2 En verden i endring

2.1 En mer fremoverlent klimapolitikk globalt og grønn omstilling i Norge

Det er ikke så lett å forestille seg hvordan en varmere verden vil se ut. Men vi vet hvordan verden så ut da den var fire-fem grader kaldere. Da var Norge, Nord-Europa og Canada dekket av et 2 000 meter tykt lag med is. Resten av Europa nord for Alpene og Pyreneene var tundra. Fire-fem grader temperaturendring på jordkloden kan altså utgjøre en stor forskjell.

I dag står verden midt oppe i et klimakappløp. De menneskeskapte utslippene av klimagasser har økt siden førindustriell tid, og utslippene er nå høyere enn noensinne. Dette har ført til global oppvarming, endrede nedbørsmønstre og har påvirket livet i havet og på land – og klimaendringene skjer raskt. Men det gjør også den teknologiske utviklingen som kan gi oss verktøyene vi trenger for å løse klimautfordringene. Markedene for klimavennlige løsninger som for eksempel sol- og vindenergi – eller elektriske biler – har en formidabel vekst. Og ikke minst: det skjer en holdningsendring blant et klart flertall av verdens politikere. Beslutningen til USAs administrasjon om å trekke USA ut av Parisavtalen var et tilbakeslag, men reaksjonene viser hvordan verdens ledere står sammen om å gjennomføre Parisavtalen. Også mange stater og større byer i USA sier de vil fortsette sin ambisiøse klimapolitikk. Norge samarbeider med amerikanske aktører om en aktiv klimapolitikk, samtidig som vi vil samspille med nordiske land om støtte til sterkt europeisk lederskap i globale klimaforhandlinger.

Klimaendringene er en av vår tids største trusler. Klimaendringene er et resultat av utslipp av klimagasser fra blant annet energibruk, industri, transport og landbruk. Om verden ikke lykkes i å kutte utslippene betydelig de nærmeste årene, er det svært stor risiko for at klimaendringene vil få alvorlige og vidtrekkende konsekvenser. Konsekvenser det kan være for sent å gjøre noe med når de først er der.

Utslipp av klimagasser fører til global oppvarming over land og i havene. Snø og is smelter, havene stiger, og ekstremvær, flom og tørke kommer hyppigere. Flom og tørke truer vannforsyningene i deler av verden og gjør det vanskeligere å produsere nok mat. Mye av de økte utslippene av klimagasser til atmosfæren bindes opp i verdenshavene og truer livet der, ved at havene forsures.

Global oppvarming undergraver matsikkerhet, økonomisk fremgang og sosial stabilitet, og forsterker eksisterende sikkerhetstrusler i mange sårbare stater og områder. Risikoen øker jo større klimaendringene blir. Det er lett å tenke seg hvordan klimaendringene kan føre til – eller forsterke – store menneskelige katastrofer. Tørke og sult kan i verste fall drive millioner av mennesker på flukt. Havnivåstigning kan gjøre lavtliggende kystområder og øyer ubeboelige, og mer ekstremvær kan gi flere humanitære katastrofer. I sårbare land med ustabile styresett har vi allerede sett at klimaendringene kan skape eller forsterke eksisterende konflikter. Dette kan bidra til uroligheter, borgerkrig og flyktningstrømmer, eller gi grunnlag for vold og terrorisme.1

Effekten av klimaendringene er allerede store i polområdene. Oppvarmingen i Arktis skjer for eksempel omtrent dobbelt så fort som det globale gjennomsnittet. Spesielt etter år 2000 har det vært flere usedvanlig varme år på Svalbard,2^,3 med flere rekorder. I 2016 var gjennomsnittstemperaturen på Svalbard 6,6 grader over normalen. Breene smelter og trekker seg raskt tilbake. Hav som før var islagt, fryser ikke lenger til. Nye fiskearter kommer sørfra og fortrenger de arktiske artene.

I en større – og enda mer dramatisk – sammenheng tyder stadig mer forskning på at høyere lufttemperaturer, økende havtemperatur og raskt smeltende snø og is i Arktis, igjen påvirker de globale vind- og værsystemene. De påvirker hvordan storm, nedbør og vinterværet utvikler seg på den nordlige halvkule, og endringene i Arktis kan ha betydning selv for værfenomener så langt unna som monsunen i Sørøst-Asia og kan dermed også påvirke matproduksjon og matpriser.

Klimagassutslippene fra menneskelig aktivitet har bidratt til klimaendringene de siste hundre år og disse utslippene vil fortsette å påvirke alle kontinenter og alle hav også i fremtiden. Klimagassene akkumuleres i atmosfæren. Temperaturen på jorden vil derfor ikke reduseres igjen innenfor overskuelig fremtid, selv om vi stanser klimagassutslippene. Men den kan på sikt stabiliseres.

Siden den globale oppvarmingen påvirker Arktis både tidligere og kraftigere enn andre regioner, er endringene her et forvarsel om hva som vil kunne komme også andre steder i verden. Klimagassutslippene kan føre til varige endringer i naturen, og klimaendringene kan bli selvforsterkende. Vi kan ikke føre naturen tilbake til den tilstanden den var i tidligere, og noen av virkningene kan komme ut av kontroll. Mye tyder på at dette kan skje for noen spesielle sårbare og unike økosystemer. Når temperaturen i havet stiger, kommer for eksempel sjøisen i Arktis ikke tilbake. Korallrevene som ser ut til å dø og forvitre ved en global oppvarming på om lag to grader, vil heller ikke komme tilbake. Vi kan nå terskelverdier der klimaendringene blir irreversible. Det er usikkert nøyaktig hvor store klimaendringer som skal til for at raske og irreversible endringer utløses. Men jo varmere det blir, jo større er risikoen forbundet med å krysse slike terskler.

