5 Styring og organisering

5.1 Hvordan styres politi- og lensmannsetaten i dag?

5.1.1 En kompleks styringsstruktur med mange aktører

Politiets rolle som samfunnets sivile maktapparat, med monopol på bruk av legitim fysisk makt på vegne av staten, fordrer at politiet er underlagt sterk politisk, demokratisk og juridisk kontroll.

Ansvarsforholdene i politiet er todelt. Når det gjelder straffesaksbehandlingen, er politimestrene underlagt Den høyere påtalemyndighet.Påtalemyndigheten er uavhengig ved behandlingen av den enkelte straffesak. For de øvrige deler av politiets virksomhet, er politimestrene underlagt politidirektøren som rapporterer til Justis- og beredskapsdepartementet.

Styringen av politiet skjer på tre nivåer. Mål- og resultatstyring er det grunnleggende prinsippet på alle nivåene. Det innebærer en vekt på styring mot overordnede mål. Videre innebærer prinsippet en klar rolle- og ansvarsdeling mellom departementet og den underliggende virksomheten, som blant annet baserer seg på at myndighet delegeres til det utøvende nivået. Hensikten er å gi handlingsrom og frihet i oppgaveløsningen siden effektiviteten forventes å øke når det nivået som kjenner utfordringene best, får frihet til å bestemme hvordan de skal jobbe for å nå målene.

Departementets styring av Politidirektoratet skjer i hovedsak gjennom hovedinstruks til direktoratet og årlige tildelingsbrev som utformes på grunnlag av den årlige budsjettproposisjonen til Stortinget.

Politidirektoratet styrer politidistrikt og særorgan gjennom instruks og årlige resultatavtaler som tar utgangspunkt i tildelingsbrevet fra departementet, flerårig virksomhetsplan for politiet og etatens virksomhetsstrategi «Politiet mot 2025».

Politidistriktene og særorganene styres av politimestrene og særorgansjefene, i samsvar med de faglige prioriteringer og resultatmål som Politidirektoratet fastsetter.

Politiets sikkerhetstjeneste er direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. PST utøver deler av sin virksomhet integrert i politidistriktene. De lokale PST-enhetene i distriktene utenfor Oslo politidistrikt styres faglig fra Den sentrale enhet (DSE) ved PST i Oslo, men er en del av politidistriktets organisasjon. Politimesteren er ansvarlig for PST-enhetens oppgaveløsning lokalt, bortsett fra i Oslo politidistrikt der DSE også har ansvar for oppgaveløsningen i politidistriktet.

Mange av politiets oppgaver har grensesnitt til, og må løses i et samarbeid med, andre aktører. Dette påvirker styringen, ikke bare fordi det stiller krav til samordnet styring fra departementenes side for å løse problemer som angår flere sektorer, men også fordi politiet er avhengig av andre for å levere gode resultater.

Politiet er også i større grad enn mange andre offentlige virksomheter styrt gjennom lovverket. Om lag 130 ulike lover inneholder straffebestemmelser for å sikre etterlevelse av loven. For mange av disse lovene kommer politiet sjelden inn, men de gir hjemmel for politiets inngripen når det trengs. Disse lovene hører inn under flere departementer. Helse- og sosialsektoren (inkludert barnevern) og samferdsel peker seg ut som de mest ressurskrevende områdene. Noen av lovene stiller konkrete krav til saksbehandling og frister.

Straffebud er en viktig del av lovverket på mange områder. Foruten hjemlene i straffeloven er det et gjennomgående trekk at det er straffebud i helselovgivningen, trafikklovgivningen og i de fleste særlover som regulerer skatt, toll, miljø, dyrevelferd osv. Politiet er også tillagt oppgaver i mer enn 300 forskrifter, samt i kommunale vedtekter i hver enkelt av landets 356 kommuner.

Lovene som regulerer politiets forvaltningsvirksomhet (herunder våpenforvaltning, passforvaltning, vaktvirksomhet, trafikksaker, utlendingsforvaltning, grensekontroll mv.) og den sivile rettspleien (tvangsfullbyrdelse, gjeldsordningen, forliksråd mv.) innebærer omfattende oppgaver for politiet. Samlet sett usteder politiet eksempelvis ca. 420 000 politiattester årlig.

