1 Innledning

Regjeringen arbeider for å oppfylle Parisforpliktelsen sammen med EU. Gjennom et slikt samarbeid vil 2030-målet for ikke-kvotepliktige utslipp nås med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. De ikke-kvotepliktige utslippene kommer i hovedsak fra transport, jordbruk, bygg og avfall, men også fra industrien og petroleumsvirksomheten. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt.

I kapittel 2 beskrives en verden i endring. Klimaendringene er en av vår tids største trusler. Global oppvarming fører til nye nedbørsmønstre og påvirker livet både i havet og på land. Samtidig ser vi en hurtig teknologisk utvikling av klimavennlige løsninger som for eksempel sol- og vindenergi. Elektriske biler har en formidabel vekst. Parisavtalen – og tiden etter – viser at det skjer en holdningsendring blant et klart flertall av verdens politikere. Dersom verden ikke lykkes i å kutte utslippene betydelig de nærmeste årene, er det svært stor risiko for at klimaendringene vil få alvorlige og vidtrekkende konsekvenser. De globale utslippene må ned. Verden må omstille seg til en grønnere økonomi, og vi må forberede oss på de klimaendringene som uansett vil komme.

Regjeringen arbeider for at forpliktelsen for 2030 skal oppfylles i fellesskap med EU. I kapittel 3 legger Regjeringen frem en strategi for hvordan dette kan skje. Norge samarbeider allerede med EU om å redusere utslippene i kvotepliktig sektor. Med felles oppfyllelse av 2030-målet vil Norge i tillegg samarbeide med EU om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene under innsatsfordelingen og vi vil få et mål for slike utslipp. Dette er i hovedsak utslipp fra transport, jordbruk, bygg og avfall, men også ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirksomheten.

Norge er i Kommisjonens forslag omtalt med et foreløpig mål om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 prosent fra 2005 til 2030. Dette målet vil gjøres om til et budsjett for ikke-kvotepliktige utslipp for perioden 2021–2030. Forskjellen mellom fremskrevne utslipp i Norge og Norges utslippsbudsjett er anslått til i størrelsesorden 30 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2030 sett under ett. Anslaget er usikkert. Basert på forslaget til regelverk vil vi sannsynligvis få adgang til å bruke 5,5–11 millioner klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet til å dekke utslippsbudsjettet, se nærmere omtale i kapittel 4.5. Regjeringen vil benytte seg av denne fleksibiliteten. Det gjenstående reduksjonsbehovet over perioden ligger da i størrelsesorden 20–25 millioner tonn.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. Regjeringen vil legge til rette for at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjennom kostnadseffektive tiltak. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt. Før forpliktelsesperioden starter i 2021 vil regelverket være kjent og konsekvensene for Norge vil bli klarere. Men usikkerheten knyttet til utslippsutvikling, effekten av klimapolitikken og ikke minst den teknologiske utviklingen og kostnadene ved utslippsreduksjoner, vil være betydelig også langt inn i forpliktelsesperioden 2021–2030. Derfor må strategien både ha høyt ambisjonsnivå og være fleksibel. Regjeringen tar høyde for usikkerhet gjennom å legge en strategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylle utslippsbudsjettet. Bruk av EUs fleksibilitetsmekanismer vil bidra til utslippsreduksjoner andre steder i Europa innenfor et felles overordnet utslippstak, og bidrar dermed til reelle globale reduksjoner på tilsvarende måte som reduksjoner i Norge.

Regjeringen har allerede gjennomført en rekke klimatiltak og forsterket klimapolitikken sammen med samarbeidspartiene. Stortinget har også fattet vedtak, og det er formulert ambisjoner og målsettinger som vil bidra til utslippsreduksjoner fremover. Det gjelder særlig måltall om nullutslippskjøretøy i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP), vedtaket om opptrapping av omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk til 20 prosent i 2020 og anmodningsvedtaket om lik CO₂-avgift.

Regjeringen viser med denne strategien at det anslåtte utslippsgapet på i størrelsesorden 20–25 millioner tonn kan dekkes med nasjonale utslippsreduksjoner. Denne meldingen gjennomgår tiltak som Miljødirektoratet anslår at til sammen har et potensial for større utslippsreduksjoner enn det gjenstående reduksjonsbehovet. Regjeringen mener at det er hensiktsmessig å vurdere et bredere spekter av tiltak fordi anslag for reduksjonspotensial og kostnader ved tiltak er beheftet med betydelig usikkerhet. Strategien tar høyde for at deler av det skisserte potensialet ikke blir utløst. Strategien skisserer ikke en ferdig tiltaksliste eller virkemiddelbruk frem mot 2030 for å oppnå reduksjoner. Det er viktig å løpende kunne tilpasse virkemiddelbruken, blant annet til den teknologiske utviklingen og til kostnadene ved å ta i bruk null- og lavutslippsteknologi. Derfor staker denne strategien ut en retning for virkemiddelbruk fremover og viser et mulighetsrom i sektorene.

