4 Ressursbruk og omstillingsevne
Effektiv ressursbruk og god omstillingsevne blir avgjørende fremover
Hva et samfunn kan oppnå over tid, avhenger av evnen til å forvalte arbeidskraft, kapital og naturressurser på en klok måte. Produktiviteten vokser når man finner bedre måter å gjøre dette på. Da vil arbeidsinnsatsen til den enkelte bidra til størst mulig verdiskaping. En forutsetning for at samfunnet skal dra nytte av teknologisk fremgang og endringer i rammebetingelser, er en omstillingsdyktig økonomi hvor arbeidskraft og kapital kan flyttes mellom næringer.
På lang sikt bestemmes produktivitetsveksten særlig av teknologiske fremskritt og bruk av ny teknologi. Enkeltteknologier med brede anvendelsesområder kan øke produktiviteten i store deler av økonomien. Globalisering og økt internasjonal handel har lagt til rette for spesialisering og teknologispredning på tvers av land. Norge har hatt fordeler av dette.
De siste 15 årene har produktivitetsveksten avtatt både i Norge og hos Norges viktigste handelspartnere. Denne meldingen legger til grunn at produktivitetsveksten vil holde seg lavere enn det historiske gjennomsnittet også fremover. Det er flere faktorer som vil kunne gi enda lavere produktivitetsvekst enn lagt til grunn. Økt geopolitisk spenning øker risikoen for at videre økonomisk integrasjon kan avta og eventuelt reverseres. Konsekvensene av globale klimaendringer, omstillingen til et lavutslippssamfunn og tiltak for å begrense virkningene av klimaendringer kan vise seg å bli mer krevende enn lagt til grunn. På den annen side kan anvendelse av og innovasjon i informasjonsteknologi, slik som videre digitalisering, kunstig intelligens og robotisering, bidra til å løfte produktiviteten og kvaliteten på det som produseres.
Aldringen av befolkningen øker behovet for omstilling i næringslivet fordi flere vil trenge helse- og omsorgstjenester, uten særlig vekst i arbeidsstyrken. I tillegg vil den ventede nedgangen i petroleumsaktiviteten på norsk sokkel gi endringer i næringssammensetning. Myndighetene må sørge for forutsigbare rammevilkår slik at næringslivet kan tilpasse seg utfordringene og fortsatt være innovativt og produktivt.
Kapittelet starter med en omtale av produktivtetsveksten i Norge og andre land i avsnitt 4.1. Deretter følger en beskrivelse av hvordan offentlige myndigheter kan påvirke ressursbruken gjennom rammebetingelser for privat næringsliv og stønadsordninger for husholdningene i avsnitt 4.2. Ressursbruken i offentlig virksomhet omtales i 4.3.
4.1 Lav produktivitetsvekst også fremover
Økonomisk vekst skjer enten ved økt ressursbruk, det vil si mer bruk av arbeidskraft, kapital eller naturressurser, eller ved at en gitt ressursmengde brukes på en bedre måte. Når mer oppnås med de samme ressursene er produktiviteten høyere. Produktivitetsvekst har over tid vært den dominerende kilden til høyere materiell levestandard i de fleste land. Levestandarden har økt samtidig som arbeidstiden for de sysselsatte er redusert.
Et vanlig mål på produktivitet er arbeidsproduktiviteten, se boks 4.1. Arbeidsproduktiviteten viser hvor mye produksjon man får per time med arbeidsinnsats. Arbeidskraften blir mer produktiv ved økt eller bedre bruk av de andre innsatsfaktorene i produksjonen. For eksempel kan teknologisk fremgang, økt utdannelse og endret organisering og lokalisering av produksjonen gjøre at det kan produseres mer varer og tjenester for en gitt arbeidsinnsats.
Arbeidskraftsproduktivitet gir ikke nødvendigvis et riktig bilde av effektiv ressursbruk i samfunnet. For eksempel vil det være effektiv bruk av arbeidskraften at alle som kan får bruke sin arbeidsevne. Det øker produktiviteten og verdiskapingen per person, selv om verdiskaping per timeverk kan bli lavere. Dersom kun den mest produktive i samfunnet var i arbeid, ville produktiviteten blitt høy, men det ville vært ineffektiv ressursbruk at ingen andre jobbet. Arbeidsproduktivitetsmålet fanger heller ikke opp all ressursbruk knyttet til produksjon eller eksterne virkninger på samfunnet.
Produktivitetsutviklingen siste 50 år
I Norge har BNP i faste priser vokst med over 300 pst. siden 1970, se figur 4.1. Utviklingen i timeverksproduktiviteten har vært den viktigste komponenten i perioden som helhet, mens befolkningsvekst i de yrkesaktive aldersgruppene har bidratt mest de siste 15 årene.
Figur 4.1 Utviklingen i Norges BNP fordelt på ulike komponenter, akkumulert.1 Faste priser
1 Samlet BNP, inkludert petroleumsvirksomheten. De ulike komponentenes andel av samlet, akkumulert vekst er beregnet fra komponentens logaritmiske vekst som andel av samlet logaritmisk vekst.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge de siste 50 årene har vært om lag på linje med andre sammenlignbare land. Fra rundt 2006 har veksten i produktivitet både her hjemme og globalt gått ned, se figur 4.2.
Figur 4.2 Vekst i arbeidsproduktivitet i utvalgte land.1 Prosent. Ti års glidende gjennomsnitt
1 G7 består av Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan, USA og Canada.
Kilder: OECD og Finansdepartementet (2023), Nasjonalbudsjettet 2024.
For næringene i fastlandsøkonomien1 har veksten i arbeidsproduktiviteten ligget litt høyere enn for Fastlands-Norge de siste 15 årene, se figur 4.3. Jevnt over har produktivitetsveksten falt i de fleste næringer i denne perioden.
Figur 4.3 Vekst i arbeidsproduktivitet, markedsrettede fastlandsnæringer. Prosent. Historiske tall 1970–2022, forutsetninger i referansebanen 2023–2060
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Historiske drivere av produktivitet
Mye av den høye produktivitetsveksten i de vestlige landene gjennom 1900-tallet og frem til 1970-tallet skyldes utbredelsen av noen viktige oppfinnelser, slik som bruk av elektrisitet og forbrenningsmotoren i produksjonen. Fra 1980-tallet og utover har utviklingen av mikroprosessorer og informasjonsteknologi trolig vært særlig viktige.2 Disse oppfinnelsene er eksempler på såkalte «General Purpose Technologies», som kjennetegnes ved at de kan anvendes på et svært bredt område og at de kan fundamentalt endre måten varer og tjenester produseres på.
Historisk har produktivitetsveksten blitt løftet i perioder med økt internasjonal handel. Globalisering er særlig drevet av reduserte handelshindringer, lavere transportkostnader, økende arbeidskraftmobilitet, færre restriksjoner på kapitalmobilitet og endret teknologibruk. Hver av disse faktorene er viktige drivkrefter for et lands produktivitetsvekst. Samspillet mellom dem har gitt grunnlag for økt internasjonal arbeidsdeling og konkurranse. Næringsomstillingen som har fulgt av dette, har løftet produktiviteten både i industriland og fremvoksende økonomier.
Liberalisering av markeder har også bidratt til økt produktivitet. Produktivitetskommisjonen pekte på at reformer i kraftmarkedet og telemarkedet kan ha hatt en positiv effekt på produktivitetsveksten på 1990- og starten av 2000-tallet.3 Kommisjonen pekte også på at skattereformen i 1992 hadde bidratt positivt.