Politiet er en ressurs for å ivareta samfunnets og enkeltmenneskenes behov ved ulike uforutsette hendelser. Det kan være terrorhendelser, som 22. juli, naturkatastrofer knyttet til ras, flom mv., eller store ulykker og pandemier, slik vi opplever akkurat nå i forbindelse med Covid 19-utbruddet. Uansett hvilke hendelser det er snakk om, krever dette ekstraordinær innsats fra politiets side over kortere eller lengre tid. Digitaliserte tjenester og prosesser vil kunne bidra til økt effektivitet og bedre kvalitet både for daglig drift og for krevende hendelseshåndtering.

5.1.2 Handlingsplaner, øremerkinger og detaljerte krav utfordrer helhetlig og samordnet styring

Politiets sentrale funksjon i samfunnet gjenspeiles i den store politiske interessen for å styre hva politiet skal gjøre, og hvordan det skal gjøres – gjerne også når og hvor. Få norske offentlige virksomheter er utsatt for et så stort «styringstrykk» som politiet. Dette skaper utfordringer for effektiv ressursbruk.

Politiet er styrt av et omfattende sett av krav til organisering, oppgaveutførelse, aktiviteter mv. gjennom den ordinære styringsdialogen, men også gjennom et tyvetalls handlingsplaner som stiller til dels svært detaljerte krav til politiets virksomhet og binder opp ressurser.

En ikke ubetydelig del av bevilgningene til politiet er øremerket til bestemte formål, som antall ansatte med politiutdanning, dyrevelferdskriminalitet, antall uttransporteringer av utlendinger, ansettelse av nyutdannede fra Politihøgskolen mv. Dette gjør det krevende å disponere ressursene i tråd med prinsippene om god mål- og resultatstyring.

Eksempelvis reduserer måltallet om to polititjenestepersoner per 1000 innbyggere handlingsrommet til politidirektør og politimestre, og binder opp ressurser slik at fleksibiliteten reduseres og det blir vanskeligere å ivareta andre behov. Mangel på samsvar mellom mål og krav på den ene siden og tilgjengelige ressurser på den annen, er en kjent problemstilling i styringsteorien. Dersom mål og krav ikke er avstemt med ressursene som fins tilgjengelig for å nå dem, vil de i mange tilfeller kunne oppfattes som urealistiske og mindre forpliktende for de involverte aktørene.

Tilsvarende kan handlingsplaner være et godt virkemiddel når samarbeid og samordning mellom flere departementer, direktorater og etater er påkrevd for å nå felles mål og for å gi oppmerksomhet til et viktig område. Samtidig utgjør handlingsplaner en styringsutfordring. De bidrar til å svekke den helhetlige politikkutviklingen og forsterker en allerede detaljert styring av politiets aktiviteter og ressurser.

Handlingsplaner resulterer også ofte i at det opprettes koordinatorfunksjoner. Det er positivt for å ivareta enkeltområder eller -satsninger, men bidrar også til ineffektiv ressursbruk og til utilsiktet forskyvning av ressurser innenfor etatens budsjett. Politiet må vurdere om dette er en hensiktsmessig organisering av oppgavene, eller om det gir bedre effekt å håndtere dem som ordinære linjeoppgaver, slik at den enkelte enhet kan vurdere behov og ressurssetting ut fra lokale forhold.

I NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer – Politianalysen skriver utvalget at:

«For å utvikle et bedre og mer effektivt politi i fremtiden må politiet gis større handlingsrom til å organisere, styre og lede virksomheten. Samtidig må politiets egen evne til å gjøre nettopp dette også forbedres».

Politianalysen viser til at god organisering og styring er en forutsetning for et veldrevet politi og en effektiv løsning av politiets oppgaver. Dette krever blant annet at roller, ansvar, myndighet og kompetanse er avklart mellom departement, direktorat, politidistriktene og særorganene og kommunisert i organisasjonen. Fullmakter må stå i forhold til ansvaret det enkelte nivå i organisasjonen har.

Regjeringen legger opp til å utvikle langsiktige planer for politiet, påtalemyndigheten og PST som blant annet kan bidra til en felles situasjonsforståelse og god sammenheng mellom de mål og ambisjoner som settes og rammebetingelsene for virksomhetene.

