9 En effektiv filmforvaltning

9.1 Innledning

Et hovedprinsipp for det statlige engasjementet i filmsektoren er at staten ikke skal ta på seg oppgaver som markedet og bransjen kan løse selv. Statens ansvar er å tilrettelegge virkemidlene på best mulig måte, mens det er bransjens ansvar å utvikle næringen, jf. nærmere omtale i kap. 1.

Ansvaret for iverksetting av den statlige, nasjonale filmpolitikken er i hovedsak delegert fra departementet til Norsk filminstitutt. I tillegg har også enkelte andre virksomheter oppgaver innenfor den nasjonale filmpolitikken.

Både teknologiske, økonomiske og strukturelle endringer gjør at departementet ser behov for å gjennomgå ansvarsdelingen mellom staten og de ulike filmvirksomhetene som til nå har forvaltet deler av filmpolitikken.

Norsk filminstitutt ble etablert i sin nåværende form i 2008 for å sørge for en mer helhetlig forvaltning av den statlige filmpolitikken. Departementet mener det nå er nødvendig å spisse instituttets oppdrag ytterligere og tydeliggjøre NFIs rolle som nasjonal aktør. Omdanning av Film & Kino og inntektssituasjonen til Norsk kino- og filmfond gjør at det er nødvendig å gå gjennom de oppgavene Film & Kino i dag har ansvar for og forvaltningen av avgiftsmidlene i fondet (jf. kap. 8). Departementet vil styrke den regionale filmsatsingen, og vil gjennom en justert ansvarsdeling gi de regionale filmvirksomhetene flere oppgaver, som omtalt i kap. 7. Som omtalt i kap. 3 har filmbransjen også endret seg siden den forrige gjennomgangen av filmpolitikken, bl.a. er deler av bransjen blitt mer moden. Dette tilsier endringer i NFIs rolle vis-à-vis disse delene av bransjen.

9.2 Norsk filminstitutt

Ved behandling av Innst. S. nr. 277 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 22 (2006–2007) Veiviseren. For det norske filmløftet, ble det vedtatt å slå sammen Norsk filmfond, Norsk filminstitutt og Norsk filmutvikling til én virksomhet fra 1. april 2008. Begrunnelsen var å få et virkemiddelapparat der alle oppgavene på filmområdet ble sett i sammenheng. Dette skulle være ressursbesparende og gi mulighet for mer målrettet innsats. Det ble i meldingen lagt til grunn at en sammenslåing ville ha synergieffekter som skulle frigjøre ressurser fra administrasjon til filmformål.

Under regjeringene Stoltenberg I og II (2005–2013) ble det sterkt vektlagt å øke produksjonen av audiovisuelt innhold. Bevilgningene til dette formålet økte derfor vesentlig. På oppdrag fra departementet ble det høsten 2014 gjennomført en ekstern evaluering av ressursbruken i NFI1. Rapporten viser at driftskostnadene i NFI har ligget relativt stabilt mellom 2009 og 2014. Målsettingen om at sammenslåing av de tre filmvirksomhetene skulle bidra til mer effektiv administrasjon og reduserte administrative utgifter er dermed ikke nådd.

Evalueringen er også en del av en mer systematisk oppfølging av regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform. I tillegg til evalueringen har departementet også mottatt en rekke synspunkter fra bransjen på hvordan NFI ivaretar sine oppgaver og hva som kan fungere bedre.

9.3 Norsk filminstitutts rolle i dag

Norsk filminstitutt (NFI) er statens forvaltningsorgan for filmsektoren, og er underlagt Kulturdepartementet. NFI ledes av et styre. Styret har det overordnede ansvaret for NFI, herunder det faglige, strategiske, administrative og økonomiske ansvaret.

Virksomheten er departementets rådgivende organ på filmområdet, og forvalter de statlige filmvirkemidlene. NFI skal innenfor de prioriteringer, rammer og ressurser som til enhver tid er fastsatt av departementet, arbeide for å nå målene for den statlige filmpolitikken.

Kulturdepartementet fastsetter forskriftene for tilskudd til audiovisuelle produksjoner, mens NFI gjennom forskriften er delegert myndighet til å fastsette underforskrifter. NFI fatter vedtak om tilskudd til prosjekter og tiltak innenfor tilskuddsordningene og i henhold til forskriftene. NFI tildeler også midler til andre filmfaglige formål.