Digitalisering og økt bruk av informasjonsteknologier ga en produktivitetsøkning på 1990- og starten av 2000-tallet for mange næringer. Selv om teknologiene har blitt mer utbredt siden, med et globalt internett, smarttelefoner og gjennombrudd for kunstig intelligens, har det ikke slått ut i en betydelig produktivitetsvekst siden 2006, i hvert fall ikke slik det fanges opp i nasjonalregnskapene. Det er usikkert om gevinstene fra disse teknologiene er fullt ut realisert, eller om de kan bidra til et nytt oppsving i produktiviteten fremover.4
Det kan være utfordrende å måle volum og kvalitet på produksjon i ulike næringer, særlig i IT-relatert produksjon. Lav produktivitetsvekst de siste to tiårene kan i noen grad ha sammenheng med feilmåling knyttet til digitalisering og måling av kvalitet.5 Sammensetningen av økonomien kan også ha endret seg slik at det produseres flere varer og tjenester som i større grad preges av målefeil i verdiskapingen og produktiviteten enn før. Noen kostnader knyttet til produksjon, slik som miljøskader, fanges heller ikke godt nok opp i produktivitetsmålet. I perioder hvor slike kostnader har økt kan det isolert sett bety at den målte produktivitetsveksten har vært for høy. I boks 4.1 beskrives ulike utfordringer med å måle produktivitet.
Etter den internasjonale finanskrisen sammenfalt den lave produktivitetsveksten med lave renter. Både OECD og BIS har pekt på at lave renter kan ha bidratt til redusert produktivitetsvekst gjennom at ulønnsomme bedrifter, såkalte «zoombie-bedrifter», holdes kunstig i live fordi gjeldsfinansering er billig.6 Hvis en betydelig andel av ressursene i økonomien er bundet opp i slike bedrifter, kan det hindre omstilling og gi lavere produktivitet enn om ressursene blir flyttet over til mer produktive virksomheter. Et høyere rentenivå kan bidra til at ressursene frigjøres til mer produktive anvendelser.
Bruken av kapital i produksjon av varer og tjenester har over tid bidratt til produktivitetsveksten i økonomien, men de siste 20 årene har bidraget vært mindre enn tidligere, se figur 4.4. Dette er et trekk Norge deler med de fleste andre vestlige land. Studier av USA finner at mindre kapital per arbeider kan forklare i underkant av halvparten av den reduserte produktivitetsveksten siden 2006.7 Se også kapittel 3 for omtale av kapitalbeholdning og kapitalintensitet.
Figur 4.4 Arbeidsproduktivitet i Norge, dekomponert i ulike bidrag 1
1 Dekomponert bidrag fra total faktorproduktivitet og kapitalintensitet til arbeidsproduktivitet, målt som BNP for Fastlands-Norge i faste priser per timeverk.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Produktivitetsutvikling fremover
Den teknologiske utviklingen globalt legger rammer for produktivitetsveksten i Norge. Svekket produktivitetsutvikling globalt reduserer dermed potensialet for produktivitetsvekst i Norge.
I meldingen legges det til grunn at handel og grensekryssende investeringer over tid vokser om lag i takt med den globale økonomien, jf. omtale i kapittel 2. Dersom globaliseringstrenden dempes, kan det få negative konsekvenser for tilgang til andre lands kunnskap og handel innenfor teknologi, noe som kan svekke produktivitetsveksten ytterligere.
Økt ressursbruk knyttet til sikkerhet og beredskap kan også påvirke utsiktene for produktivitetsveksten i Norge fremover, men effekten vil avhenge av hva ressursene brukes til.
Produktivitetsveksten fremover avhenger av hvordan teknologi anvendes i ulike deler av økonomien. Det legges i denne meldingen til grunn at bruk av ny teknologi vil være med på å drive produktivitetsveksten, men uten å gi store endringer i veksttakten på lang sikt. Ytterligere digitalisering, robotisering og bruk av kunstig intelligens kan øke potensialet for produktivitetsvekst. Se boks 4.2 om kunstig intelligens og mulige konsekvenser for produktivitetsveksten.
Det er usikkert hvordan utviklinger i investeringer påvirker produktivitetsveksten fremover. Tilpasning til klimaendringene og overgangen til et lavutslippssamfunn vil blant annet kreve økte ressurser, både i Norge og globalt, se også kapittel 2 og 3. Særlig gjelder det behov for ny og bedre tilpasset infrastruktur. I mange tilfeller vil forurensende produksjonsutstyr måtte erstattes tidligere enn bedriftene først hadde planlagt. Endringer i energisammensetningen vil øke behovet for fornybar energi og kreve investeringer i kraftproduksjon og nett. Investeringer som kun erstatter eksisterende kapital eller ikke øker produksjonen, vil ikke bidra til økt produktivitet.
En politikk der bedriftene må betale for utslipp gir insentiver til å redusere klimagassutslipp, og overlater til aktørene å finne løsningene som egner seg best, som for eksempel investeringer i ny teknologi. I en overgangsperiode må det investeres i fremtidens energisystemer samtidig som man drifter dagens systemer. Det vil også bli behov for å investerere i andre utslippsreduserende teknologier, som karbonfangst og lagring og økt gjenvinning av råstoffer. Slike investeringer vil dempe de langsiktige negative effektene av klimaendringene, samtidig som det vil kunne bidra til lavere produktivitetsvekst i overgangsperioden.8 Se også omtale i kapittel 2.
I meldingen legges det til grunn en langsiktig vekst i arbeidsproduktiviteten for Fastlands-Norge på 0,9 pst. samlet og på 1,0 pst. for markedsrettede næringer i Fastlands-Norge, se figur 4.3. Produktivitetsveksten i offentlig sektor er en beregnet størrelse i nasjonalregnskapet, siden det ikke finnes gode mål på størrelsen på produksjonen, og den er forutsatt å være 0,6 pst. per år. Sammenlignet med tidligere perspektivmeldinger legges det til grunn en noe svakere produktivitetsvekst. Fremskrivingen av arbeidsproduktiviteten er på linje med gjennomsnittet de siste 10–20 årene.
Utvikling i produktiviteten får konsekvenser for utviklingen i husholdningenes kjøpekraft, i skattegrunnlag og i verdiskaping, se omtale i kapittel 5. Produktivitetsveksten fremover er svært usikker, og den kan bli både betydelig lavere og høyere enn det som er lagt til grunn her.
God omstillingsevne er viktig for ressursutnyttelsen fremover
Norge har de siste tiårene vært gjennom store endringer i næringsstrukturen og arbeidsmarkedet, se kapittel 3 og 5. I årene etter oljeprisfallet i 2014 falt petroleumsrelatert sysselsetting, men arbeidsledigheten økte lite. Det peker i retning av god omstillingsevne.9
Evnen og viljen til omstilling vil bli avgjørende for å håndtere både forutsette og uforutsette hendelser fremover. På denne måten kan produktivitetsveksten i norsk økonomi opprettholdes. Det innebærer at næringsstrukturen må være dynamisk. Det må være enkelt for bedrifter å etablere seg og vokse, samtidig som andre bedrifter må kunne gå konkurs, legges ned eller nedskalere aktiviteten etter hvert som behovet i samfunnet for ulike varer og tjenester endres. Tilsvarende må arbeidskraften være fleksibel, slik at kompetanse kan overføres mellom yrker og næringer.
God omstillingsevne i bedrifter, offentlige virksomheter og for den enkelte arbeidstaker bidrar til at ressurser kan brukes der de gjør mest nytte, og at ledige ressurser kan fanges opp i produktive anvendelser.
Boks 4.1 Hvordan måle produktivitet?
Produktivitet er forholdet mellom produksjon og bruk av innsatsfaktorer i produksjonen. Et vanlig mål på produktivitet er arbeidsproduktiviteten, som måler hvor mye produksjon (bruttoprodukt) man får ut av arbeidsinnsatsen, målt ved antall timeverk.
Ved siden av arbeidskraften er kapital en viktig innsatsfaktor. Investeringer i maskiner, verktøy og infrastruktur legger til rette for at arbeidstakere kan utføre arbeidet mer effektivt og øke produksjonen per arbeidet time. Vekst i produksjonen som ikke kan forklares av økt innsats av arbeidskraft eller kapital, defineres som vekst i total faktorproduktivitet (TFP).