Derfor haster det med å få de globale utslippene ned, og det haster med å tilpasse seg de klimaendringene som uansett vil komme. Den gode nyheten er at det ikke bare er klimaendringene som akselererer: det gjør også de teknologiske endringene. I kappløpet med tiden er vi avhengig av at ny teknologi utvikles raskt og at markedene tar den i bruk raskt. I kampen mot klimaendringene er det derfor avgjørende med en politikk som støtter forskning, teknologiutvikling og innovasjon både i Norge og i andre land. En pris på utslipp gjør at både produksjon og etterspørsel vris i klimavennlig retning. Det gir insentiver til utvikling og spredning av klimavennlig teknologi. En omstilling mot lavutslippssamfunnet forutsetter også en helhetlig forsknings- og innovasjonsinnsats og tverrfaglig samarbeid mellom samfunnsvitenskap, humaniora, teknologifagene og naturvitenskapene. Her hjemme må utdanningene innrettes slik at fagfolkene vi utdanner i Norge, har riktig kompetanse og kan være pådrivere og sentrale aktører i omstillingen.

Tempoet i de teknologiske endringene ser vi tydelig i sol- og vindenergi. Kostnadene for solceller har falt med 80 prosent siden 2009, mens vindturbiner har blitt 30–40 prosent billigere.4 Fornybar kraftproduksjon blir ifølge blant annet Bloomberg New Energy Finance konkurransedyktig med fossil kraftproduksjon i stadig flere områder og anvendelser.5 Verdens forbruk av kull flatet ut og falt for første gang fra 2014 til 2015 etter mange år med vekst. Energiproduksjonen fra fornybare kilder vokste med nesten 25 prosent i perioden mellom 2010 og 2014. I kraftsektoren stod fornybare kilder for over 60 prosent av ny kapasitet på verdensbasis i 2015.6

Produksjonskostnader for batterier til elbiler har falt kraftig de seneste årene, og analyseselskaper, bedrifter og internasjonale organisasjoner spår sterk kostnadsreduksjon i årene fremover. Ifølge Bloomberg New Energy Finance har prisen på litium-ion batterier blitt redusert med over 70 prosent siden lanseringen av Nissan Leaf i 2010, fra en pris på rundt 1 000 dollar per kWh til en pris ned mot 270 dollar per kWh i 2016. Ytterligere kostnadsreduksjoner forventes. Basert på eksisterende analyser av kostnadsutviklingen anslår Miljødirektoratet at batteriprisen vil reduseres ni prosent årlig frem til 2022, og deretter med fire prosent årlig.7

Reduksjonen i batterikostnader er avgjørende for fremtidens batterielektriske transport. Det er fortsatt betydelige merkostnader ved å produsere en elbil sammenlignet med en fossilbil, men utviklingen går fort. Bloomberg New Energy Finance anslår at produksjonskostnaden for elbiler i personbilsegmentet vil komme ned på nivå med en sammenlignbar fossilbil mellom 2025 og 2029, avhengig av bilstørrelse og hvilket marked en ser på. For 2030 anslår Bloomberg at elbiler kan være 15 prosent billigere enn tilsvarende fossildrevne biler.8 Anslagene må betraktes som usikre. Dette er altså før man tar hensyn til avgifter og betydelige besparelser knyttet til drivstoff- og vedlikeholdskostnader.

Også digitalisering vil bli viktig for fremtidens transport- og energiløsninger. Studier vist til i NTP 2018–2029 tyder på at digitaliseringen kan føre til at fremtidens transport vil være radikalt annerledes enn i dag. Digitalisering av transport kan blant annet bidra til bedre trafikkflyt og reduserte utslipp, men kan også medføre økt biltrafikk. Regjeringen vil legge betydelig vekt på å styrke kunnskapsgrunnlaget knyttet til konsekvenser av den teknologiske utviklingen for behovet for kapasitetsøkende transportinfrastruktur. I årene fremover vil det være avgjørende å være spesielt oppmerksom på den teknologiske utviklingen slik at vi kan sikre valg av robuste og bærekraftige investeringer for fremtiden.

For å nå lavutslippssamfunnet er vi avhengige av et grønt, smart og nyskapende næringsliv. Null- og lavutslippsteknologier vil bli fremtidens vinnere med sterkere klimapolitikk. Kostnadene vil raskt reduseres, løsningene vil fungere bedre og omstillingen skyter fart. I Norge ser vi at flere aktører etablerer produksjonsfasiliteter for batterier til bruk i maritim næring. Norge er også aktive når det gjelder autonome løsninger til sjøs, med et testområde for dette i Trondheimsfjorden. Norge har også aktører i flere ledd av verdikjeden for hydrogen.

Klimaendringer er en verdensomfattende utfordring som bare kan løses gjennom omfattende reduksjon av globale utslipp. Det forutsetter samarbeid på alle nivåer; globalt, regionalt, nasjonalt og lokalt. Industrilandene har bidratt til mesteparten av klimagassutslippene til atmosfæren. Men i de senere årene har utviklingsland, med raskt voksende økonomier, sluppet ut stadig mer. I dag står utviklingslandene for rundt to tredeler av de årlige globale utslippene, og det er ventet at andelen vil stige fremover. Alle land har derfor et ansvar for å bidra til utslippsreduksjoner.

I FNs mål om bærekraft er det et eget mål om klima som viser til FNs klimakonvensjon. Parisavtalen var et vendepunkt for det internasjonale samarbeidet på klimaområdet. Norge spilte en sentral rolle i forhandlingene og bidro til å få en avtale i havn i desember 2015. Avtalen tar sikte på å styrke den globale responsen på trusselen som klimaendringene utgjør, blant annet ved å begrense temperaturstigningen til godt under 2 grader og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Alle land har forpliktet seg til å melde inn sine utslippsbidrag hvert femte år og til å skjerpe sine ambisjoner over tid.

