2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen legger derfor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser, og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også gjennom dårligere tider.

Arbeidet med å sikre finansiell stabilitet er i Norge delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for å fremme finansiell stabilitet, og forvalter lov- og forskriftsverket for finanssektoren. Norges Bank og Finanstilsynet overvåker finansforetakene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true stabiliteten. Finanstilsynet fører tilsyn med de enkelte finansforetakene og markedsplassene. Norges Bank er långiver i siste instans.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Departementet vil legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai. Norsk økonomi er nå inne i en oppgangskonjunktur, med høy vekst i sysselsetting, lavere arbeidsledighet, økte investeringer på norsk sokkel og i fastlandsbedriftene, stigende kjøpekraft og optimisme blant husholdningene. Tilbakeslaget i kjølvannet av oljeprisfallet i 2014 er tilbakelagt, og regjeringen har lagt vekt på å normalisere finanspolitikken etter hvert som veksten i norsk økonomi har tatt seg opp. Norges Bank har økt renten og varslet ytterligere renteøkning fremover.

Internasjonalt har den økonomiske veksten vært god de siste årene, selv om den har avtatt noe den siste tiden. De neste par årene ventes den økonomiske veksten hos Norges handelspartnere å komme ned på sin langsiktige trend. Risikoen for at det skal bygges opp omfattende handelshindre i flere land, samt de usikre effektene av brexit, skaper imidlertid usikkerhet om vekstbildet fremover. Utenlandsk markedsuro kan også smitte over på norske finansforetak som bl.a. kan få økt sine finansieringskostnader. I avsnitt 2.2 omtales utviklingen og risikofaktorer i internasjonale finansmarkeder.

Høy gjeld i husholdningene og de høye eiendomsprisene er fortsatt de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet. Selv om gjeldsveksten i husholdningene har avtatt litt siste år, vokser gjelden mer enn inntektene. Forbruksgjelden utgjør bare 3 pst. av gjelden, men renteutgiftene utgjør hele 14 pst. av de samlede renteutgiftene, og bidrar til å forsterke sårbarheten. Regjeringen har de siste årene iverksatt flere tiltak for å begrense risikoen gjeldsutviklingen utgjør for finansiell stabilitet og norsk økonomi. Det er satt rammer for bankenes utlånspraksis både for boliglån og forbrukslån. Boliglånsforskriften ble innført midlertidig i 2015, videreført og strammet inn i 2016, og videreført for andre gang i 2018. Innen 15. mai må bankene tilpasse seg nye krav til utlånspraksis for forbrukslån. Bankenes kapitalkrav for boliglån er skjerpet inn, og det er innført en såkalt motsyklisk kapitalbuffer, med gradvis økte krav. Sårbarheter i husholdningssektoren er temaet i avsnitt 2.3. I avsnitt 2.4 omtales risikoen ved bankenes utlån til foretakssektoren, med vekt på næringseiendom.

Avsnitt 2.5 omhandler motstandsdyktigheten i den norske banksektoren. God utvikling i norsk økonomi og kapitalmarkedene har bidratt til at bankene har gode resultater, lave utlånstap og god tilgang til finansiering. Etter finanskrisen ble det satt i gang en rekke regelverksprosesser internasjonalt, med mål om å forebygge nye kriser gjennom økt soliditet og bedre likviditet i bankene, og begrense konsekvensene dersom de likevel oppstår, gjennom ordnet krisehåndtering. Norske myndigheter har lagt vekt på å innføre styrkede kapitalkrav i tråd med EUs kapitalkravsregelverk raskt, og bankene har tilpasset seg regelverket ved å bygge kapital over tid. I dag er norske banker blant de mest solide og lønnsomme i Europa, og deres evne til å håndtere markedsuro og økonomiske tilbakeslag er styrket. Redusert andel kortsiktig markedsfinansiering i norske banker de siste årene trekker i samme retning. Erfaringer fra finanskrisen har vist at banker er sårbare hvis de blir for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering. 1. januar i år trådte også de nye reglene om krisehåndtering og innskuddsgaranti i kraft, som skal bidra til lavere risiko i banksektoren og gi økt trygghet for de som har innskudd i bankene. Regjeringen arbeider overfor EU for å videreføre garantien på 2 mill. kroner når innskuddsgarantidirektivet tas inn i EØS-avtalen.

Selv om regler som svarer til store deler av EUs kapitalkravsregelverk CRR/CRD IV, allerede er innført i Norge, vil regelverket først bli del av EØS-avtalen i år. Da vil den såkalte SMB-rabatten, som gir reduserte kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter, innføres i Norge. I tillegg vil det såkalte Basel I-gulvet, som har hatt som formål å sikre at de risikobaserte kravene ikke blir for lave, bli opphevet. Disse endringene vil bidra til at norske banker kan rapportere høyere kapitaldekning enn tidligere. Finansdepartementet vurderer nå helheten i kapitalkravene.

Solvenskravene til forsikringsforetak og pensjonskasser har de senere årene også blitt styrket. Den økende levealderen og det vedvarende lave rentenivået har synliggjort behovet for bedre soliditet i foretakene og et mer risikosensitivt regelverk. Foretakene har bygget opp reservene for å ta hensyn til økt levealder, og tilfredsstiller nye solvenskrav. Soliditeten i livforsikringsforetakene og pensjonskassene omtales i kapittel 2.6.

Klimaendringene kan skape nye sårbarheter i finanssystemet. Hyppigere ekstremvær kan gi økte skader på fast eiendom og infrastruktur, større erstatningsutbetalinger for skadeforsikringsforetakene, og verdifall på finansforetakenes investeringer og pantsatte objekter. Teknologisk utvikling og politiske beslutninger som ledd i omstillingen til en lavutslippsøkonomi kan gi brå verdiendringer på finansielle aktiva og skaper også klimarisiko for foretak og investorer.

I desember 2018 la Klimarisikoutvalget frem sin utredning. Utvalgets vurderinger og anbefalinger på finansmarkedsområdet omtales i avsnitt 2.7 her, mens regjeringens oppfølging av utredningen for øvrig omtales i Revidert nasjonalbudsjett. Utvalget mener risikoen for finansiell ustabilitet som følge av klimaendringene er avhengig av når og hvor brått omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer. Regjeringen er enig med utvalget i at klimarisikoen i finansmarkedene bør møtes med å bygge kompetanse, både blant private aktører og myndighetene, og ved å følge internasjonale anbefalinger om selskapsrapportering om klimarisiko, slik at investorer settes i stand til å forstå og prise klimarisiko og ta hensyn til den i sin eierskapsutøvelse.

Finansielle tjenester er en kritisk samfunnsfunksjon som krever særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap. Økt digitalisering av finansielle tjenester og infrastruktur bidrar til effektivisering og et bredere tjenestetilbud, men økt avhengighet av IKT-tjenester gjør også tjenestene og foretakene mer utsatt for operasjonell svikt og cyberangrep. Systemsvikt i større finansforetak eller sentrale infrastrukturforetak kan få store økonomiske konsekvenser og i ytterste konsekvens true den finansielle stabiliteten. Sårbarheter som følge av den økte digitaliseringen i finansnæringen omtales i kapittel 2.8.

Innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering omtales i kapittel 2.9. Den nye hvitvaskingsloven trådte i kraft i oktober i fjor, og gjennomfører store deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Loven med tilhørende forskrift innebærer også at Norge implementerer en rekke anbefalinger fra Financial Action Task Force (FATF) om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Finanstilsynet har styrket tilsynsinnsatsen på dette området de siste årene.

2.2 Utviklingen i internasjonale finansmarkeder

Hovedbildet

Norge, som en liten åpen økonomi, er integrert i de internasjonale finansmarkedene, og påvirkes av utviklingen og hendelser i internasjonale finansmarkeder. Utenlandsk markedsuro, f.eks. i form av uforutsette fall i aktivapriser, kan endre hvordan finansinstitusjonene anser framtidsutsiktene og det globale risikobildet. Det kan føre til økte finansieringskostnader også for norske banker. En tilstramming av kredittpraksisen og økte renter vil kunne få konsekvenser både for tilgang på ny gjeld og betjening av eksisterende gjeld for norske husholdninger og bedrifter, noe som igjen vil gå utover aktivitetsnivået i norsk økonomi.

IMF og OECD har i nylige publikasjoner pekt på en rekke risikoer for finansiell stabilitet og hendelser som har preget finansmarkedene. Nedbremsingen Kina, spenninger i internasjonal handel og brexit er sentrale risikoer. Hendelser i land som Italia, Tyrkia og Argentina, samt utviklingen i markedet for lån til høyt belønte selskaper har også vært med på å prege markedene, og det lave rentenivået globalt ligger som et bakteppe.

Siden finanskrisen har lave renter preget finansmarkedene. Et lavt rentenivå og billig finansiering har for mange ført til betydelig gjeldsoppbygging. Samtidig som de lave rentene har vært en forutsetning for fornyet økonomisk vekst i flere land, er det en fare for at billig finansiering igjen kan bidra til oppbygging av gjeld til ikke-bærekraftige nivåer hos både stater, husholdninger og bedrifter. Den lave avkastningen på sikre verdipapirer, som statsobligasjoner, kan bidra til å øke risikotakingen hos investorene. Med høye gjeldsnivåer som bakteppe kan negative sjokk i finansmarkedene bli forsterket og få omfattende ringvirkninger. De lange rentene har vært på vei opp gjennom 2018, men falt mot slutten av året, se figur 2.1.

Kilde: Macrobond.

Den amerikanske sentralbanken Federal Reserve (FED) har siden desember 2015 økt den amerikanske styringsrenten fra 0,25 pst. til 2,5 pst. På siste rentemøte ble komitemedlemmenes mediananslag for utviklingen i renten i årene 2019–2021 justert ned med 0,5 prosentenheter sammenlignet med desember i fjor. Som et ledd i normaliseringen av pengepolitikken har FED startet med å gradvis redusere sin beholdning av verdipapirer, og signalisert at salget skal avsluttes ved utgangen av september.

Den europeiske sentralbanken (ESB) har holdt styringsrenten uendret på null pst. siden mars 2016. På rentemøtet i mars i år kom det frem at ESB vil sette i gang et nytt refinansieringsprogram i september.1 I tillegg venter ESB at de ikke vil endre renten i løpet av 2019, og at de vil reinvestere beløp som forfaller fra oppkjøpsprogrammet til en god stund etter at renten har begynt å øke.

¹ USA: S&P 500. Storbritannia: FTSE 100. Norge: OSEBX. Japan: Nikkei 225. Europa: STOXX 600.

Kilde: Macrobond.

IMF trekker frem nedbremsingen i Kina som en potensiell kilde til finansiell ustabilitet i sin årlige rapport om de økonomiske utsiktene. Med en gjennomsnittlig årlig BNP-vekst på nesten 10 pst. siden slutten på 1970-tallet har Kina utviklet seg til å bli verdens nest største økonomi målt i nominelt BNP.2 Veksten i den kinesiske økonomien har imidlertid svekket seg de siste årene, og særlig i 2018. Svakere enn ventede tall for importvolum, vekst og innenlands etterspørsel har ført til en negativ reaksjon i kapitalmarkedene. IMF peker på to hovedårsaker til fallet i aktivitetsnivå: de regulatoriske innstrammingene som ble iverksatt for å få kontroll på omfattende skyggebankvirksomhet, og resultatene av handelskonflikten med USA. En ytterligere nedbremsing er forventet i løpet av 2019, til tross for at kinesiske myndigheter har begrenset de regulatoriske innstrammingene, tilført likviditet og økt offentlig pengebruk. En svakere økonomisk utvikling i Kina kan få store konsekvenser for de internasjonale finansmarkedene. Det kan føre til fall i prisene på finansielle aktiva og råvarer, økte utfordringer for Kinas handelspartnere og en svakere økonomisk utvikling globalt.

Mens perioden 1990–2010 var preget av økt internasjonal handel, nye handelsavtaler og lavere avgifter på handelsvarer, har handelsliberaliseringen dempet seg de siste årene.3 Siden januar 2018 har USA innført avgifter på en rekke råvarer i tillegg til flere kinesiske handelsvarer. Flere av handelspartnerne har gjengjeldt politikken ved å innføre avgifter på varer de handler med USA. På tross av negativ utvikling for handel internasjonalt har finansmarkedene blitt noe beroliget av spesielt to hendelser. For det første ble USA, Mexico og Canada i november enige om frihandelsavtalen USMCA, som erstattet NAFTA. For det andre ble USA og Kina i desember enige om et 90-dagers opphold i avgiftsøkninger på hverandres varer. Likevel har man sett eksempler på fall i råvarepriser som følge av handelsspenningene, og en eskalering av konfliktene i den globale handelen vil kunne få betydelige konsekvenser for markedsutsiktene og potensielt true finansiell stabilitet.4

Kombinasjonen av høy gjeld i dollar, styrkingen av dollaren og politisk uro har ført til valutadepresiering og økte kredittpåslag i land som Tyrkia og Argentina. Flere fremvoksende økonomier har vært under press i 2018. Gnisningene i internasjonal handel har vært utfordrende for nettoeksportører, spesielt for land i Asia som i større grad har blitt preget av svekket etterspørsel fra Kina. De fremvoksende økonomiene var imidlertid motstandsdyktige gjennom markedsuroen på slutten av 2018, og en har sett en oppsving i flere fremvoksende økonomiers valuta og aksjemarked så langt i 2019.5

Med høy arbeidsledighet, svak vekst og høy gjeld i forhold til BNP, har Italia vært i en krevende økonomisk situasjon over lengre tid. I stedet for å stramme inn på budsjettet i tråd med løftene fra forrige regjering, åpnet regjeringen som ble dannet juni 2018 for økt budsjettunderskudd. Flere ratingbyråer nedgraderte italiensk statsgjeld, og investorenes reaksjon førte bl.a. til en brå økning i påslaget på italienske statsobligasjoner sommeren 2018. Italienske banker er av de mindre solide i Europa, og de eier typisk vesentlige mengder italienske statsobligasjoner. Dersom disse faller i verdi, vil bankene etter hvert måtte bokføre tap. Italia er den tredje største økonomien i euroområdet, og en forverring av situasjonen for bankene og økonomien for øvrig vil kunne slå ut i de globale finansmarkedene.