Når man skal sammenligne produktivitet over tid, måler man hvor mye mer varer og tjenester man har produsert gitt de innsatsfaktorene som brukes. Vanligvis kan en ikke måle produksjonen i fysiske enheter, men en må ta utgangspunkt i verdiene på varene og tjenestene og korrigere for endringer i produktprisene. En kommer da frem til BNP eller bruttoprodukt i faste priser. Arbeidsproduktivitet måles som bruttoprodukt i faste priser per timeverk.
Varer og tjenester endrer kvalitet over tid, og kvalitetsendringer er vanskelig å måle. Verdiskaping som følge av høyere kvalitet er noe man ønsker å fange opp i målet for produksjon. Den delen av en prisøkning som følger av kvalitetsforbedringer, skal det derfor ikke korrigeres for. Slike kvalitetsforbedringer er vanskelig å fange opp, og en vil da kunne undervurdere veksten i produksjon og produktivitet.
En annen utfordring knyttet til måling av produktivitet er å prise bruken av innsatsfaktorer riktig. Et godt eksempel på dette er eksternaliteter i form av miljøskader, som ofte ikke verdsettes i beregningen av verdiskapingen i produksjonen. Ved å unnlate å ta med eksternaliteter knyttet til bruk av naturressurser, undervurderes kostnadene ved produksjonen for samfunnet. Dermed vil den målte verdiskapingen og produktiviteten overvurderes.
I privat sektor omsettes de fleste varer og tjenester i et marked. Prisene de omsettes for gir derfor et bilde på de underliggende verdiene til varene og tjenestene. For offentlig finansierte tjenester vil det vanligvis ikke foreligge markedspriser. I nasjonalregnskapet blir verdiskapingen i stedet målt ved kostnadene knyttet til innsatsfaktorene som går til å levere disse tjenestene. Siden produktivitet defineres ut fra forholdet mellom bruttoproduktet og innsatsfaktorene, må produktivitetsveksten anslås mer direkte. I noen deler av offentlig forvaltning kan det skje ved direkte volumberegninger, slik som antall elevtimer for undervisning i grunnskolen og DRG-systemet i sykehusene.1 Men i store deler av offentlig forvaltning er slike volumberegninger ikke mulig. Volumberegninger vil ikke fange opp endringer i kvaliteten på tjenestene.
1 Diagnoserelaterte grupper (DRG) er et system for å klassifisere aktivitet i spesialisthelsetjenesten i ulike grupper basert på blant annet diagnoser og prosedyrer. Systemet består av om lag 1000 ulike DRGer. Hver gruppe har en kostnadsvekst som uttrykker hvor ressurskrevende et opphold på sykehus er i forhold til gjennomsnittet. Systemet ligger til grunn for den aktivitetsbaserte finansieringen av sykehusene.
Boks 4.2 Kunstig intelligens, automatisering og produktivitetsutvikling
Kunstig intelligens (KI) kan påvirke den globale produktivitetsveksten. Brynjolfsson og Unge peker i en IMF-publikasjon på at kunstig intelligens kan øke produktivitetsveksten i økonomien dersom den brukes til å utføre oppgaver som opptar en stor andel av de sysselsatte.1 KI kan også øke produktiviteten ved å komplementere arbeidskraften og øke kvaliteten på varene og tjenestene som produseres. I tillegg skiller KI seg fra tidligere teknologier ved at den har potensialet til selvforbedring, noe som kan forsterke produktivitetsveksten.
KI har for eksempel vist seg nyttig for å oppdage sykdommer. Det vil kunne ha store gevinster for samfunnet gjennom bedre og mer effektiv behandling av sykdommer. Hvorvidt det slår ut i høyere målt produktivitetsvekst avhenger av om leger og annet helsepersonell bruker kortere tid på å oppdage og behandle sykdommer enn før, ettersom vi da kan behandle flere pasienter med færre ansatte. Hvis KI derimot blir brukt som et supplement uten at bruken av helsepersonell per bruker reduseres, vil det ikke ha en direkte konsekvens for produktivitetsmålet, selv om det har gevinster for pasientene og samfunnet.
Flere forskningsartikler finner store effektivitetsgevinster av KI på ulike oppgaver, som kundeservice, koding og tekstbehandling.2 Rapporter fra ulike næringslivsaktører anslår et betydelig potensial for KI til å påvirke samlet produktivitetsvekst.3 Produktivitetsgevinsten avhenger av hvor fort arbeidstakere tilpasser seg og lærer seg den nye teknologien, og hvor omstillingsdyktig samfunnet er til å ta i bruk den nye teknologien i verdiskapende virksomhet.
Flere makroøkonomiske mekanismer kan dempe effektivitetsgevinstene fra KI. Produktivitetsvekst i KI-relaterte områder vil øke tilbudet og redusere prisene på disse varene og tjenestene mens etterspørselen trolig ikke øker like mye. Det kan gi en reallokering av arbeidskraft mot sektorer med lavere produktivitetsvekst, noe som kan forsterkes dersom KI i større grad enn tidligere teknologier vil erstatte arbeidskraft fremfor å komplementere den. Studiene av effektivitetsgevinsten fra KI er gjort på tidlige brukere av teknologien. Det er usikkert hvorvidt resten av økonomien har samme evne og vilje til å nyttiggjøre seg av teknologien. Teknologien i KI vil også kunne forsterke en rekke makroøkonomiske utfordringer, slik som markedskonsentrasjon, markedsmakt, prissamarbeid og andre friksjoner som hindrer et effektivt marked. Utviklingen fremover og effekten det vil få for produktivitetsveksten, vil avhenge av hva slags politikk og reguleringer teknologien møtes med.
Produktivitetsgevinster gjennom KI kan ha betydelige konsekvenser for arbeidsmarkedet. I hvilken grad KI vil påvirke sysselsettingen i en næring avhenger av i hvor stor grad teknologien vil erstatte arbeidskraften fremfor å komplementere den, samt omstillingsdyktigheten i arbeidsmarkedet.
Ifølge OECD er yrkene som krever høy utdanning, mest eksponert for utviklingen i KI.4 Samtidig er dette yrker som vil dra nytte av nye arbeidsoppgaver og jobber som KI bidrar til å skape, slik at virkningene på sysselsettingen i disse yrkene blir usikker. OECD vurderer at det fortsatt er yrker som krever lav og middels utdanning som i størst grad kan automatiseres, herunder yrker innenfor bygg, utvinning, primærnæringer, industriproduksjon og transport. Mens andelen som arbeider i yrkene med størst mulighet for automatisering utgjør om lag 27 pst. av sysselsettingen i OECD-land, er tilsvarende andel 21 pst. i Norge, se figur 4.5.
Som omtalt i kapittel 3 blir om lag 10 pst. av alle jobber i Norge skiftet ut årlig, samtidig som sysselsettingen øker. Det kan tilsi at det norske arbeidsmarkedet vil kunne håndtere at et betydelig omfang av dagens arbeidsoppgaver automatiseres uten for store konsekvenser for den samlede sysselsettingen. KI kan likevel føre til behov for raskere omstilling i arbeidsmarkedet enn historiske erfaringer tilsier. Selv om en slik omstilling kan bli krevende for mange arbeidstakere, kan de samlede effektene være positive. Som omtalt i kapittel 3 står vi overfor betydelig knapphet på arbeidskraft fremover, og økt automatisering kan bidra til å frigjøre arbeidskraft til blant annet helse- og omsorgssektoren. I denne meldingen legges det dermed ikke til grunn noen betydelig effekt av KI på den langsiktige utviklingen i sysselsettingen.
Figur 4.5 Arbeidere i yrker med størst mulighet for automatisering, som prosent av samlet sysselsetting. 2019
Kilde: OECD (2023). Employment Outlook 2023.