Parisavtalen gir verden en marsjordre. Utslippene må reduseres dramatisk. Parisavtalen vil også ha betydelige konsekvenser for Norge. Den nye klimaloven har som mål at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Loven innfører en syklus for gjennomgang av klimamål hvert femte år etter samme prinsipp som Parisavtalen. Norge økte ambisjonene i klimapolitikken da vi, i likhet med andre land, i forkant av Parisavtalen meldte inn vårt mål for reduksjon av klimagassutslipp i 2030 til FN. I februar 2015 foreslo Regjeringen og samarbeidspartiene et mål om å redusere utslippene i 2030 med minst 40 prosent sammenlignet med 1990. Regjeringen arbeider for at dette målet oppfylles i fellesskap med EU. Et bredt flertall på Stortinget sluttet seg til dette våren 2015. 2030-målet er et tidsskille i norsk klimapolitikk. Aldri før har Norge hatt klimamål som forplikter på samme måte.

Klimaendringene påvirker den globale politiske og økonomiske utviklingen. World Economic Forum peker på klimaendringer som en av de viktigste risikofaktorene for global økonomisk utvikling de neste tiårene.9 Ekstremvær og naturkatastrofer, som med stor sannsynlighet vil inntreffe, vil ha store økonomisk konsekvenser. Ifølge Bank of England, kan klimaendringer true stabiliteten i de globale finansmarkedene, både ved at fysiske skadevirkninger kan påføre bedrifter tap og påvirke handel, og ved at omstillingen mot lavutslippssamfunnet kan påvirke prisene på mange finansielle aktiva og påføre investorer store tap.10 Økt usikkerhet kan i seg selv forsterke de finansielle konsekvensene.

Med riktig bruk av virkemidler kan kostnadene ved en ambisiøs klimapolitikk oppveies av at man unngår kostnader på lengre sikt. Ifølge IEA11 vil de ekstra investeringskostnadene i et togradersscenario mer enn oppveies av reduserte fremtidige brenselskostnader. Det er estimert12 at i Kina utgjør de økonomiske kostnadene som følge av helseskader av luftforurensning mer enn 10 prosent av landets bruttonasjonalprodukt (BNP). De menneskelige og økonomiske konsekvensene ved forurensning er altså enorme.

Uklare klimapolitiske signaler, om fremtidig pris på utslipp eller klimareguleringer, kan hindre at de mest kostnadseffektive klimatiltakene utløses.13 Det vil gi høyere kostnader ved omstilling enn nødvendig. OECD14 peker i en ny rapport på at G20-landene kan oppnå høyere verdiskaping samtidig som økonomien vris mot en utvikling med lave klimagassutslipp dersom de kombinerer klimapolitikk med finanspolitisk stimulans og strukturelle reformer. I rapporten anslås det at G20-landene kan løfte BNP med 2,8 prosent på lang sikt dersom de kombinerer kostnadseffektiv klimapolitikk med fornuftige økonomiske reformer. I tillegg vil de være med å høste fordelen av reduserte konsekvenser av klimaendringene, som anslås til over 2 prosent av BNP. Å utsette tiltak til etter 2025 vil øke kostnadene ved å nå klimamålene tilsvarende anslagsvis 2 prosent av BNP.

Det er viktig med tydelige signaler om hvor utslippsutviklingen skal på lengre sikt, fra 2050 og videre utover århundret. Det er viktig at myndighetene fører en troverdig klimapolitikk som gir tydelige og forutsigbare signaler til privat sektor om kostnadene fremover ved å slippe ut klimagasser, se boks om grønn skattekommisjon i kapittel 5.2. Dette reduserer prosjektrisiko for investorer og stimulerer til at de riktige økonomiske valgene tas i dag og at man unngår feilinvesteringer, og dermed legge til rette for en så kostnadseffektiv omstilling som mulig.

For en liten og åpen økonomi som Norge vil den globale utviklingen ha store konsekvenser for utviklingen nasjonalt. I juni 2017 vedtok Stortinget en lov om klimamål (klimaloven), som lovfester målet om lavutslippssamfunnet i 2050. Formålet med å lovfeste målet om lavutslippssamfunnet er å legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Ifølge loven skal målet være å redusere klimagassutslippene med 80-95 prosent i 2050 sammenliknet med utslippene i 1990. Som en liten, åpen økonomi er Norge imidlertid avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål. Loven innfører en syklus for gjennomgang av klimamål hvert femte år etter samme prinsipp som Parisavtalen. Som part til avtalen er Norge forpliktet til å utarbeide, melde inn og opprettholde suksessive nasjonalt fastsatte bidrag som Norge som part akter å realisere. En global gjennomgang av klimamålene hvert femte år innebærer at verden får en stadig strammere klimapolitikk. En god klimapolitikk vil gi et bedre liv for menneskene på kloden. Ikke bare vil vi kunne forhindre de dramatiske konsekvensene av klimaendringene. I lavutslippssamfunnet blir det et bedre liv for folk flest: renere luft, mindre bilkø, mer effektiv produksjon og smartere løsninger i hverdagen. De som går først tar størst risiko, men vil også kunne få størst gevinst i den grønne konkurransen. Regjeringen vil legge til rette for at norske innovasjonsmiljøer og bedrifter skal kunne høste slike gevinster.