NFI skal informere og veilede om regelverk og ordninger som instituttet forvalter overfor ulike brukergrupper. I tillegg utfører NFI rådgivnings- og utredningsoppgaver overfor departementet, både på oppdrag og på eget initiativ.

Boks 9.1 Kon-Tiki

Foto: Nordisk Film Production AS/fotograf Calle Raabe

Den norske kinofilmen Kon-Tiki ble i 2013 nominert til Oscar for beste ikke-engelskspråklige film. Fire ganger tidligere har norske filmer vært nominert til Oscar for beste ikke-engelskspråklige film: Ni liv (1957), Veiviseren (1987), Søndagsengler (1996) og Elling (2001). Kon-Tiki ble også nominert til Golden Globe, som den første norske filmen noensinne. Filmen var den mest sette filmen på kino i 2012 med nesten 900 000 besøk, og er solgt til mer enn 50 land. Kon-Tiki er også et eksempel på at norske effektselskaper som bl.a. Storm Studios og Gimpville lager dataeffekter i toppklasse.

Filmen, som er regissert av Joachim Rønning og Espen Sandberg, er en dramatisering av Thor Heyerdahls ekspedisjon over Stillehavet for å teste sin egen teori om at Polynesia var blitt befolket fra Sør-Amerika, stikk i strid med det etablerte vitenskapsmiljøets teori om migrasjon fra Asia. Dokumentaren Kon-Tiki fra 1950, som Thor Heyerdahl selv laget, fikk Oscar for beste dokumentar i 1951.

9.4 Endringer i oppdraget til NFI

Etableringen av NFI i 2008 var en riktig organisatorisk endring. Ved å slå sammen det statlige virkemiddelapparat på filmfeltet har virkemidlene i større grad kunnet ses i sammenheng. Departementet mener imidlertid at det nå er nødvendig å rendyrke NFIs rolle som iverksetter av den nasjonale statlige filmpolitikken og foreslår derfor endringer i oppgaveporteføljen og spissing av NFIs oppdrag.

Det er departementets vurdering at NFIs forvaltning av de statlige tilskuddsordningene har vært en vesentlig årsak til at gjeldende tilskuddssystem i hovedsak har fungert godt, jf. omtale i kap. 5. NFI står imidlertid nå overfor nye utfordringer. Det har skjedd og vil fortsatt skje store endringer innenfor filmsektoren. I tillegg stiller endringer innenfor virksomhetsstyring i staten og regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringspolitikk nye krav til alle statlige virksomheter. Allerede gjennomførte endringer i og forslagene til ny filmpolitikk som presenteres i denne meldingen, stiller også nye krav til NFI. For at NFI skal kunne møte disse og framtidige krav er det nødvendig med enkelte endringer i virksomhetens oppdrag.

Ressursevalueringen trekker fram to overordnede endringsbehov hos NFI. For å kunne lykkes med effektiv oppgaveløsing og ivareta overordnede ansvarsområder må det for det første legges mer vekt på utvikling av organisasjonen, og mindre på daglig drift. For det andre må organisasjonen i større grad henvende seg til samarbeidspartnere utover egen virksomhet. Dette begrunnes bl.a. med at teknologisk utvikling og internasjonalisering stiller høye krav til effektiv kommunikasjon. Departementet er enig i dette, og viser også til at styret og administrasjonen i løpet av det siste året har utarbeidet en strategi for NFI for nettopp å møte disse utfordringene. Departementet mener det er vesentlig at NFI fortsetter dette omstillingsarbeidet. De endrede rammebetingelsene for NFI som er beskrevet i dette kapitlet vil ha konsekvenser for organisasjonen. Det skal tas hensyn til tilsatte som blir berørt av omstillingen. Omstilling er krevende for dem som er midt oppe i den. Tilsatte vil få sine rettigheter ivaretatt i henhold til det regelverk som gjelder, og medbestemmelse og et godt samarbeid med tilsatte og deres representanter skal vektlegges i omstillingsprosessene.