1 Brynjolfsson, E. og G. Unge, (2023). 60/4. The Macroeconomics of Artificial Intelligence. Finance & Development, IMF.
2 Se for eksempel Brynjolfsson, E., D. Li og L. Raymond (2023). Generative AI at Work, Peng, S. m. fl. (2023). The Impact of AI on Developer Productivity: Evidence from GitHub Copilot, Noy, S. og W. Zhang (2023). Experimental Evidence on Productivity Effects of Generative Artificial Intelligence og Dell´Acqua, F. m. fl. (2023). Navigating the Jagged Technological Frontier: Field Experimental Evidence of Effects of AI on Knowledge Worker Productivity and Quality.
3 Se for eksempel Samfunnsøkonomisk analyse (2024). Kunstig intelligens i Norge – nytte, muligheter og barrierer og McKinsey Global Institute (2023). The economic potential of generative AI. The next productivity frontier som hhv. anslår økt produktivitetsvekst på 0,6–1,3 pst.enheter i Norge og 0,1–0,6 prosentenheter globalt.
4 OECD (2023). Employment Outlook 2023.
4.2 Det offentlige påvirker ressursutnyttelsen i privat sektor
Offentlige myndigheter påvirker i stor grad hvor godt ressursene arbeidskraft, kapital og naturressurser brukes i privat sektor. Det skjer gjennom skatte- og avgiftspolitikken, ved å påvirke andre rammebetingelser for privat næringsliv og gjennom stønadsordninger for husholdningene. Offentlige myndigheter spiller dessuten en viktig rolle i å innføre effektive virkemidler i omstillingen til lavutslippssamfunnet.
4.2.1 Godt utformet skatte- og avgiftssystem
Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere universelle velferdsordninger, som er avgjørende for at Norge skal være et trygt og godt land å bo i. Skattesystemet skal også korrigere for markedssvikt og bidra til omfordeling.
Samtidig påvirker skattesystemet arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. De fleste skatter og avgifter innebærer samfunnsøkonomiske kostnader. Kostnadene oppstår når aktørene tilpasser seg annerledes enn de ville gjort uten offentlig inngripen. Et godt utformet skattesystem vil i minst mulig grad påvirke aktørenes tilpasninger, slik at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved skattlegging holdes nede. Inntekt og formue bør beskattes mest mulig likt, uansett sammensetning, finansieringsform, organisasjonsform, virksomhetstype og selskapsstruktur. Brede skattegrunnlag gir mulighet til å ha lave skattesatser. Det bidrar til mer effektiv ressursbruk og gjør skatteomgåelser og skatteplanlegging mindre lønnsomt. Et skattesystem utformet etter disse prinsippene vil fremme høy yrkesdeltakelse og legge til rette for lønnsomme investeringer.
Skattesystemet kan også bidra til god ressursbruk ved å korrigere for markedssvikt, for eksempel gjennom avgifter på helse- eller miljøskadelig atferd. En politikk der bedriftene må betale for utslipp gir insentiver til å redusere utslippene. Å begrense miljøskadelig atferd demper også behovet for å bruke ressurser på rensing eller restaurering senere. Videre kan nøytralt utformede grunnrenteskatter på stedbundne ressurser skaffe offentlige inntekter uten at det påvirker investeringene, se kapittel 3.
Ved å legge vekt på effektivitetsfremmende og mest mulig nøytrale skatter, kan andre mer vridende skatter holdes nede. Skatteutvalget, som foretok en helhetlig gjennomgang av skattesystemet, foreslo flere endringer for et mer effektivt skattesystem.10 Deres hovedanbefaling var en skatteveksling fra skatt på arbeid til skatter som i mindre grad skaper vridninger i økonomien.
4.2.2 Gode rammevilkår for næringslivet
Et produktivt og innovativt næringsliv med god konkurranseevne er viktig for verdiskaping i Norge. Det offentlige kan legge til rette for dette gjennom gode, generelle rammevilkår. Samtidig som et verdiskapende næringsliv leverer de varene og tjenestene som etterspørres, vil høy verdiskaping også bidra til å utvide skattegrunnlaget. Et innovativt og produktivt næringsliv vil i tillegg kunne påvirke produktiviteten i offentlig sektor ved at nye løsninger og teknologier utviklet i privat sektor også tas i bruk der.
Markedet alene gir ikke alltid en effektiv allokering av ressurser. Det kan skyldes svak konkurranse, asymmetrisk informasjon, behov for fellesgoder og eksterne virkninger. I slike tilfeller kreves det tiltak for å få markedene til å fungere bedre, blant annet gjennom avgifter, direkte reguleringer og subsidier. Virkemidlene i næringspolitikken bør legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi. I vurderingen av næringspolitiske virkemidler, er det viktig å skille mellom konkurranseevnen for enkeltnæringer og for Norge som helhet, se omtale i boks 5.2.
Mange politikkområder påvirker produktiviteten i næringslivet
Den økonomiske politikken skal bidra til en stabil økonomisk utvikling over tid, slik at arbeidsledigheten begrenses og næringslivet unngår unødig produksjonstap og omstillingskostnader i lavkonjunkturer. En stabil økonomisk utvikling bidrar i seg selv til en effektiv ressursbruk på lang sikt, da forutsigbare vilkår reduserer næringslivets kostnader knyttet til usikkerhet.
Kunnskapspolitikken og samferdselspolitikken påvirker hvor attraktivt det er å drive næringsvirksomhet i Norge. Produktivitetskommisjonen peker på at kunnskapsnivået i befolkningen har stor betydning for produktivitetsutviklingen.11 Offentlige investeringer i samferdsel er viktig for næringslivet, se mer om offentlige investeringer i avsnitt 4.3.
En troverdig klima- og miljøpolitikk gir private aktører forutsigbarhet og insentiver til å vri investeringer i mer bærekraftig retning. Arbeidsmarkedspolitikken, kvaliteten på offentlige tjenester og universelle velferdsordninger har også betydning for hvor omstillingsdyktig næringslivet er. Videre vil forvaltningen av offentlig eierskap i norsk næringsliv påvirke dynamikken i næringslivet.
Naturen legger grunnlag for økonomisk virksomhet og for menneskelig velferd. Naturrisikoutvalget peker på hvordan næringsliv og ulike sektorer og det norske samfunnet er utsatt for naturrisiko, se boks 4.3.
Reguleringer og lovgivning
Et produktivt og konkurransedyktig næringsliv kjennetegnes ved at det er enkelt å starte, drive, utvikle og legge ned virksomheter. Konkurslovgivning må legge til rette for at ulønnsomme bedrifter kan restruktureres eller avvikles. Tilliten til at dette fungerer er grunnleggende for dynamikken i næringslivet.
Kapitalmarkedene reguleres for å fremme effektive markeder og finansiell stabilitet. Konkurranse stimulerer til økt produktivitet og er en forutsetning for at markedene skal fungere godt. Konkurranseloven forbyr derfor konkurransebegrensende samarbeid, misbruk av dominerende stilling og foretakssammenslutninger som begrenser konkurransen.
Konkurransen mellom norske bedrifter er jevnt over god. OECD har funnet at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer generelt har høyere brutto nasjonalprodukt per innbygger og høyere produktivitetsvekst enn andre. Analyser fra OECD har vist at Norge på de fleste områder anses som mer konkurransevennlig enn andre OECD-land.12 Bedriftene som står overfor tøff konkurranse i hjemmemarkedet, blir også mer konkurransedyktige i internasjonale markeder. Bedrifter som konkurrerer internasjonalt, har gjennomgående høyere produktivitet enn de som bare konkurrerer i hjemmemarkedet. Virksom konkurranse bidrar til at de minst lønnsomme bedriftene blir lagt ned og de mer lønnsomme forblir.