5.1.3 Avtalefestede ordninger setter rammer for ressursutnyttelsen

Ut fra politiets oppgaver og egenart ville det ikke vært mulig å utføre mange av politigjøremålene dersom kun arbeidsmiljølovens hovedregel om arbeidsfrie perioder skulle vært lagt til grunn. Ved blant annet store hendelser og ulykker, eller i oppstartsfasen av store kriminalsaker, vil det ikke være mulig å planlegge og ha i beredskap tilstrekkelig personell slik at kravet til sammenhengende hviletid i arbeidsmiljøloven blir oppfylt.

I særavtalen om arbeidstid for politi- og lensmannsetaten (ATB) er det avtalt en rekke unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser og hovedtariffavtalen i staten. Avtalen balanserer arbeidsgivers behov for fleksibilitet i driften av politiet mot arbeidstakernes behov for vern og hvilebestemmelser. Dette gjelder blant annet fastsettelse av maksimal alminnelig arbeidstid pr. dag/uke, adgang til gjennomsnittsberegning og unntak fra krav om 11 timers fri innen 24 timers perioden.

Vel 10 000 av politiets 17 600 ansatte er omfattet av ATB.

Mer enn 75 prosent av politi- og lensmannsetatens budsjett samlet sett, og i overkant av 80 prosent i distriktene, går til lønn og godtgjørelser. Arbeidstidsbestemmelsene er den største kostnadsdriveren i politiet. Mulighetene for å omsette nye stillinger som blir tilført politiet til lokal tilstedeværelse defineres og rammes i stor grad inn av bestemmelsene om arbeidstid, som fastsettes ved forhandlinger.

Med dagens arbeidstidsavtaler krever det 18 årsverk å bemanne en patruljebil 24 timer i døgnet, hele året. I Sverige er det tilsvarende tallet 12 årsverk. Politidirektoratet vil vurdere om forskjellene kan forklares gjennom ulikheter i landenes avtaleverk.

Politiet har fått tilført mange stillinger de siste årene. En ny polititjenesteperson som ansettes gir imidlertid ikke én ekstra person på vakt på kveldstid og i helgene.

I Øst politidistrikt er fordelingen av arbeidstiden til den enkelte polititjenesteperson 62% på ukedager og 38% på helg. Tabell 5.1 er et eksempel på fordeling over uken fra et tjenestested i Øst politidistrikt.

I motsetning til i helsevesenet ansettes politifolk i hele stillinger, og går i felles turnus. Ingen ansettes for å gå bare nattevakter, slik det forekommer i helsevesenet. Dette innebærer at det må ansettes nesten tre polititjenestepersoner for å ha én person på vakt i helgene.

For å skape forutsetninger for en bedre tjenesteplanlegging er det etablert tjenestekontor i alle politidistriktene. Tjenestekontoret er distriktets sentrale, utøvende funksjon for helhetlig og kontinuerlig arbeidsplanlegging og ressursdisponering. Gjennom god tjenesteplanlegging kan etaten sikre både bedre overholdelse av gjeldende regel- og avtaleverk og bedre ressursutnyttelse ved at utgifter knyttet til unødvendig bruk av overtid unngås.

Kapasitetsundersøkelse

Politidirektoratet gjennomfører i 2020 en kapasitetsundersøkelse av det politioperative området. Rapporten forventes å foreligge i juni. Undersøkelsen skal gi et bedre kunnskapsgrunnlag om hvilken politioperativ kapasitet politiet har og hvordan den utnyttes, samt gi en mulighet for å kunne sammenligne ressursdisponering og resultat mellom distriktene. Undersøkelsen kan danne grunnlag for endringer og tiltak som kan gi bedre utnyttelse av de operative ressursene.

5.2 Behov for mer strategisk styring av politiet

Regjeringen vil legge til rette for en mer strategisk styring av politiet. Dette innebærer blant annet større vekt på mål, resultater og effekter, og mindre vekt på ressursinnsats, tiltak og aktiviteter. Departementet skal legge rammebetingelsene gjennom sin konstituerende styring, utøve strategisk styring og utvikle sin mål- og resultatstyring slik at Politidirektoratet gis økt lokalt handlingsrom og fleksibilitet til å styre og lede etaten. Prinsippet om nærhet til beslutningene skal stå sterkt. Fremtidens politi skal dimensjoneres ut fra kunnskapsbaserte analyser av utfordringer og behov, ikke bestemte innsatsfaktorer.