9.4.1 Nye filmpolitiske mål og økt delegering i forvaltning av filmpolitikken

Regjeringen er opptatt av at maktspredning og mangfold skal styrkes gjennom desentralisering av beslutninger og ved å holde armlengdes avstand til kunsten og aktørene. Dette gjelder også i forholdet mellom departementet og utøvende virksomheter. For NFI har dette kommet til uttrykk gjennom at virksomheten har fått mandat til selv å fastsette fordelingen av bevilgede midler mellom de ulike tilskuddsordningene. Det vises her til Prop. 1 S (2014–2015) Kulturdepartementet og tildelingsbrev til NFI for 2015. Dette innebærer en vesentlig dreining fra at departementet har fastsatt detaljerte mål og beløp per tilskuddsordning – til at departementet fastsetter mer overordnede mål og gir NFI ansvar for fordelingen av midler mellom ordningene. I tillegg legger departementet opp til at NFI får et utvidet mandat til å fastsette forskrifter for ordningene, jf. omtale i kap. 5. Denne desentraliseringen av beslutninger gir NFI større handlingsrom til – men også ansvar for – å tilpasse innretningen og fordelingen av tilskuddene til endringene som skjer i bransjen. For at dette skal være effektivt må NFI legge opp til gode prosesser med bransjen i forkant av de valgene og prioriteringene som gjøres og kommunisere dette til aktørene i bransjen på en god måte.

9.4.2 Regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform

Som nevnt viser ressursevalueringen av NFI at målet om å frigjøre ressurser fra administrasjon til filmformål som en følge av sammenslåingen av de tre filmvirksomhetene i 2008, ikke er nådd. Siden sammenslåingen og fram til 2014 har driftskostnadene i NFI vært relativt stabile. Regjeringen har fra og med 2015 innført en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform som gjelder for alle statlige virksomheter. Det er viktig at disse har en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Det forutsettes derfor at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. NFI er godt i gang med å vurdere og følge opp de effektiviseringstiltakene som er foreslått i ressursevalueringen. Departementet er godt fornøyd med dette og vil følge det opp i den videre styringsdialogen.

9.4.3 Omstilling til e-forvaltning og effektiv tilskuddsforvaltning

Regjeringen er opptatt av at digitaliseringsprosessen i offentlig sektor bidrar til at bl.a. næringslivet kan få tilgang til informasjon raskere, og ikke minst at kommunikasjonen med offentlig sektor skal gå smidigere. Det vil for eksempel være enklere for søkere av tilskudd å sende inn skjema og søknader digitalt. Offentlig sektor skal med andre ord utnytte teknologi for å bli mer effektiv og brukerrettet. NFI forvalter, som det er gjort rede for i kap. 5, et høyt antall tilskuddsordninger med omfattende regelverk. Det store antallet ordninger fører til at tilskuddsforvaltningen blir mindre effektiv, bl.a. fordi samme filmprosjekt må søke på flere tilskuddsordninger. Økningen i antall søknader som krever individuelt tilpassede begrunnelser for enten avslag eller innvilgelse, fører til at stadig mer ressurser blir brukt til saksbehandling. I arbeidet med nytt regelverk bør det bl.a. legges vekt på å gjøre tilskuddsordningene færre og enklere, og at søkere ikke unødvendig må innrapportere samme opplysninger flere ganger. Den interne tilskuddsforvaltningen i NFI må også gjøres mer effektiv.

Det pekes i evalueringsrapporten også på at det kan se ut til at NFI leverer mer rådgivning overfor bransjen enn nødvendig. Deler av bransjen er i dag mer moden og profesjonell enn tidligere, og NFI må i større grad definere sitt rådgivningsansvar for en bransje med differensierte behov for nødvendig oppfølging. Dette må gjøres innenfor den ansvarsdelingen mellom staten og bransjen som er trukket opp i 1.3. Dette anskueliggjøres også gjennom forslaget om å etablere en hurtigsluseordning. Bransjen har samtidig et selvstendig ansvar for å gjøre seg tilstrekkelig kjent med tilskuddsordninger og regelverk før det søkes om tilskudd.

