6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Å nå klimamålene for 2030 og 2050 vil innebære kostnader. Kostnadene ved å nå 2030-målet er tidligere omtalt i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny forpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, samt i Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven).

Omstillingen vi skal gjennom fremover må gjennomføres under stor usikkerhet, både når det gjelder kostnader og samfunnsmessige virkninger, og når det gjelder hvor raskt teknologiutviklingen på ulike områder vil skje. Norge kan bidra til teknologiutviklingen, men er samtidig avhengig av teknologi som utvikles i verden rundt oss. Norsk alenegang kan ikke oppfattes som et aktuelt alternativ, fordi det beskriver en situasjon der den globale dugnaden er uteblitt, med derav følgende skadekostnader nasjonalt og globalt.

2030-målet er en betinget forpliktelse om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990. Regjeringen arbeider for at forpliktelsen skal oppfylles i fellesskap med EU. EUs klimarammeverk består av tre pilarer: det europeiske kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen og regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. Prinsippet om lik behandling basert på samme rammevilkår er sentralt for regjeringen i dialogen med EU, ikke minst når det gjelder fastsettelse av nasjonale måltall og tilgang til fleksibilitet og samarbeid i gjennomføringen.

Dersom det ikke oppnås en avtale med EU, vil regjeringen opprettholde ambisjonsnivået på minst 40 prosent reduksjon i 2030 sammenlignet med 1990. Målet vil være betinget av tilgang på fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem, som bidrag til å oppfylle forpliktelsen.

I Perspektivmeldingen 2017 ble ikke-kvotepliktige utslipp anslått å gå ned fra 27,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2015 til 23,1 millioner tonn i 2030. Fremskrivningen viderefører dagens innretning av klimapolitikken. Det innebærer blant annet at omfang og satser for CO₂-avgiften og andre avgifter holdes på dagens nivå og at satsingen på teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, videreføres. Beregningene av hvordan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp er beheftet med usikkerhet, og usikkerheten øker desto lengre utover i tid fremskrivningene strekker seg. Usikkerheten gjelder ikke bare de økonomiske utsiktene og den fremtidige utviklingen i befolkningen, men også utvikling og tilgang på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk.

Miljødirektoratet har utført tekniske analyser av potensialet for utslippsreduksjoner med utgangspunkt i utslippsfremskrivningen i Perspektivmeldingen og oppgir også anslag på kostnader for samfunnet ved å gjennomføre de enkelte tiltakene. Kostnadsanslagene er usikre og vil blant annet være avhengig av teknologisk og økonomisk utvikling. Analysene er gjort med utgangspunkt i mulige tiltak og vurderer ikke hvilke virkemidler som kan innføres for å utløse tiltakene.

Som vist i kapittel 3 er det anslått at utslippsgapet på om lag 20–25 millioner tonn CO₂-ekvivalenter kan dekkes med nasjonale utslippsreduksjoner. Dersom Europakommisjonens forslag til regelverk blir vedtatt, vil felles gjennomføring med EU innebære at vi også får et mål om at bokførte utslipp fra sektoren for skog og annen arealbruk (LULUCF) ikke skal være større enn opptaket. Dette betyr at Norges utslippsforpliktelse kan øke utover forpliktelsen vi får under innsatsfordelingen.

Miljødirektoratet har anslått at oppfølging av de politiske målsetningene og ambisjonene omtalt i kapittel 3 kan utløse utslippsreduksjoner i størrelsesorden 16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030. Kostnadsanslagene varierer betydelig mellom tiltak. Miljødirektoratet har i sine analyser delt inn tiltak i ulike kostnadskategorier og anslått et reduksjonspotensial på om lag 18 millioner tonn med samfunnsøkonomiske kostnader under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter utover potensialet omtalt over. Se kapittel 5 for nærmere omtale av kostnadsanslag.

Anslagene for potensialer og kostnader er usikre og følsomme for hvilke forutsetninger som legges til grunn. Miljødirektoratets analyse viser at mange av tiltakene som kan bidra til å fylle det anslåtte utslippsgapet på om lag 20–25 millioner tonn er vurdert å ligge under 500 kroner per tonn (samfunnsøkonomisk tiltakskostnad, årlig gjennomsnittlig frem mot 2030). For de øvrige tiltakene varierer tiltakskostnaden, både opp mot 1 500 kroner per tonn og tiltak over 1 500 kroner per tonn. Kostnaden for flere tiltak er anslått å være vesentlig høyere i begynnelsen av analyseperioden. For eksempel er det anslått at avansert biodrivstoff i dag har en kostnad fra 2 000 kroner per tonn og oppover. Kostnaden for elbiler i personbilklassen er anslått til om lag 7 000 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2016 for små personbiler og 15 000 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter for større personbiler. For tyngre kjøretøy og fartøy er nullutslippsløsninger foreløpig i en tidlig fase og kostnadene høye. Miljødirektoratet legger til grunn at kostnaden på nullutslippskjøretøy vil falle kraftig fram mot 2030. For små personbiler antas kostnaden for elbil å være negativ (samfunnsøkonomisk lønnsomt) fra ca. 2025 og utover. I tillegg er det enkelte ikke-kvotepliktige utslipp som i dag ikke er pålagt avgift eller andre klimavirkemidler og hvor innføring av klimavirkemidler på nivå med den generelle CO₂-avgiften vil kunne gi utslippsreduksjoner av en viss størrelse.

Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven) omtaler kostnader ved å nå 2030-målet. Her fremgår det blant annet at gjennomsnittskostnaden per tonn for å oppfylle forpliktelsen må forventes å øke jo større reduksjon som tas i ikke-kvotepliktige utslipp i Norge. Det vises her til Meld. St. 13 (2014–2015) om felles gjennomføring med EU som gjennomgår makroanalyser fra Statistisk Sentralbyrå1 hvor det antydes utslippsreduksjoner i 2030 i området 1 ½–4 ½ millioner tonn med en karbonpris i tråd med togradersmålet. I Nasjonalbudsjettet 2017 drøftes også kostnadene ved utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor. Omtalen bygger på en studie fra Statistisk sentralbyrå2 som ved hjelp av endringer i CO₂-avgiften analyserer hvor høye kostnadene kan bli dersom ikke-kvotepliktige utslipp i Norge skal reduseres med rundt 40 prosent i 2030 i forhold til 2005. Beregningene viser at avgiften på alle kilder gradvis vil måtte økes til 4 800 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter for at ikke-kvotepliktige utslipp skal kunne reduseres med rundt 10 millioner tonn i 2030, som tilsvarer en reduksjon fra 2005 på om lag 40 prosent. Beregningene fra SSB ble utført før fremleggelsen av Kommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning fra 20. juli 2016.

Anslag for reduksjonspotensiale og kostnader er beheftet med betydelig usikkerhet, og avhenger i stor grad av den videre utviklingen av lav- og nullutslippsteknologi til bruk i transportsektoren. Hva en legger til grunn både om innretningen av klimapolitikken internasjonalt og om utviklingen av klimavennlig teknologi er avgjørende. For ikke-kvotepliktige utslipp, hvor transport er den dominerende utslippskilden, er Norge helt avhengig av den teknologiutviklingen som skjer i andre land og kostnadene ved slik teknologi vil være avgjørende for kostnadene også i Norge. Det kan for eksempel vise seg at innfasingen av nye nullutslippskjøretøy ikke går så fort som Miljødirektoratet har forutsatt, eller at det er mer utfordrende å realisere potensialet for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp fra petroleumsnæringen enn lagt til grunn. Miljødirektoratet har heller ikke utredet virkemidler eller doseringen av slike. Dette utgjør også en usikkerhet.

Potensialet for utslippsreduksjoner og tilhørende kostnader vil kunne avhenge av valget av virkemidler. En generell CO₂-avgift på tvers av sektorer eller bruk av omsettelige kvoter er antatt å være de mest kostnadseffektive virkemidlene, ved at de gir insentiver til å redusere utslippene der hvor kostnadene er lavest. CO₂-avgiften vil, i tillegg til å redusere klimagassutslippene, gi et proveny til staten som kan benyttes til andre formål. Enkelte virkemidler kan gi vridninger i konsum og produksjon som ikke var tilsiktet og ikke er til samfunnets beste. For eksempel kan en støtteordning eller en subsidie mot bestemte teknologiske løsninger medføre at det produseres og konsumeres for mye av varen. Dette vil være en kostnad for samfunnet. I tillegg må støtteordninger finansieres. Finansdepartementet regner i dag med at økt beskatning gir et samfunnsøkonomisk tap på tyve øre for hver krone som hentes inn. Videre kan støtteordninger og subsidier ha andre fordelingsmessige virkninger enn avgifter og omsettelige kvoter. Det er også usikkerhet knyttet til effekten av et virkemiddel. Potensialet for utslippsreduksjoner kan være mindre enn hva som er beregnet dersom det viser seg å ikke eksistere hensiktsmessige virkemidler som kan utløse hele tiltaket.

Prinsippet om at forurenser skal betale innebærer at det i hovedsak vil være næringslivet i ikke-kvotepliktig sektor og private aktører som må bære kostnadene knyttet til utslippsreduksjonene som skal gjennomføres. Fordelingen av kostnadene mellom privatpersoner, privat næringsliv og offentlig sektor vil avhenge av hvilke virkemidler som brukes for å nå utslippsmålene.

Valg av virkemidler har også betydning for størrelsen på administrative kostnader. Slike kostnader vil i hovedsak påløpe for staten, eventuelt for kommunene eller fylkeskommunene, avhengig av valget av virkemiddel. Forslagene i denne stortingsmeldingen har begrensede administrative konsekvenser. Vurderinger av virkemiddelbruk gjøres i de årlige budsjettprosessene.

Flere tiltak og virkemidler vil også ha nytteeffekter utover å redusere klimagassutslippene. Dette gjelder for eksempel virkemidler som bidrar til reduksjoner i lokale utslipp til luft som medfører positive helsegevinster. Trafikkbegrensende tiltak vil bidra til færre ulykker, mindre kø og veislitasje. Restaurering av myr og andre såkalte økosystembaserte tiltak er eksempler på tiltak som gir vinn-vinn-effekt for klima og naturmangfold. Virkemidler for å begrense klimagassutslipp i jordbruket kan også gi mindre avrenning, bedre vannkvaliteten i nærliggende vassdrag og redusere ammoniakkutslipp til luft. Å følge myndighetenes kostråd kan også medføre helsegevinster for samfunnet.

Selv med en kostnadseffektiv tilnærming for å følge opp 2030-målet, vil nødvendige tiltak for å redusere utslippene innebære kostnader både for staten, lokale myndigheter og private aktører.

For verden som helhet vil kostnaden ved at landene ikke gjennomfører en klimapolitikk i tråd med målene i Parisavtalen potensielt være svært store. Økt oppvarming øker for eksempel risikoen for negative irreversible konsekvenser, som tap av naturmangfold og havnivåstigning. Denne type kostnader vil mest sannsynlig langt overstige kostnadene ved nødvendige tiltak for å nå det langsiktige målet nedfelt i Parisavtalen.