5.2.1 Det er viktig med langsiktighet og overordnede prioriteringer

Langsiktighet i styring og utvikling er nødvendig, både fordi det tar tid å oppnå resultater av endringer som gjøres og for å skape forutsigbarhet i organisasjonen.

De langsiktige planene for politi og påtalemyndighet skal bygge på aktuelle analyser av politi og påtalemyndigheten og legge til rette for at hele etaten kan planlegge og styre med flerårig perspektiv. Langsiktige planer skal gi overordnede prioriteringer for virksomheten, og rette oppmerksomheten mot de utfordringer som det er særlig viktig å fokusere på, i lys av samfunns-, kriminalitets-, trussel- og teknologiutviklingen.

Med forventninger om strammere budsjettmessig handlingsrom i årene som kommer, vil det være helt nødvendig med tydelige prioriteringer. Helsesektoren har jobbet lenge med prioriteringskriterier. Selv om det er ulikheter mellom helsesektoren og politiet, vil departementet se hen til det arbeidet som er gjort i helsesektoren i arbeidet med tydeligere prioriteringer for politiet. En bred politisk enighet om prioriteringer vil gi et godt grunnlag for en mer overordet, strategisk og langsiktig styring av politiet. På den måten kan politiet styres mer helhetlig og vi kan sikre en mer effektiv ressursbruk, slik at vi i fremtiden unngår en del av målkonfliktene og detaljstyringen som er utfordrende i dag. Departementet vil utrede prioriteringskriterier for politiet i forbindelse med arbeidet med langsiktige planer.

5.2.2 Politibudsjettene framover vil bli strammere

Veksten i politiets budsjetter vil ikke fortsette. Flere oppgaver og krav om høyere volum og kvalitet på tjenestene vil også i politiet måtte møtes med mer effektiv ressursbruk og nye måter å løse oppgavene på. Bedre offentlig ressursbruk er en viktig del av strategien for å møte utfordringen med et mer begrenset handlingsrom i årene fremover.

Kravet til gevinstuttak som følge av politireformen er utsatt til 2021. Politidirektoratet må sammen med politimestrene utarbeide en samlet plan for effektivisering der krav til gevinster av reformen, ABE-reform og andre effektiviseringsprosesser ses i sammenheng, og følges opp.

5.2.3 Det er behov for nytenkning om tjenesteutvikling og arbeidsprosesser

Regjeringen forventer en produktivitetsutvikling også i politiet. Rene budsjett- og stillingskutt er kortsiktige virkemidler som kan være nærliggende å gripe til. Det samme gjelder nedprioriteringer av arbeidsoppgaver, innkjøp eller investeringer. Samlet sett svekker slike tiltak politiet. Langsiktige effektiviseringstiltak, nye måter å løse oppgavene på og nye teknologiske løsninger vil derimot gi et styrket politi som er rustet for fremtiden. Det er derfor helt nødvendig å se IKT-tiltak og digitalisering som en integrert del av utviklingsarbeidet i etaten. Likeledes må etatens særavtaler gjennomgås med henblikk på effektiv ressursbruk.

Det er en viktig oppgave for Politidirektoratet å utvikle og tilby landsdekkende løsninger som støtter og avlaster effektiviseringsarbeidet i det enkelte politidistriktet. Dette kan gjelde teknologiske løsninger, men også faglige standarder og beste praksis for bruk av tjenesteressursene. Slike sentralt styrte utviklingstiltak i regi av direktoratet legger grunnlaget for mer effektiv ressursbruk ute i distriktene, og dermed bedre polititjenester til innbyggerne.

5.3 Politiet har et bredt spekter av oppgaver

Politiloven § 1 annet ledd slår fast at:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»

Oppgavene til politiet operasjonaliseres nærmere i politiloven § 2. Politiet skal opprettholde alminnelig orden, forebygge og forhindre straffbare handlinger, og beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet. I tillegg har norsk politi en rekke forvaltningsoppgaver og oppgaver knyttet til den sivile rettspleien på grunnplanet. I årene etter 22. juli 2011 har politiets rolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap fått stadig større oppmerksomhet.

Politiets omfattende ansvarsområde har vært vurdert i flere utredninger de senere årene. I NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer – Politianalysen uttalte utvalget at:

«Et bredt og uensartet spekter av oppgaver og et tilsvarende bredt spekter av forventninger i befolkningen gjør tydelige prioriteringer vanskelig. Politiet måles i liten grad på løsing av kjerneoppgavene, [….] Tilleggsoppgavene, som ofte har krav om utførelse og ikke kan prioriteres bort, vinner derfor frem på bekostning av kjerneoppgavene.»

