11 Likere polititjenester med bedre kvalitet

Likere polititjenester med bedre kvalitet er et sentralt mål med politireformen. Det skyldes bl.a. at politiet har høstet kritikk for måten de har håndtert straffesaksbehandlingen på. Som en del av politireformen er det derfor gjennomført ulike struktur- og kvalitetstiltak som bidrar til å få dette til. Det gjelder bl.a. innføring av politiarbeid på stedet og Etterforskningsløftet som inkluderer felles straffesaksinntak (FSI), etterforskningsledelse, obligatorisk årlig opplæring, ledelsesutviklingstiltak, systematisk evaluering og tilbakemelding, opplæringsansvarlige i distriktene mv.

11.1 Kvaliteten på etterforskningen er blitt bedre

Selv om resultatene innenfor straffesaksbehandlingen, målt i antall restanser og saksbehandlingstid er svekket, har det skjedd en positiv utvikling når det gjelder kvaliteten på straffesaksarbeidet. I tillegg til politiarbeid på stedet ser det ut til at tiltakene som er igangsatt som ledd i handlingsplan for etterforskningsfeltet (Etterforskningsløftet) har begynt å virke.

I riksadvokatens vurdering av straffesaksbehandlingen i politiet for 2019 uttales:

«Riksadvokatens inntrykk, basert på statsadvokatenes inspeksjoner, er at kvaliteten på etterforskningen i initialfasen gjennomgående har blitt bedre etter at FSI-funksjonen har kommet i gang, og at arbeidet som utføres av FSI er en viktig årsak til dette. Det synes i flere politidistrikter fortsatt å være behov for tilpasninger, ikke minst med hensyn til innretning, bemanning og samhandling med øvrige etterforskningsfunksjoner. Men at de fleste politidistriktene nå har relativt velfungerende FSIer er av stor viktighet for straffesaksbehandlingen. […] Avslutningsvis nevnes at det gjøres svært mye godt arbeid med straffesaker av etterforskere, påtalejurister og andre i politiet hver dag. Det er også på det rene at tiltak som er iverksatt i politiet, ikke minst på fagutviklings- og kvalitetssiden, synes godt egnet for fortsatt å forbedre straffesaksbehandlingen forutsatt riktig ressurstildeling. Riksadvokaten er i så måte optimistisk, og Den høyere påtalemyndighet vil fortsatt søke å innrette virksomheten for best mulig å understøtte denne utviklingen.»

Årlig obligatorisk opplæring for alle etterforskere og påtalejurister, opprettelse av felles straffesaksinntak og robuste fagmiljø ved etterforskningsenhetene i distriktene gir bedre kvalitet.

Ved mer kompliserte saker, for eksempel overgrepssaker på nett, benyttes ressurser og kompetanse fra hele politidistriktet, uavhengig av hvor i distriktet hendelsen har funnet sted. Spesialister fra distriktets fellesenheter behandler de mest alvorlige og kompliserte sakene. Fordi det enkelte politidistrikt nå har større fleksibilitet i ressursfordelingen enn under den tidligere politidistriktsinndelingen, er distriktene bedre rustet enn før reformen til å håndtere alvorlige saker uten bistand fra nasjonale enheter.

Obligatorisk trening og opplæring for henholdsvis operativt personell og etterforskere/påtalejurister er tiltak som både er nødvendige og viktige. Samtidig tar dette mye kapasitet fra andre oppgaver og tiltak. Det kan være særlig belastende for mindre tjenesteenheter med personell som jobber både operativt og med etterforskning. Politidirektoratet bør i samråd med riksadvokaten gjennomgå kravene til opplæring, og vurdere om innhold og omfang gir god nok effekt.

Etterforskningen følger en modell der de geografiske driftsenhetene etterforsker den store mengden av saker, med felles straffesaksinntak som ansvarlig for mottak, initialfase og etterforskningsledelse. Større og mer kompliserte saker etterforskes av dedikerte spesialistmiljø sentralt plassert i politidistriktet mens særorgan, for eksempel NC3 på Kripos, etterforsker de mest kompliserte sakene med internasjonale forgreninger.