Et grønt skifte vil endre rammebetingelsene for næringslivet i alle land, ikke minst for produsenter av kull, gass og råolje. Gjennom de siste 40–50 årene har petroleumsvirksomheten utviklet seg til vår største næring, men produksjonen har trolig passert toppen. Selv om næringen vil være viktig i flere tiår fremover, vil den ikke på samme måte som før bidra til vekst i andre deler av norsk økonomi. Nedgangen i etterspørselen fra petroleumsnæringen gjennom de siste årene illustrerer dette og understreker hvor viktig det er med nye arbeidsplasser i andre næringer. Lønnsomheten i norsk petroleumsvirksomhet vil også bli påvirket av den globale klimapolitikken. Oppfyllelse av Parisavtalen vil føre til lavere etterspørsel etter fossil energi, og et press nedover på prisene. Økt konkurranse fra fornybare energikilder vil også påvirke petroleumsnæringen fremover. Samtidig har norsk petroleumssektor historisk sett vist evne til å være konkurransedyktig for et stort spenn av oljepriser. I et høykostland som Norge må vekst bygge på kunnskap. For å forsvare et lønnsnivå som er høyere enn i nesten alle andre land, må vi være mer produktive enn andre. Norges økonomiske muligheter ligger i å utnytte ny kunnskap og ny teknologi bedre og raskere enn landene rundt oss.

Norge må forberede seg på en gradvis og langvarig omstilling. De mulighetene som åpner seg ved en mer ambisiøs klimapolitikk globalt må utnyttes. Vi må skape spillerom for mange næringer og sørge for at Norges fortrinn kan benyttes av driftige entreprenører og arbeidstakere til verdiskaping. Dette vil gjøre norsk verdiskaping mer bærekraftig i møtet med sterkere klimavirkemidler nasjonalt og globalt.

2.2 Norges klimamål

Norge har ambisiøse klimamål som er forankret gjennom Klimaforliket (Innst. 390 S (2011–2012) til Meld. St. 21 (2011–2012)) og i stortingsmelding om ny utslippsforpliktelse for 2030 (Innst. 211 S (2014–2015) til Meld. St. 13 (2014–2015)) og samtykke til ratifikasjonen av Parisavtalen (Innst. 407 S (2015–2016) til Prop. 115 S (2015–2016)) og i lov om klimamål (klimaloven) som Stortinget vedtok i juni 2017.

1. Norge skal fram til 2020 kutte i de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.

2. Norge har tatt på seg en betinget forpliktelse om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990.

3. Norge skal være klimanøytralt i 2030.

4. Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050.

5. Reduserte utslipp av klimagasser fra avskoging og skogdegradering i utviklingsland, i samsvar med bærekraftig utvikling.

6. Politisk mål om at samfunnet skal forberedes på og tilpasses til klimaendringene.

Norges mål for 2020 følges opp under Kyotoprotokollen, mens 40-prosentsmålet for 2030 er meldt inn til FN som Norges bidrag under Parisavtalen og lovfestet i klimaloven. Målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050 er lovfestet i klimaloven.

Kutte i de globale utslippene tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990 innen 2020

Under Kyotoprotokollen har Norge tatt på seg en utslippsforpliktelse som innebærer at Norge skal sørge for at de årlige utslippene av klimagasser i perioden 2013–2020 i gjennomsnitt er 16 prosent lavere enn Norges utslipp i 1990. Kyotoprotokollen etablerer på denne måten et utslippsbudsjett for perioden 2013–2020 som er i tråd med 2020-målet om å kutte de globale utslippene av klimagasser i 2020 tilsvarende 30 prosent av norske 1990-utslipp.

Norge har innenfor rammen av Kyotoprotokollen lang erfaring med bruk av såkalte fleksible mekanismer, spesielt prosjektsamarbeid i utviklingsland innenfor rammen av Den grønne utviklingsmekanismen, CDM. Bruk av slike mekanismer innebærer at dersom Norge finansierer reduksjon i klimagassutslipp i for eksempel Brasil eller Uganda, så får Norge godskrevet disse reduksjonene på sitt klimaregnskap i Kyotoprotokollen. Siden klimautfordringen er et globalt problem, spiller det ingen rolle om reduksjonene tas i Brasil, Uganda eller Norge. Det viktige er at det globale utslippet totalt sett går ned. Norge har gjennom bruk av slike internasjonale mekanismer så langt mer enn oppfylt sine forpliktelser i Kyotoavtalen.

Klimaforliket fra 2008 gir en ambisjon for hvor stor andel av 2020-målet som skal oppfylles gjennom innenlandske utslippsreduksjoner. Ambisjonen er å redusere de innenlandske utslippene i 2020 fra et anslått nivå på 60,6 millioner tonn og ned til 46,6–48,6 millioner tonn. Se boks 2.4 for en nærmere forklaring av dette.

Minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990

2030-målet er en betinget forpliktelse om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990.15 Regjeringen arbeider for at forpliktelsen skal oppfylles i fellesskap med EU, nærmere omtalt i 2.3 og kapittel 4. Klimamålet for 2030 er også lovfestet i klimaloven.

Dersom en felles løsning med EU likevel ikke fører frem, vil målet om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 fortsatt være Norges nasjonalt fastsatte bidrag under Parisavtalen. Målet er betinget av tilgang på fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og en godskriving av norsk deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. Dersom det ikke blir en avtale med EU vil Regjeringen senere konsultere Stortinget om fastsetting av et nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor. Det vil da også måtte besluttes hvordan skog og annen arealbruk skal bokføres mot utslippsforpliktelsen, avhengig av det internasjonale regelverket for dette. Norge vil arbeide for at skog- og arealbrukssektoren etter det internasjonale regelverket, bokføres i tråd med prinsippene i Parisavtalen, og de prinsippene som er skissert i Norges nasjonalt fastsatte bidrag til klimaavtalen som ble utformet i tråd med Meld. St. 13 (2014–2015) og Innst. 211 S (2014–2015).