9.4.4 NFIs rolle i filmformidlingen

Endringer i publikumsatferd og seermønstre utfordrer dagens filmformidling. Evalueringen av NFI avdekket også usikkerhet rundt NFIs mandat knyttet til filmformidling. Dette skyldes i hovedsak at både mål og virkemidler på dette området har vært uklare. Ansvaret for filmformidling og forvaltningen av virkemidlene har vært delt mellom kommunene ved Film & Kino og staten ved NFI. I tillegg har det i perioder vært lite politisk oppmerksomhet rundt dette feltet. Departementet mener at filmformidling bør utgjøre en viktig del av norsk filmpolitikk og legges nå opp til at feltet i sterkere grad prioriteres gjennom tydligere mål og virkemidler jf. kap. 2. Departementet foreslår at NFI får et overordnet nasjonalt ansvar for å iverksette den statlige politikken på filmformidlingsområdet og at NFI overtar forvaltningen av Norsk kino- og filmfond (NKFF), jf. kap. 8. NFI får også ansvaret for å kreve inn avgiften.

For å konsentrere oppgavene om det nasjonale foreslås det at den lokale publikumsaktiviteten ved Filmens hus avvikles. Dette betyr bl.a. at departementet ikke ser det som en nasjonal filmformidlingsoppgave at NFI skal drifte et eget filmmuseum. Det foreslås derfor at filmmuseet overføres til en annen virksomhet med tyngre kompetanse innen museumsdrift. Dette betyr at drift, utstillingsproduksjon og omvisning for publikumsgrupper flyttes ut av NFI. Departementet kommer tilbake til dette i statsbudsjettet i 2016. Departementet finner det heller ikke naturlig at staten skal drive kinovirksomhet. Det finnes i dag sju cinemateker rundt om i landet. Cinemateket i Oslo er det eneste som er en del av en statlig virksomhet (NFI). Departementet mener cinemateket i Oslo i likhet med de øvrige cinematekene bør organiseres som en egen enhet. Departementet vil derfor vurdere å skille cinemateket i Oslo ut av staten. Det må vurderes hvordan de nasjonale cinematekoppgavene, som i dag forvaltes av cinemateket i Oslo, best kan forvaltes videre. Departementet vil komme tilbake til dette. Ansvaret for arkivering og restaurering av film ble i forbindelse med omorganiseringen i 2008 samlet i Nasjonalbiblioteket (NB), med dertil overføring av midler og ansatte fra NFI. Denne endringen medførte at NFI må henvende seg til NB for bruk av arkivmateriale, bevaring og restaurering av filmarven. En slik organisering krever et godt samarbeid mellom NB og NFI når det gjelder bevaring, digitalisering og formidling av materialet. Departementet legger til grunn at NB og NFI forsterker og videreutvikler sitt samarbeid til beste for bevaring og formidling av filmarven.

9.4.5 Samhandling og dialog med de regionale filmvirksomhetene

Den regionale filmsatsingen er en del av den samlede filmpolitikken.

NFI forvalter i dag en egen tilskuddsordning til regionale filmtiltak for barn og unge. For å øke maktspredning og minske byråkratiet, vil departementet i statsbudsjettet for 2016 foreslå å fordele disse midlene i sin helhet direkte til de regionale filmsentrene gjennom deres ordinære tilskudd, som omtalt i kap 7. Dette vil gi de regionale filmsentrene et helhetlig ansvar for filmtiltak som skal stimulere barn og unge til å se, oppleve og skape film.

NFI har veilednings- og samordningsansvar for de regionale filmvirksomhetene. Fra og med 2014 har NFI også fått delegert ansvaret for utbetaling, kontroll og oppfølging av tilskudd til disse virksomhetene. Erfaringene så langt viser at samarbeidet med filmsentrene er godt, mens samarbeidet med fondene bør styrkes. De regionale fondene skal, etter forslag i kap. 5, forholde seg til samme regelverk for tilskudd som NFI. Dette vil kreve en ytterligere profesjonalisering av forvaltningskompetansen i de regionale fondene, og departementet forutsetter at godt samarbeid mellom NFI og fondene vil bidra til dette.

NFI må derfor i større grad være et ressurssenter for de regionale virksomhetene og bidra til en felles praksis ute i regionene. I tillegg må NFI ha fokus på dialog og samhandling slik at regionene i større grad kan dele kunnskap og erfaringer med hverandre, jf. også 9.4.8.