Politianalyseutvalget anbefalte at politiet ble frigjort for oppgaver de mente ikke var en del av kjerneoppgavene. Hovedsakelig gjaldt dette enkelte forvaltningsoppgaver og den sivile rettspleien på grunnplanet. Utvalgets utredning ble fulgt opp av Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) og Prop. 33 L (2016–2017) Endringer i rettergangslovgivningen mv. (organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet).

Politianalyseutvalgets forslag om avlasting av politiet for oppgaver er i liten grad fulgt opp i reformen, med unntak av overføring av mindre oppgaver til andre etater. Blant annet ble det påpekt i Prop. 61 LS (2014–2015) at det i liten grad var foreslått alternativ plassering av oppgavene i politiet. Det ble også vist til at flere høringsinstanser fremhevet at forvaltningsoppgavene er en viktig del av politiets sivile preg og bidrar til en mer desentralisert lokal tilstedeværelse, samtidig som de kan ha en kriminalitetsforebyggende effekt.

Ved behandlingen av Prop. 33 L (2016–2017) fastslo Stortinget at de sivile rettspleieoppgavene fortsatt skal være et av politiets oppgaveområder, men politiloven ble endret for å muliggjøre organisering av rettspleieoppgavene i større namsmannsdistrikter. Endringene i politiloven ble gjort som en tilpasning til etableringen av større politidistrikter.

Politiets oppgaveportefølje er som Politianalyseutvalget fremhevet, både omfattende og uensartet, med de konsekvenser det har for styring og prioriteringer i etaten. I tillegg er rammene som definerer politiets oppgaver i politiloven så vide at det er enkelt å definere en offentlig oppgave som en «politioppgave.» Dette kan være en av forklaringene på at politiet som virksomhet treffes av så mange lover og forskrifter. Alternativene til å la politiet løse oppgaven kan isolert sett være dyrere og dårligere for samfunnet. Ofte er politiet de eneste som er tilstede hele døgnet.

5.3.1 Deler av politiets oppgaveportefølje skal gjennomgås

Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med ansvars- og oppgavefordelingen mellom helsetjenestene og politiet for å sikre at politiets ressurser blir brukt på riktig måte i forbindelse med helserelaterte oppdrag. Dette arbeidet skal ses i sammenheng med oppfølgningen av NOU 2019: 14: Tvangsbegrensningsloven.

I løpet av 2019 var politiet involvert i flere tusen oppdrag der politiet bisto helsesektoren i oppdrag med psykisk syke, og i løpet av treårsperioden 2016–2019 var det en betydelig økning av oppdrag. Politidirektoratets registrering av bistandsoppdrag viser at antall oppdrag økte fra 32 840 til 44 071 i perioden. Registreringen gjelder helserelaterte oppdrag generelt, men Politidirektoratet har opplyst at det er en klar overvekt av registreringer av bistand til psykisk syke.

For at politiet skal kunne utnytte sine ressurser på en best mulig måte vurderer Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om dagens regelverk knyttet til transport av psykisk syke og refusjonsordningen for politiets bistand til helse, er hensiktsmessig. Det er et mål å redusere politiets bistandsoppdrag til helsevesenet.

Departementet vil i tråd med anbefalinger fra Påtaleanalyseutvalget (NOU 2017: 5) vurdere å utvide dagens rammer for enkelte forvaltningsetater til å avgjøre saker ved forenklet forelegg, for eksempel tollmyndighetenes adgang til å utstede forenklet forelegg for mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel. Det vil videre bli vurdert å gi andre etater mulighet til å følge opp mindre alvorlige lovbrudd gjennom bruk av administrative sanksjoner, for dermed å avlaste straffesakskjeden. En slik overføring kan bidra til at flere lovbrudd sanksjoneres, at reaksjonen kommer raskere, og at politiressurser frigjøres og kan brukes til de mer alvorlige og komplekse sakene.