Norge skal være klimanøytralt i 2030

I innstillingen til proposisjonen om samtykke til ratifikasjon av Parisavtalen, vedtok Stortinget at regjeringen skal legge til grunn at Norge skal være klimanøytralt fra og med 2030. Det innebærer at fra 2030 skal norske utslipp av klimagasser motsvares av klimatiltak i andre land gjennom EUs kvotemarked, internasjonalt samarbeid om utslippsreduksjoner, kvotehandel og prosjektbasert samarbeid.

Som påpekt av blant annet Energi- og miljøkomiteen har åpningen for samarbeid mellom land gjort det mulig for Norge å ta på seg større forpliktelser og bidra til større globale reduksjoner enn tilfellet ville vært uten dette alternativet.16 Det må løpende vurderes om det eksisterer internasjonale mekanismer som er aktuelle å bruke for oppfyllelse av Stortingets mål.

Oppfølgingen av anmodningsvedtaket fra Stortinget om at Norge skal være klimanøytralt i 2030 er tett knyttet til prosessene om felles gjennomføring med EU og forhandlingene under Parisavtalens artikkel 6 om internasjonalt samarbeid. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en omtale av oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak på et egnet tidspunkt etter at regelverket rundt EUs innsatsfordelingsforordning er klart.

Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050

Det er et mål at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Dette målet er lovfestet i den nylig vedtatte klimaloven. Formålet med lovfestingen er å legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Loven beskriver lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. Målet skal være at klimagassutslippene reduseres i størrelsesorden 80–95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Intervallet over er det samme som EUs betingede mål for reduksjon av de samlede klimagassutslippene i unionen i 2050.

Målet om lavutslippssamfunnet er forankret i klimaforliket fra 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012) og i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. I klimaforliket pekte stortingsflertallet samtidig på at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvenser av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp frem mot både 2030 og 2050. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av drahjelp fra utviklingen internasjonalt.

Det følger av klimaloven at loven ikke skal være til hinder for at klimamål som er fastsatt i eller i medhold av den kan gjennomføres felles med EU, også etter 2030. Norges klimapolitikk er tett integrert med klimapolitikken i EU. EU har vedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøkonomi i 2050. Et samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktige bidrag til systematisk og internasjonalt etterprøvbar gjennomføring av den nasjonale utslippsforpliktelsen, og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven skal fremme.

Reduserte utslipp av klimagasser fra avskoging og skogdegradering i utviklingsland, i samsvar med bærekraftig utvikling

Det globale målet om å begrense klodens oppvarming til godt under 2 grader, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader, kan ikke nås uten at utslipp fra tropisk skog reduseres. Norges internasjonale klima- og skoginitiativ ble lansert på klimatoppmøtet i Bali i 2007, og er Norges bidrag til dette arbeidet. Ett av målene for initiativet var at tropisk skog skulle være en del av den internasjonale klimaavtalen. Dette målet ble nådd gjennom klimaavtalen som ble vedtatt i Paris i 2015. Fra klimaforliket i 2012 har reduserte utslipp fra tropisk skog også vært et av de nasjonale målene for norsk klimapolitikk. Det nasjonale målet er delt i tre: Klima- og skoginitiativet skal bidra til at det internasjonale klimaregimet er et effektivt virkemiddel for reduserte utslipp; til kostnadseffektive, tidlige og målbare reduksjoner i utslipp av klimagasser; og til å ivareta naturskog for å sikre denne skogen sin evne til å binde karbon.

Politisk mål om at samfunnet skal forberedes på – og tilpasses til – klimaendringene

Klimaet er i endring, og endringene påvirker både samfunn og natur. Det er derfor et politisk mål at samfunnet skal forberedes på og tilpasses til klimaendringene, jf. Prop. 1 S (2013–2014). At et samfunn er klimatilpasset, betyr at det er i stand til å begrense eller unngå ulemper som følge av klimaendringer, men også at det kan utnytte nye muligheter som dette gir.

Nye klimafremskrivninger presentert i rapporten Klima i Norge 2100,17 gir oppdatert kunnskap om hvordan klimaendringene kan bli i Norge i årene fremover. Fremskrivningene tar utgangspunkt i ulike utslippsscenarioer, og viser at vi med en fortsatt rask økning i de globale klimagassutslippene blant annet må forvente en markant økning i temperaturen, at styrtregn kommer oftere og kraftigere, og at flommønstre endres. Rapporten viser også at med reduserte globale klimagassutslipp vil endringene bli betydelig mindre. Norsk politikk på klimatilpasningsområdet bygger på NOU 2010: 10 Tilpassing til et klima i endring og Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge. Det er et grunnleggende prinsipp i klimatilpasningsarbeidet at ansvaret for klimatilpasning ligger til den aktøren som generelt har ansvaret for en oppgave eller funksjon som blir berørt av klimaendringen. Klima- og miljødepartementet tilrettelegger for regjeringens helhetlige arbeid med klimatilpasning. Norge har over tid ført en aktiv klimatilpasningspolitikk. Det er utfordrende både å fastslå behov for tiltak og måle effektivitet av iverksatte tiltak for klimatilpasning. I ny klimalov er det lovfestet at det skal redegjøres for status for arbeidet med å forberede og tilpasse Norge til klimaendringene. Slik rapportering legger til rette for et mer helhetlig og langsiktig arbeid med klimatilpasning.

2.3 Samarbeid med EU om 2030-forpliktelsen

Regjeringen har valgt å gå i dialog med EU om felles oppfyllelse av utslippsforpliktelsen for 2030. Både EU og Norge har som utgangspunkt at gjennomføring av klimatiltak må ses som ledd i en langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn. Gjennom sitt veikart til 2050 har EU nedfelt ambisjonen om å bli en konkurransedyktig og ressurseffektiv lavkarbonøkonomi. Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn.