OECD og IMF har nylig omtalt gjeldsoppbygging i ikke-finansielle selskaper og fall i kredittkvalitet som potensielle risikoer for finansiell stabilitet. Markedet for «leveraged loans» blir ofte brukt som et eksempel i den sammenheng. Dette er lån til selskaper som allerede er høyt belånt, og slike lån blir ofte tilbudt av flere banker i samarbeid, såkalte banksyndikater. Markedet for leveraged loans har vokst raskt de siste årene, og utestående lån av denne typen beløper seg til omtrent 1 300 milliarder dollar.6 I 2018 ble det utstedt slike lån til en verdi av 736 milliarder dollar, mesteparten i USA.

Andelen selskaper med høy gjeld eller svak kreditthistorie som får lån, har ifølge IMF økt som en konsekvens av stor etterspørsel fra investorer, lavere påslag og mer liberale kredittvurderinger. Utstedelsene viser en trend med høyere belåningsgrad per låneavtale, og markedet har passert størrelsen fra før finanskrisen. Mens bankene de siste årene har styrket sin soliditet, har ikke-finansielle selskaper jevnt over økt sin gjeldsgrad. Omfanget av lånevilkår (covenants) kan være en indikator på kvaliteten på lån og obligasjoner. Bruken av slike vilkår for høyrisikoobligasjoner har falt betraktelig. I januar 2019 var andelen utestående amerikanske lån med svake vilkår (covenant-lite) oppe i nesten 80 pst.7 Andelen har økt jevnt siden 2015. Historiske data viser at lav kvalitet på lånevilkår har en signifikant effekt på tilbakebetalingsgraden.

Også i markedet for selskapsobligasjoner har en sett et fall i kvaliteten på lånevilkår. OECDs «global corporate bond rating index» viser en nedadgående trend i obligasjonsratinger siden 1980. Indeksen har ligget under BBB+ 9 år på rad, som er den lengste sammenhengende perioden siden 1980. Svake ratinger over tid kan indikere at en fremtidig nedgangskonjunktur kan føre til høyere mislighold i obligasjonsmarkedet enn i tidligere kredittsykler. De tre siste kredittsyklene tydeliggjorde sammenhengen mellom lave ratinger og mislighold. OECDs rapport viser en kontinuerlig økning i BBB-ratede obligasjoner, fra 30 pst. av utstedte obligasjoner i 2008 til nesten 54 pst. i 2018. Økningen i BBB har kommet sammen med et fall i andelen AA og AAA.8

En økonomisk nedgangsperiode kan resultere i at den store mengden BBB-ratede obligasjoner blir nedgradert. Utstedere som blir nedgradert fra BBB, vil da få økte lånekostnader fordi investorbasen minker. Siden det er regulatoriske restriksjoner på hvor mye en kan holde av høyrisikoobligasjoner, har dette markedet færre potensielle investorer og lavere likviditet. På den annen side kan det være gunstig for finansiell stabilitet dersom omfanget av obligasjonsfinansiering øker i land der avhengigheten av bankfinansiering i utgangspunktet er høy.

Brexit

Det er stor usikkerhet knyttet til utfallet av brexit og hvilke konsekvenser det vil få for den britiske finanssektoren og de internasjonale finansmarkedene for øvrig. London er det viktigste finanssenteret i Europa. Det britiske markedet står for omtrent en fjerdedel av aktiviteten i EUs finanssektor. I tillegg står Storbritannia for nesten 40 pst. av den globale valutahandelen, 40 pst. av den unoterte handelen i rentederivater og 15 pst. av alle bankers grensekryssende utlånsvirksomhet.9

Etter folkeavstemningen i juni 2016 startet en omfattende utmeldelses- og forhandlingsprosess. Den britiske regjeringen aktiverte 29. mars 2017 artikkel 50 i EU-traktaten etter å ha fått godkjennelse i parlamentet, og innledet med det en toårig nedtelling frem til endelig utmeldelse. Når Storbritannia opphører å være EU-medlem, opphører landet også formelt å være part i EØS-avtalen.

I november 2018 ble Storbritannia og EU enige om en utmeldelsesavtale som regulerer gjennomføringen av Storbritannias uttreden av EU, samt etablerer en overgangsperiode frem til utgangen av 2020 med mulighet for forlengelse i ett til to år. I overgangsperioden skal Storbritannia i all hovedsak fortsette å være bundet av EU-retten. Det omfatter også EUs avtaler med tredjeland, herunder EØS-avtalen. Det britiske parlamentet har så langt ikke godkjent utmeldelsesavtalen, og 10. april 2019 ble EU27-lederne sammen med Storbritannia enige om å utsette brexit-fristen til 31. oktober 2019. Storbritannia har mulighet til å forlate EU tidligere dersom parlamentet godkjenner utmeldingsavtalen tidligere, samtidig som utsettelser lengre enn 1. juni er betinget av at UK gjennomfører valg til Europaparlamentet i mai.

Dersom Storbritannia trer ut av EU med en utmeldingsavtale med overgangsordning, vil Storbritannia for praktiske formål behandles som et EU-medlem i overgangsperioden. Norge har sammen med de to andre EFTA-landene i EØS forhandlet frem en avtale som speiler utmeldelsesavtalen mellom EU og Storbritannia på de områdene som er relevante for EØS-avtalen. I overgangsperioden vil Storbritannia behandles som om de var et EØS-medlem, og de praktiske virkningene av brexit vil i hovedsak komme når overgangsordningen utløper.

Dersom Storbritannia skulle tre ut av EU uten utmeldingsavtale og overgangsordning, vil britiske foretak som yter finansielle tjenester, investeringstjenester mv., øyeblikkelig miste retten til å yte tjenester i EØS basert på hjemlandsautorisasjon og -tilsyn. Avtaler om finansiell tjenesteyting, investeringstjenester mv. inngått med foretak i Storbritannia kan bli påvirket. Tilsvarende vil norske tjenesteytere som tilbyr finansielle tjenester, investeringstjenester mv., ikke lenger kunne yte tjenester i Storbritannia basert på norsk tillatelse og tilsyn. Storbritannia har imidlertid etablert et midlertidig regime, slik at foretak etablert i EØS som søker om tillatelse til å gjøre om filial i Storbritannia til datterselskap, kan fortsette virksomheten.10

Det er truffet en rekke tiltak på finansmarkedsområdet for å avhjelpe konsekvensene av brexit uten overgangsordning («no deal»).

• Finansdepartementet forsikret markedet 16. november 2018 om at hvis EU treffer tiltak på finansmarkedsområdet for å avhjelpe brexit uten en overgangsordning, vil norske myndigheter sørge for en tilsvarende og samtidig virkning i Norge for norske aktører. 20. desember 2018 bekreftet departementet at i den utstrekning britiske sentrale motparter vil ha mulighet til fortsatt å yte tjenester i EU, så vil norske myndigheter sørge for at de britiske sentrale motpartene også vil ha mulighet til å fortsette å yte tjenester i Norge.

• Rettsvernsreglene i betalingssystemloven ble fra 1. januar 2019 utvidet til også å gjelde systemer underlagt lovgivningen i land utenfor EØS. Endringen legger til rette for at norske finansforetak fortsatt skal kunne være medlem av betalings- og verdipapiroppgjørssystemer underlagt britisk rett.

• Det ble innlemmet fem brexit-relaterte rettsakter i EØS-avtalen 11. april 2019. Tre av EØS-komitebeslutningene trådte i kraft samme dag og er gjennomført i forskrift. De to andre EØS-komitebeslutningene er koblet til EØS-komitébeslutninger som ennå ikke er trådt i kraft (CRR/CRDIV og MiFID/MiFIR) og trer i kraft samtidig med disse EØS-komitébeslutningene. En av rettsaktene er midlertidig speilet i forskrift frem til EØS-komitébeslutningen trer i kraft.

• Det er fastsatt en midlertidig forskrift om kontraktskontinuitet. Forskriften fastsetter at et britisk verdipapirforetak etter brexit fortsatt skal kunne yte tjenester inn i Norge uten tillatelse fra Finanstilsynet, slik at norske foretak som har derivatkontrakter med meglerhus i Storbritannia ikke skal måtte bytte motpart med en gang UK blir et tredjeland.

• Det er fastsatt en forskrift som gir overgangsregler på forsikringsområdet ved brexit. Forskriften fastsetter at lovpålagte forsikringer tegnet før brexit skal anses for å være tegnet i EØS frem til utløpet av forsikringstiden. Det ble også åpnet for at britiske forsikringsforetak fortsatt skal kunne drive annen type forsikringsvirksomhet enn nytegning i Norge.

• Det er fastsatt en forskrift som gir unntak for HM Treasury, Bank of England og UK Debt Management Office fra markedsmisbruksregelverket i verdipapirhandelloven.

I finansmarkedene foreligger fortsatt flere uløste problemstillinger og betydelig usikkerhet om konsekvensene av brexit. Særlig stor er usikkerheten rundt et «no deal»-scenario. Bank of England anslår at uklarerte OTC-derivatkontrakter til en samlet verdi av £29 000 milliarder mellom Storbritannia og EØS-land kan bli påvirket av brexit. Britiske forsikringsselskap vil kunne miste muligheten til å tilby sine tjenester til kunder i EU, noe som kan ramme kontrakter til en samlet verdi av £55 milliarder. På lengre sikt kan et mer fragmentert europeisk marked medføre økte kapitalkostnader og høyere transaksjonskostnader.

Finansdepartementet har tett kontakt med EU-kommisjonen og britiske myndigheter om brexit og har beredskap for ulike utfall.

2.3 Sårbarheter i husholdningene

Boligprisene har steget kraftig over mange år, med unntak av en korreksjon i 2017. Samtidig har gjelden i husholdningene økt, og veksttakten har vært høyere enn veksten i inntektene. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed øke husholdningenes tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Historien har vist at slike selvforsterkende mekanismer kan føre boligpriser og gjeld opp på et nivå som ikke er bærekraftig over tid. En vedvarende oppgang i husholdningens gjeldsbelastning er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp.

Etter å ha falt gjennom 2017, steg boligprisene igjen frem mot sommeren i fjor. Siden har boligprisene utviklet seg mer moderat, se figur 2.3. På landsbasis var prisene 3,2 pst. høyere i mars i år enn på samme tid året før. I Oslo var prisene 4,8 pst. høyere i mars i år enn mars i fjor. I Bergen, Stavanger og Trondheim var tolvmånedersveksten hhv. 2,9, 2,5 og 0,7 pst. i mars, se figur 2.4. De regionale forskjellene i prisutviklingen er blitt mindre de siste par årene.

Kilde: Macrobond.

Kilde: Macrobond.

Det har vært høy aktivitet i bruktboligmarkedet de siste par årene. Tilbudet av boliger holder seg høyt. Nyboligsalget falt gjennom 2017 og inn i 2018, men har økt noe igjen den siste tiden.

Det siste året har gjeldsveksten i husholdningene avtatt noe, se figur 2.5. Gjelden vokser fremdeles raskere enn inntektene, slik at gjeldsbelastningen fortsetter å stige, se figur 2.6. Sammen med fortsatt kredittvekst kan økte styringsrenter bidra til at husholdningenes rentebelastning øker noe fra dagens lave nivå. Andelen av inntekten som går til å betjene renter og normale avdrag (gjeldsbetjeningsgraden), er høy og rundt nivåene fra bankkrisen på slutten av 1980-tallet og den internasjonale finanskrisen i 2008–2009. For husholdninger som har tilpasset seg med særlig høy gjeld, kan selv små endringer i renten føre til at de må redusere på forbruket.

Kilde: Macrobond.

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i pst. av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgrad er renteutgifter og beregnede avdrag som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Veksten i usikret gjeld (forbrukslån) til norske husholdninger har over flere år vært mer enn dobbelt så høy som den samlede gjeldsveksten. Usikret gjeld utgjør om lag 3 pst. av husholdningenes samlede gjeld. Selv om denne typen gjeld utgjør en liten andel av husholdningenes samlede gjeld, står renteutgiftene på forbrukslån for om lag 14 pst. av husholdningenes samlede renteutgifter. Utviklingen i markedet for forbrukslån er nærmere omtalt i kapittel 4.5.1.

Dersom boligprisene faller mye eller rentenivået øker markert, kan mange husholdninger måtte stramme inn på forbruket. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter. Konsekvensene for den økonomiske aktiviteten kan bli betydelige. Raskt økende forbruksgjeld, for mange på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker.

Finanstilsynet og Norges Bank har over flere år trukket frem høy gjeldsbelastning og høye eiendomspriser i husholdningene som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet, som gjør norsk økonomi utsatt for et økonomisk tilbakeslag.11 Finanstilsynet skriver i rapporten «Finansielt utsyn» fra desember 2018 at det er fare for at husholdningenes gjeld vil fortsette å vokse raskere enn den disponible inntekten de nærmeste årene, noe som vil føre til at gjeldsbelastningen vil øke ytterligere. Finanstilsynet har også pekt på at husholdninger som allerede har høy gjeldsbelastning, ved opptak av forbrukslån vil påta seg betydelig risiko knyttet til renteøkning, inntektsbortfall og fall i formuespriser.12

Ifølge Finanstilsynet innebærer den høye gjeldsbelastningen at selv en begrenset oppgang i rentene vil føre til betydelig høyere rentebelastning for husholdningene. I artikkel IV-rapporten om norsk økonomi, som ble lagt frem i september 2018, skriver IMF at den høye husholdningsgjelden og de høye boligprisene er blant de viktigste risikoene i norsk økonomi.13 Også OECD har pekt på husholdningenes gjeld som en risiko for norsk økonomi. OECD legger annethvert år frem en landrapport om Norge. I siste rapport, som ble lagt frem i desember 2017, skriver OECD at lave renter har bidratt til bekymringsfullt sterk boligprisvekst og kredittvekst i Norge.14 En rask priskorreksjon vil ifølge OECD kunne få alvorlige konsekvenser for norske husholdningers balanse og bankenes soliditet, og kan være kritisk for Norges økonomiske utsikter.

Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle boligprisfall og andre forstyrrelser. Det er blitt innført krav om motsyklisk kapitalbuffer (se boks 2.2), kapitalkravene for boliglån er hevet og bankenes utlånspraksis er blitt strengere regulert.

Regjeringen har også gjennomført tiltak for å fremme tilbudet av boliger. Regelverket i byggenæringen kan være krevende og kostbart å overholde. Derfor har regjeringen forenklet og forbedret regelverk og plan- og byggeprosesser med sikte på at det både skal gå raskere og bli mindre kostnadskrevende å bygge boliger. Boligbyggingen steg markert frem til høsten 2017, før den avtok gjennom fjoråret. Nivået på boligbyggingen er fremdeles høyt.

Regjeringen har gjort endringer i skattereglene de siste årene som har bidratt til å dempe skattefavoriseringen av bolig i inntekts- og formuesskatt. Hovedregelen om fradrag i alminnelig inntekt for alle renter gjelder fortsatt, men skatteverdien av rentefradraget har blitt redusert som følge av at skattesatsen på alminnelig inntekt er redusert fra 28 til 22 pst. I formuesskatten har økt verdsettelse av sekundærboliger og lavere verdsettelse av aksjer og driftsmidler bidratt til å dempe favoriseringen av boliginvesteringer.

Sommeren 2015 fastsatte Finansdepartementet en midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Forskriften stilte en rekke krav til bankenes utlånspraksis, se boks 2.1. Forskriften gjaldt frem til 31. desember 2016 og ga bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån hvert kvartal som ikke oppfylte alle kravene i forskriften. Veksten i boligprisene og i husholdningenes gjeld fortsatte gjennom 2016. Finansdepartementet fastsatte i desember 2016 en ny midlertidig boliglånsforskrift. I den nye forskriften ble det innført en bestemmelse om at lån med pant i bolig ikke skal innvilges dersom kundens samlede gjeld etter låneopptaket overstiger fem ganger årsinntekt. Det ble også innført enkelte særkrav i Oslo, herunder at bankenes fleksibilitet til å innvilge lån som ikke oppfyller kravene i forskriften, ble redusert til 8 pst.

Finansdepartementet fastsatte 19. juni 2018 en ny midlertidig boliglånsforskrift. De generelle kravene i forskriften, bankenes fleksibilitetskvote og de særskilte kravene for Oslo ble videreført. Det ble gjort enkelte mindre endringer, herunder at bankene kan ta med dokumenterte og stabile skattefrie inntekter i beregningen av gjeld i forhold til inntekt. Videre kan bankene regne med midler på BSU-konto som egenkapital i beregningen av belåningsgrad. Det ble presisert at forskriften også omfatter utlån med pant i fritidsbolig. I den nye forskriften gis det unntak fra kravene om betjeningsevne, gjeldsgrad og avdragsbetaling for såkalte seniorlån og andre kapitalfrigjøringskreditter. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2018 og skal gjelde til og med 31. desember 2019.

Boliglånsforskriften kan ha bidratt til å dempe gjeldsopptaket. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Ifølge Norges Bank har boliglånsforskriften bidratt til å dempe gjeldsoppbyggingen i særlig utsatte husholdninger, og kan over tid dempe sårbarheten i husholdningene. Boliglånsforskriften har etter Finanstilsynets vurdering i hovedsak fungert godt. Innstrammingen fra januar 2017 har ifølge tilsynet bidratt til strammere utlånspraksis. Norges Banks utlånsundersøkelse viste at bankene strammet inn på kredittpraksisen overfor husholdningene da forskriften ble strammet inn i 2017. Gjennom 2018 var kredittpraksisen overfor husholdningene så å si uendret.

Finanstilsynet gjennomfører årlig en undersøkelse av et utvalg bankers innvilgelse av nye lån med pant i bolig (boliglånsundersøkelsen). Høsten 2018 viste den en betydelig økning i gjennomsnittlig gjeldsbelastning for låntakere som har tatt opp nye boliglån sammenlignet med 2017, og en mindre økning i andelen nye nedbetalingslån med belåningsgrad over 85 pst. Andelen lån som innebar at låntaker hadde samlet gjeld over 5 ganger brutto årsinntekt, økte også noe sammenlignet med året før. Andelene var likevel lavere enn i undersøkelsen fra høsten 2016, før boliglånsforskriften ble strammet inn fra januar 2017.

Bankene skal hvert kvartal rapportere til styret, eller ledelsen for utenlandske filialer, andelen av innvilgede lån som ikke oppfyller ett eller flere av kravene i boliglånsforskriften. Utviklingen i denne andelen er gjengitt i figur 2.7. Figuren viser at bankene utnytter en relativt større andel av fleksibilitetskvoten i Oslo enn i landet for øvrig. Andelen lån med avvik fra krav i forskriften var høyere i fjerde kvartal 2018 enn fjerde kvartal året før, både i Oslo og i landet for øvrig.

Kilde: Finanstilsynet.

Finansdepartementet fastsatte 12. februar 2019 en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften. Den skal dempe risikoen den økende forbruksgjelden til norske husholdninger utgjør for den finansielle stabiliteten. Forbrukslånsforskriften er nærmere omtalt i kapittel 4.5.2.

IMF viser i artikkel IV-rapporten fra 2018 til at norske myndigheter aktivt har brukt makrotilsynsvirkemidler for å begrense den finansielle sårbarheten.15 IMF støtter regjeringens beslutning om å videreføre boliglånsforskriften sommeren 2018, ettersom forskriften har ført til en nedgang i andelen risikable boliglån. Dersom risikoen i husholdningssektoren skulle øke, mener IMF at norske myndigheter bør være klare for å stramme til virkemidlene ytterligere, herunder stramme til parameterne i boliglånsforskriften. Etter IMFs vurdering bør forskriften gjøres varig, mens parameterne i forskriften justeres opp eller ned ved behov. Dersom de regionale forskjellene i boligprisene skulle bli større, mener IMF at norske myndigheter bør vurdere ytterligere regional differensiering av kravene i forskriften. IMF mener også at norske myndigheter bør redusere skattefavoriseringen av bolig og gjennomføre ytterligere tiltak for å øke tilbudet av nye boliger.

2.4 Utlån til næringsvirksomhet

Banker og kredittforetak hadde ved utgangen av 2018 utlån til ikke-finansielle foretak på 1 300 mrd. kroner, mens utlånene deres til husholdningene til sammenligning utgjorde litt over 3 000 mrd. kroner. Utlånene til ikke-finansielle foretak økte sterkt frem til finanskrisen, men avtok markert i 2009, og har siden økt relativt moderat, med en gjennomsnittlig realvekst på i underkant av 2 pst. per år, se figur 2.8.

¹ Deflatert med indeks for konsumprisene = 1 i 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Bankenes årlige tap på utlån til næringsmarkedet har i gjennomsnitt vært litt under en halv prosent av utlånene siden midten av 1990-tallet, med en midlertidig økning til rundt 1,5 pst. i årene 2002–03, se figur 2.9. Dette reflekterer den gjennomgående gode økonomiske utviklingen i perioden, med bare svært moderate svekkelser av konjunkturene i 2002–03, etter finanskrisen og etter oljeprisfallet i 2014. Erfaringene fra bankkrisen etter 1988 viser imidlertid hvordan dette kan endre seg hvis det skjer sterkere tilbakeslag i økonomien. Bankene hadde i perioden 1988–93 utlånstap i næringsmarkedet på i gjennomsnitt nesten 4 pst. av utlånene per år, med en topp på over 7 pst. av utlånene i 1991.

Kilde: Norges Bank.

Halvparten av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak ved utgangen av 2018 var til foretak innen omsetning og drift av fast eiendom og utvikling av byggeprosjekter, se figur 3.12 i kapittel 3. Dette var blant næringene som ga de største tapene under bankkrisen. Omsetning og drift av fast eiendom omfatter foretak som eier og leier ut forretningsbygg, butikklokaler mv., mens utvikling av byggeprosjekter omfatter entreprenørselskaper, boligselskap mv. som bygger ut boliger eller næringsbygg som så selges videre. Erfaringene både fra Norge og utlandet viser at svingninger i konjunkturene kan gi store utslag i bolig- og næringseiendomspriser. Foretak innen eiendomsbransjen forsøker å begrense denne risikoen gjennom utleiekontrakter med lengre løpetid, ved at utbyggingsprosjekter ikke settes i gang før det er inngått avtaler om videresalg eller utleie av relativt store deler av prosjektet og på andre måter.

Prisene på næringseiendom har økt de siste årene, særlig i Oslo. Beregnede salgspriser for de mest attraktive kontorlokalene i Oslo viser en realvekst på rundt 170 pst. fra starten av 2010 og frem til fjerde kvartal i fjor, se figur 2.10. Dette må sees i sammenheng med at avkastningskravet har falt og at kontorleieprisene har økt. I de andre store byene har prisutviklingen vært mer moderat. Relativt lav nybygging, konvertering av næringsbygg til boliger og økt etterspørsel blir trukket frem som årsaker til økningen i leieprisene i Oslo. En økning i rentenivået eller risikopremien kan føre til et markert fall i næringseiendomsprisene fremover.

¹ Beregnede reelle salgspriser per kvadratmeter på de mest attraktive kontorlokalene i Oslo. Deflatert med BNP-deflatoren for Fastlands-Norge. Gjennomsnittlig salgspris siste fire kvartaler.

Kilde: Norges Bank.

Ved et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi kan flere næringslokaler bli stående tomme. Det vil svekke gjeldsbetjeningsevnen til næringseiendomsforetakene. Sammen med et prisfall på eiendom, kan dette føre til en økning i bankenes tap knyttet til næringseiendom fremover.

2.5 Motstandsdyktighet i bankene

2.5.1 Soliditet

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Enkelte av de største bankene hadde økte utlånstap i 2016 som følge av oljeprisfall og nedgang i oljerelaterte næringer, men de to siste årene har utlånstapene igjen vært lave for bankene samlet, se figur 2.11. Sammen med økte rentemarginer og videre effektivisering av driften bidro de lave utlånstapene til at bankene i 2018 fikk et resultat før skatt på 58,7 mrd. kroner. Det tilsvarer 1,3 pst. av verdien av eiendelene (forvaltningskapitalen), noe som er om lag på nivå med bankenes resultater før den internasjonale finanskrisen.

Kilde: Finanstilsynet.

Sammenliknet med banker ellers i Europa er lønnsomheten i norske og andre skandinaviske banker høy, se figur 2.12. Resultatet som andel av egenkapitalen (egenkapitalavkastningen) har de siste årene ligget rundt 10–12 pst. for norske banker, mens gjennomsnittet ellers i Europa har vært omtrent halvparten. Norske banker har oppnådd om lag samme egenkapitalavkastning som danske og svenske banker, selv med vesentlig høyere egenkapital. Figur 2.13 viser at norske banker har en uvektet kjernekapitaldekning, som omtrent tilsvarer egenkapital i prosent av summen av forvaltningskapitalen og visse poster utenfor balansen, på ca. 8 pst. I de største danske og svenske bankene er den uvektede kjernekapitaldekningen under 5 pst. Norske banker lå rundt 5 pst. for om lag ti år siden, se figur 2.14. Som omtalt nedenfor, har bankene de siste årene økt egenkapitalen i takt med nye krav som har blitt innført etter finanskrisen.

Kilde: European Banking Authority og Norges Bank.

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Mer egenkapital styrker bankenes evne til å tåle større tap uten å måtte innskrenke utlånsvirksomheten. Dersom bankene må stramme inn på utlånene i en nedgangskonjunktur, kan et tilbakeslag i økonomien bli dypere og mer langvarig. Ettersom bankene er så viktige for økonomien og den finansielle stabiliteten, må de oppfylle minstekrav til egenkapital. I Norge er samlet minste- og bufferkrav til uvektet kjernekapitaldekning 6 pst. for systemviktige banker og 5 pst. for øvrige banker. Etter EUs regelverk skal minstekravet ikke være lavere enn 3 pst. fra 2021, se omtale av den såkalte bankpakken i boks 2.3. Dette kravet er relativt nytt, jf. figur 2.14. Det ble innført i Norge i 2017, og er ennå ikke innført i de fleste EU-land.

Frem til 2014 vises kjernekapital i prosent av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitaldekning. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitaldekningen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Uvektet kjernekapitaldekning gir et enkelt og lettfattelig bilde av en banks evne til å motstå tap, men gir lite informasjon om risikoen for tap. En bank med mye egenkapital og risikable utlån kan være mindre solid enn en bank med mindre egenkapital og tryggere utlån, i den forstand at nedgangskonjunkturer og annen ugunstig utvikling vil ramme banken hardere. Det uvektede kravet er derfor bare ment å supplere veletablerte, risikobaserte soliditetskrav.

Risikobaserte krav til bankenes egenkapital ble innført i Norge og EU på begynnelsen av 1990-tallet, og bygget på anbefalinger fra bl.a. Baselkomiteen for banktilsyn. Kravene har blitt revidert i flere omganger, senest etter finanskrisen i form av de såkalte Basel III-anbefalingene. Det sentrale prinsippet er at egenkapitalen skal tilsvare en viss andel av bankens risikovektede eiendeler, det vil si det stilles krav til ren kjernekapitaldekning. Risikovektingen innebærer at verdien av hvert utlån og andre eiendeler justeres ut fra tapssannsynligheten og størrelsen på det potensielle tapet. For eksempel skal typisk 35 pst. av verdien av et pantesikret boliglån inngå i de risikovektede eiendelene, mens lån til bedrifter kan ha risikovekt mellom 50 og 150 pst. avhengig av kredittverdigheten til bedriften.16 En banks rene kjernekapitaldekning vil dermed gjenspeile bankens evne til å tåle de potensielle tapene den er utsatt for. En bank med risikable utlån må ha mer egenkapital for å ha like høy ren kjernekapitaldekning som en bank med tryggere utlån.