I Norge ligger forholdene godt til rette for entreprenørskap og utvikling av nye og forbedrede produkter og prosesser. European Innovation Scoreboard 2023 rangerer det norske innovasjonssystemet som nummer 8 blant de 37 landene i undersøkelsen. Danmark, Sverige og Finland ligger på hhv. 2., 3. og 4. plass.13 I EUs omtale av Norge trekkes det frem at resultatene over tid har forbedret seg mye i forhold til EU-landene.
Reguleringer kan gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene, men kan også ha både direkte administrative kostnader og mer indirekte kostnader. Blant annet kan tilpasninger redusere effektiviteten av reguleringen og føre til samfunnsøkonomisk tap. Offentlig regulering bør være proporsjonal, konsistent og målrettet. Næringer basert på felles naturressurser reguleres med sikte på en bærekraftig forvaltning, se kapittel 3.
4.2.3 Næringsstøtte med brede kriterier
Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en næring særskilte økonomiske fordeler, som de ikke kunne oppnådd under normale markedsmessige forhold, omtales som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, for eksempel tilskudd, lån eller garanti på gunstige betingelser, kjøp til underpris eller reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.
Innenfor forskning og utvikling kan det for eksempel være eksterne virkninger som gjør at private virksomheter investerer mindre enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Metoder og funn fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan anvendes eller videreutvikles av andre. Innovasjon i privat sektor kan også gjøre offentlig sektor mer produktiv. Slike positive eksterne virkninger kan tale for offentlig støtte til næringsrettet forskning og innovasjon. Innovasjon fremmes best ved ordninger som ikke favoriserer utvikling eller bruk av bestemte teknologier. Virkemidlene bør derfor være mest mulig teknologi- og næringsnøytrale.
All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. For å sørge for effektiv konkurranse er offentlig støtte i utgangspunktet forbudt etter EØS-avtalen. Det er mange unntak fra dette generelle forbudet, og norske myndigheter gir mye støtte til næringslivet. Figur 4.6 illustrerer den samlede budsjettstøtten fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelig for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring. De siste årene har det vært oppgang i støtten både i og utenfor landbruket. Oppgangen utenom landbruket skjedde særlig gjennom Klima- og energifondet (Enova SF) og CO2-kompensasjonsordningen for industrien.
Figur 4.6 Statlig budsjettstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2022-kroner1
1 Midlertidig næringsstøtte for å motvirke inntektsbortfallet i privat sektor som følge av koronapandemien er ikke med i tallmaterialet bak figuren.
Kilde: Finansdepartementet (2023), Nasjonalbudsjettet 2024.
Næringsstøtte som er utformet med brede, objektive kriterier for å sikre konkurranse mellom prosjekter og teknologier og har et klart definert mål om hva støtten skal bidra til, vil trolig ha best samfunnsøkonomisk effekt. Næringsstøtte som virkemiddel bør som hovedregel være midlertidig, og som utgangspunkt bare benyttes i situasjoner der det er betydelige samfunnsmessige kostnader forbundet med å la være å støtte.
Næringsstøtte aktualisert av pandemien, høye energipriser og klimaomstilling
Koronapandemien førte til et brått økonomisk tilbakeslag globalt. Det var bred politisk enighet om at de strenge smitteverntiltakene skulle ledsages av omfattende tiltak for å motvirke de økonomiske konsekvensene for husholdninger og bedrifter. Det ble gitt betydelig næringsstøtte i form av garanterte lån, direkte støtte og skattefordeler. Tiltakene medførte dermed en historisk høy bruk av fondsmidler over statsbudsjettet. Utvalget Norge mot 2025 pekte på at støtten til bedriftene under pandemien kan ha hemmet økonomiens virkemåte, ved at de låste kapital og arbeidskraft til eksisterende strukturer.14
I tillegg til den omfattende direktestøtten til næringslivet under pandemien, er det gitt støtte til husholdninger og næringsliv for å håndtere høyere strømpriser. Næringsstøtten til jordbruket økte blant annet som følge av høy vekst i produksjonskostnader. Samlet sett kan utviklingen de siste årene ha skapt en forventning om at staten i større grad skal dekke tap, for eksempel ved overraskende inntektsbortfall eller kostnadsøkninger. Når støtten til næringslivet har økt, rokker det ved prinsippene om at kapitaleiere som får gevinstene for sine investeringer, også skal bære risikoen ved eventuelle tap, og at inntektsikringsordninger er forbeholdt husholdningene.
Internasjonalt er det en trend i retning av en mer aktiv næringspolitikk med økt statsstøtte.15 Etter flere tiår med økt globalisering har det vært flere proteksjonistiske enn liberaliserende tiltak.16 Denne trenden har blitt særlig tydelig i klimapolitikken og utvikling av ny grønn teknologi. USAs «Inflation Reduction Act» (IRA) har blant annet som mål å fremme produksjonen av fornybar kraft, batterier, elbiler og mineraler i USA. IRA omfatter økonomiske virkemidler i form av blant annet skattefradrag, subsidier og lånegarantier rettet mot klimavennlige teknologier. IRA har klare proteksjonistiske tilsnitt, hvor subsidier er betinget av at investeringene skjer i USA og bruker amerikanske råvarer og komponenter.
Det kan være gode grunner til at staten skal støtte forskning og innovasjon som kan bidra til omstilling slik at klimamålene kan nås, se nærmere omtale lenger ned. Det rådgivende utvalget for finanspolitiske analyser17 og Klimautvalget 205018 har samtidig pekt på at når offentlige midler benyttes til å investere i grønne prosjekter øker risikoen for tilkarringsvirksomhet. Begge utvalgene peker på at målet for klimapolitikken må være størst mulig reduksjon i globale utslipp til en lavest mulig kostnad, og at en bør unngå å tillegge klimapolitikken for mange og motstridende mål.
4.2.4 Treffsikre stønadsordninger
Norge har gode velferdsordninger. Stønader til husholdninger utgjør om lag en tredjedel av offentlige utgifter, og inntektssikringsordninger utgjør den største delen av stønadene. Gode inntektssikringsordninger er viktig for å avlaste risiko og gi økonomisk trygghet for den enkelte når mulighet til selvforsørging er redusert eller falt bort grunnet arbeidsledighet eller nedsatt arbeidsevne. Sikring av inntekt kan også legge til rette for omstilling og økt produktivitet ved at arbeidstakere er villig til å ta risikoen ved for eksempel å skifte jobb.
Fleksibilitet i arbeidsmarkedet er en fordel for både arbeidstakere og bedrifter. Samtidig kan rause inntektssikringsordninger svekke insentivene til å jobbe og bidra til at for mange står helt eller delvis utenfor arbeidslivet. Det er derfor viktig at stønadsordningene er innrettet slik at det lønner seg å arbeide for de som har mulighet til det. Se også omtale i kapittel 3.
4.2.5 Effektiv politikk for omstilling til et lavutslippssamfunn
Gjennom det siste århundret har både velstanden og velferden i Norge økt. Samtidig reduseres det biologiske mangfoldet, og utslipp av klimagasser og annen forurensning har økt. Det er behov for å redusere utslipp og tilpasse seg et klima i endring. Det vil legge beslag på ressurser. For å unngå sløsing med knappe ressurser må det legges til rette for at omstillingen skjer med minst mulig kostnader for samfunnet og den enkelte.
Norge har ambisiøse klimamål, se boks 4.4. For å redusere utslippene av klimagasser har Norge tatt i bruk omfattende virkemidler, der sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU er hovedvirkemidlene. Prising av utslipp gir insentiver til å redusere utslipp, men overlater til aktørene selv å finne løsningene som egner seg best. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler. Andelen av globale utslipp som er priset ligger på rundt 23 pst., se omtale i kapittel 2. Utslipp og opptak som bokføres i skog- og arealbrukssektoren er verken omfattet av EUs kvotesystem eller klimaavgift, eller på annen måte prissatt. Sektoren står samlet for et netto opptak.
