp for seg med kontanter, f.eks. blant barn, eldre og personer som av ulike årsaker ikke har mulighet for eller ønske om å bruke elektroniske løsninger. Kontanter har i tillegg en del egenskaper som elektroniske løsninger ikke har, som evne til umiddelbart oppgjør uten tredjepart eller spesielle systemer, sikker lagring av verdier og anonymitet ved betaling.

Finanstilsynet kartla i fjor utviklingen i tilbudet og bruken av kontanter, se i avsnitt 4.5 i Finansmarkedsmeldingen 2018. Gjennomgangen viste at kontanttjenestene i bankenes filialer i stor grad var erstattet av minibanker, innskuddsautomater, kontantuttak i butikker og banktjenester gjennom Posten, og at bruken av kontanter hadde falt betydelig de siste årene. Samlet sett syntes bankenes tilbud av kontanttjenester å møte kundenes forventninger og behov, slik det er krav om etter finansforetaksloven § 16-4. Finanstilsynet pekte imidlertid på at det er en fare for at kontanttjenestetilbudet kan bli svekket fremover, ettersom den enkelte bank ikke er forpliktet til å opprettholde tilbudet av minibanker på vegne av fellesskapet, fremtidig tjenestetilbud gjennom Posten er ukjent, og det ikke er opplagt at butikkene vil fortsette å tilby kontantuttak.

Finanstilsynet har på oppdrag fra departementet gjennomført en ny kartlegging av bankenes syn på hvordan kontanttilbudet kan opprettholdes fremover, og vurdert utsiktene og behovet for tiltak. Kartleggingen viser at bankene selv vurderer at tilbudet av kontanttjenester i hovedsak er tilfredsstillende, og at flere banker planlegger å redusere kontanttilbudet også i årene som kommer. Banker som ikke tilbyr kontanttjenester, eller som ikke dekker kundenes behov i enkelte områder, har mulighet for å inngå avtaler med andre banker for å sikre sine kunder tilgang på kontanttjenester, men et stort flertall av bankene opplyser at de ikke har planer om slike avtaler. Bankene har foreløpig ikke gjennomført tiltak i fellesskap for å sikre et tilfredsstillende tilbud av kontanttjenester fremover, men stiller seg positive til å samarbeide om nye løsninger. Finans Norge og Bits AS (finansnæringens infrastrukturselskap) etablerte i februar 2019 et prosjekt for å vurdere konkrete samarbeidsløsninger. Målet er å komme frem til et forslag som kan legges frem for bankene senere i 2019.

Finanstilsynet mener at næringens samarbeidsprosjekt er et steg i riktig retning, og vil følge opp arbeidet. Samtidig viser Finanstilsynet til at det er usikkerhet om det fremtidige kontanttilbudet, bl.a. fordi en del banker har gitt uttrykk for at de ikke trenger å sikre sine kunder tilgang på kontanter. Finanstilsynet mener derfor at det er behov for å fastsette i forskrift at alle banker har plikt til å ha løsninger som gir kundene mulighet for innskudd og uttak av kontanter i tilknytning til, eller innen rimelig avstand fra, kundens nærmeste lokalsenter. En slik plikt bør ifølge Finanstilsynet kunne oppfylles av banken selv eller gjennom avtaler med andre tilbydere av kontanttjenester. Det vil neppe være behov for vesentlig utbygging av tilbudet siden dagens kontanttilbud, inkludert kontantuttak i butikker og banktjenester gjennom Posten, allerede samsvarer forholdsvis godt med et slikt krav.

Også Norges Bank mener at det er behov for å presisere finansforetakslovens kontantplikt i forskrift, bl.a. fordi uklarhet om hva plikten innebærer, kan gjøre det vanskelig å etablere gode fellesløsninger. Tilbudet av kontanttjenester er ifølge Norges Bank sårbart, og på noen områder ikke fullt ut tilfredsstillende. Norges Bank peker på at det er en trend i retning av færre innskudds- og uttaksmuligheter, og at en vesentlig del av tilbudet drives av aktører som ikke er forpliktet til å opprettholde tilbudet. Etter Norges Banks vurdering gjelder finansforetakslovens kontantplikt for alle banker, det vil si at bankene må sikre sine kunder mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i egen regi eller gjennom avtale med andre.

Som departementet skrev i fjorårets finansmarkedsmelding, kan bankenes ansvar for å opprettholde et tilfredsstillende kontanttilbud i hele landet, trolig ofte håndteres mest effektivt gjennom fellesløsninger. Det er derfor betimelig at bankene i fellesskap nå har etablert et prosjekt for å vurdere konkrete samarbeidsløsninger. Dersom et slikt samarbeid bidrar til å opprettholde og videreutvikle et kontanttilbud som samlet sett møter bankkundenes forventninger og behov i hele landet, vil det redusere behovet for å forskriftsregulere enkeltelementer i det samlede tilbudet, som f.eks. kapasitet, åpningstider og geografisk spredning.