De risikobaserte soliditetskravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med Basel III-anbefalingene. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren.

Som vist i figur 2.15 består mesteparten av økningen i soliditetskravene etter finanskrisen av såkalte bufferkrav. Dette omfatter det motsykliske bufferkravet som skal gjøre bankene mer solide overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur, og et eget bufferkrav som skal redusere sannsynligheten for problemer i systemviktige banker, se boks 2.2. Bufferkravene skal også redusere faren for at bankene kommer i brudd med det absolutte minstekravet til egenkapital. Mens brudd med minstekravet kan innebære at banken blir satt under myndighetsstyrt krisehåndtering eller må avvikles, får banken ved brudd på bufferkravene begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger. Mens konsekvensene ved brudd er veldig forskjellige, er minste- og bufferkravene likt utformet, med krav til egenkapital tilsvarende en viss prosentandel av de risikovektede eiendelene.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Figur 2.15 viser også at bankene samlet har økt sin rene kjernekapitaldekning med om lag ni prosentpoeng siden 2008, hele tiden med god margin til de økte kravene. Alle norske banker oppfylte minste- og bufferkravene ved utgangen av 2018, og den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen var 16,2 pst., uendret fra året før. I tillegg til de generelle minste- og bufferkravene som gjelder for alle banker (regelverkets pilar 1), fastsetter Finanstilsynet tilleggskrav for den enkelte bank (regelverkets pilar 2) på grunnlag av vurderinger av risiko og kapitalbehov. Tilleggskravene skal sikre at soliditetskravene totalt sett fanger opp all risikoen i den enkelte bankvirksomhet. De fleste bankene har tilleggskrav på opptil 2 pst., mens de høyeste kravene ligger på rundt 6 pst., se figur 2.16. Blant bankene med høyest tilleggskrav er det flere forbrukslånsbanker som primært yter usikrede lån med relativt høy tapsrisiko.

* Tilleggskrav trer i kraft i 1. halvår 2019.

Kilde: Finanstilsynet.

Økningen i norske bankers rene kjernekapitaldekning de siste årene tilsier at bankenes evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt styrket. Norske banker må imidlertid fortsatt legge vekt på å opprettholde og tilpasse sin soliditet slik at de har god margin til summen av de generelle kravene og tilleggskravene.

Boks 2.2 Bufferkrav

Bufferkravene i kapitalkravsregelverket skal sikre at bankene har nok egenkapital å tære på i dårlige tider, slik at de ikke må stramme for mye inn på utlånspraksisen for å unngå brudd med minstekravet til kapital. Bufferkravene kommer på toppen av minstekravet til ren kjernekapitaldekning på 4,5 pst., og består av fire elementer, se figur 2.17.

Bevaringsbufferen er den eneste som er obligatorisk etter EU/EØS-reglene, og utgjør et minimum for det samlede bufferkravet som fastsettes av nasjonale myndigheter.

* Øker til 2,5 pst. ved utgangen av 2019.

Kilde: Finansdepartementet.

Systemrisikobufferen er ment å motvirke og dempe strukturell systemrisiko. Nivået på dette bufferkravet gjenspeiler strukturelle sårbarheter i økonomien og finanssystemet. Blant annet er norsk økonomi preget av en mindre allsidig næringsstruktur enn andre land, relativt sterke konjunktursvingninger og høye gjeldsnivåer i husholdningene. Finanssystemet er nært sammenkoblet og avhengig av innhenting av kapital fra utlandet.

En egen buffer for systemviktige banker er ment å redusere sannsynligheten for problemer i slike banker med potensielt alvorlige negative konsekvenser for resten av økonomien. Dette bufferkravet er i likhet med systemrisikobufferkravet ment å motvirke og dempe strukturell systemrisiko, og skal vanligvis ligge fast. DNB og Kommunalbanken er i dag utpekt som systemviktige i Norge.

Den motsykliske bufferen er rettet mot risiko fra oppbygging av finansielle ubalanser, og skal kunne variere over tid avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen. Hensikten er å gjøre bankene mer motstandsdyktige overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og motvirke at bankenes atferd forsterker tilbakeslaget. Det motsykliske bufferkravet skal økes når finansielle ubalanser bygger seg opp, og kan reduseres eller fjernes i perioder med store tilbakeslag i økonomien og tap i bankene. Finansdepartementet fastsetter nivået på kravet hvert kvartal, etter råd fra Norges Bank. Bufferkravet ble fastsatt første gang i desember 2013, og er siden hevet tre ganger. Bufferkravet er i dag 2 pst., og er besluttet økt til 2,5 pst. med virkning fra utgangen av 2019.

Norske banker har i hovedsak bygget opp sin rene kjernekapitaldekning med tilbakeholdt overskudd, og ikke ved å redusere utlånene, slik en har sett i enkelte andre land. Noe av økningen skyldes imidlertid at den gjennomsnittlige risikovektingen har falt, det vil si at verdien av de risikovektede eiendelene ikke har vokst like mye som verdien av utlånene. Bankenes risikovektede eiendeler har blitt redusert fra ca. 70 pst. av den uvektede forvaltningskapitalen ved utgangen av 2007 til under 50 pst. i dag. Det gjenspeiler både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede beregningsmetoder.

Flere av bankene har gått over til å bruke egne modeller til å beregne de risikovektede eiendelene (IRB-metoden), etter at det i 2007 ble åpnet for dette i Norge og EU. De fleste mindre og mellomstore banker bruker fortsatt faste risikovekter for ulike typer av utlån og andre eiendeler (standardmetoden), slik alle banker gjorde før 2007. Bruk av IRB-metoden skal gi et mer presist forhold mellom risiko og soliditetskrav, og innebærer ofte i praksis at risikovektingen blir lavere enn med standardmetoden. I tillegg er det ulik praksis for hva slags modeller og data bankene kan bruke, slik at det kan være krevende å sammenligne soliditeten i banker på tvers av land på grunnlag av den risikovektede kapitaldekningen. Regelverket krever f.eks. at modellene skal fange opp tapsobservasjoner fra nedgangstider, men bankenes datagrunnlag og myndighetenes krav til vektlegging av kriseerfaringer varierer.

I Norge krever myndighetene bl.a. at erfaringene fra den norske bankkrisen på 1990-tallet gjenspeiles i IRB-modellene. I tillegg har norske banker måttet forholde seg til et gulv for samlet risikovekting, ofte kalt Basel I-gulvet. Dette gulvet er basert på de gamle Basel I-kravene fra 1990 med faste risikovekter. Resultatet av de samlede norske kravene er at det ofte kreves mer egenkapital for en gitt utlånsvirksomhet, og at de risikovektede soliditetstallene til norske og utenlandske banker ikke er direkte sammenlignbare. Forskjeller mellom norske og utenlandske banker kommer bedre til syne i den uvektede kjernekapitaldekningen. Særlig kommer det frem at norske banker har mer egenkapital enn danske og svenske banker, se figur 2.13 ovenfor.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble vedtatt i 2013, og har i all hovedsak blitt gjennomført i Norge selv om det lenge ikke har vært del av EØS-avtalen, jf. omtalen av det såkalte etterslepet i EØS-arbeidet i kapittel 3.7. Som omtalt ovenfor, har særlig de delene av regelverket som har gitt skjerpede krav til bankene i lys av erfaringene fra finanskrisen (Basel III-anbefalingene), blitt gjennomført raskere i Norge enn i de aller fleste EU-land. Når CRR/CRD IV-regelverket nå innlemmes i EØS-avtalen, må det norske soliditetsregelverket endres på enkelte punkter for å samsvare med de nye EØS-forpliktelsene. Særlig vil Basel I-gulvet bli opphevet, og soliditetskravet for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB) vil bli redusert.

Opphevingen av Basel I-gulvet må ses i sammenheng med innføringen av det uvektede kjernekapitalkravet, som i likhet med Basel I-gulvet skal gi en sikkerhet for at de risikobaserte kravene ikke blir for lave. I tillegg tar en i EU sikte på å innføre en ny gulvregel om noen år, se omtale i boks 2.3. Det lavere soliditetskravet for SMB-utlån i EU-regelverket, den såkalte SMB-rabatten, er ment å lette kapitaltilgangen for bedrifter i EU, og er ikke risikomessig begrunnet. SMB-rabatten innebærer i praksis at bankene kan sette av om lag 24 pst. mindre egenkapital for utlån opptil 1,5 mill. euro til visse bedrifter. Bedriftene må ha færre enn 250 ansatte og ikke høyere omsetning eller balansesum enn henholdsvis 50 og 43 mill. euro. For utlån til slike bedrifter over 1,5 mill. euro, samt utlån til alle andre bedrifter, gjelder de vanlige soliditetskravene.

Når disse endringene gjennomføres i Norge, vil de risikobaserte soliditetstallene for norske banker bli mer sammenlignbare med tallene for utenlandske banker. Både opphevingen av Basel I-gulvet og innføringen av SMB-rabatten vil bidra til at norske banker kan rapportere høyere ren kjernekapitaldekning, og for mange banker vil økningen være betydelig. SMB-definisjonen i EU-regelverket innebærer at mesteparten av bedriftsutlånene til de mindre norske bankene vil være omfattet av rabatten, samtidig som bortfall av Basel I-gulvet vil innebære at de større bankene kan bruke lavere risikovekter i henhold til IRB-metoden. Utslagene vil imidlertid variere betydelig fra bank til bank, i tillegg til at tilpasninger i utlånsporteføljene kan påvirke utslagene over tid. For norske banker sett under ett ville den rene kjernekapitaldekningen vært ca. 1,3 prosentpoeng høyere ved utgangen av 2018 dersom de to regelverksendringene da hadde vært gjennomført, se det skraverte området i figur 2.18.

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Basel I-gulvet har sikret at banker som bruker interne risikomodeller for å beregne kapitalkrav, ikke har fått uforsvarlig lave krav. Finansdepartementet vurderer nå helheten i kapitalkravene for banker, og ser herunder på behovet for regelverkstilpasninger for å forhindre uønskede svekkelser av kapitalnivået som er bygget opp i norske banker etter den internasjonale finanskrisen. Departementet ser også på muligheter i CRR/CRD IV-regelverket som kan bidra til likere kapitalkrav for norske og utenlandske bankers virksomhet i Norge.

2.5.2 Finansiering og likviditet

Under den internasjonale finanskrisen fikk mange banker likviditetsproblemer. Det skyldtes i hovedsak at de hadde gjort seg for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering, som tørket ut da krisen startet. Likviditetsutfordringene oppsto raskt og i mange banker samtidig. Krisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen.

Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.19. Innskudd fra kunder har vist seg å være en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Med markedsfinansiering kan bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, samtidig som det kan gjøre dem mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte, og da oftest i utenlandske markeder, mens de mindre bankene låner inn via de større bankene.

Kilde: Finanstilsynet.

De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig (med løpetid over ett år), og de kortsiktige innlånene motsvares i større grad av sentralbankinnskudd og andre likvide eiendeler i samme valuta. Det bidrar til økt motstandsdyktighet i bankene. Norske banker har i dag god tilgang på markedsfinansiering, og prisen på slik finansiering har falt noe de siste årene.

Norske banker oppfyller kravet til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) som ble innført i 2017 i samsvar med nye EU-regler, se figur 2.20. Kravet ble innført noe raskere for systemviktige banker enn øvrige banker. Bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke utbetalinger gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 130 pst. av kravet ved utgangen av 2018.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Bankenes finansieringsstruktur samsvarer med et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering («net stable funding ratio», NSFR) av lite likvide eiendeler, se figur 2.21. Kravet vil innebære at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Kravet er del av EUs såkalte bankpakke, og vil trolig tre i kraft i EU i 2021, jf. boks 2.3. Etter Baselkomiteens anbefalinger skulle det vært innført fra 2018.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Norske banker har siden 2007 kunnet finansiere seg ved å utstede obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) via kredittforetak. OMF er en billig finansieringskilde for bankene fordi obligasjonslånene er sikret med porteføljer av boliglån og annen sikkerhet, slik at investorenes risiko blir lav. Bankene har dermed tjent på å overføre boliglån med lav risiko fra egen balanse til kredittforetak som kan utstede OMF, selv om den gjennomsnittlige risikoen på bankenes gjenværende boliglån nødvendigvis har blitt høyere. OMF utgjør i dag om lag halvparten av markedsfinansieringen i banksektoren. Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på markedsfinansieringen har økt vesentlig de siste årene, det vil si at likviditetsrisikoen har blitt lavere. OMF har så langt vist seg å være en sikker og stabil finansieringskilde.

Utviklingen innebærer imidlertid også ny sårbarhet. For det første er utviklingen i boligmarkedet en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg i OMF-markedet. Mens stigende boligpriser gir økte panteverdier og lettere finansieringstilgang, kan et boligprisfall redusere lånemulighetene i OMF-markedet. Da må banken finne alternative finansieringskilder eller stramme inn på utlånspraksien.

For det andre eier bankene en betydelig andel av hverandres OMF, ettersom OMF kan brukes til å oppfylle likviditetsreservekravet. Ved utgangen av 2018 utgjorde OMF over halvparten av bankenes likviditetsreserve i norske kroner, se figur 2.22. Etter EU-reglene kan OMF utgjøre maksimalt 70 pst. av likviditetsreserven. Dersom mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig, kan verdien på OMF falle og papirene kan bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Kilde: Finanstilsynet.