At Norge skal ha felles gjennomføring av klimamål for 2030 med EU betyr at vi skal samarbeide om å redusere utslippene med minst 40 prosent fra 1990 til 2030. EUs klimarammeverk består av tre pilarer: det europeiske kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen og regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og annen arealbruk. Et samarbeid med EU betyr at regelverket i både innsatsfordelingsforordningen (EU Effort Sharing Regulation), som dekker utslippene fra transport, jordbruk, bygg og avfall, samt ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirksomheten, og EUs regelverk for bokføring av utslipp og opptak i skog og annen arealbruk (EU Land Use, Land-use Change and Forestry Regulation) vil bli relevante for Norge. Dette regelverket vil danne et viktig grunnlag for norsk klimapolitikk fremover. EUs rammeverk og betydning for Norge er nærmere omtalt i kapittel 4.

Norge er allerede omfattet av ulike typer EU-regelverk som berører de ikke-kvotepliktige utslippene, men med felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 utvider vi dette samarbeidet og underlegger klimapolitikken en strengere kontroll enn tidligere. Regjeringen mener dette er et viktig grep for å nå vedtatte klimamål. Samarbeid med EU på klimaområdet innebærer et langt mer forpliktende ansvar for at norske ikke-kvotepliktige utslipp skal reduseres. Under innsatsfordelingen har Europakommisjonen foreslått flere former for fleksibilitet for å hjelpe landene å oppfylle de nasjonale utslippsbudsjettene. De viktigste formene for fleksibilitet for Norge er muligheten til å konvertere et begrenset antall kvoter fra det europeiske kvotesystemet og samarbeid med andre land gjennom handel med utslippsenheter.18 Fleksibilitet under innsatsfordelingen er nærmere omtalt i kapittel 4.3.4 og 4.5.1. Fleksibilitetsmekanismene åpner for en kostnadseffektiv gjennomføring av de nasjonale utslippsmålene for 2030.

EUs interne regelverk som er under utarbeidelse må ferdigstilles før Norge vil kunne inngå en avtale med EU om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen for 2030. Europakommisjonens forslag til regelverk er til behandling i Råd og Parlament, og forventes tidligst vedtatt mot slutten av 2017. Fra norsk side har regjeringen, ved siden av skriftlige innspill, fremført norske synspunkter i en rekke bilaterale møter, ved deltagelse i uformelle ministermøter og gjennom medlemskapet i Green Growth Group.19 Arbeidet med å påvirke EU-beslutninger vil pågå løpende frem til 2030-politikken er ferdigstilt.

Norge har siden 2008 vært en del av det europeiske kvotesystemet på linje med EU-landene. Kvotesystemet setter et samlet tak på utslippene som omfattes, og samlet antall kvoter reduseres hvert år. De reduksjonene som vil måtte utløses innenfor kvotesystemet frem mot 2030 vil bli håndtert samlet av EU og Norge gjennom stadige reduksjoner i utslippstaket i kvotesystemet.

Langsiktig omstilling til et lavutslipps-Europa innebærer at utslippene i kvotepliktige sektorer i Europa må reduseres kraftig frem mot 2050. Med Kommisjonens forslag til årlig nedtrapping av kvotemengden vil det samlede antall kvoter som gjøres tilgjengelig for bedriftene i 2050 være 86 prosent lavere enn 1990-utslippet. Dette innebærer at Europas kvotepliktige virksomheter vil ha stadig færre utslippskvoter tilgjengelig. Prisen på kvoter vil mest sannsynlig bli langt høyere enn i dag. Et stadig strammere europeisk kvotesystem vil tvinge frem omstilling der klimavennlige løsninger tas i bruk i større omfang.

Også norske kvotepliktige virksomheter må være forberedt på å betale langt mer for sine gjenværende utslipp. Selv om denne meldingen presenterer en strategi for å kutte utslippene i de ikke-kvotepliktige sektorene i Norge, legger regjeringen også stor vekt på å styrke teknologiutviklingen i kvotepliktige virksomheter. Blant de fem satsningsområdene i klimapolitikken som regjeringen presenterte i Meld. St. 13 (2014–2015), er særlig den store satsningen på lavutslippsteknologi viktig for omstillingen i kvotepliktig sektor. Styrkingen av Enova og Innovasjon Norges miljøteknologiordning gir viktige bidrag til slik teknologiutvikling.

Det blir viktig å fortsette satsingen på langsiktig teknologiutvikling for å redusere prosessutslippene i norsk industri. Prosessindustrien leverte et veikart for lavutslippsindustri til ekspertutvalget for grønn konkurransekraft, der industrien blant annet foreslo opprettelse av Prosess 21. I Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende (industrimeldingen) varslet regjeringen av den vil opprette et slikt langsiktig strategiforum. Prosess 21 skal blant annet gi innspill til hvordan vi best kan få til en utvikling i retning av minimale utslipp fra prosessindustrien i 2050 og samtidig ha en bærekraftig vekst i denne industrien. I industrimeldingen ble også industriens utslipp, og hvilke utfordringer og muligheter industrien har til å redusere utslippene, nærmere beskrevet. Ved utforming av politikk på området er det nødvendig å ta hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne. I henhold til EUs klimakvotedirektiv kan medlemsland frem mot 2020 kompensere nærmere spesifiserte karbonlekkasjeutsatte sektorer for økning i kraftprisen som skyldes EUs kvotehandelssystem. Regjeringens ambisjon er at det fortsatt skal være en CO₂-kompensasjonsordning etter 2020. Innretningen av ordningen må nærmere vurderes for å sikre et effektivt kvotesystem som ivaretar insentivene til kostnadseffektive utslippsreduksjoner. Dette er i tråd med formålet bak og innretningen av EUs kvotesystem.