Alle bankkunder bør imidlertid være sikret tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud, selv om de ikke eksplisitt har uttrykt ønske om det overfor sin bank. Etter departementets vurdering innebærer finansforetaksloven § 16-4 at bankene har en slik plikt. For å etterleve loven, må den enkelte bank sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Alle banker, inkludert de som overfor Finanstilsynet har gitt uttrykk for at de ikke trenger å sikre sine kunder tilgang på kontanter, har et ansvar for å bidra til et bærekraftig samlet tilbud. Dersom bankene ikke raskt, og senest innen utgangen av 2019, samler seg om hensiktsmessige fellesløsninger, eller hver for seg inngår avtaler som på annen måte sikrer alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud, vil departementet se på hvordan bankenes plikter bør presiseres i lov eller forskrift.

4.6.2 Rett til å betale med kontanter

Etter finansavtaleloven § 38 har en forbruker alltid rett til å gjøre opp med tvungne betalingsmidler hos en betalingsmottaker. Kontanter er tvungent betalingsmiddel i Norge etter sentralbankloven § 14. Norges Bank har i et brev til Finansdepartementet pekt på at kostnadshensyn og andre forhold kan motivere ulike aktører til å redusere eller fjerne forbrukeres muligheter til å betale med kontanter, og at enkelte forretningsdrivende har opplyst at de vil nekte å akseptere kontanter på sine utsalgssteder. Norges Bank uttaler at hensikten med bankenes kontantplikt etter finansforetaksloven undergraves hvis forbrukere ikke lenger får adgang til å betale med kontanter på steder som tilbyr varer og tjenester til allmennheten, f.eks. butikker, restauranter og hoteller. Norges Bank mener derfor at bestemmelsen i finansavtaleloven bør klargjøres slik at forbrukers rett til å betale med kontanter ikke kan avtales bort med standardvilkår. Norges Bank mener også at det bør knyttes klarere sanksjonsmuligheter til påbudet.

Gjeldende finansavtalelov ble vedtatt i 1999, og siden den gang har det skjedd store endringer i tilgangen på ulike betalingsløsninger og i måten finansavtaler inngås på. Det kan derfor være behov for å se på om dagens regler er hensiktsmessige. Utgangspunktet bør fortsatt være at forbrukere skal ha rett til å betale med kontanter, og det kan være behov for å styrke eller presisere denne retten i visse situasjoner. Samtidig kan ikke retten til å gjøre opp med kontanter gjelde uten unntak. For eksempel er det lite praktisk med kontant oppgjør ved netthandel. Hvor langt retten til å gjøre opp med kontanter bør gå, og eventuelt hvilke presiseringer som bør gjelde, er det derfor behov for å se nærmere på. Justis- og beredskapsdepartementet vil se nærmere på reglene om rett til kontant betaling i etterkant av arbeidet med en ny finansavtalelov.

4.6.3 Beredskap for å møte økt etterspørsel etter kontanter

Ettersom de fleste i dag hovedsakelig bruker elektroniske betalingsmidler, har bankene bygget ned sin infrastruktur for kontanthåndtering. Utviklingen har over tid gitt store innsparinger både samfunnsøkonomisk og for bankene, samtidig som mulighetene for å møte økt etterspørsel etter kontanter har blitt redusert. Kontanter har fortsatt en viktig beredskapsfunksjon ved svikt i de elektroniske betalingssystemene, og Finanstilsynet og Norges Bank har vurdert at kontantberedskapen ikke har vært god nok.

På grunnlag av et forslag fra Finanstilsynet og Norges Bank fastsatte Finansdepartementet i fjor forskriftsregler om bankenes beredskap for økt etterspørsel etter kontanter. Reglene innebærer at bankene må tilpasse sine kontantløsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, og angi disse i en plan som følges opp av Finanstilsynet. Bankene kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen av kontantløsningene, slik at de får mulighet for å redusere et potensielt kostbart kontantkrav ved å bygge opp den elektroniske beredskapen.

Finansdepartementet har lagt vekt på kontantenes beredskapsrolle, og at de nye reglene vil bidra til å sette en standard for den samlede kapasiteten og beredskapen i det norske betalingssystemet. I hvilken grad reglene innebærer økte kontantbeholdninger og økt forsyningskapasitet for kontanter, vil avhenge av kvaliteten på de elektroniske systemene, og om bankene velger å satse på nye elektroniske løsninger fremfor kontanter. Fristen for å oppfylle kravene var 1. januar 2019. Finanstilsynet vil i 2019 følge opp at bankene har etablert løsninger i tråd med kravene.

Finansnæringens infrastrukturselskap, Bits AS, har tatt initiativ til felles tiltak som bankene kan gjennomføre for å etterleve kravene. Dette omfatter økt kapasitet i reserveløsningen i kortterminalene i butikker og andre betalingssteder, styrking av bankenes digitale betalingsløsninger og etablering av fellesløsninger for kontantdistribusjon, jf. også omtalen i avsnitt 4.6.1.