2.5.3 Kriseberedskap

Et nytt regelverk om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker trådte i kraft i Norge 1. januar 2019, og skal bidra til økt trygghet for bankinnskudd, bedre beredskap og lavere risiko i banksektoren. Stortinget vedtok lovreglene i mars 2018, mens Finansdepartementet fastsatte utfyllende forskriftsregler i desember 2018. Regelverket gjennomfører EUs reviderte innskuddsgarantidirektiv (DGSD) og det nye krisehåndteringsdirektivet (BRRD), selv om det foreløpig bare er krisehåndteringsdirektivet som er innlemmet i EØS-avtalen. I tråd med finanskomiteens forventninger, jf. Innst. 137 L (2017–2018), orienterer Finansdepartementet om tilpasningene til regelverket i de årlige finansmarkedsmeldingene.

Etter det nye regelverket skal den enkelte bank utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket, mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser. Finanstilsynet har fått nye virkemidler for å gripe inn tidlig overfor banker som har eller kan få økonomiske problemer. Dersom en bank skulle bli rammet av en krise, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Finanstilsynet skal i så tilfelle velge krisetiltak, oppnevne et administrasjonsstyre og ellers treffe de vedtak som trengs for å håndtere krisen i banken. Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i regelverket, og innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres.

For å kunne gjennomføre en intern oppkapitalisering må banken ha nok konvertibel gjeld. Finanstilsynet skal derfor i planene for enkeltbankene fastsette et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og gjeld som kan konverteres til egenkapital, et såkalt MREL-krav, dersom intern oppkapitalisering vurderes som et aktuelt tiltak ved en krise i banken. Minstekravet skal settes høyt nok til at banken etter krisehåndteringen kan oppfylle alle de vanlige kapitalkravene (med unntak av kravet til motsyklisk kapitalbuffer), og skal innen utgangen av 2022 oppfylles med kapital- og gjeldsinstrumenter med lavere prioritet enn ordinær gjeld.17 Finanstilsynet har uttalt at det er grunnlag for å underlegge et flertall av norske banker et slikt MREL-krav. Finanstilsynet vil fastsette frister for når kravet skal være oppfylt.

MREL-kravet og muligheten for intern oppkapitalisering innebærer at eiere og kreditorer kan måtte bære tap for å forhindre at en kriserammet bank må innstille virksomheten. Det kan redusere risikotakingen i bankene. En del banker vil måtte utstede gjeldsinstrumenter med lavere prioritet (såkalt etterstilt gjeld eller «tier 3»-gjeld) for å oppfylle MREL-kravet. Prisen på slik gjeld forventes å være høyere enn på ordinær gjeld, fordi investorenes tapsrisiko er høyere. Over tid bør imidlertid bankenes samlede finansieringskostnader være om lag uendret, ettersom den lavere tapsrisikoen på ordinær bankgjeld forventes å gi lavere pris på slik gjeld. Som illustrert i figur 2.23, vil den etterstilte gjelden innebære en ny tapsabsorberende buffer mellom bankens ansvarlige kapital og bankens gjeld til obligasjons- og sertifikateiere og innskytere.

Kilde: Finansdepartementet.

Innskuddsgarantien er videreført og styrket i det nye regelverket. Den generelle innskuddsgarantien på 2 mill. kroner per innskyter per bank gjelder fortsatt, og regjeringen arbeider overfor EU med sikte på å kunne videreføre dette garantinivået også når innskuddsgarantidirektivet innlemmes i EØS-avtalen. I tillegg gjelder nå en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger. Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter under krisehåndtering eller avvikling av banker.

Midlene i det norske banksikringsfondet blir i år overført til to nye fond som skal finansiere henholdsvis innskuddsgarantien og krisetiltak.18 Fondskapitalen utgjorde totalt 35,5 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Som andel av garanterte innskudd er fondskapitalen langt større enn det som kreves etter EUs regler, se tabell 2.1. Godt kapitaliserte fond bidrar til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte. Etter det nye regelverket vil det, som før, være krav om at bankene årlig betaler inn til fondene. Innbetalingene vil øke noe, samtidig som de blir mer differensiert, slik at de mest risikable bankene må betale en større andel av bankenes samlede bidrag, se også avsnitt 4.5.1.

Bankenes sikringsfond har fått flere oppgaver og mer ansvar etter det nye regelverket. Bankenes sikringsfond skal administrere den norske innskuddsgarantiordningen, som før, og forvalte midlene i innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet.19 Bankenes sikringsfond skal dessuten kunne bistå Finanstilsynet i nye oppgaver som kommer med det nye krisehåndteringsregelverket. I lys av det utvidete ansvarsfeltet skal Bankenes sikringsfond ha et styre oppnevnt av Finansdepartementet, og ikke av medlemsbankene gjennom generalforsamlingen som tidligere. Det nye styret ble oppnevnt av departementet i desember 2018 for en periode på to år.

2.6 Soliditeten i forsikrings- og pensjonsforetakene

God soliditet i forsikringsforetak og pensjonskasser er en forutsetning for en trygg og forutsigbar pensjonssparing for den enkelte kunde. Norske myndigheter har over tid lagt avgjørende vekt på soliditeten i pensjonsleverandørene i sitt regelverks- og tilsynsarbeid. Pensjonsleverandørene må også selv sørge for at de med god margin har en risikobærende evne som står i samsvar med risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.

De siste årene har den økende levealderen og det lave rentenivået hatt stor betydning for pensjonsleverandørene. Levealderen blant de forsikrede har i en periode økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsleverandørene beregnet og krevde inn premier. Det har derfor vært behov for å øke reservene for allerede opptjente forpliktelser så vel som å øke premiene for ny opptjening. Foretakene har hatt tillatelse til å finansiere denne oppreserveringen ved å bruke midler som i en normalsituasjon skal gå til kundene, noe foretakene for en stor del har benyttet seg av. Oppreserveringen er nå i all hovedsak fullført. Rentenivået er imidlertid fortsatt lavt og dette påvirker risikoen i pensjonsleverandørenes virksomhet.

En vesentlig andel av de norske pensjonsleverandørenes forpliktelser er kontrakter med årlig rentegaranti. Det fallende rentenivået har økt pensjonsleverandørenes renterisiko og skapt behov for høyere premiebetalinger for en gitt livsvarig ytelse. Høyere markedsrenter eller lavere rentegarantier vil redusere pensjonsleverandørenes renterisiko.

Pensjonsleverandørene bestemmer selv nivået på rentegarantiene. Myndighetene satte imidlertid frem til Solvens II-regelverket ble innført for livsforsikringsforetakene med virkning fra 2016 et tak for hvor høyt rentegarantiene kunne settes. For pensjonskassene gjaldt denne maksimale rentegarantien frem til nytt solvenskrav ble innført fra 1. januar 2019. Rentegarantiene har blitt senket ettersom rentenivået har falt, men fordi livsforsikringer er langsiktige forpliktelser, og reduserte rentegarantier kun gjelder nye premiebetalinger, tar det tid fra rentegarantien settes ned til det slår ut i lavere gjennomsnittlige rentegarantier. Rentegarantiene har dermed falt tregere enn det generelle rentenivået. Markedsrenten på norske 10-årige statsobligasjoner har siden 2011 vært lavere enn den gjennomsnittlige rentegarantien. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetakene var i overkant av 2,6 pst. ved utgangen av 2018, jf. figur 2.24. Nivået på rentegarantiene varierer imidlertid en god del mellom ulike produkttyper, og garantiene er typisk høyere i fripoliser hvor det ikke skjer ny opptjening enn i løpende ytelsesordninger.

Kilde: Finanstilsynet.

Pensjonsinnretningene kan håndtere noe av risikoen i virksomheten ved å kreve inn en årlig rentegarantipremie og ved bruk av ulike bufferfond for å jevne ut resultatene over flere år. Livsforsikringsforetakene krevde inn om lag 1,6 mrd. kroner i rentegarantipremie i 2018. Gjennom bufferfondene kan god avkastning i enkelte år benyttes til å dekke svakere avkastning andre år. Størrelsen på bufferfondene er en indikasjon på den risikobærende evnen. Ved utgangen av 2018 var summen av kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger i livsforsikringsforetakene på 104 mrd. kroner, som tilsvarer 10 pst. av forsikringsforpliktelser med kontraktsfastsatte ytelser.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

EU har gjennomført betydelige regelverksendringer for forsikringsforetak de siste årene. Regelverksendringene har vært et svar på at det tidligere EU-regelverket (Solvens I) i for liten grad reflekterte den reelle risikoen i forsikringsforetakenes virksomhet. Lovverket med nye soliditetskrav (Solvens II) ble satt i kraft 1. januar 2016 i EU og Norge, med en overgangsregel som åpnet for at forsikringsforetakene kan fase inn økte forsikringstekniske avsetninger som følge av overgangen til Solvens II over 16 år. Åtte foretak har fått tillatelse til å benytte overgangsregelen. Ved utgangen av 2018 hadde overgangsregelen effekt for fire av dem.

Norske livsforsikringsforetak har i hovedsak klart overgangen til Solvens II bra. Oppfyllelsen av kapitalkravene måles ofte ved solvenskapitaldekningen, dvs. foretakets ansvarlige kapital i prosent av det beregnede kapitalkravet. En solvenskapitaldekning på under 100 pst. innebærer dermed at foretaket er i brudd med regelverket. Ved utgangen av 2018 var solvenskapitaldekningen for livsforsikringsforetakene samlet 224 pst., inkludert bruk av overgangsregelen. Det er 5 prosentpoeng lavere enn ved inngangen til 2018. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen 207 pst.

Det er ikke tilsvarende soliditetskrav i EU for pensjonskasser som for forsikringsforetak. Risikoen pensjonskassene tar på seg gjennom virksomheten, er imidlertid i stor grad den samme som for livsforsikringsforetakene. I Norge er pensjonskassene fra 1. januar 2019 underlagt nye soliditetskrav. Disse kravene er basert på en av Finanstilsynets stresstester der metodikk og forutsetninger er tilpasset Solvens II, og der eiendeler og forpliktelser måles til virkelig verdi. Pensjonskassene har rapportert sin soliditet i henhold til denne stresstesten siden 2012. I stresstesten beregnes tapspotensialet fra alle relevante risikoer og uttrykkes som en andel av tilgjengelig kapital (bufferkapitalen). Tapspotensialets andel av bufferkapitalen kalles bufferkapitalutnyttelsen. En bufferkapitalutnyttelse på over 100 pst. indikerer at det samlede tapspotensialet er høyere enn tilgjengelig bufferkapital.

Samlet sett styrket pensjonskassene sin soliditet i både i 2017 og 2018. Pensjonskassenes bufferkapitalutnyttelse ble i denne perioden redusert fra vel 90 pst. til om lag 83 pst. og videre til om lag 77 pst. Da det nye forenklede solvenskapitalkravet for pensjonskasser trådte i kraft 1. januar 2019, var det én av i alt 87 pensjonskasser som ikke oppfylte kravet. Tre pensjonskasser ville ikke oppfylt kravet uten bruk av overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger. For pensjonskassene samlet var solvenskapitaldekningen etter det nye kravet 176 pst. (172 pst. uten overgangsregelen).

Boks 2.4 Resultater og lønnsomhet i forsikringsforetak og pensjonskasser

Livsforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 9 mrd. kroner i 2018, en svak økning på 0,5 mrd. kroner sammenlignet med resultatet i 2017. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer urealiserte kursgevinster, var imidlertid negativt med 0,6 mrd. kroner, en betydelig nedgang fra 24,6 mrd. kroner året før. Negativ utvikling i aksjemarkedene i 2018 var hovedårsaken til den betydelige reduksjonen i urealiserte gevinster. Pensjonskassene hadde et resultat før skatt på 2,5 mrd. kroner i 2018, ned fra 4,5 mrd. kroner i 2017. Det verdijusterte resultatet før skatt var negativt også for pensjonskassene og utgjorde -7,9 mrd. kroner i 2018, en betydelig nedgang fra 13,7 mrd. kroner året før. Urealiserte tap og reduserte inntekter på aksjer og verdipapirer var hovedårsaken til nedgangen også for disse.

Skadeforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 5,3 mrd. kroner i 2018, en reduksjon på 3,2 mrd. kroner sammenlignet med året før. Summen av skadeerstatningskostnader og andre forsikringsrelaterte driftskostnader for egen regning, målt i prosent av premieinntekter for egen regning (combined ratio), gir uttrykk for hvor lønnsom selve forsikringsvirksomheten er. Er dette tallet høyere enn 100 pst., må foretaket ha andre inntekter enn premieinntekter for å gå i balanse, f.eks. finansinntekter. I 2018 var combined ratio for skadeforsikringsforetakene 90,9 pst, jf. figur 2.27. Dette var om lag ett prosentpoeng høyere enn året før. Endringen skyldes en økning i skadeerstatningskostnader som andel av premieinntekter (skadeprosent).

Kilde: Finanstilsynet.

2.7 Klimarisiko

2.7.1 Klimarisiko i finansmarkedene

Det har de senere årene vært økt oppmerksomhet i internasjonale fag- og politikkmiljøer om hvorvidt klimaendringene kan utgjøre en risiko for finansiell stabilitet, og hvilken rolle regulerende myndigheter, tilsynsmyndigheter og sentralbanker har i å håndtere og begrense disse risikoene.

Den britiske sentralbanken (Bank of England, BoE) har vært toneangivende i debatten om klimaendringer, finansmarkedene og finansiell stabilitet. I en rapport fra 2017 peker BoE på at klimaendringer, og samfunnets respons, innebærer finansielle risikoer som må håndteres.20 Den finansielle risikoen kommer ifølge BoE gjennom to hovedkanaler: fysisk risiko som skyldes de fysiske effektene av klimaendringene, og overgangsrisiko som følger av omstillingen til en lavutslippsøkonomi.