2.4 Regjeringens klimapolitikk

Regjeringen har de siste fire årene fulgt opp og forsterket klimaforliket. Norges ikke-kvotepliktige utslipp er redusert fra 28,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2013 til 27,4 millioner i 2016. De totale norske klimagassutslippene er redusert med 1 prosent fra 2015 til 2016. I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 som ble lagt frem i mars anslås det at klimagassutslippene vil fortsette å gå ned frem mot 2020. Nedgangen anslås å fortsette mot 2030 og det største bidraget vil trolig komme fra veitrafikken. Det skyldes særlig den norske elbilpolitikken, samt opptrappingsplanen for bruk av biodrivstoff i veitrafikken.

I klimaforliket fra 2008 ble det satt en ambisjon om å kutte klimagassutslippene med 15–17 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. I dette tallet var 3 millioner tonn økt opptak fra skog regnet med. Totalt betydde det et utslippskutt på 12–14 millioner tonn. Det innebærer at de innenlandske utslippene ikke skal overstige 45–47 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. Dette er senere teknisk justert slik at intervallet nå er endret til 46,6–48,6 millioner tonn (se KLDs budsjettproposisjon, Prop 1 S (2016–2017) og boks 2.4). Da regjeringen tiltrådte i 2013, ble det bestilt en rapport fra Miljødirektoratet for å anslå hvordan man lå an i forhold til dette målet.20 Rapporten viste at det manglet åtte millioner tonn for å nå Stortingets målsetting for innenlandske utslippsreduksjoner i 2020. Med utgangspunkt i de siste fremskrivingene anslås avstanden nå til om lag tre millioner tonn. Når vi tar hensyn til økt bruk av biodrivstoff reduseres gapet til om lag to millioner tonn. Forsterkingen av klimapolitikken har bidratt til at utslippene for første gang nå anslås å avta mot 2020, selv om andre faktorer som økt befolkning har gjort det mer krevende å nå 2020-målet.

I 2017-budsjettet foreslo regjeringen et grønt skatteskift som oppfølging av grønn skattekommisjon. Hensikten er å stimulere til mer klimavennlige handlinger og forbruk. Det grønne skatteskiftet ble forsterket i budsjettavtalen for 2017 mellom regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Venstre. Avgiftene på drivstoff og utslipp av klimagasser er økt, samtidig som andre skatter og avgifter er redusert. Samlet sett er miljø- og energirelaterte avgifter økt med nærmere 5,5 milliarder kroner siden regjeringen tiltrådte.

Regjeringens budsjettforslag for 2017 og budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Venstre fra høsten 2016 forsterket også klimaforliket gjennom konkrete tiltak som opptrappingsplan for biodrivstoff, videreføring av elbilfordelene, satsing på CO₂-fangst og -lagring, gjødsling av skog og restaurering av myr og annen våtmark.

Regjeringen har pekt ut fem satsingsområder for å kutte utslipp: Transport, styrking av Norges rolle som leverandør av fornybar energi, utvikling av lavutslippsteknologi industrien og ren produksjonsteknologi, et grønt skifte i skipsfarten samt CO₂-håndtering. Her vet vi at vi må ta store kutt. Målet er også å legge grunnlaget for ny næringsutvikling og fremtidsrettet næringsliv.

Regjeringen og samarbeidspartiene prioriterer kollektivtrafikk og jernbane høyt. Planrammen for første fireårsperiode av Nasjonal transportplan 2014–23 (NTP) er overoppfylt med mer enn 30 prosent for belønningsordningen for kollektivtransport. Planrammene for jernbane er også overoppfylt. I NTP 2018–2029 prioriterer regjeringen å forsterke satsingen på jernbane ytterligere, samt 18 milliarder kroner til investeringer i godstransport på jernbane som skal legge til rette for overføring av gods fra vei til bane. Regjeringen prioriterer også 66 milliarder kroner til å legge til rette for gange, sykkel og kollektivtransport i storbyene. I NTP 2018–2029 har regjeringen videre foreslått nye, ambisiøse mål for innfasing av nullutslippskjøretøy. Klimaforliket fra 2012 inneholdt et mål om at gjennomsnittlige klimagassutslipp fra nye personbiler i Norge innen 2020 ikke skulle overstige 85 g CO₂/km. Dette målet ligger vi an til å oppfylle i god tid før 2020, og kanskje allerede i 2017.

Regjeringen la fram en stortingsmelding om energipolitikken våren 2016 (Meld. St. 25 (2015–2016)). Hovedbudskapet i energimeldingen er at forsyningssikkerhet, klimautfordringen og næringsutvikling må ses i sammenheng for å sikre en effektiv energiforsyning. Store deler av den norske energiforsyningen er allerede basert på fornybare energikilder. Norge har i dag også en tilnærmet utslippsfri kraftsektor. Bruk av energi i transport, industri, olje- og gassutvinning og til oppvarming gir imidlertid fortsatt utslipp av klimagasser. Regjeringen definerte i meldingen fire innsatsområder i energipolitikken: effektiv og klimavennlig bruk av energi, styrket forsyningssikkerhet, lønnsom produksjon av fornybar energi og næringsutvikling og verdiskaping gjennom effektiv utnyttelse av fornybarressursene.

Enova har blitt styrket betydelig og Innovasjon Norges miljøteknologiordning er nesten tredoblet. Regjeringen har også igangsatt arbeidet med å etablere et langsiktig strategiforum for norsk prosessindustri. Hensikten er å få til en utvikling i retning av minimale utslipp fra prosessindustrien i 2050, og samtidig ha en bærekraftig vekst i sektoren.