Miljødirektoratet har anslått at oppfølging av politiske målsettinger kan utløse utslippsreduksjoner i størrelsesorden 16 millioner tonn over perioden 2021–2030. Miljødirektoratet har i sine analyser delt inn tiltak i ulike kostnadskategorier. Tiltak knyttet til de politiske målsetningene og ambisjonene for transportsektoren dekker et stort kostnadsspenn. Kostnadene avhenger i stor grad av den videre utviklingen av lav- og nullutslippsteknologi til bruk i transportsektoren. Slik teknologi utvikles i hovedsak utenlands.

Miljødirektoratet har i tillegg anslått et ytterligere potensial for reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp på om lag 18 millioner tonn med samfunnsøkonomiske kostnader under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter, blant annet innenfor transport, jordbruk, industri og petroleum. Anslagene for potensial og kostnader er usikre og følsomme for hvilke forutsetninger som legges til grunn. Utviklingen i kostnader og gjennomføringsmuligheter avgjør hvilke tiltak som faktisk vil bli utløst. Miljødirektoratet har ikke utredet virkemidler eller doseringen av slike. Dette utgjør også en usikkerhet.

Regjeringen mener det er viktig å styrke kunnskapen om tiltaksmuligheter, kostnader og effekten av virkemidler for å oppfylle forpliktelsene for 2030 og for en videre utvikling mot lavutslippssamfunnet i 2050.

I kapittel 4 redegjør meldingen for EUs klimarammeverk og betydningen av dette for Norge. Ved en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen for 2030 vil både EUs innsatsfordelingsforordning1 og EUs regelverk for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer bli relevante for Norge. Regjeringen tar høyde for usikkerhet og kostnader gjennom å legge en strategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylle utslippsbudsjettet. Vi forventer at det vil være tilgang på tilstrekkelig fleksibilitet gjennom bilaterale avtaler med EU-land. Regjeringen vil søke samarbeid med EU-land om felles gjennomføring av tiltak gjennom bilaterale avtaler. Samarbeid om utslippsreduksjoner mellom EU-land er en viktig del av regelverket for oppfyllelse av 2030-målet.

I kapittel 5 omtaler meldingen arbeidet med å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge. Det gis en beskrivelse av utslippsutviklingen og nasjonal virkemiddelbruk. Sentrale prinsipper for virkemiddelbruk fremgår av kapittel 5.2. Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og omsettbare kvoter er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Regjeringen vil legge til rette for at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjennom kostnadseffektive tiltak. Dersom CO₂-avgiften ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel skal andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkte regulering gjennom forurensningsloven eller frivillige avtaler. Regjeringen vil videre legge til rette for et fortsatt effektivt og koordinert virkemiddelapparat. Det er etablert en rekke offentlige støtteordninger som fremmer null- og lavutslippsløsninger, for eksempel Enova, Klimasats og ordninger under Innovasjon Norge. Regjeringen vil i tillegg videreføre satsingen på forskning og utvikling, implementering og spredning av lavutslippsteknologi og sørge for at offentlig sektor som kunde bidrar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier og løsninger.

I kapittel 5.3–5.10 omtales potensialet for utslippsreduksjoner og mulige tiltak og virkemidler for å redusere utslippene i de ulike sektorene. Det vises til analyser fra Miljødirektoratet som anslår at utslippene i perioden 2021–2030 kan reduseres med i størrelsesorden 35 millioner tonn CO₂-ekvivalenter ved å følge opp politiske beslutninger og målsettinger samt ved å utløse tiltak med en samfunnsøkonomisk kostnad til under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Transportsektoren er en viktig brikke i den grønne omstillingen. Sektoren står for om lag 60 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge. Store deler av de innenlandske utslippsreduksjonene i ikke-kvotepliktig sektor må dermed tas her. Samtidig skjer det en rask utvikling av lav- og nullutslippsteknologi i transportsektoren. For å støtte opp under arbeidet med utslippsreduksjoner i transportsektoren, setter regjeringen et arbeidsmål for utslippsreduksjoner i transportsektorene på 35–40 prosent i 2030 sammenlignet med 2005. Forbedringer av teknologisk modenhet i transportsegmentene slik at nullutslippsløsninger blir konkurransedyktige med fossile transportløsninger ligger til grunn for arbeidsmålet om utslipp i transportsektoren.

I kapittel 6 vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av 2030-målet. Å nå klimamålene for 2030 og 2050 vil innebære kostnader. Kostnadene ved å nå 2030-målet er tidligere omtalt i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny forpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, samt i Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven). Omstillingen vi skal gjennom fremover må gjennomføres under stor usikkerhet, både når det gjelder kostnader og samfunnsmessige virkninger, og når det gjelder hvor raskt teknologiutviklingen på ulike områder vil skje.