Fysisk risiko oppstår som følge av hyppigere og mer alvorlige episoder med tørke, flom og stormer, og stigende havnivå. Virkningene kan være direkte, som skade på eiendom og infrastruktur, men også indirekte ved at globale leveringskjeder forstyrres. Den fysiske risikoen kan være akutt, i form av hyppigere stormer, eller kronisk, i form av varige endringer i værmønstre eller økt havnivå. Ifølge BoE kan de fysiske virkningene av klimaendringene potensielt føre til store finansielle tap. Dersom verdiene er forsikret, kan forsikringsforetakene stå overfor flere og større erstatningskrav. Hvis verdiene ikke er forsikret, kan byrden falle på husholdninger og foretak, og redusere verdien av finansforetakenes investeringer. Dersom pantsatte objekter rammes, vil kredittrisikoen i banksektoren kunne øke.

Overgangsrisiko er knyttet til omstillingen til et lavutslippssamfunn. Utvikling av ny teknologi eller endringer i klimapolitikken kan føre til brå endringer i markedsverdien til store grupper finansielle aktiva, som igjen kan få konsekvenser for finansiell stabilitet. Klimarisikoutvalget (se avsnitt 2.7.4) peker i sin rapport på at det ikke først og fremst er klimapolitikken i seg selv som skaper overgangsrisiko, men usikkerheten om fremtidig ambisjonsnivå, fordeling av utslippsreduksjoner og valg av virkemidler. En tredje form for klimarisiko, som ofte regnes som en type overgangsrisiko, er risikoen for klimarelaterte søksmål, se boks 2.5.

Som bl.a. Klimarisikoutvalget og det svenske finanstilsynet (Finansinspektionen) har pekt på, er klimaendringene en type strukturell endring som skjer gradvis, over lang tid. Slike endringer gir i utgangspunktet aktørene i finansmarkedene god tid til å tilpasse sine forventninger og porteføljer, og fører vanligvis ikke til kriser.21 I den internasjonale fag- og politikkdebatten om sammenhengen mellom klimaendringene og finansiell stabilitet, knyttes risikoen for finansiell ustabilitet særlig til en situasjon hvor man reagerer for sent, slik at den nødvendige omstillingen til en lavutslippsøkonomi må skje brått. Om forventningene til omstillingen forstyrres av uforutsette sjokk i form av store endringer i klimapolitikken eller teknologiske gjennombrudd, øker risikoen for store markedsskift og finansiell ustabilitet. Ifølge en rapport fra Det europeiske systemrisikorådets (European Systemic Risk Board, ESRB) rådgivende vitenskapelige komité kan en brå omstilling påvirke systemrisikoen i det finansielle systemet gjennom tre hovedkanaler:22

• En brå overgang bort fra fossil energi vil kunne føre til lavere økonomisk vekst som følge av økte energipriser.

• Markedsverdien av såkalte karbonintensive aktiva vil kunne endres brått. Ifølge komiteen vil dette kunne føre til reprising av gjeld og utlånstap, som kan få konsekvenser for finansiell stabilitet.

• Hyppigere naturskadehendelser vil kunne øke forsikrings- og gjenforsikringsforetakenes skadeutbetalinger.

Finanstilsynet omtaler i rapporten «Finansielt utsyn» fra desember 2018 klimarisiko i finansnæringen. Finanstilsynet peker på at det er en sammenheng mellom klimarisiko og kreditt-, motparts- og markedsrisiko ved at lønnsomheten ved enkelte typer virksomhet eller verdien av aktiva påvirkes av klimaendringer. Finanstilsynet skriver at finanstilsyn har en rolle i å forebygge forstyrrelser i det finansielle systemet forårsaket av klimaendringene. Ifølge tilsynet håndteres dette først og fremst gjennom tilsyn med finansforetakenes risikovurderinger og soliditet.

Den britiske regulerings- og tilsynsmyndigheten Prudential Regulation Authority (PRA) la i september 2018 frem en rapport om hvordan klimaendringene kan påvirke den britiske banksektoren.23 Vurderingene i rapporten er relevante også for norsk banksektor. PRA peker på at den fysiske risikoen og overgangsrisikoen ved klimaendringene tar form av økt kreditt-, markeds- og operasjonell risiko for bankene, se tabell 2.2. Ifølge PRA skaper klimaendringene finansielle risikoer med noen særegne egenskaper, herunder at de finansielle risikoene som følger av fysisk risiko og overgangsrisiko, er relevante for mange bransjer, sektorer og geografiske områder. Den samlede effekten på det finansielle systemet kan derfor være større enn for andre typer risikoer, og effekten er ifølge PRA potensielt ikke-lineær, korrelert og irreversibel. PRA peker også på at tidshorisonten de finansielle risikoene vil kunne realiseres over, er usikker. Konsekvensene kan ifølge PRA komme lengre fram i tid enn mange nåværende planleggingshorisonter, noe PRA betegner som «tidshorisontens tragedie». Å bruke historiske data vil ifølge PRA derfor ikke nødvendigvis være en god indikator for fremtidig risiko.

Et scenario der tiltakene er for små og kommer for sent til å nå målene i Parisavtalen, vil ifølge PRA kunne føre til at de mest alvorlige finansielle risikoene materialiserer seg i britisk banksektor. I en velordnet omstilling til en lavutslippsøkonomi vil derimot de finansielle risikoene bli minimert. PRA peker på at eksponeringen mot fysisk risiko vil fortsette å øke i takt med oppvarmingen, men at risikoen for ikke-lineære og irreversible fysiske endringer vil blir redusert om målene i Parisavtalen oppnås. En velordnet omstilling vil også medføre mindre kreditt- og markedsrisiko i karbonintensive sektorer.

Den europeiske sentralbanken (ESB) legger årlig frem en vurdering av de viktigste risikoene i banksystemet i euroområdet de nærmeste to til tre årene. ESB plasserer risikofaktorene i et risikokart etter hvor sannsynlig det er at de slår inn, og hvor stor innvirkning de vil ha, se figur 2.28. I risikovurderingen for 2019, som ble lagt frem i oktober 2018, er klimarisiko for første gang identifisert som en risikofaktor.24 Etter ESBs vurdering utgjør likevel ikke klimarelaterte risikoer en trussel mot finansiell stabilitet i euroområdet på kort sikt. ESB vurderer sannsynligheten som liten for at klimarelaterte risikoer materialiserer seg på kort sikt, og langt mindre enn for andre risikodrivere. ESB peker samtidig på at bankene kan påvirkes indirekte av hyppigere ekstremvær og omstilling til en lavutslippsøkonomi. Etter ESBs vurdering må bankene derfor iverksette tiltak for å håndtere sin eksponering mot utsatte sektorer.

Kilde: Den europeiske sentralbanken og Klimarisikoutvalget.

2.7.2 Internasjonale initiativer

En rekke internasjonale initiativer søker å bedre forståelsen av hva klimaendringer innebærer for finanssektoren og for finansiell stabilitet.

I desember 2017 etablerte åtte sentralbanker og tilsynsmyndigheter et nettverk for et grønnere finanssystem (Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System, NGFS). I nettverket kan sentralbanker og tilsynsmyndigheter på frivillig basis utveksle erfaringer, dele beste praksis, bidra til å utvikle systemer for å håndtere miljø- og klimarisiko i finansnæringen, og skape oppslutning i bransjen om overgangen til en bærekraftig økonomi. Formålet er å definere og fremme beste praksis både i og utenfor nettverket, og å utføre eller tildele analyseoppdrag innen grønn finans. Arbeidet er organisert i tre arbeidsgrupper, henholdsvis for tilsyn, makrotilsyn og oppskalering av grønn finans. Per februar 2019 hadde nettverket 30 medlemmer og 5 observatører. Norges Bank ble medlem av nettverket i desember 2018, og planlegger å delta i arbeidsgruppene om makrotilsyn og oppskalering av grønn finans. Finanstilsynet ble medlem av nettverket i februar 2019 og vil delta i arbeidsgruppene for tilsyn og makrotilsyn.

EU-kommisjonen satte i desember 2016 ned en ekspertgruppe som skulle gi råd om hvordan finanssektoren kan bidra til omstillingen til et lavutslippssamfunn.25 Ekspertgruppen la frem sin endelige rapport til Kommisjonen i januar 2018.26 I rapporten trekker ekspertgruppen frem to mål med bærekraftig finans: for det første å forbedre finanssektorens bidrag til bærekraftig og inkluderende vekst gjennom å finansiere samfunnets langsiktige behov, og for det andre å styrke finansiell stabilitet gjennom å inkludere ESG-hensyn (Environmental, Social and Governance – miljø, sosiale forhold og styring) i investeringsbeslutninger.

På bakgrunn av ekspertgruppens anbefalinger la EU-kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for bærekraftig finans.27 Hovedmålene i handlingsplanen er:

• å dreie kapitalen over mot mer bærekraftige investeringer for å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst,

• å håndtere finansielle risikoer som følger av klimaendringer, ressursutarming, miljøforringelse og sosiale problemer, og

• fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet.

I handlingsplanen lanseres en rekke tiltak, gruppert i 10 kategorier:

1. Etablere et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig virksomhet.

2. Lage standarder og merkeordninger for grønne finansielle produkter.

3. Fremme investeringer i bærekraftige prosjekter.

4. Integrere bærekraft i finansiell rådgivning.

5. Utvikle referanseverdier for bærekraft.

6. Integrere bærekraft i kredittvurderinger og markedsanalyser.

7. Klargjøre institusjonelle investorer og kapitalforvalteres plikter.

8. Integrere bærekraft i soliditetsregelverket.

9. Styrke rapportering og regnskapsregler om bærekraft.

10. Fremme bærekraftig foretaksstyring og dempe kortsiktighet i kapitalmarkedene.

Som ledd i gjennomføringen av handlingsplanen la EU-kommisjonen i mai 2018 frem en pakke med fem regelverksforslag, se boks 2.4. I handlingsplanen understreker kommisjonen viktigheten av å raskt få utviklet et klassifiseringssystem for bærekraftig virksomhet. Et slikt system er en forutsetning for andre tiltak som utvikling av standarder, merkeordninger, bærekraftige referanseverdier og kalibrering av soliditetskrav. Kommisjonen satte sommeren 2018 ned en såkalt teknisk ekspertgruppe som skal bistå Kommisjonen i oppfølgingen av handlingsplanen på flere punkter, herunder utvikle screeningkriterier for bærekraftig økonomisk aktivitet innenfor klassifiseringssystemet, jf. boks 2.6.28

Ett av de varslede tiltakene i handlingsplanen er å vurdere om bærekraft, herunder klimarisiko, kan og bør innarbeides i kapitaldekningsregelverket for banker og forsikringsforetak. Hensikten ville være å sikre at klimarisiko blir tilstrekkelig hensyntatt i risikostyringen, og at kapitalkravene fanger opp bærekraft ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Kommisjonen gjengir i handlingsplanen beregninger som viser at en betydelig andel av eiendelene på balansen til bankene i euroområdet er utsatt for klimarelatert risiko. Dette tilsier etter Kommisjonens vurdering at risikoen ved klimaendringer og andre miljømessige faktorer bør reflekteres i soliditetsreguleringen, men på en måte som ikke undergraver dagens soliditetsrammeverk og prinsippet om at kapitalkrav skal gjenspeile risiko.

2.7.3 Bedre selskapsrapportering om klimarisiko

Tilgang til relevant informasjon for markedsaktørene er en forutsetning for at markeder skal fungere effektivt. Det har de siste tiårene blitt utviklet flere rammeverk for selskapsrapportering som også omfatter klimarelaterte forhold. Rapporteringen om klimarisiko har imidlertid vært fragmentert og uensartet, og derfor vanskelig å bruke for investorer og andre interessenter. Dette var bakgrunnen for at Financial Stability Board (FSB) i 2015, på forespørsel fra G20, satte ned arbeidsgruppen Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD). Arbeidsgruppen ble bedt om å utvikle et rammeverk for frivillig rapportering om klimarelatert risiko. Formålet med rammeverket skulle være å bidra til mer informerte beslutninger om investering og kredittgivning. Arbeidsgruppen la i juni 2017 frem sin endelige rapport.29

TCFD anbefaler at virksomheter rapporterer om klimarelatert informasjon gjennom den ordinære selskapsrapporteringen. Anbefalingene er fordelt på fire områder: styring, strategi, risikostyring og mål og metoder, se boks 2.7. Innenfor hvert område gir TCFD en overordnet anbefaling om rapportering, understøttet av mer detaljerte anbefalinger om hvilke typer informasjon virksomhetene bør rapportere om. TCFD kommer i rapporten med allmenne anbefalinger om rapportering for alle typer selskaper, men det gis også særskilte anbefalinger til finansmarkedsaktører.

TCFD-anbefalingene har fått bred støtte internasjonalt, og per mars 2019 hadde over 580 virksomheter og myndigheter gitt offentlig støtte til anbefalingene, blant dem Norges Bank, DNB, KLP, Oslo Børs, Storebrand, Equinor og Norsk Hydro. Norske finansforetak har også tatt en aktiv rolle i oppfølgingen. Blant annet har DNB deltatt i et pilotprosjekt i regi av FNs miljøprograms finansinitiativ (United Nations Environment Programme Finance Initiative, UNEP FI) om implementering av TCFD-anbefalingene i banksektoren.30 DNB er sammen med Norges Bank, Storebrand og KLP også med i et annet pilotprosjekt i regi av UNEP FI om implementering av TCFD-anbefalingene for investorer. Finans Norge anbefaler at finansnæringen, og særlig de store aktørene, både tar i bruk TCFD-rammeverket selv og fremmer TCFD-anbefalingene i andre næringer gjennom å stille forventninger i utlånsprosesser eller i eierskapsutøvelsen, se boks 3.4.31 Videre oppfordrer Finans Norge myndighetene til å være tydelige på at TCFD-anbefalingene bør brukes som standard for rapportering om klimarisiko.

Boks 2.8 Klimarisiko på agendaen i norsk finansnæring

Norsk Klimastiftelse la i desember 2018 frem rapporten «Klimarisiko – finans og børs». Rapporten presenterer en kartlegging av hvordan klimarisiko identifiseres og håndteres i 40 finansinstitusjoner fordelt på sektorene bank, livsforsikring, skadeforsikring, kapitalforvaltning, og kommunale pensjonskasser og livsforsikringsforetak, samt i de 15 største selskapene på Oslo Børs utenfor finanssektoren. Prosjektet har fått støtte fra Finansmarkedsfondet.