9.4.6 En fleksibel og omstillingsdyktig organisasjon

NFI må utvikle en omstillings- og endringskultur for rask tilpasning til forandringer i rammebetingelser, omgivelser og oppdrag. Det er sentralt for en effektiv forvaltning å kunne dra nytte av kompetanse og erfaringer på tvers.

Departementet viser til at evalueringsrapporten pekte på behovet for at NFI definerer sitt ansvar tydeligere og forankrer de enkelte ansvarsområdene bedre både innad i og på tvers av avdelingene. Dette er også en del av det pågående strategiarbeidet i virksomheten som departementet forutsetter at NFI følger opp videre.

I evalueringsrapporten påpekes det at NFI har høyt arealbruk per årsverk, noe som i stor grad skyldes byggets infrastruktur. Lokalene i Filmens hus tilrettelegger ikke i tilstrekkelig grad for samhandling og tverrgående arbeidsprosesser innad i virksomheten, noe som kan hevdes å være et hinder for utvikling av en felles organisasjonskultur. Uavhengig av vurderingen om cinemateket i Oslo skal være en del av NFI, vil det være mulig å leie kino til cinematekdriften slik at det ikke er nødvendig for NFI å ha egne kinolokaler. Uten kinodrift og filmmuseum samt avvikling av den lokale publikumsaktiviteten vil NFIs behov for lokaler være vesentlig redusert. Disse forhold taler for å se nærmere på lokaliseringen av NFI. NFI bør starte arbeidet med å finne mer hensiktsmessige og mindre ressurskrevende lokaler som også i større grad legger til rette for en fleksibel og omstillingsdyktig organisering av virksomheten.

NFI må etterstrebe et mer utstrakt samarbeid med eksterne miljøer. Utviklingen på det audiovisuelle feltet og de utfordringer den medfører for bransjen, gjelder i stor grad over hele verden. Ressursevalueringen peker på at NFI i større grad må lære av, og ikke minst bidra til, utviklingen i samarbeid med både nasjonale og internasjonale partnere. NFI har allerede startet denne omstillingen, bl.a. gjennom mer utadrettet virksomhet mot viktige eksterne aktører nasjonalt og internasjonalt. Samtidig er det nødvendig at NFI orienterer seg mot andre bransjer hvor digitalisering, internasjonalisering og andre trender er tilsvarende som for filmbransjen. NFI må derfor i større grad ta initiativ til samarbeid og kunnskapsinnhenting for å kunne være en relevant aktør i den framtidige utviklingen av filmpolitikken.

9.4.7 Nasjonale filmkommisjonsoppgaver

Ved behandlingen av St.meld. nr. 22 (2006–2007) ble det besluttet å legge oppgavene til en nasjonal filmkommisjon inn i det nye filminstituttet. Begrunnelsen den gangvar at oppgavene knyttet til handlingsplan for kultur og næring og forslag om å innføre en insentivordning, best ville bli ivaretatt i det nye filminstituttet. Det ble gjennomført en virksomhetsoverdragelse fra en privat stiftelse i Bergen til staten.

Regjeringen Stoltenberg valgte å ikke følge opp forslaget om en insentivordning. Filmkommisjonsoppgavene har derfor, i forståelse med departementet, ikke vært en prioritert oppgave i NFI. Departementet foreslår nå å avvikle de nasjonale filmkommisjonsoppgavene i NFI og gi regionene i oppdrag å ivareta disse oppgavene. Det redegjøres nærmere for dette i kap. 6 og 7.

9.4.8 Forvaltning av insentivordning

Det vises til kap. 6 hvor det er redegjort for departementets videre arbeid med spørsmålet om en insentivordning for film- og serieproduksjoner.

Norsk filminstitutt har høy faglig kompetanse på filmfeltet og forvalter de tilskuddsordningene som en eventuell insentivordningen skal avgrenses mot. Det vurderes derfor som mest hensiktsmessig at NFI administrerer og forvalter en mulig insentivordning. Departementet foreslår at oppgavene knyttet til administrasjon og forvaltning av en mulig insentivordningen legges til Bergen, som en del av NFI.

NFI bør i tillegg legge andre relevante oppgaver knyttet til regional utvikling og samarbeid til Bergen. Departementet vil i samarbeid med NFI vurdere om også andre oppgaver i NFI kan legges hit.

9.5 Departementets anbefalinger