5.3.2 Mer fleksibel oppgavefordeling mellom Politidirektoratet, særorganene og distriktene

For å utnytte ressursene i politiet best mulig er det nødvendig å kombinere sentrale og lokale kapasiteter og kompetanse. Rolle- og ansvarsforholdet mellom politidistriktene, Politidirektoratet og særorganene er, med noen unntak blant annet når det gjelder fagforvaltningsansvaret, ikke vesentlig endret som følge av politireformen. Dublering av kompetansemiljø ut over det som er nødvendig for å få til god styring og oppfølging må unngås, og det må være en god inndeling av hvilke oppgaver som løses på de ulike nivåene i organisasjonen.

Utrykningspolitiet (UP) har bidratt til helhetlig oppmerksomhet om arbeidet med trafikksikkerhet. Med større politidistrikter har imidlertid distriktene fått bedre forutsetninger for å ivareta denne delen av politiarbeidet. Det vil også kunne være en fordel å se innsatsen på trafikkområdet mer i sammenheng med øvrige deler av politiarbeidet. I tråd med anbefalinger i Politianalysen (NOU 2013: 9) og Særorganutredningen (NOU 2017: 11) skal det vurderes om UPs oppgaver og ressurser bør legges til politidistriktene. Politidirektoratet vil få i oppdrag i 2020, i samarbeid med Statens vegvesen, å gjennomføre en slik vurdering. Ved utredningen skal det blant annet ses hen til erfaringer fra Sverige, og på mulighetene for en bedre samordning mellom politiets og Statens vegvesens innsats. Når utredningen er gjennomført, vil regjeringen ta stilling til saken.

Med reformen har kompetansen økt i alle distriktene. Politidirektoratet har som ledd i reformen utviklet flere standardiserte verktøy, arbeidsmetoder og arbeidsprosesser som er felles for alle politidistriktene. Et eksempel er måten politiet i dag jobber med politiarbeid på stedet. Standardisering er fornuftig der likhet i oppgaveløsingen er en forutsetning for god kvalitet og like tjenester uavhengig av hvor i landet man befinner seg. Samtidig må det være rom for lokale tilpasninger der lokale kriminalitetsutfordringer, geografi eller andre faktorer skulle tilsi det. Eksempelvis kan det på sikt være behov for å vurdere mer formalisert samarbeid om de mest spesialiserte funksjonene på tvers av distriktsgrensene.

Når det gjelder fag- og metodeutvikling er det behov for å se videre på grensesnittet mellom spesialistmiljøene. Særorganenes rolle og ansvar, og deres grensesnitt til Politidirektoratet og andre spesialistmiljøer, må gjennomgås. Politidirektøren må sammen med politimestre og sjefene for særorganene fordele oppgaver og ansvar i spesialistmiljøene på en slik måte at politiets samlede kapasitet og kompetanse optimaliseres, og ressursene utnyttes best mulig.

5.3.3 Ressursfordelingen mellom geografiske og funksjonelle driftsenheter må justeres

Politireformen bygger på en forutsetning om at polititjenesten skal styrkes både lokalt og sentralt innenfor det enkelte politidistrikt. Det var derfor nødvendig å bygge opp robuste fagmiljøer i alle distriktene. Politidirektoratet bestemte hvilke funksjonelle driftsenheter distriktene skulle ha og hvilke funksjoner de skulle fylle. Det ble samtidig bestemt at hovedtyngden av de ansatte skulle jobbe ved de geografiske driftsenhetene.

De funksjonelle driftsenhetene med spesialistkompetanse er som hovedregel lokalisert sentralt i distriktet, ofte ved hovedsetet, mens de geografiske driftsenhetene som navnet tilsier, er geografisk spredt. Fordelingen av politiårsverk viser at om lag 60 prosent er ansatt ved de geografiske driftsenhetene og om lag 40 prosent ved de funksjonelle driftsenhetene. Andel årsverk i de geografiske driftsenhetene varierer fra om lag 45 prosent i Oslo1 til om lag 75 prosent i Nordland. Det skyldes flere forhold, bl.a. at distriktene har organisert funksjonene på ulike måter. Det er også naturlig at det er forskjeller mellom distrikter som har ulik geografi.

Politiets kompetanse og kapasitet skal benyttes til tjenester som kommer innbyggerne til gode, gjennom å være synlig og tilstede i lokalmiljøene.

Samtidig må lokal synlighet og tilstedeværelse nyanseres. Det er et generelt behov for flere publikumstjenester på nett, slik at befolkningen kan komme i kontakt med politiet uavhengig av åpningstider og avstander til et lensmannskontor eller politistasjon. Utvidelse av tjenester som anmeldelser på nett bidrar til en slik utvikling.