Kartleggingen viser at klimarisiko står på agendaen til ledelsen og styrene i de fleste store norske finansforetak, og at de fleste foretakene også har satt i gang arbeid med å øke ansattes kompetanse om klimarisiko, se figurene 2.29 og 2.30.

¹ Andel som har svart ja på spørsmålene «Har klimarisiko vært drøftet i styret/ledelsen i selskapet det siste året?»

Kilde: Norsk Klimastiftelse.

¹ Andel som har svart ja på spørsmålet «Arbeider selskapet med å øke ansattes kompetanse om klimarisiko?»

Kilde: Norsk Klimastiftelse.

TCFD la i september 2018 frem en statusrapport om hvordan anbefalingene har blitt fulgt opp av markedsaktørene.32 Rapporten viser at et flertall av selskapene internasjonalt nå kommer med noe klimarelatert informasjon i sin rapportering, men at det er behov for mer innsats for å bedre tilgangen til beslutningsrelevant informasjon. TCFD peker i rapporten på at mangelfull oppfølging av anbefalingene delvis kan skyldes den begrensede tiden selskapene hadde til å implementere anbefalingene i den finansielle rapporteringen for 2017, ettersom anbefalingene kom kort tid før selskapene begynte sitt rapporteringsarbeid for året. Rapportering som er i tråd med anbefalingene, skjer ofte i flere ulike dokumenter som årsrapporter og bærekraftrapporter. TCFD finner videre at rapporteringen om klimarelatert risiko varierer betydelig mellom ulike regioner og sektorer. Andelen selskaper som rapporterer i tråd med anbefalingene, er høyest i Europa. TCFD vil legge frem en ny statusrapport til Financial Stability Board om oppfølgingen av anbefalingene i midten av 2019.

Mens anbefalingene fra TCFD er basert på frivillig rapportering, har man i enkelte land innført lovfestede krav om rapportering om klimarisikohåndtering. Et eksempel er Frankrikes lov om grønn omstilling fra 2015, som stiller krav til rapportering om klimarisiko for børsnoterte foretak, og særlige krav til store institusjonelle investorer. En mellomløsning mellom lovfestede krav og frivillig rapportering som har blitt skissert, er å stille krav om at virksomheter som ikke rapporterer etter TCFD-rammeverket, må forklare hvorfor («comply or explain»).33

2.7.4 Klimarisikoutvalgets vurderinger og anbefalinger

Regjeringen satte høsten 2017 ned et utvalg for å se på betydningen av klimarelaterte risikofaktorer for norsk økonomi, herunder for finansiell stabilitet. Klimarisikoutvalget skulle bl.a. vurdere hvordan en mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko. I det følgende gis en oppsummering av utvalgets vurderinger og anbefalinger som er særlig relevante for aktørene i finansmarkedene, regulerende myndigheter, tilsynsmyndigheter og sentralbanker. Høringsuttalelsene og retningen på regjeringens oppfølging av utredningen for øvrig vil omtales i Revidert nasjonalbudsjett 2019.

Utvalget overleverte sin innstilling til Finansdepartementet 12. desember 2018. Finansdepartementet sendte utvalgets rapport «NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi» på høring 12. desember 2018 med høringsfrist 18. mars 2019.

Klimarisikoutvalget peker i rapporten på at finansnæringen har en nøkkelrolle i privat sektors klimarisikohåndtering og omstillingen til en lavutslippsøkonomi, se også kapittel 3.5. Utvalget gir flere anbefalinger som er relevante for aktørene i finansmarkedene og regulerings- og tilsynsmyndighetene på finansmarkedsområdet, se boks 2.9. I omtalen av klimarisikohåndtering i offentlig sektor kommer utvalget med vurderinger og anbefalinger om forebygging av naturskader som er relevante for skadeforsikringsforetakene.34 Disse omtales i kapittel 3.5.2.

Utvalget understreker at det er stor usikkerhet om sammenhengen mellom global temperaturøkning og økonomiske skadeeffekter, men at det er grunn til å tro at den ikke er lineær. Dersom de økonomiske konsekvensene av klimaendringene blir store, er det ifølge utvalget rimelig å tro at det også blir store utslag i finansmarkedene. Uro i finansmarkedene kan i sin tur forsterke de negative virkningene på realøkonomien av klimaendringene. Dersom omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer brått og uforutsigbart, kan omstillingen påvirke norsk økonomi gjennom flere kanaler. Brå fall i markedsverdien av fysiske eiendeler og verdipapirer vil redusere verdien av private og offentlige investeringer. Markedsuro og finansiell ustabilitet internasjonalt som følge av brå markedsskift i enkeltsektorer, vil kunne smitte over på den finansielle stabiliteten i Norge via internasjonale finansmarkeder. Brå markedsskift vil også kunne ha direkte innvirkning på norsk finansnæring gjennom økte tap på utlån til utsatte sektorer. Store utlånstap kan svekke finansnæringens evne til å formidle finansiering til bedrifter i andre sektorer, noe som kan gi negative ringvirkninger i norsk økonomi.

Utvalget peker på at aktørene i finansmarkedene trenger relevant informasjon om klimarisiko. Mangel på lett tilgjengelig informasjon om klimarisikoen ulike foretak står overfor, gjør det vanskelig for markedet å prise risiko. Da svekkes kapitalmarkedenes evne til å formidle kapital til virksomhetene som er best rustet til å tåle klimarisikoen. Feilprising av klimarisiko, og dermed feilallokering av kapital, øker ifølge utvalget risikoen for finansiell ustabilitet på lengre sikt. Utvalget skriver at god selskapsrapportering gjør investorer bedre i stand til å forstå risiko og utøve eierskap. Ifølge utvalget vil eierskapsutøvelse kunne bidra til disiplin i selskapers kapitalbruk, og en raskere omstilling til et lavutslippssamfunn, samtidig som investorene ivaretar egne finansielle interesser.

Klimarisikoutvalget viser til at norsk lov i dag ikke stiller krav om at selskaper skal rapportere særskilt om klimarisiko. Regnskapsloven inneholder rapporteringskrav som er relevante i denne sammenhengen, men stiller ikke krav til hvordan rapporteringen skal gjøres, og gir etter utvalgets vurdering i liten grad sammenlignbar informasjon på tvers av foretak.35 Det kan ifølge utvalget begrense nytteverdien for markedsaktørene. Utvalget mener markedsstandarder i mange tilfeller kan fylle den samme rollen som regulering. Markedsaktører som ikke etterlever standardene som utvikles og benyttes i markedet, vil kunne straffes i form av dyrere eller redusert tilgang på kapital. En fordel med markedsstandarder sammenlignet med regulering, er ifølge utvalget at de gjerne er mer dynamiske og enklere kan justeres til endrede behov i markedene. Samtidig peker utvalget på at det kan være vanskelig for markedet å samle seg om én standard, noe selskapsrapportering om klimarelatert risiko har vært et eksempel på.

Utvalget mener TCFD-anbefalingene gir et godt rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko, og at anbefalingene også kan hjelpe selskapene til å identifisere klimarelaterte trusler og muligheter. Utvalget mener stresstesting av selskapenes forretningsmodeller mot rimelige scenarioer for klimapolitikken, slik TCFD anbefaler, kan ha stor verdi for investorer. Selskapene vil da måtte vise hvordan de skal tjene penger dersom ambisjonene for klimapolitikken oppfylles.

Klimarisikoutvalget anbefaler norske virksomheter å ta i bruk TCFD-rammeverket. Utvalget mener samtidig at norske myndigheter bør vente med å innføre detaljerte lovkrav til rapportering om klimarisiko. Nasjonale krav vil ifølge utvalget kunne komme i strid med målet med TCFD-arbeidet om en enhetlig og sammenlignbar rapportering av klimarisiko på tvers av selskaper, sektorer og land. Ifølge utvalget kan nasjonal gjennomføring av TCFD-rammeverket i form av lovfestede krav gjøre standarden mindre dynamisk. Utvalget peker videre på at dersom man i EU velger å innføre krav til selskapsrapportering om klimarisiko, vil slike lovkrav være EØS-relevante og måtte gjennomføres i norsk rett. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at norske myndigheter bør rette oppmerksomheten om regelverksutviklingen i EU og i hvilken grad TCFD-anbefalingene følges opp i markedet.

Utvalget mener det er behov for mer kunnskap om klimarisikoen i finansmarkedene og hvordan den bør håndteres. Utvalget viser til at den internasjonale politikk- og fagdebatten om klimarisiko i finansmarkedene fortsatt er i en tidlig fase, og at det gjenstår flere spørsmål som må besvares. Utvalget anbefaler norske myndigheter å bygge kompetanse om klimarisiko og ta del i debatten og arbeidet som pågår internasjonalt. Dersom det viser seg at klimarisiko utgjør en vesentlig risiko for finansiell stabilitet, vil det ligge innenfor tilsynsmyndighetenes og sentralbankenes mandat å håndtere denne risikoen. Kunnskap om klimarisiko vil ifølge utvalget også kunne være viktig i tilsynsvirksomheten til Finanstilsynet.

2.7.5 Høringsinstansenes merknader

Finanstilsynet og Norges Bank deler utvalgets vurdering av de finansielle risikoene ved klimaendringene, og at risikoen for finansiell ustabilitet avhenger av når og hvor brått klimaendringene og omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer.

Finans Norge mener Finanstilsynet og Norges Bank bør bygge kompetanse om klimarisiko og delta i den internasjonale fagdebatten, og at Finansdepartementet bør følge opp og konkretisere det oppdraget de har gitt Finanstilsynet om å kartlegge og analysere konsekvenser av klimaendringene. Finanstilsynet skriver at stresstesting og scenarioanalyser av klimarisiko vil kreve at analyseapparatet tilpasses og videreutvikles, både med hensyn til datakilder og metodikk, og at dette arbeidet internasjonalt er i en tidlig fase. Forbrukerrådet mener det er viktig at norske finansforetak får innsyn i kunnskapen om klimarisiko som tilflyter Finanstilsynet og Norges Bank i internasjonale nettverk (se avsnitt 2.7.2).

Finanstilsynet mener arbeidet i EU med å utvikle et klassifiseringssystem for bærekraftig virksomhet og standarder for grønne finansielle produkter, er et viktig tiltak for å ivareta investorers informasjonsbehov (se avsnitt 2.7.2 og boks 2.4). Tilsynet peker samtidig på at det er krevende å utvikle ensartede standarder som er dekkende for ulike typer investeringer. Forbrukerrådet mener norske myndigheter bør støtte initiativet, og kommer med flere anbefalinger for å forsterke forbruker- og investorbeskyttelsen, herunder at det bør stilles tydelige krav til merkeordninger, og at norske myndigheter bør pålegge norske finansforetak å innarbeide vurderinger av klimarisiko ved salg av fonds- og spareprodukter.

Kommunalbanken viser til at aktører internasjonalt har tatt til orde for «grønne» eller «brune» risikovekter i kapitalkravsregelverket, og mener at en bør vurdere hva som kan være en hensiktsmessig virkemiddelbruk. Finanstilsynet mener rabatter i soliditetsregelverket for å fremme visse typer investeringer vil være uheldig. Regulering og tilsyn er etter Finanstilsynets vurdering ikke egnet for å fremme særskilte klimapolitiske mål. Som for andre risikofaktorer bør dette ifølge tilsynet først og fremst håndteres gjennom tilsyn med finansnæringens risikovurderinger og soliditet. Foretakene må selv vurdere klimarisikoen i egen virksomhet, men tilsynet kan om nødvendig pålegge ytterligere kapitalkrav dersom foretaket ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til klimarisiko. Norges Bank skriver at bankenes risikovekter ved utlån er basert på historiske utlånstap, og derfor kan være mindre egnet til å fange opp strukturelle endringer som klimarisiko.

Det er bred støtte i høringen til at norske virksomheter bør rapportere om håndtering av klimarisiko i tråd med TCFD-anbefalingene. Finanstilsynet er enig med utvalget i at bedre selskapsrapportering vil gjøre det lettere å identifisere klimarelaterte sårbarheter i det finansielle systemet. Flere høringsinstanser som er positive til TCFD-rammeverket, som Finans Norge, Innovasjon Norge, CICERO og NHO, peker samtidig på at rammeverket er utviklet for store virksomheter, og ikke nødvendigvis er godt tilpasset små og mellomstore bedrifter. Finans Norge mener det bør vurderes et forenklet rammeverk for rapportering fra mindre selskaper, fortrinnsvis utformet som en internasjonal standard.

Blant de som har synspunkter på om det bør stilles lovkrav om selskapsrapportering om klimarisiko, er de fleste enige med utvalget i at norske myndigheter bør se an behovet for å innføre slike krav. Kommunalbanken skriver at det i en tidlig fase er fornuftig å overlate til markedet å utvikle standarder for hva som utgjør beslutningsnyttig informasjon, og avklare hvordan denne informasjonen bør rapporteres for å gi grunnlag for allokering og prising. WWF Verdens Naturfond og Framtiden i våre hender utgjør mindretallet som mener det bør stilles lovkrav om at informasjon om klimarelatert risiko skal inngå i norske virksomheters ordinære selskapsrapportering.

2.7.6 Departementets vurdering

Departementet er enig i Klimarisikoutvalgets vurdering av at relevante norske myndigheter bør bygge kompetanse om klimarisiko i finansmarkedene. I Finanstilsynets tildelingsbrev for 2019 peker departementet på at Finanstilsynet har en viktig oppgave i å kartlegge og analysere mulige konsekvenser av klimaendringene for finansnæringen og hvilken risiko klimaendringer kan innebære på området. Videre skriver departementet i tildelingsbrevet at tilsynsmyndigheter må tilpasse sin oppfølging av finansforetakene til nye risikoer og sårbarheter som identifiseres, og til internasjonale tiltak og anbefalinger.