Norge er en kystnasjon. Grønn skipsfart er et særlig satsingsområde for regjeringen. Regjeringen har forsterket det grønne skiftet i skipsfarten ved innføring av tilskuddsordninger til fornyelse av nærskipsfartsflåten, blant annet en kondemnerings- og innovasjonslåneordning, samt bevilgninger til utvikling og introduksjon av lav- og nullutslippsteknologi i skipsfarten. Gjennom offentlige krav og satsinger gjennom Enova har regjeringen sikret at det i årene fremover vil sjøsettes mange nye null- og lavutslippsferger langs kysten. Regjeringen vil fortsette dette arbeidet, ved å sikre at alle nye riksveiferger benytter lav- eller nullutslippsløsninger, og bidra til at fylkeskommunale ferger og hurtigbåter benytter lav- og nullutslippsløsninger. I NTP 2018–2029 varslet regjeringen at den har som ambisjon at innen 2030 skal 40 prosent av alle skip i nærskipsfart bruke biodrivstoff eller være lav- og nullutslippsfartøy. Dette vil bidra til reduserte klimagassutslipp, grønn teknologiutvikling og arbeidsplasser langs kysten.

CO₂-fangst og -lagring kan være en del av løsningen på klimautfordringen. Det overordnede målet for regjeringens arbeid med CO₂-håndtering er å bidra til at CO₂-håndtering blir et kostnadseffektivt tiltak i arbeidet mot globale klimaendringer. For å nå målet er det nødvendig med teknologiutvikling og kostnadsreduksjoner, blant annet gjennom utbygging av fullskala demonstrasjonsanlegg. Regjeringen presenterte sin strategi for arbeidet med CO₂-håndtering i Prop. 1 S (2014–2015) for Olje- og energidepartementet. Tiltakene i strategien omfatter forskning, utvikling og demonstrasjon og arbeidet med å realisere fullskalaprosjekt med spredningspotensial. Strategien omfatter også internasjonalt arbeid for å fremme CO₂-håndtering som et viktig klimatiltak.

Internasjonalt bidrar Norge langs flere linjer for å omsette ambisjonene fra Parisavtalen til handling. Vårt viktigste bidrag er klima- og skoginitiativet, som betaler for reduserte utslipp fra avskoging og skogdegradering i utviklingsland. Reduserte utslipp fra avskoging og skogdegradering kan i teorien bidra med så mye som en tredjedel av løsningen på det globale klimaproblemet. Gjennom klima- og skoginitiativet har Norge inngått partnerskap med blant andre Brasil og Indonesia med mål om bærekraftig forvaltning av regnskogen. Innsatsen bidrar til reduserte utslipp av CO₂ ved å la skogen stå, til å ta vare på verdifullt biologisk mangfold og til bærekraftig utvikling for folkene som lever i og av skogen.

Det er enighet på Stortinget om at initiativet skal videreføres på dagens nivå frem til 2020. I Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid inviterer regjeringen Stortinget til bred enighet for å sikre at blant annet klima- og skoginitiativet skal videreføres på et høyt nivå frem til 2030 innenfor bistandsbudsjettet. Regjeringen har økt samarbeidet med næringslivet om skogbevaring, og blant annet gjennom lansering av et nytt fond som skal støtte opp om avskogingsfri jordbrukspraksis. Dette er et eksempel på hvordan klima- og skoginitiativet representerer nyskaping og nytenking i bistandspolitikken.

Regjeringen vil fortsette den internasjonale innsatsen gjennom klima- og skoginitiativet og annet internasjonalt arbeid som bidrar til oppfølging av utviklingslandenes egne planer for lavutslippsutvikling og klimatilpasning

Norge gir også vesentlige bidrag til klimatilpasning og støtte til fornybar energi i utviklingsland. Mellom 2015 og 2018 bidrar Norge med 1,6 milliarder kroner til Det grønne klimafondet, som er den viktigste multilaterale kanalen for å støtte gjennomføring av utviklingslandenes nasjonale klimamål. Industrilandene har forpliktet seg til i fellesskap fra 2020 å mobilisere 100 milliarder amerikanske dollar årlig fra offentlige og private kilder til klimatiltak i utviklingsland.

Behovet for finansiering av klimatiltak øker. Utslippsveksten fremover vil primært komme i utviklingsland, og utviklingslandene er også de som vil bli hardest rammet av klimaendringene. Det vil være avgjørende for å nå målene i Parisavtalen at utviklingsland har tilgang på finansiering, og mange av landenes nasjonale bidrag er også betinget av tilgang på internasjonal finansiering. Parisavtalen sier at industrilandene bør fortsette å lede an i å mobilisere klimafinansiering fra flere kilder, instrumenter og kanaler som en del av en felles global innsats. Norge vil i tråd med dette ta sikte på å øke nivået på norsk klimafinansiering fremover.

Parisavtalens artikkel 6 legger opp til at land kan samarbeide gjennom bruk av markeder for å realisere mer ambisiøse utslippsreduksjoner. Norge bidrar allerede gjennom Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) til å finansiere klimatiltak i utviklingsland. Gjennom pilotprogrammet Transformative Carbon Asset Facility (TCAF) er Norge med på uttesting av nye markedsmekanismer. Norge fremmer også grønt skifte i utviklingsland gjennom flere internasjonale partnerskap, innenfor og utenfor FN, og gjennom kvotekjøpsprogrammet.

Klima står sentralt i slik innsats, fordi kompetanse om bærekraftig forvaltning av arealer, og fornybar energi deles på en systematisk måte, og partnerlandene får økt forståelse av verdien av energi- og ressurseffektivitet. Slik innsats kan særlig lykkes når landet selv anmoder om støtte, og de har fått tro på at rammebetingelsene i økonomien kan formes for bedre langsiktige resultater. Norge bidrar på denne måten internasjonalt langs flere linjer for å omsette ambisjonene fra Parisavtalen til konkret handling. Norge skal være en pådriver i arbeidet for å sette en internasjonal pris på klimagassutslipp og for effektivt fungerende internasjonale karbonmarkeder.