Sammensetningen av etterforskningsporteføljen påvirker resultatene. Vi kan derfor ikke ensidig se på straffesaksrestanser og saksbehandlingstid når vi skal vurdere politiets innsats på straffesaksområdet. Økningen i saksbehandlingstid må for eksempel sees i sammenheng med økningen i antall kompliserte saker med internett som arena for kriminaliteten. Slike saker krever bl.a. gjennomgang av større mengder databeslag. I nettovergrepssaker der et stort antall barn er ofre må avhørene skje ved tilrettelagte avhør i Norge. En rekke saker omfatter overgrep som er begått i utlandet og som derfor gjør det nødvendig med internasjonalt rettslig samarbeid.

11.2 Kvalitetstiltakene har gitt likere behandling av alvorlige lovbrudd

Kvalitetsdelen av reformen bidrar til mer og bedre kompetanse på etterforskningssiden. Denne delen av reformen dreier seg i stor grad om at politiet arbeider på nye måter. Et eksempel er at patruljerende personell i større grad har ansvar for den innledende etterforskningen, støttet opp av felles straffesaksinntak og digitale hjelpemidler for avhør og sporsikring. Oppfølgingen av Etterforskningsløftet med 48 timer obligatorisk årlig opplæring for alle etterforskere er også med på å sikre mer enhetlig etterforskning.

I 2019 ble også et forvaltnings- og utviklingsapparat innenfor etterforskningsfeltet iverksatt. Hensikten er at fagapparatet skal bidra til å sikre en kunnskapsbasert, enhetlig og styrt videreutvikling av etterforskningsfeltet. Apparatet skal gi riksadvokaten og politidirektøren et bedre grunnlag for å beslutte hvilke krav som skal stilles til straffesaksbehandlingen, og derved sikre høy og jevnere kvalitet i oppgaveløsningen. Ifølge Riksadvokatens årsrapport for 2019 er arbeidet helt nødvendig for å sikre den erfarings og kunnskapsbaserte utviklingen som ønskes på etterforskningsfeltet.

Statsadvokatenes inspeksjoner av politidistriktene i 2019 viser at dedikerte etterforskere og påtalejurister gjennomgående utfører mye godt arbeid. Både politiarbeid på stedet og felles straffesaksinntak oppfattes som tiltak som bidrar til god etterforskning, særlig i initialfasen.

11.3 Reformgjennomføring utfordrer straffesaksavviklingen

I ulike sammenhenger pekes det på manglende eller mangelfull etterforskning, at det henlegges for mange saker, eller at etterforskningen tar for lang tid. Riksadvokaten uttalte i forkant av reformen at kvaliteten på etterforskningen var for ujevn.

Figur 11.1 viser at antall saker eldre enn tre måneder har gått ned fra 2018 til 2019. Antall saker eldre enn 12 måneder har imidlertid økt noe.

Kilde: Politidirektoratet

Figur 11.2 viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de viktigste sakstypene. Som det framgår av figuren har saksbehandlingstidene for seksuallovbrudd og økonomilovbrudd økt fra 2018 til 2019. For de andre sakstypene har den gått litt ned eller er uendret.

Kilde: Politidirektoratet

I årsrapporten for 2019 peker Riksadvokaten på at samlet gjennomsnittlig saksbehandlingstid fortsatt er for høy og samlet oppklaringsprosent beskrives som ikke tilfredsstillende. For lav oppklaringsprosent for vold- og seksuallovbrudd trekkes spesielt fram.

11.3.1 Politiet bruker om lag en tredel av etterforskningskapasiteten på tre prosent av sakene

Ifølge statsadvokatenes inspeksjonsrapporter har mange av distriktene jobbet aktivt med å få ned restansene. Stor innsats fra felles straffesaksinntak har også bidratt til at saker med lengre enn tre måneder saksbehandlingstid går ned.

Statsadvokatene er samtidig tydelige på at mye gjenstår. De peker bl.a. på at høy turnover og mange unge etterforskere som krever opplæring og ledelse av mer erfarne etterforskere, går ut over kapasiteten. Etaten vurderer løpende tiltak for å sikre mer stabil kapasitet og kompetanse på etterforskningsfeltet.