Finansdepartementet varslet i Finansmarkedsmeldingen 2018 at departementet ville vurdere behovet for endringer i krav til selskapsrapportering om klimarelatert risiko i lys av hvordan anbefalingene fra TCFD følges opp av markedsaktørene, Klimarisikoutvalgets anbefalinger og regelverksutviklingen internasjonalt. Departementet deler Klimarisikoutvalgets vurdering av at TCFD-anbefalingene er et godt rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko. Dersom anbefalingene, herunder om å bruke scenarioanalyser, følges opp av markedsaktørene, vil det legge til rette for bedre og mer velinformerte investeringsbeslutninger. Riktigere prising av klimarelatert risiko vil redusere risikoen for feilallokering av kapital og markedsuro senere. Bedre selskapsrapportering vil også gjøre investorer bedre i stand til å utøve eierskap, og gjennom eierskapsutøvelsen bidra til at selskaper omstiller seg. Rapportering om klimarelatert risiko kan også komme selskapene til gode gjennom bevisstgjøringen av hvilke klimarelaterte utfordringer og muligheter de står overfor.

TCFD-anbefalingene har fått bred støtte internasjonalt, og store deler av norsk finansnæring har sluttet opp om dem. Det er viktig med en enhetlig og sammenlignbar rapportering av klimarisiko på tvers av selskaper, sektorer og land. Etter departementets vurdering bør TCFD-rammeverket være standarden for selskapsrapportering om klimarisiko, og store norske selskaper bør rapportere i tråd med anbefalingene. I en tidlig fase er det likevel fornuftig å overlate til markedet å utvikle standarder for hva som utgjør beslutningsnyttig informasjon og hvordan den bør rapporteres. Departementet er enig med utvalget i at norske myndigheter nå bør rette oppmerksomheten om regelverksutviklingen i EU og i hvilken grad TCFD-anbefalingene følges opp i markedet.

Finansdepartementet støtter målene i EU-kommisjonens handlingsplan og følger arbeidet i EU med å følge opp planen. Etter departementets vurdering kan etableringen av et klassifiseringssystem for bærekraftig virksomhet bidra til å dreie kapital mot bærekraftige investeringer og hindre såkalt grønnvasking av finansielle produkter. Samtidig er det viktig at klassifiseringssystemet utformes slik at det ikke er mer komplekst enn nødvendig for å oppnå formålet, og slik at det ikke er utilsiktet til hinder for omstilling av selskaper. Departementet er enig med Kommisjonen i at soliditetsregelverket fortsatt bør gjenspeile risikoen ved utlånene så riktig som mulig. Det er derfor viktig å utvikle soliditetsrammeverket slik at det fanger opp endrede risikoforhold på en best mulig måte.

Finansdepartementet vil i neste års finansmarkedsmelding omtale og vurdere behovet for regelverksendringer i lys av hvordan TCFD-anbefalingene følges opp i markedet, og på bakgrunn av eventuelt nytt regelverk i EU som følge av oppfølgingen av handlingsplanen for bærekraftig finans.

2.8 Digital sårbarhet

Økt digitalisering og bruk av ny teknologi i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester og muliggjør utvikling av nye tjenester, jf. omtale i kapittel 3.6. Samtidig innebærer digitalisering og økt avhengighet av IKT-tjenester i finansnæringen nye risikoer. Økt digitalisering og sammenkoblinger mellom aktørene nasjonalt og internasjonalt øker behovet for å overvåke og begrense systemrisikoen som kan følge av IKT-hendelser. Dersom et større finansforetak, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av svikt i IKT-systemer, kan det true den finansielle stabiliteten.

Regjeringen har pekt ut finansielle tjenester som en av 14 kritiske samfunnsfunksjoner, noe som tilsier særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap. Finansdepartementets budsjettproposisjon for 2019 (Prop. 1 S (2018–2019)) inneholder en tilstandsvurdering av finansielle tjenester i en sårbarhetssammenheng, med vekt på den finansielle infrastrukturen, dvs. betalingssystemene og andre systemer som er nødvendige for at økonomiske transaksjoner skal kunne gjennomføres. Hovedbildet i tilstandsvurderingen var at den finansielle infrastrukturen i Norge i hovedsak er robust.

I rapporten Finansiell infrastruktur identifiserer Norges Bank utfordringer og drøfter utviklingen i kunderettet betalingsformidling og i interbanksystemene. I rapporten Risiko- og sårbarhetsanalyse ser Finanstilsynet på bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i finanssektoren, og beskriver risiko og sårbarheter for finansiell stabilitet, det enkelte foretak og den enkelte forbruker.

Finanstilsynet skrev i juni 2017 at teknologisk innovasjon kan gi økt konsentrasjonsrisiko ved at aktører som kommer først til markedet med nye finansielle tjenester, tar hele markedet.36 Tilsynet peker også på at digitalisering kan medføre økt operasjonell risiko, og viser til at det kan være komplisert og ressurskrevende for foretakene å integrere nye applikasjoner i eldre og komplekse IT-systemer. Norges Bank skrev i november 2017 at digitaliseringen av finansielle tjenester kan føre med seg økt risiko for operasjonelle problemer og cyberkriminalitet, som kan utgjøre en trussel mot finansiell stabilitet.37 Norges Bank og Finanstilsynet følger utviklingen nøye.

Endringer i bank- og betalingssystemet gjør finanssektoren mer utsatt for cyberkriminalitet.38 Finanssektoren er den sektoren som er hyppigst utsatt for cyberangrep internasjonalt.39 Størrelsen på og hyppigheten av angrepene er økende og metodene stadig mer sofistikerte. I Norge har imidlertid antallet meldte angrep vært lavt, og konsekvensene har vært begrensede. Finanstilsynet har pekt på at noe av forklaringen kan være at den norske finanssektoren er bedre vernet og har lengre erfaring i å sikre seg mot angrep. Samtidig viser Finanstilsynet i Risiko- og sårbarhetsanalyse 2017 til at finansforetakene har observert en vesentlig økning i uønsket aktivitet. Kun en liten del av den uønskede aktiviteten resulterer i sikkerhetshendelser som skal rapporteres til Finanstilsynet, se figur 2.31.

Kilde: Finanstilsynet.

I en rapport utarbeidet på oppdrag fra G20 i 2017 skriver FSB at cyberangrep er en trussel mot hele det finansielle systemet.40 IMF pekte høsten 2017 på at cybertrusler er internasjonale i sin natur, og at det derfor er behov for en koordinert tilnærming til regulering av cyberrisiko for å sikre finansiell stabilitet.41 Cyberangrep som rammer tilgangen på viktige tjenester eller bringer sensitiv informasjon på avveie, kan svekke tilliten til enkeltinstitusjoner, men også det finansielle systemet som helhet. De økonomiske tapene som følge av omfattende cyberangrep kan potensielt bli svært store. Forsikringsforetaket Lloyd’s har beregnet at et globalt cyberangrep kan føre til økonomiske tap på over 400 mrd. norske kroner.42

Både i Norge og internasjonalt pågår det arbeid for å forebygge cyberkriminalitet og styrke finanssektorens evne til å stå imot angrep og håndtere ulike typer cyberrisiko. Finans Norge etablerte i 2013 FinansCERT (Computer Emergency Response Team) for å bistå næringen i håndteringen av digitale angrep. Ved å bedre samhandlingen og koordineringen mellom finansforetakene har FinansCERT redusert sårbarheten i næringen og styrket forsvarsverkene samlet sett. I 2017 ble det norske FinansCERT videreutviklet til en nordisk organisasjon med navnet Nordic Financial CERT. Hovedkontoret er lagt til det eksisterende kompetansemiljøet i Oslo, som ble bygd opp gjennom FinansCERT.

IT-driften i finanssektoren utkontrakteres ofte til et relativt lite antall sentrale tjenesteleverandører. Norges Bank peker i rapporten Finansiell Infrastruktur 2018 på at dette innebærer en konsentrasjonsrisiko. En operasjonell hendelse eller angrep som rammer en sentral IKT-leverandør, kan få ringvirkninger til store deler av det finansielle systemet.

En større del av IT-driften og driftsoperasjonene til norske banker og norske filialer av utenlandske banker er flyttet ut av Norge. Også på verdipapirområdet skjer mye av IKT-virksomheten i utlandet. Utflytting av IKT-oppgaver må skje på en forsvarlig måte, både av hensyn til det enkelte finansforetak og til finanssystemet som helhet. Finanstilsynet legger i sin tilsynsmessige oppfølging vekt på at foretakene skal gjøre grundige risikoanalyser og vurderinger ved ny eller endret utkontraktering. En lovendring i 2014 ga strengere regler om hva slags oppgaver finansforetakene kan utkontraktere. Finanstilsynet har hjemmel for å kontrollere utkontrakteringen og iverksette tiltak overfor uforsvarlig utkontraktering.

Norske myndigheter stiller omfattende krav i regelverket om betalingstjenester og betalingssystemer. Det føres tilsyn fra Norges Bank og Finanstilsynet. Regelverket skal hindre uønskede hendelser, redusere konsekvensene av hendelser, og stiller en rekke krav til foretakene med konsesjon. Kravene er nedfelt bl.a. i betalingssystemloven og IKT-forskriften. Systemene skal etter regelverket innrettes slik at sannsynligheten for uønskede hendelser er lav. Norges Bank fører tilsyn med interbanksystemene, mens Finanstilsynet har ansvar for tilsynet med betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer.

Foretakene er pålagt å rapportere vesentlige IKT-hendelser til Finanstilsynet. Finanstilsynet legger i sin oppfølging både vekt på hvordan det enkelte foretak har håndtert hendelsen for å sikre at systemene gjenopprettes, og på at det gjennomføres relevante, forebyggende tiltak. Hendelsesrapporteringen skal samtidig bidra i overvåkingen av risikonivået i finanssektoren generelt. Norske foretak under tilsyn er underlagt IKT-forskriften, som bl.a. stiller krav til at foretakene skal ha beredskapsplaner som skal iverksettes dersom IKT-driften ikke kan opprettholdes som følge av en krise. Kravene gjelder også når hele eller deler av IKT-virksomheten er utkontraktert. Finanstilsynet gjennomfører stedlig tilsyn der etterlevelse av forskriften undersøkes.

Gjennom beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI), som ledes av Finanstilsynet, koordineres tiltak dersom det oppstår situasjoner som innebærer fare for store forstyrrelser i den finansielle infrastrukturen. Medlemmene i BFI representerer de mest sentrale aktørene i den norske finansielle infrastrukturen.

Selv om det er departementets vurdering at næringen er godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, er det utviklingstrekk som kan gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt fremover. Dette gjelder særlig den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer i sektoren, vekst i utkontraktering av driftsoppgaver til et fåtall sentrale tjenesteleverandører, digitalisering av kunderettede tjenester, og ny teknologi og ny regulering som åpner for tredjepartsaktører. Både myndighetene og finansnæringen selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

2.9 Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

Arbeidet med å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering er en del av samfunnets samlede innsats mot kriminalitet og terror. I en stadig mer globalisert verden der penger kan flyttes enklere og raskere enn noen gang, er det av sentral betydning at nasjonale regler for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering beskytter næringslivet mot misbruk fra kriminelle aktører.

Stortinget vedtok i mai 2018, etter forslag i Prop. 40 L (2017–2018), en ny lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven). Loven gjennomfører store deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og innebærer at Norge implementerer en rekke anbefalinger fra Financial Action Task Force (FATF) om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. FATF er den internasjonale standardsetteren på området for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, og Norge har vært medlem i FATF siden 1991.

De sentrale byggesteinene i anti-hvitvaskingsregimet er videreført i den nye hvitvaskingsloven, slik som regler om kundetiltak (tidligere «kundekontroll»), lagring av opplysninger og dokumenter og undersøkelses- og rapporteringsplikten. I tillegg er det en rekke tilliggende regler av betydning, slik som regler som stiller krav om å utarbeide rutiner, internkontroll og opplæring av ansatte. Den nye loven innebærer videre at regelverket utvides til også å gjelde for tilbydere av spilltjenester, og at kravene til gjennomføring av kundetiltak, undersøkelser og rapportering skjerpes. Loven stiller klarere krav til foretakene om å gjennomføre risikovurderinger i sitt anti-hvitvaskingsarbeid, og tilpasse innsatsen til den identifiserte risikoen. Helt nytt i loven er hjemler for å ilegge rapporteringspliktige overtredelsesgebyr for brudd på loven.

Finansdepartementet fastsatte i september 2018 forskrift til den nye hvitvaskingsloven. I forskriften utvides lovens anvendelsesområde til å omfatte vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta, og disse tjenestetilbyderne underlegges tilsyn, jf. omtale i avsnitt 3.6.5. I tillegg underlegges agenter av utenlandske betalingsforetak tilsyn av Finanstilsynet, og de utenlandske betalingsforetakene pålegges å utpeke nasjonale kontaktpunkter, slik at det kan utføres effektivt tilsyn. Ny hvitvaskingslov og -forskrift trådte i kraft 15. oktober 2018.

Mange av de rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket er under tilsyn fra Finanstilsynet, og det føres tilsyn med at foretakene etterlever pliktene etter reglene, jf. omtale i kapittel 6. Tilsynsvirksomheten bidrar til å forebygge ulovlig virksomhet, og lovbrudd som avdekkes i foretak under tilsyn, blir fulgt opp. Ved mistanker om alvorlig økonomisk kriminalitet anmeldes forholdet til politiet. Finanstilsynet har styrket tilsynsinnsatsen på dette området de siste årene, bl.a. med særskilte tematilsyn knyttet til antihvitvasking og antiterrorfinansiering. Det er også etablert en egen seksjon med ansvar for antihvitvasking, og det er tilført ressurser for ytterligere å styrke innsatsen.

Internasjonalt er det i flere banker avdekket omfattende hvitvaskingsaktiviteter som har resultert i betydelig tap av omdømme og høye bøter. Dette viser at det er betydelig operasjonell risiko knyttet til hvitvaskingsområdet.