Ressursfordelingen mellom de geografiske og funksjonelle driftsenhetene må gjennomgås. Generelt bør ressurser flyttes fra de funksjonelle driftsenhetene til de geografiske når det er hensiktsmessig. Samtidig er det store variasjoner i kriminalitetsbildet, geografi og befolkningssammensetning. Politidistriktene har ulike utfordringer og behov. Det er ikke gitt at det som passer i et sentralt distrikt også vil passe i et distrikt med større avstander og med spredt bosetting. Disponeringen må skje på grunnlag av lokale forhold og politifaglige vurderinger, og det er nødvendig å åpne opp for ulike lokale løsninger. Det er vesentlig for innbyggerne, og dermed også et sentralt politisk anliggende, at politiet lykkes med dette.

Politiet kan ha arbeidssteder lokalt uten av det opprettes nye lensmannskontor og politistasjoner med administrative og forvaltningsmessige oppgaver. Politiet og kommunene bør ha kontakt om å etablere arbeidssteder for politiet i kommunens lokaler for å sikre lokal tilstedeværelse, eksempelvis i forbindelse med samarbeidsavtalene. Der det fortsatt ikke er samarbeidsavtaler mellom politiet og kommunen, må politiet igangsette arbeid for å oppnå en avtale.

5.4 Digitalisering av tjenester og prosesser er avgjørende for å få til effektivisering

Digitalisering er en nøkkelfaktor for at politiet skal klare å effektivisere tjenestene og styrke kontakten med befolkningen.

Digitalisering i politiet er å bruke teknologi til å fornye, forenkle og forbedre tjenester, både interne arbeidsprosesser og metoder og publikumstjenester. Politiet skal tilby nye og bedre tjenester som er enkle å bruke, effektive og pålitelige, og å legge til rette for økt verdiskaping og innovasjon slik at produktiviteten øker. For mange er den foretrukne plattformen for kontakt med politiet i dag digital.

5.4.1 Publikumstjenester på nett

Politiet skal være tilgjengelig med tjenester med god service overfor befolkningen og virksomheter på nett og i sosiale medier. Potensialet er stort for utvikling av slike tjenester. Politiet har utviklet flere løsninger som har bidratt til bedre og forenklede løsninger for befolkningen. Noen eksempler er:

Boks 5.1

Digitalt forenklet forelegg (DFF):

• Politiets «foreleggsblokk» er erstattet av digitalt forenklet forelegg. Forenklede forelegg skrives, signeres og sendes Statens innkrevingssentral digitalt. Den som ilegges reaksjonen får det forenklede forelegget sendt via Altinn med betalingsinformasjon. I nåværende utgave brukes den digitale løsningen bare på hendelser på veien, men det arbeides med å utvide til andre områder.

Digital anmeldelse: (DigA):

• Publikum kan i dag anmelde noen kategorier av vinningsforbrytelser og andre eiendomskrenkelser gjennom politi.no. Det arbeides med en utvidelse hvor flere typer lovbrudd kan meldes digitalt. I tillegg arbeides det også med mulighet for å inkludere vedlegg som underbygger anmeldelsen, f.eks. bilder.

Digital forsendelse (DigF):

• Politiet bruker mye ressurser på oversendelse av dokumenter til en rekke involverte i straffesaker. Noen dokumenter skal besvares av mottaker, mens andre er ren informasjon til mottakeren. Fra mai 2020 skal informasjonsdokumentene oversendes via Altinn. Løsningen vurderes utvidet til også å håndtere dokumentene som skal besvares av mottaker.

Digital underskrift (DigU):

• Digital signatur av straffesaksdokumenter bidrar til en betydelig effektivisering av hele straffesakskjeden fra anmeldelse til fullbyrdelse.

Digitalt avhør (avhørsapp)

• Om kort tid kan politiet ta avhør av involverte og ta bilder og video fra åsted som automatisk overføres til straffesaksløsningene for videre behandling hos etterforskere og påtalemyndigheten. Dette effektiviserer arbeidsprosessen ute i felt, og kan bidra til økt tilgjengelighet som kan anvendes til håndtering av andre hendelser.