Det er betydelige restanser i straffesaksarbeidet og saksbehandlingstiden har økt, også for prioriterte områder som vold og seksuallovbrudd. Det har vært vist til at erfarne etterforskere er blitt ledere eller jobber i spesialiserte funksjoner i de funksjonelle driftsenhetene, mens unge uerfarne etterforskere og politijurister er satt til å behandle den store mengden av straffesaker. Flere peker på at etterforskning får for få ressurser ettersom oppgaver knyttet til patruljevirksomhet og beredskap prioriteres. Videre er det fremhevet at lønnsnivået for etterforskere er så mye lavere enn i resten av politiet og erfarne etterforskere velger bort etterforskning til fordel for andre oppgaver.

Mens antall straffesaker totalt sett har gått ned, øker andelen arbeidskrevende saker. I 2018 ble det startet et arbeid med å få bedre innsikt i ressursbruken og ressursbehovet til politiet innen straffesaksbehandlingen.

Kapasitetsundersøkelsen har beregnet tilgjengelige etterforskningsressurser, tilgjengelige arbeidstimer på etterforskningsområdet og tidsbruken på oppgavene som må løses for å håndtere straffesaksporteføljen i politidistriktene. Det er kartlagt at 4 920 årsverk er dedikert til etterforskning.

Undersøkelsen gir innsikt i hvilke ressurser dagens straffesaksportefølje krever, og gjør det mulig å forbedre planleggingen og utnyttelsen av ressurser på etterforskingsområdet. Den viser blant annet at politiet bruker 32,5 prosent av den totale etterforskningskapasiteten på de mest alvorlige sakstypene. Disse sakene utgjør 2,9 prosent av den totale saksmengden.

De mest alvorlige sakskategoriene inkluderer drap og drapsforsøk, grove doping- eller narkotikalovbrudd, seksuallovbrudd mot barn under 16 år, voldtekt og mishandling i nære relasjoner. En sak i kategorien drap og drapsforsøk tar i gjennomsnitt 445 ganger så lang tid å ferdigstille som en sak i kategorien andre vinningskriminalitetslovbrudd. Kriminalitet hvor teknologi og datasystemer angripes er også eksempel på et område der sakene ofte vil være svært arbeidskrevende for politiet og påtalemyndigheten.

11.3.2 Behov for særlig innsats mot overgrep mot barn over internett

Politiet anslår at største del av økningen i antall anmeldelser for overgrep mot barn skjer på internett eller ved bruk av internett. Kripos mottar daglig informasjon fra aktører i andre land om norske brukere som har lastet ned eller delt overgrepsmateriale. Det mottas en stor mengde tips og informasjon fra ulike organisasjoner, jf omtalen av tips i kap 2.2. Det meldes også at innholdet i sakene er blitt grovere og krever flere ressurser av politiet.

Den store økningen i registrerte saker om seksuallovbrudd fra 2014 har antakelig flere forklaringer. Politiets arbeid med større sakskomplekser sammen med større åpenhet om temaet, større oppmerksomhet om denne typen lovbrudd, økt tilbøyelighet til å melde fra til politi og hjelpeapparat, og flere nettrelaterte saker, er antakelig blant de faktorene som bidrar til flere registrerte saker om seksuallovbrudd.

Som en del av regjeringens tiltakspakke for de sårbare barna, både under og etter Covid 19-pandemien, ble det bevilget 10 mill. kroner ekstra til politiets forebyggende innsats mot overgrep på internett. Det er også bevilget 2 mill. kroner til økt tilbud til barn i asylmottak og 4 mill. kroner til ekstra oppfølging av barn som blir idømt ungdomsstraff og ungdomsreaksjoner.

Forskning

Justis- og beredskapsdepartementet har bidratt med 4,3 mill. kr til forskning om barn og risiko på internett i perioden 2019 -2021. Forskningen utføres ved Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitet i Oslo. Tidligere er det bevilget 4 mill. kr til datainnsamling i 2018, samt midler til forprosjekt og etablering av FoU-nettverk.

Strategi mot overgrep mot barn over internett

Økningen i antall anmeldelser for overgrep mot barn på internett eller ved bruk av internett er bekymringsfull. Regjeringen vil utarbeide en tverrdepartemental strategi mot nettbaserte overgrep mot barn. Målet for strategien er en mer kunnskapsbasert og samordnet innsats på feltet. Strategien planlegges lagt fram i løpet av 2020.