Utslipp under innsatsfordelingen, se boks 4.4, utgjør rundt halvparten av norske utslipp, ikke medregnet utslipp fra skog- og arealbrukssektoren. De består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk og avfall, samt utslipp av fluorgasser som blant annet brukes i kjøleanlegg. Om lag 70 pst. av disse ikke-kvotepliktige utslippene er ilagt avgift i 2024. For 2024 er det generelle nivået på avgiften 1 176 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. I Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) varslet regjeringen at den vil trappe opp avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser til om lag 2 000 2020-kroner i 2030.
Den andre halvdelen av norske utslipp er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotesystemet dekker utslipp fra kraftsektoren, det meste av petroleumsvirksomheten, landbasert industri, kommersiell luftfart og deler av utslippene fra maritim transport. Kvoteprisen økte kraftig fra 2020 og har i de siste årene variert mellom 600 og 1 000 kroner per tonn CO2.
Norge var blant de første landene med avgifter på utslipp av klimagasser da dette ble innført i 1991. Både avgiftsnivået og omfanget av avgiftene er høyt i internasjonal sammenheng, og begge deler har økt over tid, se figur 2.14 i kapittel 2. Mange av klimatiltakene med lav samfunnsøkonomisk kostnad er allerede gjennomført i Norge. I tillegg har vi en annen sammensetning av utslippene enn det som er typisk for andre land. I Norge er for eksempel produksjonen av kraft i all hovedsak basert på fornybare kilder som vann og vind, som er utslippsfrie, mens kraftproduksjon er den største utslippskilden globalt.
I tillegg til prising av utslipp brukes en rekke andre virkemidler i norsk klimapolitikk. Eksempler er direkte reguleringer som omsetningskrav for biodrivstoff, krav til offentlige innkjøp og i arealplaner, samt forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger. Reguleringer, som forbud og krav, har en samfunnsøkonomisk kostnad uten at den innebærer en utbetaling over statsbudsjettet, men kan være hensiktsmessig dersom det er teknisk eller administrativ krevende å innføre en avgift. Det kan også være effektivt å erstatte en avgift med et forbud dersom avgiften allerede virker forebyggende. Andre ikke-økonomiske virkemidler, som informasjon, kan bidra til at prissignaler blir tydeligere for beslutningstakere og kan hjelpe forbrukere å ta klimavennlige valg.
Selv om prising av utslipp øker den privatøkonomiske lønnsomheten av å utvikle klimavennlig teknologi, kan det likevel bli brukt for lite ressurser på å utvikle slik teknologi. Det skyldes at gevinstene av den nye teknologien tilfaller flere enn den som har investert i utviklingen. En effektiv klimapolitikk tilsier derfor at prising av utslipp bør suppleres med bruk av patenter og brede støtteordninger for utvikling og innfasing av teknologi. For å fremme null- og lavutslippsløsninger, er det innført en rekke offentlige støtteordninger, hovedsakelig gjennom Enova.
Boks 4.3 Naturrisikoutvalget
Naturrisikoutvalget la i februar 2024 frem NOU 2024: 2 I samspill med naturen – Naturrisiko for næringer, sektorer og samfunn i Norge. Mandatet innebar å beskrive naturrisiko og vurdere hvor utsatt næringer, sektorer og samfunnet er for naturrisiko. I tillegg innebar mandatet å vurdere hvordan man bør jobbe med å analysere og fremstille naturrisiko på nasjonalt nivå, og gjennomgå og anbefale hvordan slik risiko bør håndteres hos berørte aktører. Utvalgets anbefalinger er rettet mot offentlig og privat sektor. Rapporten er sendt på høring.
Naturrisiko er ifølge utvalget faren for negative konsekvenser for aktører og samfunn ved tap og forringelse av natur og naturmangfold. Risikoen oppstår som følge av tap og forringelse av naturen i seg selv (fysisk naturrisiko) og politisk bestemte endringer i reguleringer og rammevilkår for å redusere naturtapet, eller som følge av endringer i for eksempel teknologi eller forbrukerpreferanser (naturrelatert overgangsrisiko). Utvalget mener at større bevissthet om naturrisiko vil bedre kunnskapsgrunnlaget for beslutninger og styrke grønn omstillingsevne i privat og offentlig sektor. Utvalget foreslår at offentlige og private aktører tar i bruk og bidrar til å videreutvikle analyseverktøy for naturrisiko for å avgjøre hvor eksponert de er, og innretter seg for å redusere egen risiko.
Utvalget finner at Norge er eksponert for naturrisiko som kan reduseres gjennom en forutsigbar politikk og internasjonalt samarbeid som stanser tapet av natur. Naturrisiko for Norge oppstår som følge av utviklingstrekk i naturen og samfunnets respons på dette både internasjonalt og i Norge. Ifølge utvalget gir vurderinger fra FNs naturpanel (IPBES) og flere internasjonale organisasjoner grunnlag for å forvente økonomiske og andre velferdsmessige negative konsekvenser av naturtap. Utvalget peker på at usikkerheten ved fremtidige utfall taler for en føre-var-tilnærming.
Utvalget mener det er klare indikasjoner på at naturrisiko kan og vil ha betydning for finansiell stabilitet, gjennom at finanssektorens eksponeringer i vesentlig grad blir utsatt for naturrisiko. Norge er med sin åpne og råvareeksporterende økonomi og store utenlandsinvesteringer gjennom Statens pensjonsfond utland (SPU), eksponert for global naturrisiko. Berørte myndigheter bør derfor prioritere arbeidet med vurdering av naturrisiko og finansiell stabilitet.
Utvalget anbefaler overfor nasjonale myndigheter at konsekvenser for naturrisiko skal vurderes i alle relevante beslutninger på nasjonalt nivå.
Boks 4.4 Norges klimamål og samarbeid med EU
Norges klimamål under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Målet er lovfestet i klimaloven.
Gjennom klimaavtalen med EU som ble inngått i 2019, har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Klimaavtalen med EU innebærer norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen (som dekker såkalte ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for skog- og arealbruk. I tillegg følger det av EØS-avtalen at vi deltar i kvotesystemet (EU ETS).
Innsatsfordelingen regulerer i all hovedsak utslipp fra transport, jordbruk og avfall i Norge. Gjennom deltakelsen i innsatsfordelingsforordningen i perioden 2021–2030 forplikter Norge seg til å redusere utslippene med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Målet er gjort om til et bindende utslippsbudsjett som må oppfylles hvert av årene i perioden 2021–2030. EUs medlemsland har blitt enige om et revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt 2030-mål om å redusere netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. Ved en oppdatering av klimaavtalen med EU, vil Norge trolig få et mål om å redusere utslippene under innsatsfordelingen med 50 pst. i 2030.
Forpliktelsen i regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) er at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Etter dette regelverket måles faktisk netto opptak i forvaltet skog mot en fremoverskuende referansebane. Om netto opptak er lavere enn referansebanen, bokføres det som utslipp. EU har vedtatt endringer i regelverket og satt nye mål for perioden 2026–2030.
Forpliktelsene i klimaavtalen med EU kan nås gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av fleksible mekanismer, som for eksempel kjøp og salg av utslippsrettigheter på tvers av europeiske land.
Norge har deltatt i det europeiske kvotesystemet siden 2008 gjennom EØS-avtalen. Kvotesystemet innebærer at virksomhetene årlig må levere utslippskvoter tilsvarende mengden av klimagasser som de slipper ut. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt kan kjøpes i statlige auksjoner. Kvotepliktige virksomheter kan også kjøpe og selge kvoter seg imellom. Dette legger til rette for at utslippene reduseres der det koster minst, på tvers av sektorer og landegrenser. Mengden av kvoter som utstedes setter et tak på de samlede utslippene og skal reduseres årlig. Kvotesystemet vil dermed bidra vesentlig til å redusere utslippene på en kostnadseffektiv måte for de deltakende landene sett under ett. Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må det gjennomføres et mellomstatlig oppgjør for å fordele utslippseffekten av kvotesystemet. Det er utslippsreduksjonene Norge får tildelt i dette oppgjøret, og ikke de faktiske utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter, som avgjør kvotesystemets bidrag til oppfyllelsen av Norges mål under Parisavtalen. Hvordan disse utslippsreduksjonene skal fordeles mellom Norge og EU, er foreløpig ikke avklart.
Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU og arbeider ut ifra at vi også skal oppfylle det forsterkede målet under Parisavtalen i samarbeid med EU. For rapportering på Norges forpliktelser etter klimaloven og endringene i EUs klimaregelverk og samarbeidet med EU vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2023–2024) under Klima- og miljødepartementet (2023–2024) Regjeringas klimastatus og -plan.
I tillegg til de internasjonale forpliktelsene har Norge flere nasjonale klimamål. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og redusere utslippene med 90–95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er fastsatt i klimaloven. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalens artikkel 2 om temperaturmålet. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.
Regjeringen har også satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030, se nærmere omtalt i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022.
4.3 Effektiv offentlig sektor
God ressursutnyttelse i offentlige virksomheter er særlig viktig når mange oppgaver løses av det offentlige. Norges offentlige sektor kjennetegnes av en stor mengde komplekse beslutninger og oppgaver og mange, tidvis kryssende, målsetninger. Effektivitet, både i valg av tiltak, virkemidler og gjennomføring, er viktig for å få mest mulig velferd for ressursene som er til rådighet. Effektiv offentlig pengebruk er omtalt i kapittel 7.
Effektiv drift
Offentlig produksjon av tjenester står for om lag halvparten av offentlige utgifter, se figur 4.7. Som i andre moderne økonomier ivaretar offentlige myndigheter i Norge fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon. I Norge står offentlige myndigheter også i stor grad for individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Helse- og utdanningstjenester utgjør over halvparten av utgiftene til tjenesteproduksjon, se figur 4.8.
Mange av oppgavene det offentlige utfører, er arbeidsintensive, for eksempel i helse- og omsorgstjenesten, utdanning og politi. Offentlig sektor sysselsetter om lag en tredjedel av arbeidstakerne i Norge. Mens andelen offentlig sysselsatte har falt noe i OECD-området de siste ti årene, har den holdt seg mer stabil i Norge.
Fremover vil flere eldre gi økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. Med dagens ressursinnsats per innbygger vil behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren langt overstige veksten i arbeidsstyrken. Pårørende er en viktig ressurs, både for sine nærmeste og for samfunnet. I takt med den demografiske utviklingen vil det framover bli færre pårørende per eldre som trenger hjelp. Se nærmere drøfting i kapittel 5 av konsekvenser for sysselsettingen av økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester fremover. For å løse oppgavene i helse- og omsorgstjenesten mer effektivt, vil bedre samhandling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, nye arbeidsformer og hensiktsmessig bruk av teknologi, for eksempel gjennom digitalisering og automatisering av tjenester være viktig.19
Flere kommuner har allerede i dag problemer med å få tak i kvalifisert helsepersonell til helse- og omsorgstjenestene. Utfordringen med flere pleietrengende vil bli størst i de små kommunene, se kapittel 3.
Det er en tendens til at etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenesteområder hvor det offentlige har hovedansvaret, øker raskere enn veksten i økonomien. Det skyldes at befolkningen ønsker relativt sett mer av slike tjenester etter hvert som velstandsnivået stiger.20 Det understreker behovet for å stimulere til effektiv ressursbruk, siden alle disse tjenestene er arbeidsintensive.
Figur 4.7 Offentlige utgifter. Mrd kroner. 2022
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Figur 4.8 Offentlige utgifter til tjenesteproduksjon fordelt på formål1. Andeler. 2022
1 Miljøvern, bolig og nærmiljø inkluderer blant annet vann, avløp og avfallshåndtering.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Forebyggende innsats på tvers av sektorer er viktig for å redusere behovet for mer omfattende tjenester senere. Tidlig innsats i barnehage og skole øker for eksempel sjansen for gjennomføring av skoleløpet. Også i helsetjenesten er forebygging viktig for å redusere behovet for tjenester senere, for eksempel knyttet til livsstilssykdommer.
Figur 4.9 Praktiserende leger og sykepleiere per 1 000 innbyggere. 2019
Kilder: Eurostat og NOU 2023: 4 Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.
For at oppgavene skal løses på en mest mulig effektiv måte er det viktig med tilgang på god og riktig kompetanse. Helsepersonellkommisjonen pekte i sin rapport på en rekke muligheter for å få mer ut av ressursene i helse- og omsorgssektoren.21 Norge har allerede i dag relativt sett flere sykepleiere og flere leger per innbygger enn sammenlignbare land, se figur 4.9. Kommisjonen la vekt på at bedre bruk av tilgjengelig kompetanse gjennom riktig oppgavedeling og god organisering av arbeidet kan bidra til å opprettholde og forbedre kvaliteten på tjenestene, og redusere ressursbruken. Det innebærer å fordele oppgaver på ulike yrkesgrupper basert på yrkesgruppenes helsefaglige kompetanse og den nødvendige helsefaglige kompetansen oppgaven krever. Man må også vurdere om oppgaver kan løses på helt nye måter, blant annet ved bruk av teknologiske løsninger, gjerne i samarbeid med pasient, bruker og pårørende. Se også omtale av Helsepersonellkommisjonen i boks 3.5 om deltid i helse- og omsorgssektoren i kapittel 3.
Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU har utarbeidet beregninger for effektiviteten i de kommunale tjenestene. Beregningene beskriver den enkelte kommunes effektivitet i forhold til beste etablerte praksis. Sammenligninger mellom kommunene avdekker forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet. Det tilsier at det er et potensial for effektivisering i kommuner med lavest effektivitet. I analysen anslås det, på usikkert grunnlag, at utgiftene til barnehage, grunnskole og pleie og omsorg kan reduseres med om lag 20 pst. i kommunesektoren uten at målt produksjon reduseres.22
Kommunesektoren har et viktig ansvar for helhetlig samfunnsplanlegging. Den lokale samfunns- og arealplanleggingen må ta hensyn til mange langsiktige utfordringer knyttet til eldreomsorg, folkehelse, bomiljø og boligmarked, tilgang på arbeidskraft, og samtidig bidra til å redusere utslipp av klimagasser og unngå nedbygging av natur. Mange valg i arealpolitikken er vanskelig å gjøre om på, for eksempel plassering av skoler og sykehus.
God arealplanlegging vil kunne avlaste offentlig omsorgs- og boligtilbud, ved å legge til rette for boliger og bomiljø som også egner seg for eldre og nærhet mellom hjemmeboende eldre og deres tjenestetilbydere. Det bidrar til å målrette knappe personellressurser til dem som trenger det mest. Se boks 4.5 for nærmere omtale av kommunenes samfunns- og arealplanlegging.
For å legge til rette for en god alderdom kan også planlegging fra den enkelte være viktig. Å ta ansvar for egen alderdom kan eksempelvis være å vurdere om dagens bolig og bomiljø vil være like egnet i år med svekket førlighet. Dersom den enkelte selv forebygger behovet for mer omfattende offentlige tjenester i alderdommen vil det gi bedre bruk av helsepersonell.
Den teknologiske utviklingen gjør det mulig for offentlig sektor å møte brukerne på nye måter. Digitalisering og bruk av ny teknologi kan gi økt produktivitet, frigjøre arbeidskraft og gi innsparinger. Erfaringer så langt viser at gevinstene av digitalisering særlig blir tatt ut i bedre tjenester, men også at det kan være vanskelig å hente ut den fulle nytten av offentlige digitaliseringsprosjekter.