Digitale nettpatruljer, politiets digitale tjenesteenhet, er under etablering i alle distrikter. Dette er et viktig tiltak for at innbyggerne kan ta kontakt med politiet på nett. Foreløpig fungerer de først og fremst som en kanal på dagtid med begrenset åpningstid. Digitale nettpatruljer trenger ikke følge geografiske grenser mellom politidistriktene. Det bør derfor samarbeides på tvers av politidistriktene om åpningstider og videreutvikling av denne tjenesteenheten. Under Covid 19-pandemien har bruken av digital samhandling økt i samfunnet, en utvikling vi kan forvente vil fortsette. Politiet har også erfart at behovet for digitale kommunikasjonsløsninger økte raskt i politiet da det fra medio mars ble iverksatt omfattende nedstegningstiltak i samfunnet.

Covid 19 medførte langt færre anmeldelser enn normalt på grunn av pandemitiltakenes effekt på samfunnet, jf punkt 2.4. Tempoet i arbeidet med å utvikle digitale anmeldelser på nett ble økt i denne perioden, noe som sikrer at flere anmeldelser kan leveres digitalt. Innbyggerne blir mindre avhengige av å møte opp fysisk, og det bidrar til mer effektivt politiarbeid.

Politidirektoratet arbeider med en såkalt kanalstrategi som skal legge til rette for hvordan politiet skal møte innbyggerne digitalt. I kanalstrategien vurderes politiets tjenester, kanaler og grensesnitt mot innbyggerne. Kanalstrategien skal i tillegg bidra til å forbedre, forenkle og fornye prosesser som i dag er kostnadsdrivende og mindre effektive. Utviklingen av en kanalstrategi følger opp regjeringens digitaliseringsstrategi, digitaliseringsrundskrivet og regjeringens kommende strategi for innovasjon i offentlig sektor. Arbeidet med å etablere en kanalstrategi er i gang og skal ferdigstilles i slutten av 2020.

5.4.2 Nye arbeidsprosesser og metoder

Digitalisering av arbeidsprosesser vil være kostnadseffektivt og vil på noe sikt kunne frigjøre ressurser. Det dreier seg både om å automatisere og effektivisere interne arbeidsprosesser. Digitaliseringsarbeidet vil bidra til å gi den enkelte polititjenesteperson gode digitale hjelpemidler. Løsningene må være kostnadseffektive og gi bedre mulighet til å levere gode polititjenester til befolkningen.

Nye digitale arbeidsprosesser vil bidra til å avdekke mer kriminalitet, styrke beredskapen og effektivisere etterforskningen. Digitale løsninger som for eksempel stordata-analyser vil kunne gi bedre analyser av kriminalitetsbildet og bidra til å forebygge og avverge kriminelle handlinger.

Under håndteringen av større hendelser og i kriser vil digitale løsninger kunne bidra til at publikum får nødvendig informasjon fra politiet til riktig tid, og til at politiet kan få informasjon fra publikum som har betydning for effektiv håndtering av situasjonen.

Politiet har de siste årene fått noen nye datasystemer og flere digitale verktøy og tjenester, men det er betydelig potensiale for fornying, forbedring og for forenkling – særlig innenfor politiets arbeidsprosesser knyttet til de mest sentrale kjerneoppgavene.

Det er langt igjen til vi reelt sett har et digitalt politi, selv om mye har skjedd. Mange opplever politiet som en digital umoden organisasjon. Det er nødvendig å vurdere hvordan politiet kan utnytte eksisterende rammer på en mer hensiktsmessig måte enn i dag, slik at effektiviseringsgevinster hentes ut ved digitalisering.

Politiet må i større grad sette likhetstegn mellom digitalisering og virksomhetsutvikling. For å få til dette er det helt nødvendig å se digitalisering som en integrert del av alt annet utviklingsarbeid i etaten.

Med Digital agenda for Norge har regjeringen en overordnet strategi for å sikre en brukerrettet og effektiv forvaltning.

Det stilles mange krav til utviklingsprosjekter i politiet, ref omtalen under kap 4.4 Politiets utviklingsportefølje. Departementet legger opp til tydeligere prioriteringer, blant annet ved å legge til grunn at IKT-systemer utvikles stegvis og med hyppige leveranser. Politiet bør også vurdere om utviklingen av digitale løsninger, på tvers av etater der politiet er en aktør, i større grad kan ledes av andre enn politiet.