11.3.3 Innsats mot økonomisk kriminalitet

Økonomisk kriminalitet er et alvorlig samfunnsproblem. I tillegg til å være en trussel mot et velfungerende næringsliv, utgjør det i sin ytterste konsekvens en trussel mot de grunnleggende verdier velferdsstaten er bygget på. Regjeringen prioriterer derfor arbeidet mot økonomisk kriminalitet høyt. Regjeringen har nylig lagt frem en ny strategi for bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen. Strategien er sektorovergripende og gir uttrykk for regjeringens ønske om å sørge for en koordinert og samlet nasjonal innsats mot disse kriminalitetstypene.

Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet fremhever flere etaters samlede ansvar for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Viktige tiltak er næringslivskontakter i politiet, informasjonsdeling mellom offentlige myndigheter, sanksjonering av arbeidslivskriminalitet, inndragning av straffbart utbytte, tilgang til konkursopplysninger og ID-kontroll.

Justis- og beredskapsdepartementets arbeider med et høringsnotat om endringer i forvaltningsloven i reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger. Det vurderes blant annet å åpne for utlevering av informasjon for å løse oppgaver som er lagt til mottakerorganet.

Med tanke på inndragning av økonomiske verdier som er tilegnet gjennom kriminelle handlinger, vil Justis- og beredskapsdepartementet motta en anbefaling av Straffelovrådet i august 2020. Utvalget er bedt om å se på hvordan man i større grad kan få til inndragning knyttet til verdier som skriver seg fra kriminelle handlinger. Utvalgets anbefalinger er viktig for å vurdere regelverksendringer eller andre tiltak som vil lette politiets og påtalemyndighetens arbeid med inndragning. Politidirektoratet arbeider med å forbedre statistikk for inndragning, herunder verdifastsetting av inndratte gjenstander.

Etterforskning av økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter er en av de prioriterte sakstypene for påtalemyndigheten i 20201. Riksadvokaten understreker også betydningen av å inndra utbytte i bekjempelsen av profittmotivert kriminalitet, samt å straffeforfølge hvitvasking i tillegg til primærlovbruddene. Prosjekt «Øko», som drives av Økokrim og styres av bl.a. Politidirektoratet og riksadvokaten, har inndragning som et viktig fokusområde. Prosjektet fokuserer på økoteamene som er etablert i alle politidistrikter. Politidirektoratet arbeider også med systemendringer i saksbehandlingssystemet BL som vil føre til en forenkling i arbeidet med å ta hefte og beslag.

11.3.4 Behov for bedre og raskere etterforskning

Etterforskning er en av kjerneoppgavene til politiet og påtalemyndigheten. Etterforskningen skal søke å klarlegge om et straffbart forhold er begått, avklare øvrige omstendigheter som en påtaleavgjørelse forutsetter, samt eventuelt forberede sakens behandling i retten. Politiet og påtalemyndigheten må kunne gjennomføre god og effektiv etterforskning. I ulike sammenhenger pekes det på manglende eller mangelfull etterforskning, at det henlegges for mange saker, eller at etterforskningen tar for lang tid. Systematisk kompetansebygging er noe av det som må til for å lykkes med dette, jf. også Påtaleanalysen (NOU 2017: 5). Etterforskningsløftet skal videreføres som tiltak i løpende utvikling av straffesaksområdet.

Riksadvokaten har i brev av 10. september 2019 til Justis- og beredskapsdepartementet reist spørsmålet om behov for å presisere sider av grensene for etterforsknings- og påtaleplikten i straffesaker, og om det er grunn til å innføre et nytt straffebud om serieovergrep. Bakgrunnen for henvendelsen er at enkelte straffesaker er så omfattende at det skaper betydelige utfordringer for straffesakskjeden. Dette gjelder særlig omfattende nettovergrepssaker, der antall lovbrudd og fornærmede kan bli meget stort. Behovet for å avgrense saker er også synlig innenfor lovbruddskategorier som økonomiske straffesaker, større narkotikasaker og innenfor arbeidslivskriminalitet. Også i slike saker kan antallet lovbrudd og fornærmede bli stort, eller bevisbildet meget omfattende.

De store utfordringene knyttet til de mest omfattende straffesakene aktualiserer spørsmålet om hvilket handlingsrom politi- og påtalemyndighet bør ha til å begrense etterforskning, påtale og iretteføring av omfattende straffesaker ut ifra et ressurs- og prioriteringshensyn. Departementet har forslaget fra riksadvokaten til vurdering.