For at gevinstene ved den teknologiske utvikligen og digitaliseringen skal realiseres, er det enkelte utfordringer som må håndteres godt. Det er for eksempel potensiale for mer deling og gjenbruk av data samt bedre styring og samordning av digitaliseringen på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Regjeringen vil legge frem en digitaliseringsstrategi i 2024 som blant annet skal behandle disse utfordringene. Opprettelsen av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet skal bidra til bedre styring og samordning på feltet.
Gode investeringer
Offentlig realkapital er viktig for sentrale tjenester til befolkningen. Det kan være i form av for eksempel mulighet for raske og sikre reiser (vei, jernbane), godt helsetilbud (sykehusbygg, sykehjem), tilstrekkelig og sikker tilgang til elektrisitet (strømnett), utdanning og forskning (skoler, universiteter og høyskoler), effektive offentlige tjenester (IKT-infrastruktur) og trygg vannforsyning (renseanlegg, vannledningsnettet mv.).
Offentlige investeringer er høyere i Norge enn i andre land både målt som andel av samlede investeringer og som andel av verdiskapingen, se figur 4.10 og 4.11.
Figur 4.10 Offentlige bruttoinvesteringer som andel av totale bruttoinvesteringer.1 Prosent
1 Investeringer i fast realkapital.
Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.
Offentlige investeringer i realkapital utgjorde om lag 240 mrd. kroner i 2022, og en fjerdedel av samlede investeringer i fastlandsøkonomien. Dette er mer enn en reell dobling fra om lag 90 mrd. kroner i 1995 (i 2022-priser). Offentlige investeringer har vokst raskere enn samlede offentlige utgifter. Samferdselsinvesteringene, som har økt betydelig de siste 15 årene, står for en vesentlig andel.
Gode investeringer i dag kan bidra til et mer effektivt samfunn fremover. Utgangspunktet for vurderingen av et prosjekt er om det er samfunnsøkonomisk lønnsomt, det vil si at nytten for samfunnet er høyere enn kostnaden. Dyre investeringer der nytten er liten, bør alternativt løses på andre måter for å ivareta innbyggernes behov. Mange investeringer som gjøres i dag, vil ha lang levetid og må være i tråd med langsiktige mål for samfunnsutviklingen. I beslutninger om investeringer må det tas hensyn til fremtidig utvikling i klima, demografi og befolkningsmønster samt fordeling, sikkerhet og beredskap.
Realkapitalen må ivaretas og videreutvikles på en god måte. God prioritering av drift og vedlikehold bevarer verdiene og gir bedre tjenester. Hvis det gjøres for lite vedlikehold i dag, kan det gi behov for dyrere vedlikehold i fremtiden – eller til og med behov for nyinvesteringer man ellers ville unngått. Mye av dagens realkapital vil være til nytte i lang tid fremover. Nye investeringer må være på et nivå som vi har råd til å vedlikeholde i fremtiden.
Figur 4.11 Offentlige bruttoinvesteringer som andel av BNP. Prosent
Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.
Boks 4.5 Kommunenes samfunns- og arealplanlegging
Plan- og bygningsloven er det sentrale verktøyet for å bidra til helhetlig planlegging i kommunesektoren. Plansystemet gir rammer for hvordan ulike hensyn skal veies opp mot hverandre, og legger til rette for at nasjonal politikk følges opp og tilpasses regionale og lokale forhold. Planprosessene kan synliggjøre motstridende mål og forventninger, men er også en arena for å samordne og avveie nasjonale, regionale og lokale oppgaver og interesser.
I sin planleggingen skal kommunene vurdere sammenheng mellom økonomi, tjenester og arealbruk, og kan bidra til innovasjon og effektiv utnyttelse av kommunens ressurser. Knapphet på arbeidskraft vil i årene fremover gjøre koblingen mellom arealpolitikk, lokalisering av offentlige og private tilbud og tjenester og kvalitet på tjenestene enda tydeligere. Gjennom regional planlegging skal fylkeskommunene samordne oppgaver og interesser i regionen, sette aktuelle problemstillinger på dagsordenen, og støtte opp under utviklingen i kommunene.
Kommunenes arealplanlegging er viktig for å bevare natur og bidra til å redusere utslipp av klimagasser fra arealbruk og transport. Kommnunene forvalter over 80 pst. av landets arealer gjennom plan- og bygningsloven. Kommunene har dermed et ansvar for at Norge når nasjonale og internasjonale mål og forpliktelser, samtidig som lokalsamfunnets behov for omstilling og næringsutvikling ivaretas. Det kan resultere i et spenningsforhold mellom lokale og nasjonale interesser, men kan løses gjennom god regional og nasjonal samordning. Samfunns- og arealplanleggingen skal ta hensyn til klima, både ved å legge til rette for utslippsreduksjoner og klimatilpasning. Nasjonale og internasjonale omstillingstiltak påvirker kommunenes handlingsrom og utviklingsmuligheter, samtidig som et klima i endring påvirker grunnlaget særlig for naturbaserte næringer. Klimaendringene truer også samfunnssikkerhet og kan sette liv og helse i fare. Arealplanlegging er sentralt for å forebygge tap og skader som følge av flom og skred.
Med utgangspunkt i plan- og bygningsloven vedtok regjeringen i 2023 nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Hensikten er å formidle regjeringens prioriteringer slik at fylkeskommunene og kommunene kan ta hensyn til disse i sitt planarbeid. Staten gir i tillegg mer detaljerte føringer gjennom statlige planretningslinjer. Arealforvaltning og hensynet til klima- og miljømål har vært drøftet av Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9), Klimautvalget 2050 (NOU 2023: 25) og Naturrisikoutvalget (NOU 2024: 2).
Fotnoter
Markedsrettede fastlandsnæringer (begrep i nasjonalregnskapet). Inkluderer ikke produksjon i offentlig forvaltning, produksjon i ideelle organisasjoner og produksjon for eget bruk.
Gordon, R. J. (2016). The rise and fall of American growth. Princeton University Press.
NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd – Produktivitetskommisjonens første rapport.
Brynjolfsson, E., D. Rock, C. Syverson (2019). Artificial Intelligence and the Modern Productivity Paradox: A Clash of Expectations and Statistics, NBER working paper 24001.
Se for eksempel Goldin, I. m.fl. (2024). Why Is Productivity Slowing Down?, Journal of Economic Literature, 62 (1): 196–268., Syverson, C. (2017). Challenges to Mismeasurement Explanations for the US Productivity Slowdown, Journal of Economics Perspectives, 31(2), 165–186, og Byrne D., J. Fernald og M. Reinsdorf (2016). Does the United States have productvity slowdown problem or a measurement problem?, Brookings Papers on Economic Activity.
Se for eksempel Banerjee, N. R. og B. Hofmann (2018). The rise of zombie firms: causes and consequences, BIS Quarterly Review og OECD (2017). Confronting the zombies. Policies for productivity revival.
Se for eksempel Goldin, I. m.fl. (2024). Why Is Productivity Slowing Down?, Journal of Economic Literature.
NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050.
Statistisk sentralbyrå (2023). Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi.
NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem.
NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi – Produktivitetskommisjonens andre rapport.
OECD 2018 PMR database.
European Commission (2023). European Innovation Scoreboard 2023.
NOU 2021: 4 Norge mot 2025 – Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien.
Juhász m. fl. (2023). Updated Descriptive Statistics for «The Who, What, When and How of Industrial Policy: A Text-Based Approach» og Juhász m. fl. (2023). The New Economics of Industrial Policy.
Global Trade Alert, Global Dynamics – Total number of Implemented interventions since November 2008.
Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser, Finanspolitikkutvalget.no.
NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050.
Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan – Vår felles helsetjeneste.
Kalles «Wagners lov».
NOU 2023: 4 Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.
Kommunal- og distriktsdepartementet (2024, 25. januar). Effektivitet i kommunene.